Tribunal: TJMT
Processo: 1000246-83.2020.8.11.0005
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-11-27
Data de publicação: 2024-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000246-83.2020.8.11.0005
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), PROCURADORIA GERAL DE JUSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), EDUARDO CAPISTRANO DE OLIVEIRA - CPF: 937.368.431-00 (APELADO), ADMILSON DE SOUZA OLIVEIRA - CPF: 926.361.951-49 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE DIAMANTINO - CNPJ: 03.648.540/0001-74 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE DIAMANTINO - CNPJ: 03.648.540/0001-74 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MPEMT - DIAMANTINO (APELANTE), JOSE CLAUDINEI ESPINOLA - CPF: 384.652.561-87 (ADVOGADO), EDUARDO CAPISTRANO DE OLIVEIRA - CPF: 937.368.431-00 (TERCEIRO INTERESSADO), JOSE CLAUDINEI ESPINOLA - CPF: 384.652.561-87 (ADVOGADO), ADMILSON DE SOUZA OLIVEIRA - CPF: 926.361.951-49 (ADVOGADO), Espólio de EDUARDO CAPISTRANO DE OLIVEIRA registrado(a) civilmente como ERIVAL CAPISTRANO DE OLIVEIRA - CPF: 178.188.261-49 (APELADO), Representado pelas Senhoras PAULA CAPISTRANO DE OLIVEIRA CARVALHO e ISOLDE DALMOLIN registrado(a) civilmente como G.D.C. (APELADO), R. P. S. P. C. D. O. C. E. I. D. R. C. C. B. D. C. - CPF: 099.037.031-39 (APELADO), R. D. C. - CPF: 109.950.351-56 (APELADO), B. D. C. (APELADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

RODRIGO ROBERTO CURVO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INSTITUIÇÃO DE PONTO FACULTATIVO - DECISÃO QUE REJEITOU A INICIAL - PRETENSÃO RECURSAL PELO RECEBIMENTO DA INICIAL - TESE DE CARACTERIZAÇÃO DE DOLO NA CONDUTA DESCRITA -

IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE INDÍCIOS MÍNIMOS QUANTO A PRESENÇA DO DOLO - TEMA 1.199 DO STF - EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO NA CONDUTA PARA A CONFIGURAÇÃO DE ATO IMPROBO - AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DOLO (ESPECÍFICO) - ATOS DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADOS - RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. A a ação do requerido ao decretar ponto facultativo não configura ato de improbidade administrativa nem revela comportamento ímprobo, erro grosseiro ou má-fé. Não há evidência de dolo ou culpa grave por parte do gestor, tampouco indícios de desonestidade que justifiquem enquadramento nos artigos 10 ou 11 da Lei n. 8.429/92, carecendo a ação de justa causa para seu processamento.

2. Tema 1.199/STF:
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;”

3. Recurso provido. Sentença mantida.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Diamantino, nos autos da Ação Civil Pública nº 1000246-83.2020.811.0005, que rejeitou a ação civil pública com base no art. 17, §9º, da Lei nº 8.429/92.

Irresignado, registra o Recorrente que a ação de base busca a condenação de Eduardo Capistrano de Oliveira, com o objetivo de responsabilizar o requerido pela prática de atos ilícitos morais administrativos previstos nos arts. 4º, 5º, 10,
caput
, X, e 11,
caput
, I, da Lei nº 8.429/1992.

Aponta o Ministério Público, como ato de improbidade administrativa, a instituição de pontos facultativos nos dias 18 e 19 de novembro de 2019, “
à revelia de documento legislativo e em desacordo com os preceitos de ordem moral-administrativa que instruem o art. 37, § 4º da CF.
” (
sic
Id 79616457)

Destaca que, em razão dos referidos pontos facultativos, o Município de Diamantino custeou a remuneração de 469 (quatrocentos e sessenta e nove) servidores públicos municipais, “
dispensando-os ilegalmente da obrigação de comparecimento ao seu local de trabalho durante os dias 18 e 19 de novembro
”, causando um prejuízo de R$86.765,24 (oitenta e seis mil setecentos e sessenta e cinco reais e vinte e quatro centavos).

Ressalta que há um quadro indiciário suficiente para o recebimento da exordial, sob o influxo do princípio do “
in dubio pro societate”
.

Destaca que o ato combatido viola os preceitos de ordem moral-administrativa, não podendo ser convalidada, não havendo que se falar em ausência de interesse processual para a defesa da ordem jurídica.

Argumenta que o Requerido agiu de forma voluntária e ciente do prejuízo que causaria ao patrimônio público.

