Tribunal: TJMT
Processo: 0004954-57.1998.8.11.0041
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-02-19
Data de publicação: 2024-03-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0004954-57.1998.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Fiscalização]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[FREDERICO GUILHERME DE MOURA MULLER - CPF: 098.449.101-53 (APELADO), VITOR CANDIA - CPF: 076.175.851-87 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), AMPARO SANEAMENTO E CONSTRUCOES LTDA - CNPJ: 36.926.582/0001-89 (APELANTE), FUNDACAO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE - CNPJ: 00.333.963/0001-07 (APELANTE), DEPARTAMENTO DE VIACAO E OBRAS PUBLICAS - CNPJ: 03.480.761/0001-86 (APELANTE), VITOR CANDIA - CPF: 076.175.851-87 (APELANTE), FREDERICO GUILHERME DE MOURA MULLER - CPF: 098.449.101-53 (APELANTE), HIGARA HUIANE CARINHENA VANDONI DE MOURA - CPF: 217.931.778-64 (ADVOGADO), FUNDACAO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE - CNPJ: 00.333.963/0001-07 (TERCEIRO INTERESSADO), DEPARTAMENTO DE VIACAO E OBRAS PUBLICAS - CNPJ: 03.480.761/0001-86 (TERCEIRO INTERESSADO), RUBEM MAURO PALMA DE MOURA (APELANTE), GERALDO CARLOS DE OLIVEIRA - CPF: 495.513.371-15 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE – CARTA CONVITE – AUSÊNCIA DE PROJETO BÁSICO – DIRECIONAMENTO DO CERTAME À EMPRESA VENCEDORA – SUPOSTA PRÁTICA DE ATOS QUE CONSUBSTANCIAM OFENSA AO PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CAPITULAÇÃO PELO AUTOR DA DEMANDA NO ART. 10, I, VIII e XI E NO ART. 11,
CAPUT
E INCISO I, DA
LEI N° 8.429/92 – CONDENAÇÃO COM AMPARO APENAS NO
CAPUT
DO ART. 11 DA LIA – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE ENQUADRAMENTO EM UM DOS INCISOS DESTE DISPOSITIVO LEGAL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO.

1
. A Lei nº 14.230/2021 introduziu significativas mudanças procedimentais e materiais na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), sobressaindo-se, dentre elas, a exigência de comprovação de dolo específico do agente público para todas as condutas ímprobas tipificadas na LIA (arts. 9º, 10 e 11), a demonstração de dano efetivo ao erário como condição para o ressarcimento, a imposição de rol taxativo para configurar a violação aos princípios que norteiam a administração pública e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92.

2. À luz
das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no ARE
843.989/PR (Tema 1.199),
referidas inovações legislativas devem ser aplicadas no curso dos autos, não sendo possível a condenação do agente público com base apenas no
caput
ou no inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/92, tanto pela taxatividade do rol elencado em tal dispositivo legal, como pela revogação de seu inciso I.

3.
“A indicação genérica de eventual violação aos princípios da administração pública, sem o respectivo enquadramento da conduta no rol descrito no art. 11, impede o reconhecimento de improbidade administrativa”
. (TJMG - Ap Cível/Rem Necessária 1.0000.22.024509-6/001, Relator(a): Des.(a) Carlos Henrique Perpétuo Braga , 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 02/06/2022, publicação da súmula em 09/06/2022)

4. Hipótese em que, em juízo de retratação positivo,
não configurada a prática de ato de improbidade administrativa que viola os princípios da Administração Pública, deve ser reformada a sentença recorrida e julgada improcedente a demanda de origem em relação ao réus-apelantes.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de reapreciação do Recurso de Apelação nº 0004954-57.1998.8.11.0041 (Protocolo nº 106224/2015), devolvido pela Vice-Presidência deste Sodalício com fulcro no art. 1.030, II, do CPC, para o exercício de eventual juízo de retratação/conformidade, em virtude da aparente desconformidade do acórdão recorrido com o entendimento do Supremo Tribunal Federal exarado no ARE nº 843989 (Tema 1.199).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como se extrai do relatório, a
Vice-Presidência deste Sodalício restituiu os autos a esta Câmara com fundamento no art. 1.030, II, do CPC, para o exercício de eventual juízo de retratação em virtude do acórdão recorrido supostamente estar em desconformidade com o entendimento exarado pelo Supremo Tribunal Federal no ARE nº 843989/PR (Tema 1.199).

