Tribunal: TJMT
Processo: 0001136-79.2018.8.11.0079
Relator(a): RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-12-04
Data de publicação: 2024-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001136-79.2018.8.11.0079
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS]

Parte(s):

[REYNALDO FONSECA DINIZ - CPF: 593.686.831-15 (APELANTE), LENINE POVOAS DE ABREU - CPF: 032.514.961-58 (ADVOGADO), MT LOCADORA DE MAQUINARIOS E VEICULOS LTDA - CNPJ: 19.517.403/0001-30 (APELANTE), JULIANA KARLA GALVAO SIQUEIRA SA - CPF: 031.449.041-80 (ADVOGADO), ALESSANDRO DA SILVA OLIVEIRA - CPF: 015.020.471-01 (ADVOGADO), MICHEL HENRIQUES THO - CPF: 062.634.988-54 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), WAGNER LUIZ FIGUEIREDO JUNIOR - CPF: 030.946.331-96 (ADVOGADO), ADEMAR JUSTINO DE SA JUNIOR - CPF: 028.256.641-46 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÕES CÍVEIS.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADE EM LICITAÇÃO.
CONTRATO DE
LOCAÇÃO COM CLÁUSULA DE DOAÇÃO AO FINAL
.
INEXISTÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. RECURSO
S
PROVIDO
S
.

I. Caso em exame

1. Apelações cíveis
interposta
s
pela
s
parte
s
ré
s
contra sentença que a
s
condenou pela prática de ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 10,
VI
, da Lei n. 8.429/1992.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar se a ausência de prejuízo ao erário afasta a configuração de ato de improbidade administrativa, conforme previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/1992.

III. Razões de decidir

3. A ausência de comprovação de
sobrepreço
ou superfaturamento afasta o dano ao erário, requisito indispensável para a configuração do ato de improbidade
administrativa previsto
no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, tornando incabível a aplicação de sanção.

IV. Dispositivo e tese

4. Recurso provido.

Tese de julgamento
: “A configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/1992, exige a compro
vação de dano efetivo ao erário
”
.

___________

Dispositivos relevantes citados
: Lei n. 8.429/1992,
arts
. 10,
VI
.

Lei n. 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
:
STJ,
AREsp
n. 2.102.066/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 24/09/2024.

RELATÓRIO

EXMO.

SR.

DES.

RODRIGO

ROBERTO

CURVO

(RELATOR)

Egrégia

Câmara,

Cuida-se

de

recurso
s

de

apelação

cível

interposto
s

por
REYNALDO FONSECA DINIZ

e

p
or

MT LOCADORA DE MAQUINÁRIOS
E
VEÍCULOS LTDA.
e
MICHEL HENRIQUES THÓ
contra

sentença

proferida

pelo

Juízo da Vara Única de Ribeirão Cascalheira
(MT)

que,

nos

autos

da

ação

de

improbidade administrativa n.
0001136-79.2018.8.11.0079
proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
,
impôs
aos réus, ora apelantes, sanções
decorrente da prática de at
o de improbidade administrativa, consubstanciadas em:
(i)
suspensão dos direitos políticos pelo prazo de
4
(quatro) anos;
(
ii
)
multa civil no valor R$ 20.000,00 (vinte mil reais), com incidência de correção monetária e juros de mora pela taxa SELIC, a contar da data o evento danoso, nos termos do art. 398 do CC e Súmula 54 do STJ;
(
iii
)
proibição de contratar com o
P
oder
P
úblico pelo prazo de 4 (quatro) anos.

Não houve condenação relativa a honorários advocatícios, entretanto, os apelantes foram condenados ao pagamento de custas.

Em suas razões recursais, a parte apelante Reynaldo Fonseca Diniz alega que a locação de bens com reserva de domínio e doação final se diferencia do arrendamento mercantil e é plenamente autorizada pela legislação.

Defende que a contratação seguiu o rito licitatório regular, respaldada pela Lei Municipal nº 725/2015, a qual permitia tal modalidade contratual, além de não ter gerado qualquer prejuízo ao erário, uma vez que os veículos foram integralmente disponibilizados ao município.

