Tribunal: TJMT
Processo: 0000836-80.2017.8.11.0038
Relator(a): LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO
Órgão julgador: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-05-22
Data de publicação: 2024-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000836-80.2017.8.11.0038
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito, Violação aos Princípios Administrativos, Interesses ou Direitos Coletivos em Sentido Estrito]
Relator:
Des(a).
LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO,

DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), VALTEIR QUIRINO DOS SANTOS - CPF: 384.260.561-72 (APELADO), FRANCISCO DE ASSIS RAMALHO ARAUJO - CPF: 099.471.751-20 (ADVOGADO), JOSLEINE VIRGINIA FERREIRA - CPF: 932.257.171-34 (ADVOGADO), DEBORA SIMONE SANTOS ROCHA FARIA - CPF: 442.328.611-49 (ADVOGADO), M DAS GRACAS ESTEVAO INACIO - CNPJ: 05.198.716/0001-69 (APELADO), MARIA DAS GRACAS ESTEVAO INACIO - CPF: 801.979.731-91 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR (DES. LUIZ OCTÁVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO).

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429 /1992 COM ALTERAÇÃO DA LEI N.º 14.230 /2021. TEMA 1.199/STF. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO NA ORIGEM. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA RATIFICADA EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.

1. Segundo os novos ditames da Lei de Improbidade Administrativa, para a tipificação das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, além da prova do efetivo prejuízo ao erário, é imprescindível a presença do dolo, sendo insuficiente, para tanto, a prática de meros atos voluntários de expediente ou o desempenho de competências públicas.

2. A tese 1.199/STF firmada em sede de repercussão geral deixou assentado que, além de exigível a prova de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos dessa natureza, a Lei n.º 14.230 /2021 aplica-se àqueles praticados na vigência da lei anterior (de n.º 8.429/1992), desde que sem condenação transitada em julgado.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. LUIZ OCTÁVIO O. SABOIA RIBEIRO (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de
Recurso de Apelação
interposto pelo
Ministério Público Estadual
contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Araputanga/MT, que na Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa
julgou improcedentes os pedidos da demanda.

Relata que a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa com Ressarcimento de Danos ao Erário, restou proposta em desfavor de
Valteir Quirino dos Santos

e
Maria das Graças Estevão Inácio,
pois os apelados
praticaram diversas irregularidades referentes ao procedimento licitatório para aquisição de materiais de gêneros alimentícios em geral, materiais de limpeza e utensílios domésticos para todas as secretarias municipais de Indiavaí/MT.

Sustenta que os autos foram instruídos com o Inquérito Civil n° 21/2014, SIMP n° 001415-048/2014, que comprovaria a prática de irregularidades, das quais destaca mitigação do principio constitucional da publicidade dos atos administrativos, assim como conluio e direcionamento na realização do certame.

Narra que

em 25/02/2013 a municipalidade tornou público o Edital n. 002/2013 a fim de realizar procedimento licitatório na modalidade Carta Convite nº. 002/2013, do tipo menor preço, objetivando a aquisição de materiais de gêneros alimentícios em geral e materiais de limpeza e utensílios domésticos para as diversas secretarias municipais, sendo que foram convidadas três empresas, excluindo duas outras empresas situadas na localidade, deixando evidente o direcionamento da contratação.

Afirma que a situação gerou enriquecimento ilícito dos envolvidos e prejuízo ao erário no montante de R$ 77.509,04.

Ressalva que a liminar pleiteada foi indeferida e a demanda julgada, logo após

a apresentação da manifestação dos agravados, sem a instauração do efetivo o contraditório em inobservância ao devido processamento do feito.

Defende a nulidade absoluta da sentença, que julgou o mérito sem a instauração do devido processo legal, vez que as provas, os fundamentos fáticos e jurídicos não foram analisados.
Pugna pela procedência da ação a fim de anular todos os atos praticados a partir da manifestação constate no arquivo de id. 131833228.

Contrarrazões apresentadas pelos agravados, pela improcedência do recurso (id. 209182520).

