Tribunal: TJMT
Processo: 0000832-43.2017.8.11.0038
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-06-18
Data de publicação: 2024-06-28

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000832-43.2017.8.11.0038
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), VALTEIR QUIRINO DOS SANTOS - CPF: 384.260.561-72 (APELADO), JOSLEINE VIRGINIA FERREIRA - CPF: 932.257.171-34 (ADVOGADO), DEBORA SIMONE SANTOS ROCHA FARIA - CPF: 442.328.611-49 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO. (participaram do julgamento Relatora Desa. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1º vogal Des. MARCIO APARECIDO GUEDES e 2º Vogal Des. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA)

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA – TERMO INICIAL A PARTIR DO TÉRMINO DO MANDATO – ARTIGO 23, INCISO I, DA LEI N.° 8.429/92 – PREFEITO ELEITO PARA NOVO MANDATO – INEXISTÊNCIA DE UNIDADE DO LAPSO PRESCRICIONAL – MANDATOS ELETIVOS INTERCALADOS – RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DECORRENTE DA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO – NECESSIDADE DE RECONHECIMENTO DO ATO DOLOSO COMO CAUSA DO PREJUÍZO ALEGADO – TEMA N.° 897, DO STF – NÃO OPORTUNIZADA A DILAÇÃO PROBATÓRIA – CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO – MATÉRIA SUSCITADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO COMO CUSTOS LEGIS – POSSIBILIDADE – LEGITIMIDADE PREVISTA NO ARTIGO 179, INCISO II, DO CPC – SENTENÇA ANULADA.

1. Nos termos do artigo 23, inciso I, da Lei n.° 8.429/92, a ação de improbidade administrativa prescreve em 05 (cinco) anos, a contar do término do exercício do mandato de cargo eletivo, não havendo que se falar em unidade de lapso prescricional e contagem do prazo a partir do último mandado, quando os mandatos forem intercalados, sem a ocorrência da reeleição.

2. De acordo com o Supremo Tribunal Federal (Tema n.° 897),
os pedidos de ressarcimento, fundados no artigo 37, § 5°, da Constituição da República, reclamam o reconhecimento de ato de improbidade doloso como causa do prejuízo alegado.

3. Ao julgador é lícito examinar o cabimento e a pertinência das provas solicitadas pelas partes. Entretanto, não é possível indeferir o pedido de produção de provas e, simultaneamente, julgar de forma antecipada a improcedência da demanda por falta elementos probatórios.

4. Nos termos do artigo 179, inciso II, do CPC, o Ministério Público, nos casos de intervenção como fiscal da ordem jurídica, poderá produzir provas, requerer as medidas processuais pertinentes e recorrer, de modo que é parte legitima para suscitar a ocorrência de cerceamento de defesa, mormente quando evidenciado o concreto interesse de agir na proteção do patrimônio público.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de
“
RECURSO APELAÇÃO
”,
interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Jorge Alexandre Martins Ferreira, nos autos de n.° 0000832-43.2017.811.0038, em trâmite perante a Vara Única de Araputanga, MT, que julgou improcedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 208949196):

“Vistos, etc.

Trata-se de “
ação civil pública por atos de improbidade administrativa c/c pedido de ressarcimento de danos ao erário
” promovida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em desfavor de VALTEIR QUIRINO DOS SANTOS.

O Inquérito Civil nº 21/2014, instaurado pela Promotoria de Justiça de Indiavaí/MT, investigou denúncias de irregularidades na administração pública do Município em 2008, sob a gestão do então prefeito Valteir Quirino dos Santos. A denúncia, apresentada pelo vereador Hélio Carvalho da Silva, apontava a emissão de empenhos e realização de pagamentos para empresas e serviços que não foram efetivamente prestados ou entregues.

Segundo o autor, a investigação revelou que o prefeito emitiu empenhos e efetuou pagamentos a diversas empresas sem adotar procedimentos licitatórios adequados, contrariando os princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade, eficiência e competitividade. Em diversos casos, pagamentos foram feitos a terceiros sem relação com os serviços contratados, e cheques emitidos em nome de beneficiários diferentes dos prestadores de serviço.

Foi constatada a falta de concorrência e consulta prévia de preços, bem como a ausência de contratos administrativos formais para os serviços adquiridos. O procedimento administrativo revelou uma prática de contratação direta e pagamentos a empresas sem a devida observância das normas licitatórias.

O prefeito Valteir Quirino dos Santos foi identificado como responsável pela autorização dos pagamentos irregulares, caracterizando uma gestão que desrespeitou os fundamentos da administração pública e causou prejuízos ao erário municipal. O Ministério Público Estadual, com base nas evidências coletadas, propôs ação civil pública buscando o ressarcimento dos danos ao patrimônio público e a responsabilização do requerido por atos de improbidade administrativa.

