Tribunal: TJMT
Processo: 1021298-73.2022.8.11.0003
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-03-12
Data de publicação: 2024-03-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1021298-73.2022.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (REPRESENTANTE), JOSE CARLOS JUNQUEIRA DE ARAUJO - CPF: 214.086.611-87 (APELADO), RAFAEL SANTOS DE OLIVEIRA - CPF: 025.174.061-70 (ADVOGADO), RAFAELA PARDINS VALERIANO SANTOS - CPF: 011.917.571-10 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
"À UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO." (Participaram do julgamento: Desa. Maria Ap. Ferreira Fago, Des. Jose Luiz Leite Lindote (convocado), Des. Mario Roberto Kono de Oliveira).

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTRATAÇÃO DE COMISSIONADOS PARA ATIVIDADES BUROCRÁTICAS – PRETENSÃO DE CONDENAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA À REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO – MÉRITO ADMINISTRATIVO – IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.

1.

A contratação de servidores comissionados, com atribuições de natureza diversa de atribuições de direção, chefia e assessoramento, que devem ser desempenhadas por servidores investidos em cargo de provimento efetivo, não se mostra adequada aos preceitos contidos no artigo 37, incisos II e V, da Constituição Federal.

2. No entanto, a despeito do indesejável cenário, a exigência de realização de concurso público, em prazo determinado, sem prévio planejamento estratégico e dotação orçamentária, em substituição ao próprio Administrador, não se afigura razoável, porquanto o controle sobre o mérito administrativo consistente na realização de certame público é matéria afeta à discricionariedade e competência do Poder Executivo.

3. Sentença mantida. Recurso provido.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de
“
APELAÇÃO
”,
interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Francisco Rogério Barros, nos autos de n.° 1021298-73.2022.811.0003, em trâmite perante a 1ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Rondonópolis, MT, que julgou improcedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 183995592):

“
VISTO.

O
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
ajuizou ação civil pública com pedido liminar em face do
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS e JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO
, aduzindo que o Município de Rondonópolis está a consumar grave dano ao erário e séria violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, notadamente aos princípios da legalidade e da moralidade administrativa, com a perpetuação de centenas de irregulares “cargos comissionados”, em manifesta hipótese de admissão de pessoal de necessidade efetiva e mediante concurso público, consoante a clara dicção e ordem constitucional prevista no art.37, inciso II, da Carta da República.

Informou que, segundo notícia de fato recebida, há mais de vinte anos, o Município de Rondonópolis vem promovendo reiteradas, sucessivas e, sobretudo, ilegais e injurídicas “nomeações” de profissionais médicos, odontólogos, enfermeiros, técnicos de enfermagem e auxiliares de enfermagem, todos cargos técnicos e de necessidade efetiva e permanente no atendimento à atenção básica da saúde do Município de Rondonópolis, na condição precária e
ad nutum
de “agentes comissionados”, como se cargos de confiança fossem do gestor público de plantão, por ele demissíveis a qualquer momento, por sua livre e discricionária exoneração.

Asseverou que são centenas de irregulares cargos “comissionados”, em funções técnicas e de necessidade permanente da comunidade, não se podendo fazer tábula rasa da ilegalidade manifesta desta persistente inconstitucional, visto que possuem evidente natureza jurídica de cargos técnicos de provimento efetivo, a serem preenchidos, portanto, mediante obrigatório concurso público.

Disse que o município, para justificar a irregular nomeação de profissionais, alegou que a Estratégia de Saúde da Família seria um “programa” e, nesta condição, poderia a qualquer momento,
ipso facto
, ser descontinuado pelo Governo Federal, e sem o financiamento federal do “programa”, seria inviável à Municipalidade manter o provimento efetivo de todos os profissionais técnicos da Estratégia de Saúde da Família.

Sustentou que tal hipótese não é crível, considerando que os Programas de Saúde mantidos pelo SUS foram implantados na década dos anos 90, encontrando-se mais do que consolidados nesta cidade, cujas atividades possuem caráter essencial e permanente; e, ainda que houvesse o suposto corte do repasse financeiro pelo Governo Federal, isso não ocorreria de maneira repentina e abrupta, e certamente haveria uma grande mobilização política dos Municípios pela manutenção do programa e/ou no mínimo dos repasses financeiros respectivos para o orçamento da saúde pública. Ademais, independentemente da existência da Estratégia de Saúde da Família, os Municípios possuem o dever constitucional de eficiência na atenção à saúde básica da população, como derivação direta do comando previsto no art. 196 da Constituição Federal.