Sustenta que a caracterização da improbidade administrativa exige a comprovação de dolo, especialmente após as alterações introduzidas
pela Lei nº 14.230/2021, sendo inadequado classificar como ato ímprobo uma eventual irregularidade
,
sem comprovação de má-fé ou lesão ao patrimônio público.

Ao final, requer a reforma da sentença para julgar improcedente o pleito inicial.

Por sua vez, as partes apelantes MT Locadora de Maquinários e Veículos Ltda. e Michel Henriques
Thó
argumentam
que
a locação com doação ao final não caracteriza arrendamento mercantil, tratando-se de modalidade contratual legítima e devidamente autorizada pela Lei Municipal nº 725/2015.

Asseveram que
a falta de autorização ministerial, mesmo se interpretada como uma irregularidade, não caracteriza improbidade administrativa, especialmente em razão da ausência de prejuízo ao erário, conforme reconhecido pela própria sentença.

Com base nesses fundamentos, pleiteiam o provimento do recurso, com a reforma da sentença e
a improcedência dos pedidos iniciais.

Em contrarrazões, a parte apelada requer seja negado provimento aos recursos (Id. 248879334).

A d. Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo não provimento dos recursos (Id. 252760654).

É

o

relatório
.

VOTO

EXMO.

SR.

DES.

RODRIGO

ROBERTO

CURVO

(RELATOR)

Egrégia

Câmara
,

Conforme

relatado,

cuida-se de recursos de apelação cível interpostos por
REYNALDO FONSECA DINIZ
e por
MT LOCADORA DE MAQUINÁRIOS
e
VEÍCULOS LTDA. E MICHEL HENRIQUES THÓ
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única de Ribeirão Cascalheira (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 0001136-79.2018.8.11.0079 proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, impôs aos réus, ora apelantes, sanções decorrente da prática de ato de improbidade administrativa, consubstanciadas em:
(i)
suspensão dos direitos políticos pelo prazo de
4
(quatro) anos;
(
ii
)
multa civil no valor R$ 20.000,00 (vinte mil reais), com incidência de correção monetária e juros de mora pela taxa SELIC, a contar da data o evento danoso, nos termos do art. 398 do CC e Súmula 54 do STJ;
(
iii
)
proibição de contratar com o
P
oder
P
úblico pelo prazo de 4 (quatro) anos.

No caso, a ação de improbidade administrativa está amparada no inquérito civil n. 37/2017, para apuração de ilicitudes no contrato n. 061/2015, firmado entre o Município de Ribeirão Cascalheira e a empresa MT Locadora de Maquinários e Veículos
Ltda
, com o objeto de locação de veículos, com doação ao final do contrato. Referido contrato envolveu a locação de
1
(
uma) caminhonete
Toyota Hilux SW4 2015
flex
e 4 (quatro) caminhões, sendo 3 (três) equipados com caçamba basculante com capacidade de 10m3 (dez metros cúbicos) e 1 (um) equipado com um tanque pipa com 15.000 (quinze mil) litros.

A parte autora alegou que os valores estavam acima do mercado, com cada caminhão caçamba custando ao município mais de
R$
583
.000,00 (quinhentos e oitenta e três mil reais), o caminhão-pipa a R$ 670.000,00
(seiscentos e setenta mil reais) e a caminhonete a R$ 355.000,00 (trezentos e cinquenta e cinco mil reais).

Em síntese, a sentença
concluiu o seguinte: (i) Reynaldo Fonseca Diniz, ex-prefeito do Município de Ribeirão Cascalheira,
por meio de processo licitatório,
autorizou a contratação da empresa MT Locadora de Maquinários e Veículos Ltda., com participação do representante da empresa Michel Henriques
Thó
, para locação de veículos com doação ao final, sem observar os requisitos legais para operações de arrendamento mercantil, incluindo a necessária autorização do Ministério da Fazenda; (
ii
)
o
contrato foi considerado, portanto, uma operação de crédito irregular, em desacordo com o art. 10, inciso VI, da Lei de Improbidade Administrativa, por realizar operação financeira sem observância das normas legais; e (
iii
)
e
m decorrência da prática de ato administrativo sem a devida conformidade legal, a sentença impôs aos réus sanções de suspensão dos direitos políticos, multa civil
de R$ 20.000,00 (vinte mil reais)
e proibição de contratar com o
P
oder
P
úblico.

