Tribunal: TJMT
Processo: 1017405-20.2021.8.11.0000
Relator(a): SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA
Órgão julgador: SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-03-19
Data de publicação: 2024-03-21

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA - DELEGAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS - TRANSPORTE PÚBLICO – REGIME DE CONCESSÃO PARA SERVIÇOS PÚBLICOS DE ADMINISTRAÇÃO E EXPLORAÇÃO DE TERMINAL RODOVIÁRIO MUNICIPAL – LEI MUNICIPAL POSTERIOR QUE CRIA NOVOS PONTOS DE EMBARQUE –

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1017405-20.2021.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Transporte de Pessoas, Cabimento, Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA

Turma Julgadora:

[DES(A). SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[LUIZ ORIONE NETO - CPF: 487.427.401-34 (ADVOGADO), HORIZONTE ENGENHARIA LTDA - ME - CNPJ: 04.406.618/0001-07 (AGRAVANTE), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (AGRAVADO), VERDE TRANSPORTES LTDA - CNPJ: 01.751.730/0001-97 (AGRAVADO), PRINCESA TUR TRANSPORTADORA LTDA - ME - CNPJ: 09.121.568/0001-35 (AGRAVADO), EXPRESSO ITAMARATI S.A. - CNPJ: 59.965.038/0001-41 (AGRAVADO), VIACAO JUINA LTDA - EPP - CNPJ: 04.017.029/0001-37 (AGRAVADO), CORIXA TURISMO SERVICOS DE TRANSPORTE ALTERNATIVOS LTDA - ME - CNPJ: 05.686.119/0001-83 (AGRAVADO), LUIZA KARLA MAGNA ROCHA CRUZ - CPF: 003.601.191-66 (AGRAVADO), CArteira de identidade RG (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), TRANSPORTES JAÓ LTDA (AGRAVADO), MARIELI MEIRE DE ANDRADE ALVES (AGRAVADO), RENATA LAUDELINA DE PAULA - CPF: 317.958.518-80 (ADVOGADO), THIAGO AFFONSO DIEL - CPF: 032.550.891-74 (ADVOGADO), ALINE EVELLYN PEDROSO DE ARRUDA MOURA - CPF: 030.919.731-74 (ADVOGADO), MARIO ALVARES LOBO - CPF: 061.452.648-53 (ADVOGADO), RODRIGO BARBOSA MATHEUS - CPF: 181.457.928-19 (ADVOGADO), ADRIANO HENRIQUE LUIZON - CPF: 121.580.598-50 (ADVOGADO), MATHEUS OLAVO MACHADO DE MELO - CPF: 187.723.858-98 (ADVOGADO), MICHELLE CABRERA HALLAL - CPF: 214.048.868-77 (ADVOGADO), FLAVIA COSTA DE OLIVEIRA ALMEIDA - CPF: 280.101.528-89 (ADVOGADO), THALISSON PEREIRA VALERIO - CPF: 417.524.458-13 (ADVOGADO), EDUARDO GOMES SILVA FILHO - CPF: 995.738.571-20 (ADVOGADO), ANA PAULA DALMAS RODRIGUES - CPF: 018.377.361-62 (ADVOGADO), EVANDRO MONEZI BENEVIDES - CPF: 041.996.721-41 (ADVOGADO), ELIAS MUBARAK JUNIOR - CPF: 093.609.698-50 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

PROCESSO DE ORIGEM:
1005734-16.2020.8.11.0006

AGRAVANTE(S):
HORIZONTE ENGENHARIA LTDA – ME

AGRAVADO(S):
MUNICÍPIO DE CÁCERES E OUTROS

EMENTA:

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA - DELEGAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS - TRANSPORTE PÚBLICO – REGIME DE CONCESSÃO PARA SERVIÇOS PÚBLICOS DE ADMINISTRAÇÃO E EXPLORAÇÃO DE TERMINAL RODOVIÁRIO MUNICIPAL – LEI MUNICIPAL POSTERIOR QUE CRIA NOVOS PONTOS DE EMBARQUE – DECISÃO AGRAVADA QUE NEGOU A TUTELA DE URGÊNCIA QUE PRETENDIA A SUSPENSÃO DA LEI E DAS ATIVIDADES DE CONCORRENTES NOS NOVOS PONTOS – AUSÊNCIA DA PROBABILIDADE DO DIREITO DA AGRAVANTE – EXCLUSIVIDADE DA CONCESSÃO APENAS PARA TERMINAL RODOVIÁRIO QUE NÃO PROÍBE A CRIAÇÃO DE NOVOS PONTOS E CUJA INVIABILIDADE TÉCNICA OU ECONÔMICA NÃO FOI DEMONSTRADA – INTELIGÊNCIA DO ART. 16 DA LEI Nº
8.987/1995 -
NÃO OBRIGATORIEDADE DE PRÉVIA LICITAÇÃO - PREVISÃO CONSTITUCIONAL QUE POSSIBILITA A AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA – PRINCÍPIOS DA SIMETRIA, DA FEDERAÇÃO E DA AUTONOMIA MUNICIPAL – PRECEDENTE DO STF (ADI 5549) – ALEGADOS PERIGOS DE DANO E DE RISCO AO RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – AGRAVO NÃO PROVIDO