Ressaltou que a Estratégia de Saúde da Família, atual denominação do Programa de Saúde da Família, constitui-se em atividade permanente da administração pública, e, em quase trinta (30) anos, esse programa não acabou, como assim não acabará a necessidade permanente da população em crescimento por atenção básica à saúde, de maneira que a forma de provimento dos referidos cargos públicos é totalmente equivocada e manifestamente ilegal e inconstitucional, não podendo ser admitida a burla ao princípio constitucional do concurso público previsto no art. 37, inciso II, da Constituição Federal.

Alegou que não bastasse o claro comando constitucional, a legislação regulamentadora do Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos dos Trabalhadores do Sistema Único de Saúde no âmbito do Município de Rondonópolis, qual seja, a Lei Complementar nº225, de 28 de março de 2016, também determina que o provimento na carreira dos trabalhadores do SUS no Município será mediante concurso público (art. 22), da qual fazem parte os profissionais da Estratégia de Saúde da Família (art. 30, III).

Argumentou que os médicos, odontólogos, enfermeiros e técnicos de enfermagem da Estratégia de Saúde da Família não podem ser nomeados em caráter comissionado, como vêm ilegalmente ocorrendo em Rondonópolis, pois a hipótese de nomeação de servidores em caráter comissionado é excepcional, destinada apenas e restritivamente às atribuições de confiança, direção, chefia e assessoramento, o que evidentemente não é o caso dos profissionais técnicos da área de saúde que atendem na Estratégia de Saúde da Família.

Assim, requereu a concessão de tutela de urgência, nos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil, a fim de: “
Determinar providências imediatas para que no prazo de cento e cinquenta (150) dias e/ou outro que Vossa Excelência assinalar, promova e conclua um concurso público para os cargos de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem das unidades de Programa de Saúde da Família e Estratégia de Saúde da Família, ao qual se dê a mais ampla publicidade nos meios de comunicação locais, além dos diários oficiais, devendo em igual prazo substituir os ilegalmente nomeados como comissionados,
sob pena de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais) por dia de atraso ao gestor municipal
, e de responsabilidade por crime de desobediência
”.

Ao final, requereu a procedência desta ação, condenando o Município de Rondonópolis à obrigação de fazer e ultimar um concurso público para a admissão de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem nas unidades de Programa de Saúde da Família e da Estratégia de Saúde da Família e demais unidades de saúde municipais, em substituição aos ilegalmente nomeados como “comissionados”, declarando-se a NULIDADE de referida nomeação de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem como “comissionados” (Id. 93898478).

Determinou-se a intimação dos requeridos para manifestação sobre o pedido liminar, em 72 horas, nos termos do art. 2º da Lei nº 8.437/92 (Id. 93924966).

O MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS requereu o indeferimento do pedido de tutela de urgência. Para tanto, alegou, em síntese, que: o PSF é um programa e, portanto, seu término pode ocorrer a qualquer momento por simples determinação do Governo Federal, implicando,
ipso facto
, no corte do incentivo financeiro aos municípios que aderiram ao programa, o que ensejará a interrupção do próprio PSF, eis que as administrações municipais não dispõem de recursos próprios suficientes para a sua manutenção; o Governo Federal jamais cuidou de fixar os moldes para a contratação dos profissionais que atuam frente ao Programa Saúde da Família, a não ser com relação aos Agentes Comunitários de Saúde e aos Agentes de Combates às Endemias, através da Lei Federal n.º 11.350/06, de modo que, uma vez implantado o PSF no âmbito do Município, deve a administração local propugnar pelas formas lícitas e aceitáveis no que tange a questão relativa às contratações, dado a realidade por ela experimentada; não existe de perigo da demora, tão somente
periculum in mora
reverso, que acarretaria na descontinuação total e/ou parcial dos serviços essenciais à coletividade; a mobilização de um Município para a realização de um processo seletivo/concurso público destinado à contratação de profissionais da saúde (médicos, enfermeiros, técnicos de enfermagem) pode restar inexitosa, como está sendo o do Município de Cuiabá – MT, haja vista a ausência de profissionais da saúde e o desinteresse desses em assumir cargos efetivos.

