Tribunal: TJMT
Processo: 0001613-68.2011.8.11.0008
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-01-23
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001613-68.2011.8.11.0008
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.507.522/0001-72 (APELADO), MUNICIPIO DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.507.522/0001-72 (APELADO), ANICETO DE CAMPOS MIRANDA - CPF: 206.083.221-72 (APELANTE), PEDRO ROSA NETO registrado(a) civilmente como PEDRO ROSA NETO - CPF: 206.757.981-91 (ADVOGADO), LINO JESUS PADILHA DE AMORIM - CPF: 103.660.401-20 (APELANTE), LORIVAL FERREIRA DE SOUZA - CPF: 177.984.851-04 (APELANTE), ALEXANDRE MAZZER CARDOSO - CPF: 017.078.219-09 (ADVOGADO), IRMAOS CAZAROTI LTDA (APELANTE), MUNICIPIO DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.507.522/0001-72 (APELANTE), MATHEUS HENRIQUE PADILHA DE ALMEIDA - CPF: 012.342.781-97 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.507.522/0001-72 (APELANTE), LUCILA CRISTINA PIEDADE PRESTES - CPF: 141.746.148-90 (ADVOGADO), GLAUCIO ARAUJO DE SOUZA - CPF: 716.076.251-72 (ADVOGADO), LUCAS OLIVEIRA BERNARDINO SILVA - CPF: 995.999.291-87 (ADVOGADO), FABIANO ALVES ZANARDO - CPF: 798.208.401-04 (ADVOGADO), JOSE KROMINSKI - CPF: 539.869.709-91 (ADVOGADO), MARCIO FALEIROS DA SILVA - CPF: 845.945.191-72 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.507.522/0001-72 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM OS RECURSOS.

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL E CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADAS -

MÉRITO -OBRAS E SERVIÇOS COM DINHEIRO PÚBLICO – ALEGAÇÃO DE ENTREGA PARCIAL DOS TRABALHOS – INSUFICIÊNCIA DE PROVA SOBRE A CONDUTA ÍMPROBA DOLOSA DOS ENVOLVIDOS – SENTENÇA REFORMADA – RECURSOS PROVIDOS.

1 – Da leitura do artigo 330, do CPC, se interpreta que a petição inicial só deve ser indeferida, por inépcia, quando o vício apresenta tal gravidade que impossibilite a defesa do réu, ou a própria prestação jurisdicional.

2 - Não configura cerceamento de defesa o julgamento da causa sem a produção de prova quando o tribunal de origem considerar substancialmente instruído o feito, declarando a existência de provas suficientes para seu convencimento. Rever tal conclusão acarreta a incidência da Súmula nº 7/STJ.

3 - Na análise do elemento subjetivo do tipo para a caracterização do ato de improbidade administrativa, deve ser acentuado de que se trata de conduta que somente poderá tipificada na modalidade dolosa, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

4 - Com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, há a exigência do dolo, para configuração de atos de improbidade. Sendo assim, uma vez não evidenciado o dolo, não há que se falar em condenação.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recursos de apelação cíveis interpostos por
Aniceto de Campos Miranda e outros
contra sentença
a proferida pelo juízo da 2ª Vara Cível de Barra do Bugres, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa (cód. 50443), manejada pelo
Ministério Público
visando a condenação dos requeridos nas sanções do art. 12 da Lei nº 8.429/92.

O juízo
a quo
, julgando antecipadamente a lide, admitiu a procedência dos pedidos, condenando os recorrentes pela prática do ato previsto no art. 10, VIII e XI e art. 11 da LIA.

Os Apelantes
Aniceto de Campos e Lino Jesus
sustentam, a inépcia da inicial, cerceamento de defesa em razão do julgamento antecipado da lide, ilegitimidade passiva, fragilidade probatória, inexistência de irregularidades passíveis de configuração de improbidade administrativa, impossibilidade de realização de licitação e afastamento da multa civil (ID 124051719 - Pág. 47).