1. O art. 16, da Lei nº
8.987/1995, dispõe que as concessões ou permissões só terão caráter de exclusividade no caso de inviabilidade técnica ou econômica, requisitos que, quando ausentes, afastam a probabilidade do direito para concessão de tutela de urgência que pretende suspender as atividades de concorrentes sob o argumento de atuação exclusiva.

2. Não há obrigatoriedade de licitação para a delegação de serviços relacionados ao transporte público. Inteligência do art. 21, XII, “e”, da CF/88, c/c os princípios da simetria constitucional, da federação e da autonomia municipal, nos termos do art. 1º,
caput
; art. 18,
caput
; art. 34, VII, “c” e art. 60, § 4º, I, ambos da CF/88, que possibilitam a autorização administrativa. Precedente da ADI 5549/STF.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO DE ARRUDA ALMEIDA

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de
AGRAVO DE INSTRUMENTO
, interposto por
HORIZONTE ENGENHARIA LTDA. - ME
, contra decisão interlocutória (ID 62598628 dos autos de origem e ID 103570976 destes autos) proferida pelo Juízo da Quarta Vara Cível da Comarca de Cáceres-MT, em Ação Ordinária, que indeferiu o pedido de concessão de tutela antecipada com o objetivo de suspender os efeitos da Lei nº 2.884/2020, do
MUNICÍPIO DE CÁCERES
, que permite o embarque e desembarque de passageiros, vendas de passagens e cobrança de tarifa de embarque em pontos diversos do Terminal Rodoviário cacerense, nestes termos:

[...]

No caso dos autos considero que o acolhimento da tutela de urgência nos moldes em que postulada é medida precipitada, devendo ser o caso de remeter o exame da questão para o momento do mérito.

Não obstante a necessidade da garantida do contraditório pleno aos interessados (contraditório este prejudicado conforme exposto no início desta decisão) também não noto que a parte autora tenha comprovado todos os requisitos necessários para o deferimento da tutela de urgência. Explico:

A ação encontra-se em essência estribadas em pilares correlatos a constitucionalidade do ato normativo atacado por esta ação. Por outro lado, a parte autora não comprova concretamente que a existência desses pontos outorgados por via legislativa estejam a lhe causar prejuízo. Ora, na linha do já citado art. 300 do CPC, além de se provar o direito, necessário é para o deferimento da tutela de urgência que reste comprovado o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.

Nesse sentido: “...A tutela provisória de urgência é instituto que permite ao Poder Judiciário efetivar, de modo célere e eficaz, a proteção dos direitos pleiteados na inicial, estando sua concessão condicionada à demonstração de elementos que evidenciem a probabilidade do direito
e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo
, bem como à reversibilidade dos efeitos da decisão...” (TJDFT - Acórdão 1270582, 07026995320208070000, Relator: SANDOVAL OLIVEIRA, 2ª Turma Cível, data de julgamento: 5/8/2020, publicado no DJE: 13/8/2020).

No entanto, o ato normativo em questão estabeleceu o seguinte:

“Art. 1º. Ficam instituídos, à luz do Decreto Municipal nº 399, de 10 de setembro de 2013, bem como embasado em acordo de conciliação e transação firmado no bojo do Processo Judicial nº 5588-36.2013.811.0006, e em atendimento ao preceito constitucional do interesse público local, como pontos de parada, sendo permitido embarque e desembarque de passageiros, vendas de passagens e
cobrança de tarifa de embarque
, para transporte intermunicipal e interestadual, as seguintes localidades:

I. Ponto A – Rua Espírito Santo, nº 30, Bairro DNER;

II. Ponto B – Rua Deputado Dormevil Faria, nº 848, Bairro São Luiz da Ponte.

Parágrafo único. Os pontos instituídos atenderão, no que couber, aos preceitos do Regulamento Geral – Terminal Rodoviário de Cáceres.”
(g.n.).