Em síntese, concluiu em seu inquérito civil e na exordial que os fatos apurados apontam para uma possível conspiração entre o demandado para o desvio de dinheiro público e utilização ilegal dos recursos, caracterizando um caso de improbidade administrativa com prejuízo significativo ao erário.

Eis a suma do essencial. Fundamento e decido.

Diante das recentes inovações legislativas, a solução da lide já pode ser enxergada com exatidão por este juízo, razão pela qual passo analisar o feito no estado em que se encontra.

Ao analisar o feito verifico que este admite o julgamento no estado em que se encontra, na medida em que desnecessário se mostra a produção de outras provas, além da prova documental já existente nos autos (art. 347, CPC).

Destaco, que o c. STJ, em v. acórdão relatado pelo eminente Ministro Athos Carneiro, assim decidiu em situação similar:

"Em matéria de julgamento antecipado da lide, predomina a prudente discrição do magistrado no exame da necessidade ou não da realização da prova em audiência ante as circunstâncias de cada caso e a necessidade de não ofender o princípio basilar do pleno contraditório."[1]

Vale ressaltar que o Código de Processo Civil adotou o princípio do livre convencimento do juiz, de sorte que cabe a ele, como destinatário da prova, verificar a real necessidade de outros elementos para formação do próprio convencimento.

Friso, que o julgamento antecipado da causa vertente não representa cerceamento de defesa ou violação ao princípio do contraditório, evitando-se que a causa tenha seu desfecho protraído, homenageando-se, desse modo, a tão colimada celeridade processual.

Nos termos do artigo 355, I do CPC não havendo necessidade de outras provas, até pelo entendimento sedimentado dos tribunais, em sintonia com o artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal que assegura duração razoável do processo passo ao julgamento antecipado da lide.

Assim, verifica-se que o presente caso comporta julgamento, sendo suficientes as provas já produzidas nos autos.

Em relação a prescrição, impende trazer algumas considerações.

Sobre o assunto, a Lei n.° 8.429/1992, anteriormente às alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, previa, no artigo 23, inciso I, que as ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas na referida norma poderiam ser propostas em até 05 (cinco) anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança,
in verbis
:

“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei”.

Na hipótese, em primeira análise, observa-se que o término do exercício do mandato da parte agravante ocorreu no dia 31.12.2008 (ID. 46914631 – processo n.° 0000832-43.2017.811.0038) e a ação de improbidade administrativa foi ajuizada somente em 28.03.2017 (ID. 46914631 – autos de n.° 0000832-43.2017.811.0038), ou seja, após transcorrido o prazo de 05 (cinco) anos.

Desse modo, verifica-se a ocorrência da prescrição material de aplicação das sanções previstas na Lei n.° 8.429/92.

Por outro lado, no que se refere à prescrição da pretensão de ressarcimento, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema n.° 897, fixou a tese de que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de
ato doloso
tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

Igualmente, o Superior Tribunal de Justiça, no Tema Repetitivo n.° 1.089, fixou a tese de que na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas na lei.

Dessa forma, para se verificar a ocorrência ou não da prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, necessário se faz a apuração de houve ou não a prática de ato doloso na Lei de Improbidade administrativa.

Ademais, “
Em consonância à orientação do Supremo Tribunal Federal, a imprescritibilidade do ressarcimento ao erário somente se aplica aos atos dolosos de improbidade
.” (N.U 0019211-44.2018.8.11.0055, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/08/2023, Publicado no DJE 01/09/2023)

No mesmo sentido:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO – CONTRATO ADMINISTRATIVO – LOCAÇÃO DE VEÍCULOS – PAGAMENTOS INDEVIDOS E EM DUPLICIDADE – CONSTATAÇÃO EM AUDITORIA DO SUS REALIZADA POR AMOSTRAGEM – AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO DE LESAR O ERÁRIO PELOS RÉUS – ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO – INAPLICABILIDADE DO TEMA 897/STF – RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA MANTIDA – SENTENÇA CONFIRMADA – RECURSO DESPROVIDO.1. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário nº 852475, que tramitou sob a sistemática de repercussão geral (Tema 897), “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. A mesma Corte, posteriormente, por intermédio do Recurso Extraordinário nº 669.069 (Tema 666), decidiu que “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. 2
. Ausente comprovação segura nos autos quanto à prática de ato doloso de improbidade administrativa, incide a prescrição da pretensão ressarcitória. 3. Prescritível a pretensão e decorrido lapso temporal superior àquele de cinco anos estabelecido no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, impõe-se a confirmação da sentença que reconheceu a configuração de prescrição e extinguiu o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC
. (N.U 0057148-38.2015.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 21/08/2023, Publicado no DJE 05/09/2023)

E nesse ponto, também o reconhecimento da prescrição da pretensão do ressarcimento ao erário é medida que se impõe face a ausência da demonstração de ato doloso de improbidade administrativa.