Parecer da Procuradoria-Geral de Justiça opinando pela improcedência do apelo ao argumento que ‘
A decisão se deu em razão da superveniência da Lei nº 14.230/2021 que passou a exigir como consequência do ato a “perda patrimonial efetiva”’
. (id. 213508190)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. LUIZ OCTÁVIO O. SABOIA RIBEIRO (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de
Recurso de Apelação
interposto pelo
Ministério Público Estadual
contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Araputanga/MT, que julgou improcedente a Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa manejada em desfavor de
Valteir Quirino dos Santos

e Maria das Graças Estevão Inácio,
pela eventual prática de diversas irregularidades referentes no procedimento licitatório para aquisição de materiais de gêneros alimentícios em geral, materiais de limpeza e utensílios domésticos para todas as secretarias municipais de Indiavaí/MT.

Após o regular trâmite do feito, destaco trechos da sentença prolatada pelo Juízo
a quo
:

“Diante das recentes inovações legislativas, a solução da lide já pode ser enxergada com exatidão por este juízo, razão pela qual passo analisar o feito no estado em que se encontra.

Ao analisar o feito verifico que este admite o julgamento no estado em que se encontra, na medida em que desnecessário se mostra a produção de outras provas, além da prova documental já existente nos autos (art. 347, CPC).

Pois bem, os documentos trazidos com a inicial, refere-se ao Inquérito Civil nº 21/2014, Simp nº 001415-048/2014, para apuração da prática da prática do dos atos supostamente lesivos ao patrimônio público.

Pela narrativa supra, têm-se que os requeridos feriram de morte os princípios que rezam a administração pública, quais sejam, a legalidade, moralidade, honestidade e lealdade as instituições, já que buscaram afastar a competitividade de procedimento licitatório, realizando um conluio prévio para favorecimento de uma empresa
ex ante escolhida
.

Entretanto, as condutas narradas na inicial por si só, sem a demonstração do liame subjetivo de vontade dos requeridos, não são suficientes para se evidenciar a prática de ato ímprobo, principalmente considerando a novação legislativa sobre a temática.

A questão central dos autos cinge-se em verificar a prática ou não pelo requerido de ato de improbidade administrativa, conforme prevê o art. 11, I, da Lei 8.429/92.

Inicialmente, cabe considerar que embora a ação tenha sido ajuizada antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92,
em relação às normas sancionadoras, é cabível a sua aplicação retroativa para beneficiar a parte requerida
.

Embora no caso em tela não se trate de norma de natureza penal, aplica-se a mesma premissa para as normas penalizadoras de natureza administrativa, sobretudo nas sanções por improbidade administrativa.

E, em razão dessa característica,
sendo o Direito Administrativo Sancionador integrante do conjunto do poder punitivo do Estado, é de rigor a incidência do art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal.

Ou seja, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21,
não se admite a imputação da prática de improbidade administrativa com fundamento no art. 11 da LIA
, sem que o fato esteja tipificado nas hipóteses taxativas de seus incisos.

Desse modo,
as normas supervenientes que excluam fatos tipificados ou mitiguem a sua aplicação são autoaplicáveis, mesmo que se tratem medidas de natureza material.

A pretensão do autor, de enquadramento da conduta dos requeridos nos tipos descritos
no
caput
e inciso I do art. 11
da Lei nº 8.429/92,
por praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência,

não encontra mais suporte com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, que revogou os referidos incisos.

Ressalto que, com a nova redação do caput do artigo 11, passou-se a exigir expressamente que os atos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da Administração Pública sejam caracterizados por umas das condutas descritas em seus incisos.

Com a edição da Lei nº 14.230/2021, houve a revogação do inciso I e alteração do
caput
art. 11, uma vez que rol passou a ser taxativo.

Portanto, com a alteração do
caput
do artigo 11 e a revogação de seu inciso I, não há mais se falar em ato de improbidade administrativa pela conduta anteriormente subsumida a tais normas, aplicando-se retroativamente a norma mais benéfica aos requeridos.