Pugna, assim, pelo provimento do recurso, para
“que seja recebida a exordial da presente ação civil pública em que se pleiteia a responsabilização do apelado pela prática dos ilícitos morais administrativos previstos nos
arts. 4º, 5º, 10,
caput
, X, e 11,
caput
, I, da Lei nº 8.429/1992
, nas sanções do art. 12, II e III, do referido documento legal
ou, eventualmente, pelo ressarcimento pelo dano ao patrimônio público em razão da prática de ato administrativo nulo, sem o prejuízo de apreciar o prequestionamento ora formulado.”
(Id 79616457)

Contrarrazões pelo desprovimento do recurso. (Id 79616464)

A douta Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, opinou pelo provimento do recurso. (Id 80398464)

Informado nos autos o falecimento do Recorrido, o processo foi suspenso, conforme decisão lançada no Id 138255669.

Em 04/06/2024, houve a regularização do polo passivo, com a inclusão do Espólio de Eduardo Capistrano de Oliveira.

Após, em 1º/10/2024, pugnou o Apelante pelo prosseguimento do feito e regular julgamento do recurso de apelação. (Id 243657680)

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes pares:

Conforme descrito no relatório, o ponto analisado pelo Juízo de Primeiro Grau, na Ação Civil Pública originária, refere-se à possível caracterização de ato de improbidade administrativa praticado pelo então Prefeito do Município de Diamantino, em razão da fixação de pontos facultativos, em afronta ao princípio da legalidade, e com prejuízo ao erário.

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso, autor da ação, afirmou que ao instituir pontos facultativos os dias 18 e 19 de novembro de 2019, está em desacordo com a ordem moral-administrativa que instruem o art. 37, § 4º da CF, além de causar dano ao património público por remunerar servidores públicos sem a devida contraprestação.

Na sentença impugnada, a inicial foi rejeitada, com base no entendimento de que não houve dolo que configurasse ato de improbidade, carecendo a ação de justa causa.

A Lei de Improbidade Administrativa visa coibir atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, assegurando a observância de princípios como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, de modo a promover o bem comum na Administração Pública.

O conceito de improbidade administrativa pode ser extraído da lição de Alexandre de Moraes:

“Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público”. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).

O doutrinador explica que o ato de improbidade administrativa demanda para a sua consumação que exista uma conduta desviante por parte do agente público que, no exercício de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais de uma determinada sociedade, pretende auferir vantagens materiais indevidas ou ainda, gerar prejuízos ao patrimônio público, ainda que não obtenha sucesso em suas intenções. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p. 320).

A Lei nº 8.429/92 – Lei da Improbidade Administrativa, ao disciplinar as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e que atentem contra os princípios da Administração Pública, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional, estabeleceu como ato de improbidade administrativa: a) os que importem enriquecimento ilícito, em seu artigo 9º; b) os que causam prejuízo ao erário, com previsão no artigo 10; c) e, por último, os que atentam contra os princípios da Administração Pública, de acordo com o disposto no artigo 11 do referido diploma legal.

Para o recebimento da inicial de Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa, é necessário que existam indícios mínimos de ato ímprobo, o que requer a verificação de intenção no agir do agente público.

Além disso, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do ARE 843989, sob o rito da Repercussão Geral, Tema 1199, fixou a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Consta da ementa do acórdão:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem"induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE nº 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, § 4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: (...)”. (STF, Plenário, RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 843.989 PARANÁ. Relator Ministro Alexandre de Moraes. J. 18/08/2022).

No caso em análise, o Requerido teria fixado ponto facultativo em inobservância às normas de regência, o que, segundo o Juízo de Primeiro Grau, não é suficiente para demonstrar dolo ou intenção de praticar ato de improbidade por parte do agente público.

O Juiz sentenciante argumentou:

“Dá análise acurada dos argumentos e documentação acostada, concluo que a conduta do requerido ao fixar ponto facultativo em nada se amolda ao conceito de ato de improbidade administrativa, e nem ao menos com comportamento ímprobo, deliberado ou erro grosseiro, que possa enquadrar-se nas modalidades estabelecidas pelo art. 10 ou 11 da Lei n. 8429/92.

Ocorre que no caso não restou caracterizado elemento volitivo do gestor municipal, o que pune condutas praticadas dolosamente e as decorrentes de culpa grave. Também, nota-se que sequer houve um mínimo de má-fé que revele realmente a presença de um comportamento desonesto.”

Assim, verifico que não há prova de dolo, ou indícios mínimos, que caracterize ato ímprobo, sendo necessária a demonstração da intenção de violar princípios da administração pública ou causar dano ao erário, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal - Tema 1199/STF.

Diante dos documentos apresentados nos autos, entendo que se trata de um evento isolado, insuficiente para caracterizar dolo ou culpa na conduta do Prefeito do Município de Diamantino, à época.

Portanto, mantenho a sentença recorrida.

Nego provimento ao Recurso de Apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/11/2024