Por seu turno, o apelante
Lourival Ferreira
argumenta que a inicial é inepta e que a sentença não individualiza as condutas dos demandados. Pontua que inexistem elementos subjetivos que caracterizem a prática ímproba e pugna pela exclusão da multa civil (ID 124051721 - Pág. 5).

Irmãos Cazarotil LTDA
aduz a ausência de elementos que comprovam os atos de improbidade administrativa imputados em seu desfavor. Pontua que não houve a frustação ao processo licitatório e tampouco prejuízo ao erário, por isso não pode ser responsabilizado pela Lei nº 8.429/92. Reclama que as penalidades são incabíveis (124051723 - Pág. 3).

Contrarrazões apresentadas pelo Ministério Público (IDs 124051722 - Pág. 1 e 124051724 - Pág. 19), sinalizando pelo desprovimento dos recursos.

Petição juntada pelo advogado Dr. Glaúcio Araújo de Souza, OBA nº 13.599/MT, informando o falecimento do recorrido Lorival Ferreira da Silva (ID 124051692), requerendo a suspensão do feito para habilitação de herdeiros. Posteriormente, o Espólio de Lorival apresentou-se nos autos.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo provimento parcial dos recursos,

apenas para extirpar do dispositivo sentencial a sanção de multa civil.

(Id 125590167).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O (preliminares)

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Dentre as preliminares suscitadas pelos apelantes, àquelas que não se confundem com o mérito, são a de inépcia da inicial e cerceamento de defesa, em razão do julgamento antecipado da lide. Estas serão apreciadas em separados. Por outro lado, a questão da ilegitimidade passiva e fragilidade probatória, em verdade, dizem respeito ao próprio mérito da ação e, portanto, serão com ele analisadas.

Inépcia da inicial

No que se refere à alegada inépcia da inicial, não merece acolhida, pois a peça vestibular descreve a conduta imputada aos réus/apelantes, que rotula como ímproba, e os diversos fundamentos jurídicos do pedido, ensejando, inclusive, defesa tecnicamente eficaz.

Sobre o tema, em comentário ao artigo 330, do CPC, preleciona Theotonio Negrão que “
a petição inicial só deve ser indeferida, por inépcia, quando o vício apresenta tal gravidade que impossibilite a defesa do réu, ou a própria prestação jurisdicional
”. ( In : Novo Código de Processo Civil e legis. proc. em vigor, 47ª ed., p. 404).

A propósito:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INÉPCIA DA INICIAL. FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. PRELIMINARES AFASTADAS. ADMISSIBILIDADE DA INICIAL. JUÍZO SUPERFICIAL. INDÍCIOS DE PRÁTICA DE SUPOSTOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

1 -
As condutas praticadas pelo recorrente foram detalhadamente descritas na petição inicial, não se vislumbrando inépcia daquela peça
;
(...) AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E DESPROVIDO. ” (TJGO, AI 459612-50.2015.8.09.0000, Rel. Des. Itamar de Lima, 3ª CC, julgado em 08/11/2016, DJe 2155 de 24/11/2021) (destaquei)

Cerceamento de defesa – julgamento antecipado da lide

Os apelantes arguem a preliminar de cerceamento defesa, em razão do julgamento antecipado da lide.

Ocorre, entretanto, que o Juiz entendeu desnecessária a produção de outras provas, além dos documentos acostados aos autos, nos termos que autoriza o art. 355, inciso I, do Código de Processo Civil. Outrossim, ressaltou ele que cabe ao juiz aferir sobre a necessidade ou não da produção de outras provas, a teor do que estabelece o art. 370 do Código de Processo Civil.

De fato, não há que se falar em cerceamento de defesa, na espécie.