O cerne da questão subsiste em aferir a prescrição da pretensão do Ministério Público, bem como se subsiste o dever de ressarcir o erário.

O Supremo Tribunal Federal, por ocasião da apreciação do Tema 897, consolidou a tese de que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

Assim, para que subsista o dever de ressarcir o erário, incumbe ao Autor comprovar a prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

Compulsando os autos, entendo que, não há falar na prática de ato de improbidade administrativa.

Inicialmente, cabe considerar que embora a ação tenha sido ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92,
em relação às normas sancionadoras, é cabível a sua aplicação retroativa para beneficiar a parte requerida
.

A retroatividade da lei mais benéfica em favor do agente constitui princípio fundamental do direito sancionador, conforme art. 5º, inciso XL, da CR/88:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;

Embora no caso em tela não se trate de norma de natureza penal, aplica-se a mesma premissa para as normas penalizadoras de natureza administrativa, sobretudo nas sanções por improbidade administrativa.

E, em razão dessa característica,
sendo o Direito Administrativo Sancionador integrante do conjunto do poder punitivo do Estado, é de rigor a incidência do art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal.

Ou seja, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21,
não se admite a imputação da prática de improbidade administrativa com fundamento no art. 11 da LIA
, sem que o fato esteja tipificado nas hipóteses taxativas de seus incisos.

Desse modo,
as normas supervenientes que excluam fatos tipificados ou mitiguem a sua aplicação são autoaplicáveis, mesmo que se tratem medidas de natureza material.

A pretensão do autor, de enquadramento da conduta dos requeridos nos tipos descritos
no
caput
e inciso I do art. 11
da Lei nº 8.429/92,
por praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência,

não encontra mais suporte com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, que revogou os referidos incisos.

Ressalto que, com a nova redação do caput do artigo 11, passou-se a
exigir expressamente que os atos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da Administração Pública sejam caracterizados por umas das condutas descritas em seus incisos.

Na redação anterior, o art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 dispunha:

Art. 11 – Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

Com a edição da Lei nº 14.230/2021, houve a revogação do inciso I e alteração do
caput
art. 11, uma vez que rol passou a ser taxativo,
in

verbis:

Art. 11 – Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I –Revogado; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021);

A respeito da taxatividade do art. 11, com a nova redação dada pela Lei nº 14.230/21, cita-se os seguintes precedentes:

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARGO EM COMISSÃO. NOMEAÇÃO IRREGULAR. 1. Não recolhimento das custas de preparo da apelação. Art. 1007, caput, CPC. Apelante que, apesar de intimidado nessa instância, não comprovou a impossibilidade de arcar com o preparo, e não atendeu à determinação de recolher as respectivas custas Recurso do réu José Sebastião dos Reis não conhecido. 2. Improbidade. Condenação por ofensa a princípios da Administração.
Hipótese em que o rol de casos previstos na Lei nº 8.429/92 para a configuração de ato de improbidade passou a ser taxativa. Ausência de correspondência entre os fatos tratados nos autos e qualquer das modalidades de conduta previstas no art. 11 da Lei de Improbidade.
Ausência superveniente de interesse de agir 3. Recurso de José Sebastião dos Reis não conhecido; Apelo dos demais réus provido, para julgar a ação extinta, sem julgamento de mérito, com atribuição de efeito expansivo (art. 1005, caput, do CPC). Recurso do Ministério Público prejudicado.” (TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1000751-52.2017.8.26.0655; Relator (a): Bandeira Lins; Órgão Julgador: 8ª Câmara de Direito Público; Foro de Várzea Paulista - 1ª Vara; Data do Julgamento: 18/02/2022; Data de Registro: 18/02/2022).

“APELAÇÕES E REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (...) VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS – Apelado que imputou ao 1º apelante a prática de atos de improbidade administrativa consistente na violação dos princípios do direito administrativo, tipificado pelo art. 11, "caput", da Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992, anterior às alterações promovidas pela Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021 – Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021 entrou em vigor dia 22/10/2.021, promovendo nova redação ao "caput" do art. 11, que agora exige a prática de uma das condutas tipificadas pelos seus incisos, de forma taxativa, para configuração de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública – Princípio da retroatividade da lei sancionadora mais benéfica é aplicado para todo o direito sancionador, seja ele administrativo ou penal –
Ausência de tipicidade legal entre a conduta praticada pelo 1º apelante e a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa
(Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992), com as alterações promovidas pela Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021, diante da perda do caráter exemplificativo do "caput" – Penalidades restritas ao ato ímprobo que causou dano ao erário – (...).”(TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1000924-82.2015.8.26.0417; Relator (a): Kleber Leyser de Aquino; Órgão Julgador: 3ª Câmara de Direito Público; Foro de Paraguaçu Paulista - 1ª Vara; Data do Julgamento: 15/02/2022; Data de Registro: 15/02/2022).