Da rápida leitura, sem prejuízo de novo exame da questão por ocasião do exame do mérito, compreendo que a coexistência destes pontos não está a causar prejuízos financeiros à parte autora (ao menos esta não os comprovou), e digo isso sem ponderar sob o aspecto da constitucionalidade da norma impugnada.

Ora, o próprio texto da lei prevê que nestes pontos instituídos poderá ser cobrada a
tarifa de embarque
, e ainda regulou que os pontos instituídos atenderão, no que couber,
aos preceitos do Regulamento Geral – Terminal Rodoviário de Cáceres.
Logo, a primeira compreensão é a de que não existe perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo na medida em que estes pontos, ainda que localizados fora do terminal rodoviário, a este estarão sujeitos. Logo, deverão se sujeitar à
“batuta”
da concessionária dos serviços rodoviários neste município (a autora).

Com efeito, inexistindo estampada prova de perigo de dano à parte autora ou risco ao resultado útil do processo, considerando ainda que a presente ação tem por escopo a declaração incidental de inconstitucionalidade de lei municipal, não verifico cenário processual para o deferimento da tutela provisória de urgência, sendo, portanto, necessário que a questão seja efetivamente analisada por ocasião da sentença.

É como decido!

Ante o exposto, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil INDEFIRO o pedido de tutela de urgência postulado na petição inicial.

[...]

Nas razões recursais, a agravante invoca os seguintes argumentos fático-jurídicos:

1.

A Lei nº 2.884/2020 violaria concessão outorgada com exclusividade

2.

Precedente firmado em decisão pelo Juízo da 3ª Vara de Cáceres-MT

3.

Justificativas ilegais do art. 1º da Lei nº 2.884/2020 e demais fundamentos para a cassação da decisão agravada

A antecipação da tutela recursal foi indeferida, nos termos da decisão de ID 104952989.

Contraminutas apresentadas por LUIZA KARLA MAGNA ROCHA CRUZ, EXPRESSO ITAMARATI S.A, MUNICÍPIO DE CÁCERES e TRANSPORTES JAÓ LTDA pugnando pelo não provimento do recurso.

Manifestação do Ministério Público entendendo pela ausência de interesse público ou social capaz de justificar a intervenção ministerial (ID 137387691)

Preparo recursal recolhido, conforme Certidão de ID 103624493.

É o relatório.

Sebastião de Arruda Almeida

Desembargador

V O T O R E L A T O R

PROCESSO DE ORIGEM:
1005734-16.2020.8.11.0006

AGRAVANTE(S):
HORIZONTE ENGENHARIA LTDA – ME

AGRAVADO(S):
MUNICÍPIO DE CÁCERES E OUTROS

VOTO

Egrégia Câmara,

Inicialmente, verifico a presença dos requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal.

Em consonância com o acima relatado, assevero que
a devolutividade restrita deste Agravo de Instrumento tem por escopo decisão interlocutória (ID 62598628 – autos originais) que indeferiu a tutela de urgência pleiteada pela ora agravante, cujos pedidos liminares de sua inicial (ID 47358830 – autos originais), emendados após determinação do Juízo
a quo
, cito abaixo para melhor elucidar o caso:

[...]

b) Uma vez admitida e recebida a presente actio,
seja CONCEDIDA TUTELA URGENTE DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA para o fito de determinar a IMEDIATA SUSPENSÃO DOS EFEITOS da famigerada Lei nº 2.884, de 13 de agosto de 2020
, recentemente aprovada pela Câmara Municipal de Cáceres/MT, e sancionada pelo Prefeito Municipal, que “legaliza” os pontos clandestinos nesta urbe, dada a sua gritante inconstitucionalidade e ilegalidade, na medida em que ofende, de forma frontal e direta, o caput do art. 175 da Constituição Federal, que tem redação incisiva no sentido de que a exploração de serviço público ‘... sempre será por meio de licitação...’, pois é inconcebível que pessoas explorem “pontos” de vendas de passagens, parada, embarque e desembarque de transporte rodoviário municipal, intermunicipal e interestadual na cidade de Cáceres/MT sem a INDISPENSÁVEL licitação!!!, mormente quando existe uma empresa (a Autora) que é detentora, a título de exclusividade desse serviço, após vencer regular procedimento licitatório na modalidade de concorrência pública.