Para evitar tautologia, transcrevo
a fundamentação pertinente da sentença
proferida pelo d. Juízo
a quo
:

“
A irregularidade constatada no contrato nº 61/2015 reside exatamente nesse ponto: trata-se, na realidade, de operação de crédito na modalidade arrendamento mercantil financeiro, que, entretanto, não observa os requisitos legais para ser válido.

Verifica-se da análise das provas coligadas que, de fato, o contrato nº 61/2015 decorre de procedimento licitatório aparentemente hígido, precedido da devida motivação e com autorização legislativa.

Entretanto, oleasingé contrato solene, que demanda, ainda, autorização do Banco Central e respeito aos
termos da Resolução do
Bacen
nº 2.309/96 – requisitos não atendidos pelo contrato nº 61/2015.

Em sua contestação, o próprio requerido Reynaldo Fonseca Diniz admite a ausência dessas duas exigências legais (ID 66701871 – p. 78).

Ressalta-se que, ainda que se admita à Administração Pública a celebração de contratos atípicos em virtude dos imperativos da discricionariedade e da eficiência, as diretrizes e normas constantes da legislação devem sempre ser observadas.

Não é demais relembrar que, no âmbito da administração pública, a legalidade na atuação é regra comezinha.

[...]

No caso em tela, a atuação concorrente está comprovada. Isso porque Michael Henriques
Thó
, representante da empresa MT Locadora, não atuou isoladamente, mas em conluio com
Reynado
Diniz, Prefeito de Ribeirão Cascalheira.

No caso, não é possível alegar ausência de dolo ou má-fé no caso. Os réus conscientemente ofertaram proposta e celebraram o contrato em debate sem a presença de todas as exigências legais, conforme ele próprio destaca em sua contestação. A culpabilidade está evidenciada, uma vez que era possível exigir conduta diversa dos requeridos no presente caso.

[...]

O valor do dano causado ao erário indicado na inicial é o valor integral do contrato firmado. Contudo, entendo
que tal valoração não é a mais correta ou justa. Isso porque o contrato foi cumprido pela empresa contratada, que disponibilizou os veículos locados pelo prazo preestabelecido. O estorno integral do valor do contratado geraria, portanto, enriquecimento ilícito do Município.

[...]

Não há nos autos informações suficientes para se comprovar que os valores acordados no Contrato nº 61/2015 são efetivamente superiores ao valor de mercado, uma vez que
não houve pesquisa que considerasse os mesmos parâmetros do objeto contratado. Ademais, não há quantificação e indicação precisa dos valores que alegadamente causaram prejuízo ao erário
.

Desse modo, não é possível afirmar os valores ajustados no Contrato nº 61/2015 pelos réus constitui ato de improbidade administrativa prevista no art. 10, em razão da inexistência de comprovação de efetivo
dano
ao erário.
”
(Id.
248879320
).

[sem destaque no original].

Pois bem.

O cerne da controvérsia recursal cinge-se em definir se a suposta irregularidade no procedimento licitatório e o consequente contrato de locação, com doação ao final, configuram ato de improbidade administrativa, conforme tipificado no art. 10, inciso VI, da Lei n. 8.429/1992.

De imediato, cumpre registrar que resta incontroversa a inocorrência de
dano
ao erário, uma vez que a própria sentença reconheceu que o valor contratado foi integralmente executado, com a entrega dos veículos e cumprimento do objeto.

Conforme
consignado
pela sentença, não foi indicado pelo Ministério Público o valor incontroverso do pedido ou quantificado
s
os valores que efetivamente transbordam da legalidade contratual, tampouco comprovado o efetivo
dano
ao erário.

Aliado a isso
, em decisão administrativa do Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso, proferida no acórdão na Tomada de Contas n. 21.856-1/2016, em voto conduzido pelo
i
. Conselheiro Guilherme Antônio Maluf, concluiu-se que
,
embora a modalidade de locação com doação ao final não seja a mais adequada do ponto de vista jurídico, o contrato estava amparado pela Lei Municipal nº 725/2015 e que a diferença entre o valor da locação e o custo de aquisição parcelado é justificada pela inclusão de custos adicionais, como seguro e manutenção durante o período de vigência do contrato, inexistindo comprovação de danos ao erário nos valores praticados. Vejamos:

“[...]