Portanto, com a alteração do
caput
do artigo 11 e a revogação de seu inciso I, não há mais se falar em ato de improbidade administrativa pela conduta anteriormente subsumida a tais normas, aplicando-se retroativamente a norma mais benéfica aos requeridos.

Destarte, o art. 17, §10-F, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa, incluído pelas alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, preceitua ser
nula
a decisão de mérito que “
condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial
”.

Assim, em que pese a reprovável conduta supostamente praticada pelos requeridos, fato que em tese poderia inclusive ensejar condenações na espera penal e administrativa, importa em reconhecer que eventos que ocorreram na vigência da lei anterior não podem mais ser punidos,
senão aqueles previstos taxativamente nos incisos vigentes do art. 11 da referida lei.

Para melhor esclarecer, consigno evidente que mesmo que a conduta dos requeridos possa infringir os princípios administrativos constitucionais previstos no art. 37, §4º, da CF/88, precipuamente, a legalidade e a moralidade, e mesmo que considerarmos os fatos conforme narrado da inicial, este não se enquadra em uma das hipóteses taxativas descritas no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, não há como proceder-se a procedência da presente demanda.

In casu
, não houve a demonstração, pelo Ministério Público do Estado, de qualquer ato punível pela Lei 8.429/1992, consignando mais uma vez a possibilidade do Ministério Público buscar outras formas de responsabilidade dos envolvidos.

Na situação posta, foi imputada aos réus a prática de ato ímprobo
, porém sem a descrição do necessário dolo específico.

Para que haja caracterização da improbidade administrativa, além de estar presente o dolo específico, é ainda necessária a efetiva perda patrimonial, nos termos da nova redação dada ao art. 10, inciso VIII, da Lei n.º 8.429/1992:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

(...)

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;

In casu
, no conjunto probatório dos autos não há elementos que demonstrem o preenchimento dos requisitos necessários à caracterização do ato de improbidade administrativa.

Em que pese ser provável o reconhecimento da imoralidade da conduta praticada, fato é que não se evidenciou a presença do dolo específico.

Nos termos da lei, considera-se dolo, a vontade livre e consciente do agente em alcançar um dos resultados previstos nos artigos 9º a 11, da Legislação de regência, quais sejam, atos que importem em enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou violação aos princípios da Administração Pública.

Para que o ato seja constituído como ímprobo, este deve se dar por ação ou omissão
dolosa
.

Necessário ter em mente ainda que, o direito tutelado consiste na probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, assegurando a integridade do patrimônio público e social.

No caso dos autos, não restou comprovada a vontade livre e consciente, ou seja, o dolo específico ou má-fé, em enriquecer-se indevidamente, causar prejuízo ao erário ou violar os princípios da Administração Pública, para que tal conduta se qualifique como ato ímprobo, de modo que a pretensão de ressarcimento se mostra suscetível à prescrição.

A propósito, colaciono jurisprudência:

(...) A procedência da pretensão de ressarcimento ao erário, decorrente da prática de ato de improbidade administrativa, está vinculada à demonstração do ato ímprobo. Inexistindo comprovação de que o agente público praticou ato de improbidade administrativa, bem assim a ocorrência de dano ao erário, mostra-se correta a sentença de improcedência do pedido, formulado na ação de ressarcimento.”
(N.U 0001389-50.2014.8.11.0033, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/11/2021, Publicado no DJE 14/12/2021)

(...)
para que a ação de ressarcimento ao erário seja considerada imprescritível (art. 37, §5º, CF) deve restar comprovada (a) a prática de ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/92) e (b) a presença do elemento subjetivo do dolo.
(N.U 0002442-03.2012.8.11.0012, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 15/12/2020, Publicado no DJE 21/01/2021)

(...)
a pretensão ressarcitória do Ministério Público, foi atingida pela prescrição. (...) consoante às informações constantes nos autos, a prescrição deve ser pronunciada na espécie nos termos do inciso I do Artigo 23 da LIA n. 8.429/1992. A imprescritibilidade da ação de ressarcimento do dano depende do reconhecimento do ato de improbidade que o originou, em ação própria. Inexistindo tal declaração do caráter de improbidade administrativa do ilícito causador do dano, a prescrição incidirá conforme as regras ordinárias relativas à matéria, qual seja, o Decreto 20.910/1932 (prescrição quinquenal).”
(N.U 0004795-02.2015.8.11.0015, LUIZ CARLOS DA COSTA, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 02/12/2020, Publicado no DJE 14/12/2020)

Assim, considerando que os atos lesivos ao erário imputados aos requeridos ocorreram no ano de 2008 e, enquanto a presente Ação Civil Pública somente foi ajuizada em 2017, data em que já havia transcorrido o prazo prescricional de cinco (05) anos, na forma do art. 1º, decreto 20.910/1932, bem como ao que foi decidido no RE 669.069 e RE 852.475, conclui-se também pela ocorrência da prescrição da pretensão ressarcitória.