c
) Uma vez decretada a SUSTAÇÃO DOS EFEITOS DA LEI Nº 2.884, DE 13 DE AGOSTO DE 2020 até que se julgue o mérito da vertente pretensão, que seja também CONCEDIDA TUTELA URGENTE ANTECIPADA determinando a imediata cessação das atividades dos pontos clandestinos e/ou irregulares de vendas de passagens, parada, embarque e desembarque de passageiros existentes na cidade de Cáceres/MT, especialmente aqueles indicados na exordial ora aditada, bem como seja ordenado às empresas de transporte intermunicipal e interestadual de passageiros que não utilizem os pontos clandestinos e/ou irregulares, tudo sob pena de multa diária não inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), a fim de se assegurar a efetividade do comando judicial, de modo que as empresas de ônibus de transporte intermunicipal e interestadual utilizem apenas e tão somente o Terminal Rodoviário de Passageiros habilitado para tal fim, com toda a segurança garantida à comunidade usuária
.

[Grifo nosso]

Pois bem.
P
asso ao enfrentamento das teses suscitadas pela agravante, sob o contexto da cognição sumária no que tange à
probabilidade do direito e o risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação
(art. 300 e seguintes do CPC) que tangenciam a decisão interlocutória recorrida, sob pena de supressão de instância.

1.

A Lei nº 2.884/2020 violaria concessão outorgada com exclusividade

Conforme consta dos autos, a agravante venceu licitação (Edital de Concorrência nº 02/2004, Contrato Administrativo nº 47/2004) para a concessão do serviço público de administração e exploração do Terminal Rodoviário do Município de Cáceres-MT, até o ano de 2032, precedida da construção de um novo terminal.

Ocorre que, segundo a agravante, a referida concessão seria em caráter de exclusividade, o que não foi observado pelo Município de Cáceres, no que tange à criação posterior da Lei municipal nº 2.884/2020, que dispõe:

Art. 1º. Ficam instituídos, à luz do Decreto Municipal nº 399, de 10 de setembro de 2013, bem como embasado em acordo de conciliação e transação firmado no bojo do Processo Judicial nº 5588-36.2013.811.0006, e em atendimento ao preceito constitucional do interesse público local, como pontos de parada, sendo permitido embarque e desembarque de passageiros, vendas de passagens e cobrança de tarifa de embarque, para transporte intermunicipal e interestadual, as seguintes localidades:

I.

Ponto A
– Rua Espírito Santo, nº 30, Bairro DNER;

II.

Ponto B
– Rua Deputado Dormevil Faria, nº 848, Bairro São Luiz da Ponte.

Parágrafo único. Os pontos instituídos atenderão, no que couber, aos preceitos do Regulamento Geral – Terminal Rodoviário de Cáceres.

Art. 2º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Cáceres-MT, em 13 de agosto de 2020.

[Grifo nosso]

Desse modo, a recorrente sustenta que a Lei nº 2.884/2020 violou a prévia exigência de licitação e o previsto no Contrato Administrativo nº 47/2004, que assegurou exclusividade, à agravante, na exploração do serviço público do Terminal Rodoviário de Cáceres-MT, nos termos das cláusulas contratuais 1.3 e 2.6:

1.3. Ressalvados os serviços públicos essenciais como saúde, segurança, fiscalização e outros previstos na Constituição Federal ou em lei federal, estadual ou municipal ou que forem atribuídos ao CONCEDENTE, a
CONCESSIONÁRIA
terá direito de EXCLUSIVIDADE para exploração e administração do Novo Terminal Rodoviário de Cáceres/MT
.

[...] 2.6. A prestação do serviço adequado deverá corresponder ao
pleno atendimento dos usuários com embarques e desembarques intermunicipais, interestaduais e internacionais
, abrigando postos para órgãos de segurança pública da União e do Estado, serviços de correios, de vigilância sanitária e tantos outros serviços essenciais prestados, direta ou indiretamente, pela União, pelo Estado ou Município de Cáceres conforme consta do Projeto e Anexos”.

(ID 103570972) [Grifo original]

Ademais, a agravante assevera que a expansão e ampliação do referido serviço, objeto da concessão, também seria de sua exclusividade, com fulcro nos itens 4.1 e 4.3 do contrato administrativo:

4.1. As ampliações do Terminal Rodoviário deverão obedecer aos procedimentos legais específicos e as normas do CONCEDENTE.
As novas instalações e as ampliações das instalações existentes, desde que autorizadas pelo CONCEDENTE
,
incorporar-se-ão definitivamente à respectiva concessão, regulando-se pelas disposições deste contrato e pelas normas legais e regulamentares da prestação do serviço público
.

