Tribunal: TJMT
Processo: 1017735-80.2022.8.11.0000
Relator(a): ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2024-10-17
Data de publicação: 2024-10-24

Ementa:
Direito Constitucional e Administrativo. Embargos de Declaração com efeitos infringentes. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Intervenção estadual na Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá. Alegação de omissão e ilegitimidade da interventora. Inexistência de omissão. Embargos rejeitados.
I. Caso em exame:
1. O Município de Cuiabá opôs Embargos de Declaração, com efeitos infringentes, contra

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1017735-80.2022.8.11.0000
Classe:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL (1689)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROS (EMBARGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (EMBARGANTE), SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE CUIABÁ (EMBARGANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO (EMBARGADO), ALLISON AKERLEY DA SILVA - CPF: 710.791.061-20 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - GOVERNADOR MAURO MENDES (TERCEIRO INTERESSADO), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (EMBARGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (EMBARGADO), HELIO BRUNO CALDEIRA - CPF: 995.238.171-91 (ADVOGADO), MILTON CORREA DA COSTA NETO - CPF: 947.768.221-72 (TERCEIRO INTERESSADO), FAMILY MEDICINA E SAUDE LTDA - CNPJ: 30.488.287/0001-01 (TERCEIRO INTERESSADO), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (CUSTOS LEGIS), SECRETARIA MUNICIPAL DE SAUDE - CNPJ: 15.084.338/0001-46 (CUSTOS LEGIS), PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO - PGE (EMBARGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (EMBARGADO), TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (EMBARGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE NÃO ACOLHEU OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL (1689) Nº 1017735-80.2022.8.11.0000

Ementa
: Direito Constitucional e Administrativo. Embargos de Declaração com efeitos infringentes. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Intervenção estadual na Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá. Alegação de omissão e ilegitimidade da interventora. Inexistência de omissão. Embargos rejeitados.

I. Caso em exame:

1. O Município de Cuiabá opôs Embargos de Declaração, com efeitos infringentes, contra decisão que homologou o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) celebrado entre o Ministério Público do Estado de Mato Grosso e o Município de Cuiabá, representado pela interventora nomeada para a área da saúde.

II. Questão em discussão:

2. A questão em discussão consiste em saber se a interventora possui legitimidade para representar o Município de Cuiabá na celebração do TAC, se houve supressão da autonomia municipal e se a ausência de manifestação da Procuradoria-Geral do Município configura omissão na decisão embargada.

III. Razões de decidir:

3. A interventora, nomeada por decisão judicial durante a intervenção estadual na saúde de Cuiabá, possuía amplos poderes de gestão e administração, o que legitima sua atuação na celebração do TAC.

4. Não há necessidade de manifestação prévia da Procuradoria-Geral do Município, dado o afastamento temporário da autonomia municipal no âmbito da saúde durante o período de intervenção.

5. O TAC não usurpa os poderes do Prefeito Municipal, mas estabelece metas mínimas que vinculam tanto a atual quanto as futuras gestões municipais, visando à reorganização da estrutura pública de saúde conforme a decisão que decretou a intervenção.

IV. Dispositivo e tese:

6. Embargos de Declaração rejeitados.

Tese de julgamento: “A interventora nomeada durante intervenção estadual possui legitimidade para representar o Município de Cuiabá na celebração de Termo de Ajustamento de Conduta, sem que isso configure supressão da autonomia municipal ou omissão no processo.”

_______

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 196 e 198; CPC/2015, art. 487, III.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL (1689) Nº 1017735-80.2022.8.11.0000

EMBARGANTE: MUNICIPIO DE CUIABÁ

EMBARGADO: ESTADO DE MATO GROSSO, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de Embargos de Declaração opostos pelo Município de Cuiabá contra decisão monocrática que homologou o Termo de Ajustamento de Conduta celebrado o Ministério Público do Estado de Mato Grosso e a Secretaria Municipal de Saúde, por intermédio da interventora, Danielle Pedroso Dias Carmona Bertucini.

O Município de Cuiabá assinala possíveis omissões na decisão hostilizada, ao argumento de que foram ignoradas questões relacionadas à própria autonomia do Ente Público Municipal.

Sustenta que a Interventora não estaria dotada de poderes para representar o Município de Cuiabá, e que o órgão de representação processual do Ente Público sequer foi intimado para se pronunciar sobre o Termo de Ajustamento de Conduta.