Por fim, julgo prejudicadas as demais teses ventiladas nos autos.

Diante do exposto, nos termos do art. 354, do CPC,
reconheço

a ocorrência da prescrição,
com relação à pretensão de sanções previstas na Lei n.° 8.429/92 e referente à pretensão de ressarcimento e, em consequência, julgo extinto o processo com fundamento no art. 487, II, do Código de Processo Civil.

DEIXO de condenar em custas e honorários, ante a ausência de má-fé (art. 23-B, 2º, da Lei nº 8.429/1992).

Sem reexame necessário, nos termos do artigo 17, §19, inciso IV, da Lei de Improbidade Administrativa.

Publique-se. Intime-se. Cumpra-se.

Transitada em julgado, CERTIFIQUE-SE e, após as cautelas de estilo, ARQUIVEM-SE os autos.

Araputanga/MT - data registrada no sistema.

JORGE ALEXANDRE MARTINS FERREIRA

Juiz de Direito Designado para o NAE
”.

Em suas razões recursais, a parte apelante aduz que não ocorreu a prescrição, nos termos do artigo 23, inciso I, da Lei n.° 8.429/92, com redação vigente à época da propositura da ação, diante da reeleição da parte apelada, ao cargo de Prefeito Municipal de Indiavaí, MT.

Argumenta, nesse contexto, que ainda que tenha havido descontinuidade entre o primeiro e o segundo mandato, a reeleição da parte apelada suspende a contagem do prazo prescricional, motivo pelo qual deve ser contabilizado a partir do término do segundo mandato.

Salienta, outrossim, que a Lei n.° 14.230/2021 não tem aplicabilidade ao caso dos autos, pois isso infringiria aos princípios da segurança jurídica e da irretroatividade legal.

No mérito, apregoa que os documentos que instruem a petição inicial comprovam que a parte apelada, no exercício da gestão administrativa municipal, realizou, “
injustificadamente, no ano de 2008, contratação direta, muito embora estivessem cientes os agentes públicos de que a demanda do município seria bem superior ao limite máximo de dispensa licitatória previsto no ordenamento jurídico nacional; quais sejam: pagamento de despesas com dinheiro do Município de Indiavaí/MT a pessoas jurídicas sem a realização do necessário procedimento licitatório e, ainda, a realização de contratação direta pelo aludido ente público de prestação de serviços sem a devida licitação, acarretando, assim, prejuízo ao erário municipal, que ultrapassa o valor de R$120.000,00 (
cento e vinte mil reais
)
”.

Pontua que o dolo como o dano estão devidamente comprovados no processado, pois “
o Apelado, agindo com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 10, inciso VIII da Lei nº 8.429/92 praticou os atos de improbidade administrativa indicados na inicial, por meio de ação e omissão dolosa, ocasionando, por meio de suas condutas prejuízo ao erário
”.

Por essas razões, requer “
seja o presente recurso
conhecido
, conferindo-lhe, porém,
TOTAL PROVIMENTO
, para o fim de reformar-se a r. sentença ora combatida, para condenar o apelado pela prática de ato de improbidade administrativa, com a consequente aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso II, da Lei Federal nº 8.429/1992
” (ID. 208949198).

Nas contrarrazões, a parte apelada pugna pelo não provimento do recurso, asseverando que a pretensão encontra-se fulminada pela prescrição, que inexiste ato ímprobo, bem como não existir comprovação de efetivo prejuízo (ID. 208943850).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se pela reforma da sentença quanto ao reconhecimento da prescrição, suscitando, de outra parte, a ocorrência de cerceamento de defesa pelo julgamento antecipado da lide, sem oportunizar às partes a produção de provas e, ao final, opina pelo provimento do recurso (ID. 213508162).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de
“
RECURSO APELAÇÃO
”,
interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Jorge Alexandre Martins Ferreira, nos autos de n.° 0000832-43.2017.811.0038, em trâmite perante a Vara Única de Araputanga, MT, que julgou improcedentes os pedidos.

Extrai-se do processado que a parte apelante ajuizou “
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO
”, em desfavor de VALTEIR QUIRINO DOS SANTOS, por irregularidades apuradas após a rejeição da prestação de contas por ele apresentadas, como prefeito municipal de Indiavaí, MT, referente ao ano de 2008, pela emissão de notas de empenho na contratação de serviços sem a prévia consulta de preços e sem qualquer concorrência.