[...]

4.3. Em caso de alterações ou expansões, o CONCESSIONÁRIO não terá direito de indenização, a qualquer título, em face do CONCEDENTE, ressalvando-se apenas eventual violação comprovada da equação econômico-financeira.

(ID 103570972) [Grifo nosso]

Além disso, a agravante aduz que a instituição dos citados pontos de parada “A” e “B” contrariou o disposto no Decreto Estadual nº 65/2007, que dispõe:

Art. 4º. Os serviços de TCRIP (Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros)
poderão ser das seguintes modalidades:

I – serviço de transporte coletivo rodoviário intermunicipal de passageiros: o efetuado entre municípios pertencentes ao Estado de Mato Grosso, por estrada federal, estadual ou municipal;

II – serviço de transporte coletivo rodoviário intermunicipal de passageiros de característica convencional: aquele realizado com veículo com capacidade de lotação superior a 20 (vinte) passageiros;

[...] V – serviço de transporte coletivo rodoviário intermunicipal de passageiros de característica semi-urbana: aquele com linha limitada até 75 km (setenta e cinco quilômetros) de extensão e efetuado com veículo de característica de transporte urbano, ligando dois ou mais municípios;

VI – serviço de transporte coletivo rodoviário intermunicipal de passageiros de característica rural: aquele que transpõe os limites do município, ligando a sua sede a uma comunidade rural, ou ligando duas ou mais comunidades rurais, sempre de municípios diversos.

[...]

Art. 78. Os terminais rodoviários, quando existirem no município na forma da lei, serão de USO OBRIGATÓRIO para os serviços de que tratam os incisos I, II, V e VI do art. 4º deste Decreto
.

[...]

(ID 103570972) [Grifo original]

A agravante assevera, ainda, que a Lei nº 2.884/2020 violou a exigência de prévia licitação também prevista no art. 72, da Lei Complementar Estadual nº 432/2011, nestes termos:

Art. 72. As concessões de serviço público de Terminais Rodoviários destinados a atender o tráfego intermunicipal, outorgadas pelo Estado de Mato Grosso,
através de licitação
, bem como as prorrogações de prazo de vigência de tais concessões, anteriores à publicação desta lei complementar,
permanecerão válidas pelo prazo e nos termos fixados nos instrumentos de delegação, cumpridos os critérios legais estabelecidos pela lei vigente à época do fato
.

(ID 103570972) [Grifo original]

Pois bem. Em que pesem as alegações da agravante, verifico a ausência da probabilidade do direito, em sede de cognição sumária que contextualiza a decisão interlocutória ora recorrida.

Isso porque, primeiramente, verifico que o art. 16, da Lei de Concessões e Permissões de Serviços Públicos (Lei nº 8.987/1995), somente considera como legítima a exclusividade decorrente de inviabilidade técnica ou econômica, nestes termos:

Art. 16. A outorga de concessão ou permissão
não terá caráter de exclusividade,
salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica
justificada no ato a que se refere o art. 5º desta Lei
.

[...]

Art. 5º. O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizando seu objeto, área e prazo.

[Grifo nosso]

Assim, em devolutividade restrita deste recurso, não há nos autos prova de inviabilidade técnica ou econômica a legitimar o caráter de exclusividade da concessão em exame, a ponto de considerar ilegal o teor da referida Lei nº 2.884/2020.

Ademais, a
Lei municipal nº 1.860/2003
, que autorizou a concessão de exploração do Terminal Rodoviário do Município de Cáceres-MT, dispõe sobre exclusividade apena
para o referido Terminal
, não proibindo a criação de novos pontos de parada em todo o Município, conforme previsão em seu
art. 1º, “b”
:

Art. 1º Fica o Prefeito Municipal de Cáceres autorizado a outorgar, pelo prazo de 25 (vinte e cinco) anos, a concessão da Exploração do novo Terminal Rodoviário do Município de Cáceres, precedida da construção das obras e instalações pelo licitante vencedor, compreendidos:

a) a Construção do novo Terminal Rodoviário;

b)
o direito de exclusividade para exploração de todo o Terminal Rodoviário construído
.

[Grifo nosso]

E no que concerne à tese da recorrente, no sentido de que a Lei nº 2.884/2020 desconsiderou a obrigatoriedade de prévia licitação para a concessão de serviços públicos, também não constato a probabilidade do direito, nesta fase de cognição sumária que envolve a decisão liminar agravada.