Alternativamente, requereu seja oportunizado um prazo digno para a elaboração de estudos técnicos, fase interna e externa de um processo seletivo para um possível preenchimento de vagas do PSF (Id. 94849604).

O pedido de liminar foi indeferido (id. 95079385).

Os requeridos contestaram a ação e alegou ilegitimidade passiva do gestor do poder executivo, ao argumento de que o autor direciona a demanda, tem como causa de pedir uma obrigação, em tese, do ente público, ao seu representante legal, pessoa física.

Aduziu inépcia da inicial sob a justificativa de que o pedido formulado esta ação extingue a discricionariedade da Administração Pública, bem como no mesmo há dissonância com princípio da separação dos poderes, pois os motivos apresentados vai de encontro aos princípios, acarretando falta de causa de pedir.

Sobre o mérito, asseverou que o PSF é um programa, e, portanto, com ou sem concordância dos demais interessados, gostemos ou não, seu término pode ocorrer a qualquer momento estando sujeito a simples determinação do Governo Federal, implicando ipso facto, no não mais repasse do incentivo financeiro aos municípios que aderiram ao programa.

Afirma não ser razoável prover um quadro de servidores efetivos, os quais poderão ainda obter a estabilidade constitucional (artigo 41 CF) e, caso o município não tenha condições de dar continuidade do programa terá que realocar esses servidores, ou providenciar a traumática rescisão de seu vínculo laboral em respeito à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Pontuou que o Governo Federal jamais cuidou em fixar os moldes para a contratação dos agentes profissionais que atuam frente ao Programa Saúde da Família, a não ser com relação aos Agentes Comunitários de Saúde e aos Agentes de Combates às Endemias, através da Lei Federal nº. 11.350/2006 (id. 105605664).

O autor impugnou a contestação refutando os argumentos de defesa e ratificando os termos da inicial (id. 108622871).

Intimadas para especificarem as prova que pretendem produzir, o Ministério público Estadual informou que não desejam produzir outras provas além das existentes nos autos (id. 110218401).

Os requeridos não se manifestaram (id. 110943618).

É o relatório.

Decido.

O feito comporta julgamento no estado em que se encontra, na esteira do disposto no artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, sendo desnecessária a oitiva de testemunhas e produção de prova pericial, posto se tratar de matéria de direito e de fato, e as provas apresentadas se mostram suficientes para o seu deslinde.

LEGITIMIDADE PASSIVA DO GESTOR DO EXECUTIVO.

Sem maiores delongas, anoto que o requerido JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO, na qualidade de Prefeito de Rondonópolis, é legitimado passivo para figurar nesta lide, tendo em vista que é a autoridade responsável pela autorização e atos decorrentes da realização de concurso público; pela celebração de contratos com a administração; bem como é o ordenador de despesas do município, possuindo responsabilidade direta em relação ao equilíbrio das contas públicas municipais.

Também lhe compete observar fielmente as normas atinentes à execução orçamentária.

Logo, tem legitimidade para responder a presente ação.

PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL.

O parágrafo único, do artigo 330, §1º do Código de Processo Civil dispõe que a petição inicial será considerada inepta quando:
“I - lhe faltar pedido ou causa de pedir; II – o pedido for indeterminado, ressalvadas as hipóteses legais em que se permite o pedido genérico; III - da narração dos fatos não decorrer logicamente a conclusão; IV - contiver pedidos incompatíveis entre si.”

Ocorre que, no caso dos autos, a petição inicial não se inclui entre as hipóteses enumeradas no dispositivo citado, uma vez que possui pedido (compelir os requeridos a realizarem concurso público para a admissão de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem nas unidades de Programa de Saúde da Família e da Estratégia de Saúde da Família e demais unidades de saúde municipais) e causa de pedir (contratação irregular dos profissionais); da narração dos fatos decorre logicamente a conclusão e os pedidos são compatíveis entre si.

Ademais, a inicial em apreço, é perfeitamente inteligível, pois possibilitou a parte contrária uma resposta integral.

Conclui-se, pois, que não ocorre inépcia da inicial sob exame, posto que preencheu os requisitos exigidos pelo artigo 330 do Código de Processo Civil, tendo, inclusive, propiciado a defesa ampla da parte ré.