Na ocasião, ressaltou Sua Excelência que
“
o aresto recorrido se encontra em possível desconformidade com a orientação do STF firmada em repercussão geral (Tema 1199), que entendeu ser possível a retroatividade das alterações trazidas pela Lei n. 14.230/2021, quando não houver condenação transitada em julgado, bem como a necessidade de comprovação do dolo específico para configuração do ato de improbidade administrativa”
. (Id 162991650)

Pois bem. Após analisar detidamente os autos, entendo que há necessidade de retratação do acórdão proferido no Recurso de Apelação nº 0004954-57.1998.8.11.0041 (Protocolo nº 106224/2015), por realmente encontrar-se em dissonância com o entendimento vinculante firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema 1.199).

Com efeito, verifica-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa em face de V
itor Cândia, Rubem Mauro Palma de Moura, Amparo Saneamento e Construções Ltda, Frederico Guilherme de Moura Müller
, Departamento de Viação e Obras Públicas – DVOP e Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEMA, visando à condenação dos requeridos às penas do art. 12, II, da Lei nº 8.429/92 em razão da prática dos atos de improbidade tipificados no art. 10, I, VIII e XI e no art. 11,
caput
e I, do mesmo diploma legal.

Segundo o
Parquet
, a Carta Convite nº 075/97, realizada com fundamento no Convênio nº 041/97, para a “
execução sob regime de empreitada a preço global dos serviços necessários à Recuperação dos Canais: Manisaque, Lema, Tarumã, Coricho do Mato, Maravilha ou Capim e Piraim, nas Baías de Chacororé e Siá Mariana”
, além de não ter observado os procedimentos legais necessários, dada a ausência de projeto básico (art. 7º, I, da Lei nº 8.666/93), foi conduzida de modo a beneficiar a empresa
Amparo Saneamento e Construções Ltda., que acabou
se sagrando vencedora
(Id 111956996, p. 15/23)

Após regular tramitação da lide, o juízo da
Vara Especializada de Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá proferiu sentença excluindo do polo passivo o Departamento de Viação e Obras Públicas – DVOP e a Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEMA e julgando parcialmente procedentes os pedidos quanto aos demais réus, ao fundamento de que suas condutas amoldaram-se apenas e tão-somente ao art. 11,
caput
, da Lei nº 8.429/92, devendo ser apenadas com pagamento de multa civil no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e proibição de contratar com o Poder Público por 05 (cinco) anos, nos moldes do art. 12, III, da referida lei (Id 111956991, p. 135/148).

Contra essa sentença
V
itor Cândia, Rubem Mauro Palma de Moura, Amparo Saneamento e Construções Ltda e Frederico Guilherme de Moura Müller
interpuseram recursos de apelação, os quais, levados a julgamento perante a Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, tiveram provimento negado em relação a Vitor Candia, Rubem Mauro Palma de Moura e Amparo Saneamento e Construções Ltda. e foram providos parcialmente em relação à Frederico Guilherme de Moura Müller, para, quanto a este, ser readequada a pena de proibição de contratar com o Poder Público para 03 (três) anos, nos moldes do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. Igual medida foi adotada também em relação aos demais recorrentes, por se tratar de matéria de ordem pública (Id 111956990, p. 140/158).

Após o manejo de embargos de declaração, os quais foram desacolhidos, os então apelantes interpuseram recursos especiais, sendo que aquele
interposto por Vitor Cândia teve seguimento negado, pela inadequação da via eleita, tendo a decisão transitado em julgado, tornando-se insuscetível de revisão por este órgão fracionário (Id 91748954).

Já os recursos especiais de Frederico Guilherme de Moura Müller, Amparo Saneamento e Construções Ltda. e Rubem Mauro Palma de Moura, embora inicialmente não tenham sido admitidos, o foram em sede de Agravo ao Superior Tribunal de Justiça, vindo para reanálise em face do Tema 1.199.

Nesse mister, ao reanalisar os autos, tenho que se mostra necessária a retratação do acórdão que manteve a sentença que reconheceu a prática, pelos réus-apelantes, de ato de improbidade que viola os princípios da administração pública, tipificado no art. 11,
caput
, da Lei nº 8.429/92, e os condenou às penas de proibição de contratar e pagamento de multa civil, nos termos do art. 12, III, do mesmo diploma legal, por
estar em dissonância com as teses fixadas no ARE nº 843.989 (Tema 1.199) pelo Supremo Tribunal Federal, cujo teor é o seguinte:

“
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”
.

Como se verifica das teses elencadas, o STF adotou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 devem ser imediatamente aplicadas às causas sem trânsito em julgado, bem como de que é necessária a constatação do dolo específico para a tipificação da improbidade administrativa.

No caso, ao tratar do elemento subjetivo dos recorrentes, o acórdão assim expôs:

“(...) Logo, a meu juízo, evidente que houve desde o princípio um direcionamento do tramite licitatório, através de Carta Convite, para favorecer a empresa
AMPARO
, o que
per si
, já denota o dolo e a violação aos princípios que devem pautar a atuação da Administração Pública.