Isso porque, a própria Constituição Federal, no
art. 21, XII, “e”, da CF/88
, conta com hipótese de exploração dos serviços de transporte rodoviário mediante autorização, nestes termos:

Art. 21. Compete à União:

[...]

XII - explorar, diretamente
ou mediante autorização
, concessão ou permissão:

[...]

e)
os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros
;

[Grifo nosso]

Assim, no âmbito da cognição não exauriente deste recurso, no que tange à matéria em discussão, assevera-se que negar a possibilidade, aos municípios, de não optarem por licitação para delegação de serviços de transporte público, afrontaria a
simetria constitucional
que garante o
princípio federativo
e a
autonomia municipal
, nos termos do
art. 1º,
caput
; art. 18,
caput
; art. 34, VII, “c” e art. 60, § 4º, I, ambos da CF/88
.

Neste sentido, assevera-se que há recente
precedente do Supremo Tribunal Federal
, mediante a
ADI 5549-DF
, que entendeu ser constitucional lei que não exige licitação para delegação de serviços públicos envolvendo transporte coletivo de passageiros, nestes termos:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 13, INCISOS IV E V, ALÍNEA "E"; E 14, INCISO III, ALÍNEA "J", DA LEI 10.233, DE 5 DE JUNHO DE 2001, NA REDAÇÃO CONFERIDA PELO ARTIGO 3º DA LEI 12.996, DE 18 DE JUNHO DE 2014. TRANSPORTE COLETIVO INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS. DISPOSIÇÕES QUESTIONADAS QUE ALTERAM, DE PERMISSÃO PARA AUTORIZAÇÃO, O REGIME DE OUTORGA DA PRESTAÇÃO REGULAR DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE TERRESTRE COLETIVO DE PASSAGEIROS DESVINCULADOS DA EXPLORAÇÃO DE INFRAESTRUTURA.
ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 37, CAPUT E INCISO XXI, E 175, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA.
O USO DA AUTORIZAÇÃO PARA A OUTORGA DE SERVIÇOS PÚBLICOS POSSUI PREVISÃO CONSTITUCIONAL, INCLUSIVE NO QUE DIZ RESPEITO A SERVIÇOS DE TRANSPORTE INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS (ARTIGO 21, INCISO XII, ALÍNEA "C", DA CONSTITUIÇÃO).
EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE LICITAÇÃO QUE NÃO SE EXIGE DA AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CABE AO LEGISLADOR INFRACONSTITUCIONAL ESTABELECER A FORMA DE DELEGAÇÃO DE DETERMINADOS SERVIÇOS PÚBLICOS, ADMITINDO-SE QUE A SUA EXPLORAÇÃO, QUANDO NÃO REALIZADA DIRETAMENTE, SEJA FEITA MEDIANTE CONCESSÃO, PERMISSÃO OU AUTORIZAÇÃO.
AÇÃO CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO, DEVENDO O PODER EXECUTIVO E A ANTT PROCEDEREM À EDIÇÃO DE NOVOS DIPLOMAS, EM ATENÇÃO ÀS EXIGÊNCIAS DO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO E DA LEI 14.298/2022. 1
. A assimetria regulatória estabelecida no artigo 21, XII, e, da Constituição Federal assegurou a possibilidade de se outorgar a prestação de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (TRIIP) por autorização de serviço público, máxime em razão da inexistência de restrições à oferta que justifiquem a oposição de barreiras à entrada de concorrentes no setor; da descentralização à agência reguladora de poderes para assegurar a observância de aspectos qualitativos inerentes à adequada prestação do serviço; e de a abertura do mercado para novos entrantes contribuir para a universalização do serviço e demais benefícios à população usuária. 2. A escolha estratégica pela descentralização operacional do setor, que se insere na esfera democraticamente reservada à deliberação política, porquanto concomitante à centralização normativa, confere maior normatividade ao comando constitucional contido no caput do artigo 174 da Constituição Federal, bem como aos princípios constitucionais que orientam à atuação da Administração Pública e a Ordem Econômica
(BINENBOJM, Gustavo. Assimetria regulatória no setor de transporte coletivo de passageiros. In O Direito Administrativo na Atualidade. Org . WALD, Arnold et al São Paulo: Malheiros, 2017. p. 510). 3.
As finalidades precípuas de concretização dos princípios da isonomia, da moralidade e de obtenção da proposta mais vantajosa são perseguidas pela ampla concorrência na execução do serviço público, via competição no mercado, porquanto inexistentes restrições à oferta que justifiquem a oposição de barreiras à entrada, hipótese em que a competição para o mercado (
competition for the market
), via licitação, criaria uma exclusividade ineficiente e ilegítima, ao restringir o acesso dos possíveis interessados. 4. A previsão constitucional de prestação do TRIIP por meio de autorização (Art. 21, XI, “e”) afasta a incidência do artigo 175 da Constituição Federal, que impõe prévio procedimento licitatório especificamente às modalidades de outorga que pressupõem a excludência em razão da contratação pela Administração com determinado particular
. 5. A descentralização normativa à Agência Nacional de Transportes Terrestres de poderes para assegurar a observância de aspectos qualitativos promove a eficiência, adequação e atualidade da prestação do serviço autorizado, ao se estabelecer requisitos técnicos e de regularidade para a habilitação dos interessados, assim como a uniformidade das condições de contratação ditadas pelo Poder Público, necessariamente homogêneas e previamente divulgadas. 6. O compromisso regulatório celebrado entre setor público e as empresas prestadores do serviço, que corresponde às amarras a que se cingem as partes, não se esgota nos termos de edital do poder concedente, a que se somam a expertise e a acuidade da regulação setorial e concorrencial, em atuação coordenada em prol da segurança jurídica, economicidade dos investimentos e defesa dos usuários (COUTINHO, Diogo R. Direito e Economia Política na Regulação de Serviços Públicos . Saraiva: São Paulo, 2014. p. 91). 7.
A abertura do setor de transporte rodoviário interestadual e internacional a novos entrantes amplia a concorrência em um serviço inegavelmente essencial, cuja relevância para os usuários e para o desenvolvimento nacional torna ainda mais expressivas as externalidades advindas da livre concorrência, como o incremento tecnológico, o aumento da qualidade e a redução dos custos. 8. Ex positis, o artigo 3º da Lei n. 12.996/2014, ao outorgar o serviço público de transporte rodoviário coletivo internacional e interestadual de passageiros por meio de autorização, insere-se no espaço de deliberação política delineado no artigo 21, XII, e , da Constituição, de modo que, observados os valores constitucionalmente tutelados, em especial os princípios que orientam a Administração Pública e a ordem econômica, não se reveste de inconstitucionalidade
. 9. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado improcedente o pedido, devendo o Poder Executivo e a ANTT ajustarem-se às exigências do Tribunal de Contas da União e às novas disposições trazidas pela Lei 14.298/2022.