Por essas razões, afasto a preliminar levantada.

MÉRITO.

O objeto desta ação civil pública consiste na obrigação de fazer consistente na realização de concurso público para a admissão de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem nas unidades de Programa de Saúde da Família e da Estratégia de Saúde da Família e demais unidades de saúde municipais, em substituição aos ilegalmente nomeados como “comissionados”.

A questão acima diz respeito a uma tensão entre direitos constitucionais. De um lado,
a eficiência na prestação dos serviços públicos
. De outro, o
princípio da separação dos poderes.

Está sedimentado o entendimento jurisprudencial de que é lícito ao judiciário intervir nas situações em que evidencie uma omissão por parte das autoridades Estatais que coloque em risco, de maneira grave e iminente, os direitos dos jurisdicionados.

Por outro lado, a atuação do judiciário em matéria de políticas públicas deve ser extremamente cautelosa, pois não é toda situação de omissão que permite a intervenção judicial.

No caso, resta incontroverso nos autos que o Município de Rondonópolis, em lugar de realizar concurso público, procedeu, durante anos, com a contratação temporária e sucessiva de profissionais da área da saúde, para atuarem nas unidades do Programa de Saúde da Família e da Estratégia de Saúde da Família em funções públicas típicas (médicos, enfermeiros, técnicos de enfermagem), situações que não podem ser tidas como necessidades temporárias de excepcional interesse público, porquanto são atividades profissionais ínsitas da rotina da Administração Pública Municipal.

Não obstante ao referido reconhecimento, não entendo cabível imposição ao ente público de realização de concurso público.

Com efeito, é de trivial conhecimento que a realização de concurso público é questão atrelada ao mérito administrativo, não podendo ser imposta pelo julgador, em face ao princípio da separação dos poderes, insertos na Constituição Federal, artigos 2º, 5º, inciso II e 30, I.

O ato de promover certame público para a contratação de profissionais da saúde pública é administrativo, típico do Poder Executivo e sujeito, portanto, a uma análise de oportunidade e conveniência pelo próprio administrador municipal.

Nesse contexto, importaria em violação constitucional a imposição ao ente público, pela via judicial, da obrigação de realizar concurso público e, consequentemente, gastar vultosos recursos.

Dessa forma, a administração, em casos como o dos autos, exerce prerrogativa atribuída em lei, não cabendo, por conseguinte, ao Poder Judiciário imiscuir-se nos sobreditos critérios de mérito administrativo, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos Poderes.

Em casos semelhantes, assim já decidiu os Tribunais:

“A
GRAVO
DE INSTRUMENTO.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
OBRIGAÇÃO
DE
FAZER. CONTROLE JUDICIAL
DE POLÍTICAS PÚBLICAS. REALIZAÇÃO
DE
CONCURSO
PÚBLICO. CRITÉRIOS DA INTERVENÇÃO JUDICIAL. LEGALIDADE E LEGITIMIDADE. NÃO CONFIGURADOS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO
. 1. Sustenta o parquet a preliminar
de impossibilidade
de se analisar o mérito da
ação principal em sede
de agravo
de instrumento, requestando a inadmissibilidade do presente recurso e, consequentemente, pelo seu não conhecimento. Preliminar rejeitada;2. No mérito, sabe-se que é competência genuína do poder executivo o planejamento e implementação
de políticas públicas com vistas a viabilizar o acesso da sociedade a direitos fundamentais. Entretanto, ante a inoperância e omissão, na maioria das vezes, do poder
público em operacionalizar e viabilizar tais garantias, atendendo matérias supérfluas em detrimento, via
de regra,
de relevantes e imprescindíveis questões sociais, hodiernamente o judiciário se afastou da posição
de mero expectador, passando, excepcionalmente, ao controle judicial da administração no que tange às políticas públicas;3.
À evidência, a realização
de
concurso
público exige da administração
pública uma análise minuciosa e pormenorizada acerca do impacto financeiro e orçamentário, ou seja, a origem do recurso
público e a observância do limite prudencial com gasto pessoal, a fim
de não violar a Lei
de responsabilidade fiscal, além
de aferir a real necessidade
de feitura
de um certame
público;4. Na espécie, denota-se
de forma clarividente que impor ao município recorrente a realização
de
concurso
público, principalmente neste momento
de grave crise
de
saúde
pública e financeira, implicaria em ingerência indevida do judiciário no executivo, podendo, inclusive, comprometer o orçamento municipal e os serviços públicos prioritários nesse instante, violando, destarte, o princípio da separação dos poderes
;5. Agravo
de instrumento conhecido e provido. (TJCE; AI 0630524-54.2021.8.06.0000; Segunda Câmara
de Direito
Público; Relª Desª Maria Iracema Martin do Vale Holanda; DJCE 09/02/2022; Pág. 139).”