Neste senda, também entendeu corretamente a juíza sentenciante, acerca do auxílio mútuo dos recorrentes, conforme estabelece trecho da sentença, o qual transcrevo:

“Assim, verifico que os requeridos deixaram de observar requisitos essenciais para a realização da contratação do serviço, conforme acima explicitado.
Portanto, evidente o dolo dos requeridos
, além disso, cabe mencionar que compete a todo e qualquer gestor público saber que a sua atuação está pautada nos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

Conforme foi consignado, todo o processo licitatório em tela, não observou a legislação pertinente e a conduta dos requeridos ofendeu aos princípios da legalidade e da impessoalidade”.

Desta forma, diante das provas carreadas aos autos, não há dúvida, quanto a conduta dos requeridos, pois estes agiram em desconformidade com os princípios que regem a Administração Pública”.
(Destaquei).

Ora, como se sabe, o dolo exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11, da Lei nº 8.429/92), de acordo com iterativa jurisprudência, não é o específico, mas sim o
genérico
ou
eventual
, o qual se configura com o simples fato de o agente público conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais (cujo desconhecimento é inescusável), e o patrimônio público.

(...)

Nesta toada, restou demonstrado o dolo/má-fé, de todos os apelantes, para conduzir a vitória da empresa
AMPARO
, de forma a violar o princípio da impessoalidade, já que restou demonstrado todo um planejamento prévio dos apelantes, em detrimento do interesse público”
. (Id 111956990, p. 140/148)

Bem se vê, portanto, que o acórdão, à luz da jurisprudência pátria à época, considerou bastante para a configuração do ato de improbidade a existência de dolo genérico, não obstante o conteúdo da fundamentação não deixe dúvida sobre a presença de verdadeiro dolo específico no caso concreto, pois,
“para conduzir a vitória da empresa AMPARO”
,
“restou demonstrado todo um planejamento prévio dos apelantes, em detrimento do interesse público”.

Assim, em que pese o acórdão ter feito referência à existência de dolo genérico, não há dúvidas da presença de dolo específico na espécie, decorrente do propósito conjunto dos recorrentes de beneficiar a empresa Amparo
Saneamento e Construções Ltda., que se sagrou vencedora no procedimento licitatório.

Entretanto, após a superveniência da Lei nº 14.230/2021, não é possível o enquadramento da conduta de violação aos princípios da administração pública de forma genérica, isto é, apontando ofensa apenas ao
caput
do art. 11, ou com esteio nos incisos I e II deste dispositivo legal, os quais foram revogados.

Ocorre que, em razão das alterações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, o art. 11 da LIA deixou de prever condutas exemplificativas, sendo taxativo o rol ali inserto, o que significa que apenas as condutas descritas nos seus incisos caracterizam-se como atos de improbidade administrativa contra os princípios da administração pública. Além disso, os incisos I e II deste dispositivo legal foram revogados expressamente pela Lei nº 14.230/2021.

Logo, a despeito da constatação de dolo específico, não se enquadrando a conduta tida como ímproba em pelo menos um dos incisos previstos no dispositivo legal ou se enquadrando num dos incisos revogados, não há falar-se em violação aos princípios que norteiam a administração pública.

No caso, o
Parquet
capitulou a conduta dos apelantes nos incisos
I, VIII e XI

do art. 10 e no
caput
e inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/92, porém, ao condená-los, o juízo
a quo
os enquadrou apenas e tão somente no
caput
deste último dispositivo legal, o que, repita-se, atualmente não mais admite o ordenamento jurídico pátrio.

A propósito, veja-se os seguintes julgados:

“APELAÇÃO CÍVEL - ADMINISTRATIVO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - RETROATIVIDADE DA LEI - VIOLAÇÃO AOS PRINCIPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - TAXATIVIDADE DO ROL PREVISTO NO ART. 11 - REVOGAÇÃO DO INCISO II DO MESMO ARTIGO - DOLO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

1. O princípio da retroatividade mais benéfica aplica-se no âmbito do direito administrativo sancionador, fazendo retroagir as alterações materiais introduzidas pela Lei n° 14.230/21.

2.
O rol previsto no art. 11 da Lei n° 8429/92 possui natureza taxativa
.

3.
A indicação genérica de eventual violação aos princípios da administração pública, sem o respectivo enquadramento da conduta no rol descrito no art. 11, impede o reconhecimento de improbidade administrativa
.