Em suma, diante da falta de elementos de prova mínima, ainda que indiciários, não se pode afirmar com a segurança necessária que os réus agiram de forma desonesta, com má-fé e intenção de infringir a lei e causar danos ao erário. Nestas circunstâncias, o pedido autoral não há como prosperar.

Por todo o exposto, em razão das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa terem tornado o rol das condutas previstas no artigo 11 da Lei nº 8.429/92 taxativo, e diante da ausência de dolo específico,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos deduzidos na inicial, o que faço com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil c/c art. 17, §11, e art. 11 da Lei nº 8.429/92.”

Pois bem
. Primeiramente, importa ressaltar que a Lei nº 14.230/21 (vigente desde o dia 25 de outubro de 2021) promoveu profundas alterações na Lei nº 8.429/92, que trata das sanções aplicáveis em decorrência da prática de atos de improbidade administrativa.

Com a nova redação dada pela Lei nº 14.230/21, positivou-se, no sistema de improbidade disciplinado na Lei regente, a expressa aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/92).

De início, destaca-se que o Supremo Tribunal Federal, por oportunidade do
julgamento
do ARE 843.989/PR, afetado como representativo de controvérsia (Tema 1.199), firmou as seguintes teses em relação à retroatividade da Lei nº 14.230/2021:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o
processo
de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

É importante destacar que os julgamentos proferidos em recursos extraordinários com repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal têm efeito vinculante.

Como se verifica das teses elencadas, o STF adotou o entendimento de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021
devem ser imediatamente aplicadas às causas sem trânsito em julgado
, bem como de que
é necessária a constatação do dolo específico para a tipificação da improbidade administrativa
.

Sobre o tema, cito a doutrina de Marçal Justen Filho:

“
As
alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência
. Isso significa que, mesmo no caso de
processos
já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os
processos
em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021
. (Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021 / Marçal Justen Filho. - 1. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2022.pág. 293)

Dessa forma, as alterações trazidas pela Lei 14.230/21, tem aplicação retroativa, e assim, para configuração das condutas descritas,
imprescindível a demonstração do dolo específico
.

Quanto ao dolo específico, a nova redação do artigo 1º, §§ 1º e 2º da Lei de Improbidade Administrativa estabelece que, para a configuração do ato ímprobo,
é necessária a comprovação da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado
.

Além disso, dispõe o artigo 1º, § 3º da lei que “
o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

A respeito da necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo) para a caracterização do ato ímprobo, no
julgamento
do ARE 843.989/PR, o
Relator
, Ministro Alexandre de Moraes, destacou em seu voto:

“(...) Essa premissa é importante por não permitir qualquer hipótese em que o autor da ação aponte genericamente condutas de agente público ou dos demais réus sem a imputação do necessário elemento subjetivo do tipo e sem qualquer indicação que mostrasse a intenção de praticar ato de corrupção, caracterizando a acusação tão somente responsabilidade objetiva do réu, por exercer determinado cargo ou função pública (...)”
(STF - ARE: 843989 PR,
Relator
: ALEXANDRE DE MORAES, Data de
Julgamento
: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação:
PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

No hipótese em análise, foi imputado aos réus, ora apelados, ato improbo durante o procedimento licitatório, na modalidade Carta Convite n° 002/2013, realizado pelo Município de Indiavaí/MT em razão da publicação do edital que ocorreu apenas com a fixação da carta-convite no mural do órgão licitante

e diante do encaminhamento dos convites a apenas três participantes, caracterizando possível conluio e direcionamento do certame, bem como possível prejuízo ao erário.

É incontroverso que em relação à aquisição de materiais a lei estabelece a obrigatoriedade de realização do procedimento licitatório.

Contudo, diversamente do alegado, a inobservância do ditame legal, por si só, não caracteriza o ato ímprobo, se não restou comprovado o elemento subjetivo ­– dolo específico – do gestor municipal e a perda patrimonial efetiva, a teor do que dispõe a nova redação dada ao artigo 10, inciso VIII da Lei nº 8.429/1992.