Isso porque, realmente,
o julgamento antecipado da lide pressupõe o convencimento do juiz de que a causa se encontra madura para o julgamento, ou seja, independe de dilação probatória. Desta forma, só ocorrerá cerceamento do direito de defesa quando, proferido julgamento antecipado da lide, a alegação da parte é desconsiderada por insuficiência probatória.

Nesse sentido é o entendimento sedimentado do Superior Tribunal de Justiça, senão, vejamos:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RECURSO INCAPAZ DE ALTERAR O JULGADO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. PRIMEIRA FASE. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. CERCEAMENTO DO DIREITO DE DEFESA. REEXAME. SÚMULA Nº 7/STJ.

1. As instâncias ordinárias, à luz dos elementos constantes dos autos, concluíram pelo dever de prestar as contas em relação ao período de 2006 e 2007, tendo em vista que as contas referentes ao ano de 2005 foram aprovadas.

2.
Não configura cerceamento de defesa o julgamento da causa sem a produção de prova quando o tribunal de origem considerar substancialmente instruído o feito, declarando a existência de provas suficientes para seu convencimento. Rever tal conclusão acarreta a incidência da Súmula nº 7/STJ
.

3. Agravo interno não provido.
(AgInt no AREsp 1079073/SP, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 17/08/2017, DJe 30/08/2017 (destaquei)

Não bastasse, ainda que tenha a parte o benefício de formalizar as provas que entenda necessárias e cabíveis à comprovação de suas teses, é cediço que o direito à ampla defesa não é ilimitado.

No mesmo sentido ensina a doutrina, que, nas palavras de Eduardo Cambi, assim preleciona:

“
O direito à prova tem por conteúdo: (i) o direito à proposição das provas; (ii) o direito à utilização e efetiva produção das provas; (iii) o direito à valoração das provas.

Não se trata de direito absoluto, tendo por critérios limitativos: a admissibilidade, a relevância, a pertinência, a necessidade, a utilidade, a razoabilidade, a proporcionalidade e a efetividade. O problema da limitação do direito à prova se evidencia, por exemplo, quando do julgamento antecipado do mérito (art. 355 do CPC/2015),
cabendo ao juiz, no caso concreto, preservar a segurança jurídica, mandando realizar outras provas, ou sentenciar, optando pela celeridade jurídica, embora sem comprometer o mínimo de estabilidade necessária para julgamento, sob pena de incorrer em cerceamento de defesa.”
(Código de Processo Civil comentado. Coordenação José Sebastião Fagundes Cunha, Antônio César Bocheneck e Eduardo Cambi. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016. p. 640 - destaquei)

Verificando, pois, que não é o caso de cerceamento de defesa,
rejeito, também, esta preliminar.

MÉRITO

Na origem, o Ministério Público propôs ação por ato de improbidade administrativa, contra os requeridos, aqui apelantes, ao argumento de que Município de Barra do Bugres, sob a gestão de
Aniceto de Campos Miranda
, com a anuência de
Lino Jesus Padilha de Amorim
, então Secretário Municipal de Agricultura e Desenvolvimento Sustentável, realizaram a contratação do particular
Lourival Ferreira de Souza
e da empresa
Irmãos Cazarotil LTDA
, para a execução de serviços, sem o devido processo licitatório, o que teria causado dano ao Erário.

Nos fundamentos da sentença, o Juiz destacou que:

“...
o ato de improbidade é constatado de forma objetiva, independentemente de dolo ou de culpa
e é punido em outra esfera
(...)

(destaquei).

Outrossim, a conduta dos apelantes fora assentada no art. 10 da Lei 8.429/92, na redação que permitia a punição por ação ou omissão, dolosa ou culposa.

Com efeito, verifica-se que os atos apontados como ímprobos circundam-se nos questionamentos acerca do malbaratamento do dinheiro destinado à execução dos serviços de abertura de estradas, limpeza de lotes, de canais de irrigação e tanques de piscicultura na Associação dos Pequenos Produtores de Campo Verde. O procedimento administrativo foi instaurado a pedido do presidente daquela associação, ao argumento de que os trabalhos foram realizados parcialmente.