4. A demonstração cabal do dolo do agente é imprescindível para configuração de ato de improbidade”
. (TJMG - Ap Cível/Rem Necessária

1.0000.22.024509-6/001, Relator(a): Des.(a) Carlos Henrique Perpétuo Braga , 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 02/06/2022, publicação da súmula em 09/06/2022)

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DESVIO DE VERBA PÚBLICA DESTINADA À MERENDA ESCOLAR – ARGUIÇÃO DE NULIDADE DO JULGAMENTO POR CERCEAMENTO DE DEFESA EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PARA O JULGAMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – SENTENÇA CONDENATÓRIA POR VIOLAÇÃO AO ART. 11, I, DA LEI N. 8.429/92 – REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92 PELA LEI Nº 14.230/21 – ROL TAXATIVO – CONDENAÇÃO AFASTADA – RETIFICAÇÃO DA SENTENÇA E JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS VEICULADOS NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA – EMBARGOS PREJUDICADOS.

Como a conduta atribuída às Embargantes tipificada no art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429 /92 foi revogada pela Lei nº 14.230 /21 não há como manter a condenação imposta na sentença
, haja vista a aplicação imediata da lei mais benéfica nos termos do art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal”.
(N.U 0019770-16.2011.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 05/12/2022, Publicado no DJE 18/12/2022)

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N.º 8.429/91. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ENTRADA EM VIGOR DA LEI N.º 14.230/21. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO MAIS BENÉFICA. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II, DO ART. 11. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. MANIFESTA INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO PROVIDO. 1. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (Tema n.º 1199), a nova redação trazida pela Lei n.° 14.230/21 é aplicável aos atos de improbidade administrativa culposos, praticados na vigência do texto anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. 2. Em relação à improbidade administrativa das condutas dos agentes públicos, com enquadramento no artigo 10, nota-se que com o advento da novel legislação, passou a exigir, expressamente, a prova do dolo para sua caraterização. 3.
Uma das alterações mais significativas decorrentes do advento da Lei n.º 14.230/21 ocorreu no enunciado do art. 11 da Lei n.º 8.429/91 (atos ímprobos que atentam contra os princípios da Administração Pública), cujo rol passa a ser taxativo. 4. Tendo em vista que a conduta imputada aos réus não se enquadra, atualmente, nas hipóteses específicas dos incisos do referido artigo, é imperioso concluir que está ausente, a tipicidade, sob o foco da Lei de Improbidade
”
. (TJMG - Apelação Cível 1.0000.22.294401-9/001, Relator(a): Des.(a) Wagner Wilson , 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/05/2023, publicação da súmula em 10/05/2023) Destaquei todos.

Esclareça-se, outrossim, que ainda que o Supremo Tribunal Federal
não tenha se referido propriamente à revogação dos incisos I e II

do art. 11 da Lei nº 8.429/92
ao julgar
o ARE nº 843.989 (Tema 1.199), é certo que a tese jurídica ali fixada deve ser adotada por analogia no caso concreto, pois, ao reconhecer que
a Lei nº 14.230/21 deve ser aplicada para os processos em curso nos quais se discute a prática de ato culposo de improbidade administrativa, o Pretório Excelso entendeu, em essência, que,
uma vez revogada a tipificação do ilícito administrativo, não há como se proceder à condenação com base na mesma.

Portanto, à luz da orientação advinda do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199,
evidente que a revogação do inciso I do art. 11 da LIA, no qual o
Parquet
capitulou a conduta atribuída aos apelante, e a condenação dos mesmos apenas no
caput
do referido dispositivo legal
, impossibilita o reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios que norteiam a administração pública no caso concreto, independentemente de haver ou não dolo específico, mesmo porque não é admitida a alteração, no curso dos autos, da capitulação efetuada na petição inicial da ação de improbidade administrativa, pois, de acordo com o art. 17, §10-F,
“Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I – condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”
.

Ressalte-se, ademais, que embora o
Parquet
também tenha requerido a condenação dos apelantes por ato de improbidade que lesa o erário, tal pretensão foi desacolhida na sentença e não foi objeto de recurso de apelação, tendo transitado em julgado.

Por efeito, deve ser alterado o acórdão proferido no recurso de apelação, de modo a provê-lo em favor dos apelantes Frederico Guilherme de Moura Muller, Amparo Saneamento e Construções Ltda. e Rubem Mauro Palma de Moura, para julgar improcedente a ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa em relação a eles.

Posto isso, em juízo de retratação positivo, DOU PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por Frederico Guilherme de Moura Muller, Amparo Saneamento e Construções Ltda. e Rubem Mauro Palma de Moura, para, em relação a eles, julgar totalmente improcedente a demanda de origem, à luz das teses vinculantes firmadas no Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/02/2024