(ADI 5549, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 29-03-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 31-05-2023 PUBLIC 01-06-2023)

[Grifo nosso]

Por conseguinte, não vislumbro a probabilidade do direito da agravante, o que implica no não provimento deste recurso.

2. Precedente firmado em decisão pelo Juízo da 3ª Vara de Cáceres-MT

A agravante sustenta a existência de precedente judicial decorrente dos fundamentos de liminar deferida em outra relação processual, pelo mesmo Juízo
a quo
, em ação de obrigação de não fazer em face das empresas de transportes exploradoras dos supostos pontos clandestinos.

Segundo a recorrente, a decisão liminar teria asseverado a irregularidade da não observância do uso obrigatório do Terminal Rodoviário de Cáceres-MT, em dissonância aos parâmetros fixados no Contrato Administrativo nº 47/2004, no que concerne ao funcionamento de pontos clandestinos ou irregulares de vendas de passagens, embarques e desembarques de passageiros (ID 103570972).

Desse modo, a agravante aduz que, em decorrência da referida decisão, estaria evidenciada a verossimilhança e prova inequívoca de sua exclusividade em explorar os terminais de pontos de venda de passagens no Município de Cáceres-MT, que seria decorrente também do Regulamento Geral do Terminal Rodoviário.

Os argumentos da agravante também não merecem prosperar. Isso porque, a mencionada decisão liminar,
além de não se enquadrar aos precedentes judiciais descritos no art. 927 do CPC, trata-se de decisão não exauriente, em cognição sumária, e datada de agosto de 2013, anos antes da Lei nº 2.884/2020 ora questionada que autorizou a exploração de novos pontos no município
(ID 103570972).

Desse modo, também não merece acolhida o pleito da agravante.