Ocorre, entretanto, que, a despeito de uma possível prestação de contas a respeito das alegações de malversação do dinheiro, não fora apontada a conduta dolosa, a configurar improbidade administrativa.

Neste diapasão, o que se extrai do conjunto probatório é que, questionáveis ou não a completude da realização dos trabalhos, haja vista que o dinheiro teria sido depositado, esta situação, por si só, não está a configurar a improbidade administrativa, sobretudo com o advento da nova LIA, que tornou indispensável a configuração do elemento subjetivo, dispensado pelo magistrado, que proferiu a sentença na vigência da lei anterior.

Importa salientar que as alterações decorrentes da Lei n° 14.230/2021 passaram a exigir o dolo específico, consubstanciado na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, para que se configure a improbidade administrativa.

Com efeito, a nova Lei não admite a modalidade culposa para a caracterização de improbidade administrativa. É imprescindível, portanto, que se comprove, mediante farto conjunto probatório produzido em juízo, que o agente teria agido com dolo, tendo a consciência e a vontade de se obter resultado que se sabia ser ilícito, não bastando sua voluntariedade.

E não há dúvidas de que, ao caso, se aplica a nova lei, pois, por ocasião do efetivo julgamento do Leading Case ( ARE 843989 1), restou fixada a seguinte tese:

1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
(destaquei)

Ademais, por força da aplicação do Direito Administrativo Sancionador há de serem observados os preceitos do garantismo punitivo, dentre eles a aplicação da retroatividade da lei mais benéfica. Nesse sentido já decidia o Colendo Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE
. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...) III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.
(STJ, RMS 37.031/SP, 1a Turma, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Julgado em 8/2/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...).
II -O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa
. Precedente. (...).
(STJ, AgInt no REsp 1602122/RS, 1a Turma, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Julgado em 07/08/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...) 2.
O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares
. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. (...).
(STJ, AgInt no RMS 65486, 2a Turma, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Julgamento: 17/08/2021). (destaquei)

Assim, por força do princípio da retroatividade da norma mais benéfica, as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 que restringem o
jus puniendi
do Estado devem ser aplicadas às ações de improbidade administrativa antes de sua vigência, mesmo porque é o entendimento prevalente nesta Câmara, senão, vejamos:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX SECRETÁRIO MUNICIPAL DE CULTURA – SUPOSTA OMISSÃO NO ATENDIMENTO DE REQUISIÇÕES DO MINISTÉIRO PÚBLICO PARA INSTRUIR EVENTUAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA
– REVOGAÇÃO – DECISÃO COLEGIADA NA ESFERA CRIMINAL – CONFIRMAÇÃO DE SENTENÇA ABSOLUTÓRIA – APLICAÇÃO DO § 4º, art. 21, da Lei n. 8.429/92 – RECURSO PROVIDO.

1.
O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, deve ser aplicada a Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2.
O artigo 11, inc. II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21
. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

3 - O § 4º do art. 21 da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21 estabelece que, a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).
(TJ-MT 00025995920168110036 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 10/05/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/05/2022) (destaquei)

Como já sedimentado pela jurisprudência pátria, não há que se confundir a inabilidade ou má gestão, com atos de improbidade administrativa.

Por fim, não há falar-se, também, em dano ao Erário, porquanto, pelo que consta dos autos, em que pese o questionamento do Ministério Público sobre a entrega total ou não dos servios, não houve alegação de apropriação dos valores ou indício de enriquecimento ilícito, a justificar a condenação.

Assim, considerando que a conduta dos recorrentes não se amolda às imputações da nova lei, voto pelo
PROVIMENTO DOS APELOS
,

para reformar a sentença recorrida, julgando improcedentes os pedidos condenatórios.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/01/2024