Compulsando os autos, verifico que de fato a modalidade escolhida – locação com doação não é a mais adequada, do ponto de vista da natureza do instituto prevista na legislação, bem como frente à justificativa apresentada pelo gestor à época de que a Prefeitura não possuía disponibilidade financeira para fazer a aquisição dos veículos à vista.

Ademais, a motivação expressa pelo gestor e a leitura do instrumento contratual, com destaque para a forma de pagamento especificada na Cláusula 2.31 e da obrigatoriedade de doação dos veículos ao final, revelam que o objetivo sempre foi efetuar a compra dos veículos, porém de forma parcelada ao invés de à vista.

Apesar disso, não se pode menosprezar o fato de que o procedimento licitatório foi deflagrado com fundamento
na Lei Municipal nº 725, de
4
de agosto de 2015, a qual autorizou a locação com aquisição dos veículos em 48 parcelas.

Ademais, em análise da documentação apresentada pela Prefeitura e das informações existentes nos autos do processo, a Unidade Técnica verificou que o valor adjudicado na licitação (R$ 2.774.8,00) foi inferior aos valores apresentados nos orçamentos [...
]

A comparação entre o valor contratado (R$ 2.774.880,00) e a aquisição à vista dos veículos (R$ 1.144.842,68), realizada inicialmente pela Unidade Técnica e utilizada como fundamento pelo Conselheiro Substituto para instaurar
a presente
Tomada de Contas e verificar a ocorrência de
dano
ao erário, não possui o condão de prosperar, uma vez que no presente caso os valores foram parcelados em 48 vezes e, enquanto vigente a locação, incluso o seguro contra terceiros (cláusula 5.2).

[...]

Apesar de inexistir contratações com a modalidade idêntica – locação com doação ao
final e datados do mesmo período
, levantei os dados disponíveis acerca de locações, oportunidade em que verifiquei que os valores constantes nos autos possuem proximidade aos valores pesquisados [...]

Diante do exposto, coaduno com a Unidade Técnica e o Ministério Público de Contas de que não restou caracterizado
dano
ao erário, devendo
a presente
Tomada de Contas Ordinária ser julgada regular
.” (Id. 248879326).

Po
r quaisquer das óticas, inexiste qualquer comprovação de
dano
ao erário.
Logo, não é possível manter a condenação imposta aos apelantes pelo d. Juízo
a quo
, consistente na prática de ato de improbidade administrativa prevista no art. 10,
VI,
da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021.

“
Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

[...]

VI -
realizar
operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea
;
”
[sem destaque no original]

Dessa forma, impõe-se a reforma da sentença que condenou os apelantes pela prática de ato de improbidade administrativa, uma vez que é necessária a presença de dano efetivo ao erário para a configuração do ato ímprobo previsto no art. 10,
VI
, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021
, conforme firme entendimento do c. Superior Tribunal d
e Justiça sobre a questão:

“
[...]

2
.
A possibilidade de condenação com base em dano presumido (in
re

ipsa
) era fruto de entendimento jurisprudencial, que não mais se coaduna com a nova disposição legal da matéria.

3. Apesar de o Tema n. 1.199 do STF não tratar especificamente da retroatividade de tal dispositivo, impõe-se a sua aplicação no caso para reconhecer a atipicidade superveniente da conduta baseada exclusivame
nte em dano presumido ao erário
.

[
...]”

(STJ,
AREsp
n. 2.102.066/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 24/9/2024,
DJe
de 2/10/2024.)

[sem destaque no original].

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
DOU PROVIMENTO
aos recursos de apelação interpostos para reformar a sentença e, por consequência, julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.

Em razão da reforma da sentença, condeno o autor a restituir
a
os réus eventuais custas e despesas processuais antecipadas por eles no curso do processo.

Deixo de condenar o autor ao pagamento de honorários advocatícios, uma vez que não ficou comprovada a má-fé no ajuizamento da demanda, nos termos do art. 23-B, § 2º, da
Lei n.
8.429/1992, com a redação dada pela Lei n.
14.230/2021.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/12/2024