3. Justificativas ilegais do art. 1º da Lei nº 2.884/2020 e demais fundamentos para a cassação da decisão agravada

A agravante se insurge contra as seguintes justificativas do citado dispositivo legal:

Art. 1º. Ficam instituídos,
à luz do Decreto Municipal nº 399, de 10 de setembro de 2013, bem como embasado em Acordo de Conciliação e Transação firmado no bojo do Processo Judicial nº 5588-36.2013.811.0006, e em atendimento ao preceito constitucional do interesse público local
, como pontos de parada, sendo permitido embarque e desembarque de passageiros, vendas de passagens e cobrança de tarifa de embarque, para transporte intermunicipal e interestadual, as seguintes localidades:

[...] [Grifo nosso]

Segundo a recorrente, o Decreto Municipal nº 399/2013 viola a obrigatoriedade de licitação, não podendo autorizar a exploração de pontos clandestinos.

Ademais, alega que acordo entre particulares, sem licitação pública, também não poderia autorizar a exploração de pontos clandestinos.

Cita, ainda, decisão liminar proferida pelo Juízo da Segunda Vara da Comarca de Cáceres-MT, nos autos da Ação Civil Pública nº 5176-08.2013.811.0006, que, sem seus fundamentos, asseverou a necessidade de licitação para a exploração e administração do Terminal Rodoviário Central de Cáceres-MT.

Alega, também, que a lei municipal legaliza pontos clandestinos, inviabilizando financeiramente a concessão outorgada à agravante, cujo faturamento já teria caído pela metade, além de pôr em risco à vida e segurança da comunidade usuária; fomentar a evasão de receitas tributárias e configurar concorrência desleal e ilegal.

Por fim, sustenta que a probabilidade do direito (
fumus boni iuris
) estaria evidenciada, principalmente, pela ilegalidade da Lei nº 2.884/2020.

Quanto à demonstração do
periculum in mora
, a agravante levantou as seguintes teses:

a)

A venda de passagens e embarque e desembarque de passageiros, nos pontos clandestinos legalizados, vem se efetivando a cada dia, potencializando o desequilíbrio econômico-financeiro no contrato de concessão, situação que poderia levar à ruína o empreendimento da recorrente;

b)

Não se recolhem tributos nos pontos clandestinos e, por isso, as passagens apresentam menor preço;

c)

Risco a cada dia para a integridade e saúde da comunidade usuária;

d)

Não existe fiscalização nos pontos clandestinos “A” e “B”.

Pois bem. Apesar das teses suscitadas pela agravante, também verifico que não merecem acolhimento.

No que concerne à alegada violação à obrigatoriedade de licitação, conforme já ressaltado, estaria afastada a probabilidade do direito, ao menos na atual fase não exauriente que circunda este recurso, em decorrência da previsão constitucional de autorização para exploração indireta dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 21, XII, “e”, da CF/88), o que também se aplicaria, com fulcro nos princípios da simetria, da federação e da autonomia municipal, aos municípios (
art. 1º,
caput
; art. 18,
caput
; art. 34, VII, “c” e art. 60, § 4º, I, ambos da CF/88
), além de recente
precedente do Supremo Tribunal Federal
(
ADI 5549-DF
).

No que tange à supracitada decisão liminar proferida pelo Juízo da Segunda Vara da Comarca de Cáceres-MT, nos autos da Ação Civil Pública nº 5176-08.2013.811.0006, também verifico que, além de não ser exauriente,
é datada de novembro de 2013
, anterior à Lei nº 2.884/2020 ora questionada.

E em relação à tese de queda no faturamento empresarial, podendo levar a agravante à ruína econômica; do risco à vida e segurança da comunidade usuária; do fomento à evasão de receitas tributárias; da concorrência desleal e ilegal e da ausência de fiscalização nos pontos “A” e “B”, não há que se acolher tais alegações, uma vez que a recorrente não apresentou provas das mesmas, para fins de comprovação não só da probabilidade do direito, mas também do risco de dano ou risco ao resultado útil do processo.

Assevero, ainda, que para desequilíbrios econômico-financeiros, em contratos administrativos, por “fato do príncipe”, a Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos prevê, tanto na lei antiga, quanto na atual, a possibilidade de se restabelecer a equação econômico-financeira, nos termos do art. 58, § 2º, da Lei nº 8.666/1993 e art. 22, §2º, I, da Lei nº 14.133/2021.

Por estas razões, conheço do recurso e
NEGO PROVIMENTO.

Por se tratar de recurso contra decisão interlocutória sem prévia fixação de honorários em primeira instância, deixo de condenar a parte recorrente ao pagamento das verbas sucumbenciais.

É como voto.

Sebastião de Arruda Almeida

Desembargador

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/03/2024