Por essa razão, imputou-lhe a prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 10, incisos VI, VIII, IX e XII, e no artigo 11, incisos I, IV e VI, todos da Lei n.° 8.429/92.

Notificada, nos termos do artigo 17, § 7°, da Lei de Improbidade Administrativa, com a redação vigente à época, a parte apelada apresentou manifestação preliminar, oportunidade na qual suscitou a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva, a carência da ação por falta de interesse de agir, além da inexistência de dano ao erário e de ato ímprobo (ID. 208949177 – pág. 153/183).

Com o advento da Lei n.° 14.230/2021, o juízo
a quo
determinou a intimação do
Parquet
para adequar a ação aos novos termos processuais, bem como justificar a possibilidade de celebração ou não de acordo de não persecução civil (ID. 208949178).

Após o atendimento às providências determinadas, a petição inicial foi recebida, com a determinação de citação da parte apelada para, querendo, apresentar resposta, no prazo legal (ID. 208949187).

Na contestação, a parte apelada suscitou a preliminar de inépcia da inicial, a ocorrência da prescrição e, no mérito, reiterou a inexistência de ato ímprobo (ID. 208949190), matérias que foram refutadas pela parte apelante na réplica (ID. 208949194).

Interposto agravo de instrumento pela parte apelada, foi deferido efeito suspensivo tão somente em relação à pretensão de aplicação das sanções previstas na Lei n.° 8.429/92, sem prejuízo do regular prosseguimento quanto ao ressarcimento ao erário (Autos de n.° 1008333-38.2023.811.0000).

Ato seguinte, o magistrado singular determinou a intimação das partes para apontarem as questões de fato e de direito que entenda pertinentes ao julgamento da lide, especificando as provas que pretendem produzir, para posterior decisão saneadora (ID. 208949195).

Sobreveio, então, a sentença que reconheceu a ocorrência da prescrição e julgou improcedente a pretensão de ressarcimento ao erário (ID. 208949196).

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

Inicialmente, a respeito da prescrição, de acordo com o artigo 23, da Lei n.° 8.429/92, com a redação vigente à época, a ação de improbidade administrativa prescreve em cinco anos, a contar do término do exercício do mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança,
in verbis
:

“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1
o
desta Lei”.

Da análise do processado, observa-se que o término do exercício do mandato da parte agravante ocorreu no dia 31.12.2008 (ID. 208949173) e a ação de improbidade administrativa foi ajuizada somente em 28.03.2017, ou seja, após transcorrido o prazo de 05 (cinco) anos.

Nesse contexto, a despeito dos argumentos apresentados pela parte apelante no sentido de que, em razão da reeleição da parte apelada no ano de 2012, a contagem do prazo prescricional começaria a fluir a partir do término do exercício do último mandato, mister salientar que referido entendimento se aplica às hipóteses de mandatos subsequentes e não para o caso de uma nova eleição, ou seja, mandatos intercalados.

E isso porque, nos casos de reeleição não consecutiva, em que os mandatos são intercalados, não se pode afirmar que há uma continuidade no exercício da função pública. Nesse sentido:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS.

1. Prescrição. Nos termos das disposições da Lei nº 8.429/92, conjugadas com o entendimento firmado pelo E. STF no RE nº 852.475/SP, as sanções previstas no feixe do art. 12 da Lei de Improbidade serão, como regra, atingidas pela prescrição, exceto o ressarcimento ao erário fundado na prática de ato doloso, que poderá ser a qualquer tempo perseguido. In casu, os supostos atos de improbidade envolvendo o agravante foram praticados durante seu primeiro mandato de Prefeito do Município de Charqueada, de 2009 a 2012.
Prazo prescricional que se extingue em cinco anos após o término do exercício do mandato (art. 23, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92), o que, para o agravante, impõe como termo final o ano de 2017. Unidade existencial do ilícito em relação ao corréu José Henrique Piazza, que exerceu o mandato de Prefeito de 2013 a 2016, que não redunda em unidade do lapso prescricional. Ademais,

o entendimento de que a prescrição somente começaria a fluir a partir do término do último mandato se aplica na hipótese de reeleição (mandatos subsequentes), e não para nova eleição (mandatos intercalados), em que inexiste continuidade no exercício da função pública
. Configurada a prescrição quinquenal para a cominação das demais sanções por ato de improbidade em relação ao agravante, ressalvada sua manutenção na lide para fins de ressarcimento ao erário.

2. Indisponibilidade de bens. Cabimento. Presença de fundados indícios de ato de improbidade administrativa causador de lesão ao erário (art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92). Agravante que, como ordenador de despesas, teria contribuído diretamente para o prejuízo aos cofres públicos, autorizando pagamentos em tese indevidos, com base em notas fiscais que não comprovariam a efetiva prestação e entrega das mercadorias. Ademais, contratações que, em princípio, não atenderam às formalidades para a dispensa de licitação (art. 26 da Lei nº 8.666/93). Preenchimento dos requisitos do art. 7º da Lei de Improbidade. Decisão reformada. Recurso parcialmente provido, para que o decreto de indisponibilidade se limite ao valor do alegado dano, excluída a multa civil, em razão da prescrição”.