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE SÃO BORJA. PLANTÃO 24H DA DEFENSORIA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE ESTRUTURA. DESCABIMENTO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. A defensoria pública foi criada com o primordial objetivo de orientação jurídica, com atuação judicial e extrajudicial, especialmente representando pessoas carentes, possuindo autonomia funcional e administrativa. A pretensão veiculada pelo parquet, de condenação à instituição de plantão 24h, em todos os dias do ano, adentra na esfera de discricionariedade da administração,
não cabendo ao judiciário imiscuir-se em atos de competência do executivo, no caso, da própria instituição defensoria pública, quando não estão eles eivados de nulidade, ilegitimidade ou praticados em afronta à Lei, sob pena de passar a gerir outro poder ou órgão, em grave desconsideração à independência e autonomia constitucionalmente previstas. O mérito administrativo dos atos discricionários comporta valoração judicial, mas exclusivamente à luz dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, em especial acerca de seus aspectos formais, legalidade e legitimidade. E a pretensão diz respeito a questões de ordem organizacional da defensoria pública. O acolhimento da pretensão, ademais geraria a necessidade de criação de cargos, com interferência do judiciário em questões orçamentárias de outro poder
. Precedentes do STF e desta corte em casos idênticos. Inexistência dos vícios previstos no
art. 535 do CPC
. A pretensão de sobreaviso em nada altera tal situação, pois os 02 defensores da Comarca estariam permanentemente atrelados à atividade, por 24h, nos 07 dias da semana. E geraria também indevida interferência no mérito administrativo. Embargos de declaração desacolhidos. (TJRS; EDcl 0373611-15.2014.8.21.7000; São Borja; Vigésima Primeira Câmara Cível; Rel. Des. Almir Porto da Rocha Filho; Julg. 15/10/2014; DJERS 10/11/2014)”

Com essas considerações, julgo
IMPROCEDENTE
o pedido de obrigação de fazer formulado
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
em face do
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS e JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO
.

Sem custas e sem honorários advocatícios, tendo em vista que não restou configurada a má-fé na atuação do Ministério Público, conforme prevê o artigo 18 da Lei 7.347/85, aplicado subsidiariamente.

Neste sentido:

“
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE - IMPROCEDÊNCIA - MÁ-FÉ DO AUTOR NÃO CONFIGURADA - PRETENDIDA CONDENAÇÃO EM CUSTAS E HONORÁRIOS - IMPOSSIBILIDADE - INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 17 E 18 DA LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LACP)- RECURSO DESPROVIDO.
Na ação civil pública destinada à apuração de atos de improbidade administrativa, o Ministério Público não se sujeita às regras ordinárias de sucumbência processual, prevalecendo a norma do art. 18 da LACP sobre a do art. 20 do CPC. A menos que se demonstre cabalmente a ocorrência de má-fé do agente Ministerial (fato não ocorrido no presente caso), não cabe a condenação nos ônus da sucumbência (1694253 PR Apelação Cível - 0169425-3, Relator: Pericles Bellusci de Batista Pereira, Data de Julgamento: 18/05/2005, 2ª Câmara Cível, Data de Publicação: 10/06/2005 DJ: 6887).

P.R.I.C.

Rondonópolis, data do sistema.

FRANCISCO ROGÉRIO BARROS

Juiz de Direito
”.

Em suas razões recursais, a parte apelante sustenta que, conforme comprova o lotacionograma das unidades de saúde, o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, MT, conta com centenas de cargos comissionados, de forma irregular, em funções técnicas e de necessidade permanente da comunidade, que devem ser providos, obrigatoriamente, por concurso público.