Para ser caracterizada como improbidade administrativa, tal conduta pressupõe a presença não apenas do dolo específico, mas também da efetiva perda patrimonial, nos termos da nova redação dada ao artigo 10, inciso VIII da Lei nº 8.429/1992:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão dolosa
, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

No caso concreto, não há elementos no conjunto probatório dos autos que evidenciem o preenchimento dos requisitos necessários à caracterização da do ato de improbidade administrativa.

Em outras palavras, o conjunto probatório dos autos não evidencia a vontade dos agentes em frustrar o procedimento licitatório com vistas à obtenção de benefício próprio ou de terceiros, vez que o Edital foi publicado e o convite foi encaminhado a três empresas daquele Município.

Importante frisar que as meras irregularidades administrativas mostra a inaptidão do Gestor, mas não é suficiente para configuração da improbidade.

Esse é o entendimento desta Carte de Justiça:

RECURSO DE APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEI 8.429/1992 COM ALTERAÇÃO DA LEI N.º 14.230/2021 - TEMA 1.199/STF - OBSERVÂNCIA - AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO NA ORIGEM - RECURSO DESPROVIDO - SENTENÇA RATIFICADA EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL. 1. Segundo os novos ditames da Lei de Improbidade Administrativa, para a tipificação das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, além da prova do efetivo prejuízo ao erário, é imprescindível a presença do dolo, sendo insuficiente, para tanto, a prática de meros atos voluntários de expediente ou o desempenho de competências públicas. 2. A tese 1.199/STF firmada em sede de repercussão geral deixou assentado que, além de exigível a prova de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos dessa natureza, a Lei n.º 14.230/2021 aplica-se àqueles praticados na vigência da lei anterior (de n.º 8.429/1992), desde que sem condenação transitada em julgado. 3. “(...) após as alterações decorrentes da vigência da Lei nº 14.230/2021, a norma exige dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública (...).” (N.U 0004673-15.2012.8.11.0008, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Antonio Veloso Peleja Junior, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 29/11/2022, Publicado no DJE 02/12/2022)”. 4. Sentença de improcedência mantida. (TJ-MT 00004668920118110110 MT, Relator: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, Data de Julgamento: 07/02/2023, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 16/02/2023)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO - VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA - AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1. A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica. 2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. 4. Recurso desprovido. (TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

APELAÇÃO — IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230, DE 25 DE OUTUBRO DE 2021 — POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO AOS CASOS EM CURSO — TRANSCURSO DO PRAZO PREVISTO NO ARTIGO 23, DA LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230, DE 25 DE OUTUBRO DE 2021 — INEXISTÊNCIA DE ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — DECRETAÇÃO DE OFÍCIO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. Possível a retroatividade da lei mais benéfica em favor do réu na ação de improbidade administrativa, visto que a matéria “insere-se no âmbito do direito administrativo sancionador e, segundo doutrina e jurisprudência, em razão de sua proximidade com o direito penal, a ele se estende a norma do art. 5º, XVIII, da Constituição da República” (STJ, REsp 1353267/DF). Transcorrido o prazo previsto no artigo 23, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, impõe-se a decretação da prescrição intercorrente, ante a inexistência de ato doloso de improbidade administrativa. Decretado de ofício a prescrição intercorrente. Recurso prejudicado. (TJ-MT 00002665220128110044 MT, Relator: LUIZ CARLOS DA COSTA, Data de Julgamento: 31/05/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/06/2022)

Quanto às condutas ímprobas atentatórias aos princípios da administração, a Lei 14.320/21 tornou taxativas as hipóteses de tipificação, as quais estão previstas no artigo 11 da Lei nº 8.429/92.

Depreende-se análise do dispositivo legal que a violação aos princípios da administração pública, na forma atribuída aos Apelados, não mais subsiste, dada a revogação do artigo 11, inciso I da referida lei.

Diante do exposto, em consonância com o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça,
NEGO PROVIMENTO
ao
recurso
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/05/2024