(TJ-SP - AI: 22737993420188260000 SP 2273799-34.2018.8.26.0000, Relator: Heloísa Martins Mimessi, Data de Julgamento: 10/06/2019, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 12/06/2019). (Grifo nosso).

Outrossim, pertinente registrar que os precedentes do Superior Tribunal de Justiça, invocados pela parte apelante, não possuem aplicabilidade ao presente caso, porquanto se referem à hipóteses em que a descontinuidade do mandato decorre de afastamento do alcaide, pela Justiça Eleitoral, com posse provisória do Presidente da Câmara Municipal.

Dessa maneira,
impõe-se a manutenção da sentença no que se refere ao reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva em relação aos atos tipificados na Lei n.° 8.429/92
.

Com efeito, diante do reconhecimento da prescrição quanto à aplicação das sanções previstas na Lei n.° 8.429/92, os pedidos de ressarcimento, fundados no artigo 37, § 5°, da Constituição da República, reclamam o reconhecimento de ato de improbidade doloso como causa do prejuízo alegado, conforme definido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do
Leading Case
n.° 852475 (Tema n.° 897), no qual fixou a tese no sentido de que: “
São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa
”.

A partir do tema supratranscrito, vê-se que o pedido de ressarcimento ao erário, conquanto imprescritível, subordina-se à prévia análise da ocorrência, ou não, do ato de improbidade administrativa e o elemento subjetivo doloso, ainda que inaplicáveis, por efeitos temporais, as demais sanções previstas na Lei n.° 8.429/92.

Nessa conjuntura, perfaz curial salientar que a Procuradoria-Geral de Justiça, atuando como
custos legis
, suscitou a existência de decisão surpresa que ocasionou o cerceamento de defesa, diante do julgamento preliminar da ação.

No que tange à legitimidade do
Parquet
, como fiscal da ordem jurídica, arguir referida matéria, registra-se que o artigo 179, inciso II, do CPC, estabelece que nos casos de intervenção, o Ministério Público poderá produzir provas, requerer as medidas processuais pertinentes e, inclusive, interpor recursos,
in verbis:

“Art. 179. Nos casos de intervenção como fiscal da ordem jurídica, o Ministério Público:

I – terá vista dos autos depois das partes, sendo intimado de todos os atos do processo;

II – poderá produzir provas, requerer as medidas processuais pertinentes e recorre”.

Aliás, não apenas a sua legitimidade como também o interesse de agir, para requerer as medias processuais pertinentes e recorrer, nas ações que estejam relacionadas à proteção do patrimônio público, é chancelada pelo Superior Tribunal de Justiça:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. LEGITIMIDADE RECURSAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, COMO CUSTOS LEGIS, NO FEITO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10, VIII, E 11 DA LEI 8.429/92. INDEVIDA DISPENSA DE LICITAÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DECIDIU PELA NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE EFETIVO DANO AO ERÁRIO E PELA COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. ENTENDIMENTO CONTRÁRIO À JURISPRUDÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. DETERMINAÇÃO DE RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM, PARA QUE EM NOVA DECISÃO, SEJA AFERIDA A CONFIGURAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DE ACORDO COM OS PARÂMETROS ESTABELECIDOS PELA JURISPRUDÊNCIA DESTE TRIBUNAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

[...]

II. Na forma da jurisprudência do STJ, "
o Ministério Público tem legitimidade para recorrer nos processos em que oficiou como custos legis, ainda que se trate de controvérsia relativa a direitos individuais disponíveis e as partes estejam devidamente representadas por advogados. Enunciado da Súmula n. 99/STJ, art. 499 do Código de Processo Civil de 1973, art. 996 do Código de Processo Civil de 2015
. Precedentes do STF e do STJ. Preliminar de ilegitimidade recursal do Parquet afastada" (STJ, AgInt no REsp 1.606.433/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/03/2017).

[...]

V. Agravo interno improvido”.

(STJ - AgInt no AgRg no AREsp: 83968 SE 2011/0279248-4, Relator: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Data de Julgamento: 22/04/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/04/2020). (Grifo nosso).