Aduz que o Programa de Saúde da Família, criado nos anos 90, encontra-se consolidado, motivo pelo qual não prosperam as alegações da parte apelada no sentido de que, pela sua precariedade, pode ser descontinuado a qualquer tempo pelo Governo Federal.

Apregoa, nesse viés, que os serviços de saúde constituem atividade permanente e essencial, que compõe dever do município,
“[...]
não podendo o Poder Público Municipal usar da falsa desculpa de que tais atividades são “temporárias” para fazer destas um verdadeiro cabide de emprego de apaniguados
”.

Pontua, de outra parte, que não se pode confundir a discricionariedade da Administração Pública com arbitrariedade. Portanto,
“
não há invasão do Poder Judiciário no mérito da competência administrativa, frente sua patente omissão em cumprir os mandamentos consagrados na Constituição Federal, notadamente aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e proporcionalidade administrativas, e mais especificamente, do princípio do concurso público para cargos que não são de confiança e que exigem concurso público
”.

Nessa conjuntura, afirma que
“
sob a ótica do princípio da separação dos Poderes e da autonomia legislativa e administrativa do Município, não se vislumbra vedação à determinação judicial voltada à adequação da conduta da Administração aos limites legais e constitucionais estabelecidos para a sua atuação
”.

À vista disso, postula pelo provimento do recurso,

“com a total reforma da sentença, para fins de condenar o Município de Rondonópolis à obrigação de fazer e ultimar um concurso público para a admissão de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem nas unidades de Programa de Saúde da Família e da Estratégia de Saúde da Família e demais unidades de saúde municipais, em substituição aos ilegalmente nomeados como “comissionados”, declarando-se a NULIDADE de referida nomeação de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem como “comissionados”; por ser a mais lídima JUSTIÇA
”
(ID. 183995596).

Nas contrarrazões, o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, MT, suscita, preliminarmente, a ausência de dialeticidade e, no mérito, protesta pelo não provimento do apelo (ID. 183995599).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se
“
pelo
parcial provimentos
do apelo
”
(ID. 187176688).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de recurso de
“
APELAÇÃO
”,
interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Francisco Rogério Barros, nos autos de n.° 1021298-73.2022.811.0003, em trâmite perante a 1ª Vara Especializada da Fazenda Pública de Rondonópolis, MT, que julgou improcedente o pedido inicial.

Extrai-se do processado que a parte apelante ajuizou
“
AÇÃO CIVIL PÚBLICA c/c PEDIDO LIMINAR
”
em desfavor do MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, MT, visando à condenação deste
“
à obrigação de fazer e ultimar um concurso público para a admissão de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem nas unidades de Programa de Saúde da Família e da Estratégia de Saúde da Família e demais unidades de saúde municipais, em substituição aos ilegalmente nomeados como “comissionados”, declarando-se a NULIDADE de referida nomeação de médicos, enfermeiros e técnicos de enfermagem como “comissionados”; sob pena de multa diária pessoal no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais) por dia de atraso ao gestor municipal, e de responsabilidade por crime de desobediência
”

(
ID. 183995560).

De acordo com o narrado na petição inicial, a parte apelada mantém a contratação, na condição precária e
ad nutum
de
“
agentes comissionados
”,
de profissionais da saúde, para exercerem cargos técnicos e de necessidade efetiva e permanente no atendimento à atenção básica da saúde, em burla à regra constitucional do concurso público, sob o argumento de que a Estratégia de Saúde da Família é um programa do Governo Federal e, como tal, pode ser descontinuado, inviabilizando que a municipalidade mantenha o provimento efetivo dos profissionais para ocuparem tais cargos.

O magistrado singular, ao sentenciar o feito, concluiu que o Poder Judiciário não pode imiscuir-se nos critérios de mérito administrativo, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes, motivo pelo qual julgou improcedente o pedido (ID. 183995592).

Com essas considerações passo à análise das insurgências recursais.

Inicialmente, registra-se que
a parte apelada alega, nas contrarrazões, a ausência de dialeticidade, asseverando que o
Parquet
não atacou frontalmente a sentença, abstendo-se a reiterar os argumentos lançados na petição inicial.

Como cediço, na sistemática processual, incumbe ao recorrente o ônus de impugnar especificamente a decisão objeto do inconformismo, de modo a expor os fundamentos de fato e de direito que lastreiam a sua pretensão, em virtude do princípio da dialeticidade, nos termos do artigo 1.010, inciso III, do Código de Processo Civil,
in verbis
:

Art. 1.010.
A apelação, interposta por petição dirigida ao juízo de primeiro grau, conterá
:

I - os nomes e a qualificação das partes;

II - a exposição do fato e do direito;

III - as razões do pedido de reforma ou de decretação de nulidade
;

IV - o pedido de nova decisão.

§ 1º O apelado será intimado para apresentar contrarrazões no prazo de 15 (quinze) dias.

§ 2º Se o apelado interpuser apelação adesiva, o juiz intimará o apelante para apresentar contrarrazões.

§ 3º Após as formalidades previstas nos §§ 1º e 2º, os autos serão remetidos ao tribunal pelo juiz, independentemente de juízo de admissibilidade. (Grifo nosso)
.

Da análise do recurso interposto, porém, não obstante as alegações da parte apelada, observa-se que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO impugnou as razões de decidir, indicando, de forma clara e coesa, as razões do pedido de reforma da sentença.

Dessa maneira, não há se falar em ofensa ao ônus da dialeticidade, pelo que
REJEITO
a preliminar aventada.

No mérito, do exame da questão posta, verifica-se que a discussão estabelecida na ação se refere à contratação de servidores comissionados para o desempenho de serviços de saúde, que por sua natureza constituem atividade permanente e essencial.

Com efeito, sabe-se que a Constituição da República Federativa do Brasil estabelece uma série de normas a serem seguidas pela Administração Pública, inclusive em relação à investidura em cargo ou emprego público,
in verbis
:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

(...)

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”.

Como se vê, a contratação de servidores sem a realização de concurso público só é cabível em casos de nomeação para cargos em comissão, ou quando a contratação é por tempo determinado e se desenvolve nos moldes do inciso IX, do artigo 37, da Constituição Federal, supratranscrito.

Na hipótese, verifica-se que o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, MT, mantém a contratação de servidores comissionados para o exercício de cargos de atividades burocráticas, técnicas e operacionais no âmbito do Sistema Único de Saúde, justificando que se trata de uma situação
sui generis
, porquanto o Programa de Saúde da Família pode ser encerrado pelo Governo Federal a qualquer tempo e, sem o repasse do incentivo financeiro, não haveria como manter o vínculo com os servidores admitidos por concurso público.

No entanto, não há que se falar em precariedade dos programas de saúde, uma vez que
o artigo 196, da Constituição Federal, é expresso em assegurar a saúde como direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença, e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Dessa maneira, a atenção à saúde é um conjunto de ações e serviços de prevenção, promoção e proteção, assistência e recuperação da saúde, realizados pelo Sistema Único de Saúde e por ações ambientais, sociais e econômicas desenvolvidas por outros setores de governo, para o atendimento de demandas e necessidades individuais e coletivas da população de uma localidade.

Nesse contexto, a organização do serviço de saúde pública, com rede de serviços hierarquizados, tem a atenção básica da saúde exercida pelas Equipes de Saúde da Família e das Unidades Básicas de Saúde, o que afasta a alegação de “
provisoriedade
” do Programa Saúde da Família, mormente em face do impedimento de retrocesso em matéria de direitos humanos e fundamentais.

De outra parte, a despeito do indesejado cenário observado, mister salientar que o planejamento, previsão e execução de ações e projetos dessa espécie estão eminentemente adstritos à discricionariedade administrativa.

Nessa conjuntura, não se nega que ao Poder Judiciário cabe apreciar a legalidade e a constitucionalidade dos atos praticados pela Administração, todavia, deve o fazer sem adentrar o juízo de oportunidade e conveniência, a fim de que seja preservada a autonomia administrativa do Gestor Público, mantendo-se inviolável o postulado da separação dos poderes.

Isso porque, conquanto a situação evidenciada no processado indique o descumprimento de disposição constitucional pela parte apelada, a exigência de realização de concurso público, sem prévio planejamento estratégico e dotação orçamentária, em substituição ao próprio Administrador Público, não se afigura razoável, mormente dentro do prazo pretendido de 150 (cento e cinquenta) dias.