PENAL. PROCESSO PENAL. OPERAÇÃO LAVA JATO. COLABORAÇÃO PREMIADA. COMPARTILHAMENTO REQUERIDO PELA RECEITA FEDERAL. INDEFERIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL DA DECISÃO MONOCRÁTICA QUE DEU PROVIMENTO AO RECURSO MINISTERIAL. LEGITIMIDADE E INTERESSE RECURSAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL NA CONDIÇÃO DE CUSTOS LEGIS. POSSIBILIDADE. DECISÃO MANTIDA. I - O Agravo Regimental deve trazer novos argumentos capazes de alterar o entendimento firmado anteriormente, sob pena de ser mantida a r. decisão vergastada por seus próprios fundamentos. II -
Não vislumbro ilegitimidade ou ausência de interesse recursal do Parquet para representar judicialmente a Receita Federal do Brasil contra indeferimento do pleito de compartilhamento da colaboração premiada para instruir procedimento administrativo fiscal, uma vez que o Ministério Público Federal tem legitimidade ativa para recorrer nos processos em que oficiou como custos legis, já que nítido prejuízo relacionado à Fazenda Pública, além de possuir o concreto interesse de agir, haja vista a necessidade de proteção do patrimônio público
. Agravo Regimental desprovido.

(STJ - AgRg no REsp: 1882079 RS 2020/0155818-2, Relator: Ministro FELIX FISCHER, Data de Julgamento: 25/05/2021, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/06/2021). (Grifo nosso).

Para mais, sabe-se que constitui prerrogativa do magistrado direcionar o processo a fim de formar seu livre convencimento, sendo lícito examinar o cabimento e a pertinência das provas solicitadas pelas partes, consoante o disposto no artigo 370, parágrafo único, do CPC,
in verbis
:

“Art. 370. Caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito.

Parágrafo único. O juiz indeferirá, em decisão fundamentada, as diligências inúteis ou meramente protelatórias.

Recursais”.

In casu,
porém, vislumbra-se que não foi observado o devido processo legal, pois, conforme destacado no parecer de ID. 213508162, o magistrado singular determinou a intimação das partes para especificarem as provas que pretendem produzir na data de 20.11.2023 (ID. 208949195). Todavia, consoante se infere da aba de expedientes do sistema eletrônico pertinente no primeiro grau de jurisdição, não houve a expedição de ato de intimação, sendo proferida a sentença, na data de 28.11.2023:

Nesse ponto, constata-se que ao sentenciar o processo, o juízo
a quo
, argumentou a desnecessidade de produção de outras provas, além da prova documental constante do processado, motivo pelo qual concluiu pela possibilidade de julgamento antecipado da lide.

No entanto, consoante entendimento do Superior Tribunal de Justiça, a improcedência dos pedidos, por falta de provas, sem que tenha sido oportunizado às partes produzi-las, configura cerceamento de defesa, mormente quando a negativa tenha ocorrido simultaneamente ao julgamento da ação. Confira-se:

“PROCESSUAL CIVIL. JULGAMENTO ANTECIPADO. INDEFERIMENTO DE PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA CASO CONCRETO. OCORRÊNCIA.

1.
Configura cerceamento de defesa o procedimento adotado pelo magistrado que indefere o pedido de produção de provas oportunamente especificadas e, na sequência, julga improcedente o pedido exatamente por falta de comprovação do alegado.
Precedentes.

2. Hipótese em que o magistrado julgou antecipadamente improcedente ação indenizatória, por ausência de provas, mas não permitiu a sua produção devidamente requerida.

3. Agravo interno não provido”.

(STJ - AgInt no AREsp: 1406156 SP 2018/0313882-5, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 28/06/2021, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 01/07/2021). (Grifo nosso).

“ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. PRETERIÇÃO. PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL E MATERIAL. PRODUÇÃO DE PROVAS. INDEFERIMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA CARACTERIZADO.

1.
Nos termos da jurisprudência do STJ há cerceamento de defesa quando a parte, embora pugnando pela produção de provas, tem obstado o ato processual e há julgamento contrário ao seu interesse com fundamento na ausência de provas de suas alegações.

2. Recurso Especial de Fernando Avila Molossi provido. Prejudicado o Recurso Especial do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-Rio-Grandense”.

(STJ - REsp: 1640578 RS 2016/0309727-0, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 16/02/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/03/2017). (Grifo nosso).

Desse modo, vislumbra-se que não foi observado o devido processo legal, pois o julgamento precoce, sem oportunizar às partes a dilação probatória anteriormente, com a posterior improcedência da ação por ausência de comprovação da conduta dolosa, a justificar a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, ocasionou cerceamento do direito de o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em se desincumbir de seu ônus processual.

À vista disso, conclui-se como necessária a anulação da sentença, a fim de que sejam os autos restituídos à primeira instância para a reabertura da instrução processual, permitindo às partes a dilação probatória.

Ante o exposto,
CONHEÇO do recurso e ACOLHO a preliminar de cerceamento de defesa
suscitada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, como fiscal da ordem jurídica,
para anular a sentença
e, por consequência, determinar o retorno dos autos ao juízo de origem para o regular processamento da ação voltada ao ressarcimento ao erário.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/06/2024