Dessa maneira, apesar de louvável e nobilíssima a pretensão do
Parquet
, a pretensão cominatória caracteriza provimento indiscriminado, uma vez que exige comando judicial de natureza eminentemente administrativa, implicando em invasão de competências constitucionais.

Ademais, registra-se que
apesar da questão dos autos envolver a necessidade patente de realização de concurso público para os referidos cargos, a concretização de tal medida depende da ponderação de inúmeros fatores, não apenas orçamentários, que condicionam, delimitam e restringem a ação da Administração Pública.

Nesse sentido:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – ESTADO PROMOVA A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO PARA NOMEAÇÃO IMEDIATA OU DESIGNAÇÃO DE DOIS DELEGADOS, SETE ESCRIVÃES E DOZE INVESTIGADORES A SEREM LOTADOS NAS DELEGACIAS DE TANGARÁ DA SERRA E DISPONIBULIZAÇÃO DE VIATURAS – IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA POR PARTE DO JUDICIÁRIO – MEDIDA QUE CABE EXCLUSIVAMENTE AO ADMINISTRADOR PÚBLICO – CRITÉRIOS DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

Não cabe ao Judiciário analisar o mérito administrativo para aplicação de políticas públicas consistente em providenciar lotação de pessoal da segurança pública ou no Município de Tangará da Serra ou disponibilização de viaturas, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes.

Impossibilidade de ingerência por parte do Judiciário, pois tratam de medidas e políticas públicas que dizem respeito à definição de prioridades que cabe exclusivamente ao administrador público, segundo critérios de conveniência e oportunidade.

Ausente os elementos aptos a infirmar a decisão agravada a manutenção é medida que se impõe”.

(N.U 1005419-69.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 05/04/2022, Publicado no DJE 15/04/2022).

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA -OBRIGAÇÃO DE FAZER CONCURSO PÚBLICO - DISCRICIONARIEDADE DO MUNICÍPIO - NÃO CABIMENTO DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO DISTRITO FEDERAL - OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - RECURSO DESPROVIDO.

1- Controle sobre o mérito do ato administrativo consistente na determinação de realização de concurso público para provimento dos cargos de Agente Fiscal de Postura é matéria afeta à discricionariedade e competência do Poder Executivo, e sua não realização não dá azo à determinação neste sentido, não cabendo ao Judiciário impor sua execução.

2. Ainda que a questão envolva a necessidade de patente realização de concurso público para o referido cargo, o fato é que há todo um planejamento administrativo e orçamentário que restringe e delimita a ação da Administração Pública.

3. Recurso desprovido”.

(N.U 1001645-64.2019.8.11.0044, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/10/2022, Publicado no DJE 09/11/2022).

“APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA — AÇÃO CIVIL PÚBLICA — RECURSO INTERPOSTO ALÉM DO PRAZO DE TRINTA DIAS — INTEMPESTIVIDADE — NÃO CONHECIMENTO.

OBRIGAÇÃO DE FAZER — REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO PARA PROVIMENTO DE CARGO DE MONITOR DE TRANSPORTE ESCOLAR — ATO DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO — PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES — OBSERVÂNCIA — IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO.

É intempestiva a apelação interposta depois de ultrapassado o prazo de trinta (30) dias, conforme disposto nos artigos 183, §1º, e 1.003, § 5º, do Código de Processo Civil.

Não compete ao Judiciário decidir quanto à conveniência e à oportunidade de se realizar concurso público para provimento de cargo efetivo ou até mesmo processo seletivo para contratação de servidor temporário, visto que a questão se cuida de ato discricionário da Administração.

Recurso não conhecido. Sentença retificada”.

(N.U 1000656-57.2019.8.11.0012, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 15/03/2022, Publicado no DJE 30/03/2022).

É de se ponderar, por fim, que, se é inconteste que o Administrador não tem o direito de optar, indiscriminadamente, pela contratação de comissionados em afronta à excepcionalidade prevista no art. 37, V, da CF, e se mesmo assim realiza tal ato, não o é menos patente que essa conduta exige sua necessária responsabilização, nos termos da disciplina vigente, providência que resguarda a independência dos Poderes, evitando-se a indevida ingerência do Poder Judiciário no núcleo da gestão administrativa.

Ante o exposto,
CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO
ao apelo interposto, mantendo inalterada a sentença atacada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/03/2024