Assevera que, mantendo-se os termos firmados no Termo de Ajustamento de Conduta, o Município de Cuiabá se tornará subserviente às vontades da Interventora, de maneira que estaria substituindo a própria vontade do Gestor Municipal.

Consigna que a decisão também se revela “omissa” ao tempo em que reconhece que o poder para determinar o término da intervenção é do Órgão Especial, porém homologa o TAC – deixando de devolver inteiramente a autonomia ao ente de direito –, sem referendo do órgão jurisdicional competente.

Conclui que o Desembargador-Relator não pode determinar a suspensão dos efeitos da intervenção, quando o próprio Plenário já previu e estipulou data para seu término.

Postula, ao final, sejam sanados os vícios apontados, atribuindo aos presentes embargos os efeitos infringentes, a fim de que seja reconhecida a inconstitucionalidade e a ilegalidade de cláusulas e termos do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em contrarrazões subscritas pelo Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se pelo não acolhimento dos presentes embargos.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

ÓRGÃO ESPECIAL

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL (1689) Nº 1017735-80.2022.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

O Município de Cuiabá opôs Embargos de Declaração, com efeitos infringentes, alegando uma série de omissões na decisão monocrática proferida em
18/12/2023
, que homologou o Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre o Ministério Público do Estado de Mato Grosso e o Município de Cuiabá, representado pela Interventora na Saúde do Município de Cuiabá, Danielle Pedroso Dias Carmona Bertucini.

Colho de excertos da decisão hostilizada:

“Cuida-se de pedido formulado pelo Procurador-Geral de Justiça, requerendo a homologação do Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o Ministério Público do Estado de Mato Grosso e a Secretaria Municipal de Saúde, por intermédio da interventora, Danielle Pedroso Dias Carmona Bertucini.

Segundo se infere dos autos, o Termo de Ajustamento de Conduta celebrado
‘tem por objeto a manutenção e necessária melhoria dos serviços públicos municipais de saúde no âmbito do Município de Cuiabá alavancados durante o período da Intervenção do Estado de Mato Grosso no Município de Cuiabá, especificamente para atuação na área de saúde, incluindo a Administração Direta e Indireta [Empresa Cuiabana de Saúde Pública], devendo ser priorizados e observados os eixos estratégicos e as medidas elencadas pelo TCE/MT, bem como as ações implementadas e os documentos confeccionados pelo Gabinete de Intervenção’
.

Diante da natureza de processo estruturante da Representação Interventiva, imprescindível se patenteia a homologação do presente Termo de Ajustamento de Conduta, sobretudo porque, conforme consignei no voto proferido no pedido de prorrogação da medida,
‘os avanços obtidos na noventena da intervenção são inegáveis, mas manifestamente insuficientes à correção da saúde pública cuiabana, levada, por falta de políticas públicas estruturantes, a leito de UTI. Embora desentubada, seu estado ainda é crítico e inspira muitos cuidados’
.

Com efeito,
‘exatamente por encerrar problemas estruturais da saúde envolvendo todos os munícipes de Cuiabá,
o procedimento da intervenção assume natureza estrutural
, haja vista buscar sanar um
estado de desconformidade
que não pode ser resolvido senão com um plano de ação
que contemple medidas, ações e políticas
voltadas ao restabelecimento ou conformidade com um
‘estado de saúde ideal’’
.

Outrossim,
‘a natureza jurídica do processo estrutural que enfeixa o pedido de intervenção formulado pela Procuradoria-Geral de Justiça, exige a reorganização de toda a estrutura pública da saúde cuiabana, com atuação nas causas e nas omissões que afetam o direito fundamental do cidadão ao acesso à saúde, garantido em nível constitucional’
.

Assim, a
‘existência de um estado de desconformidade estruturada faz da intervenção um processo bifásico, onde, na primeira etapa, se averiguou a constatação de um problema estrutural e um ideal de ações e medidas capazes de debelá-lo por meio de um conteúdo programático a ser definido na segunda etapa’
.

Nesse diapasão, primordial a continuidade dos programas iniciados com o Gabinete da Intervenção.

Antes que se diga de maneira precipitada e equivocada que o presente acordo pretende usurpar os poderes do atual Prefeito Municipal, certo é que o Termo de Ajustamento de Conduta, segundo consignado no parágrafo segundo da Cláusula Décima Quarta, dispõe que
‘vincula tanto a atual gestão municipal quanto as futuras’
.

Vale salientar ainda que
“o descumprimento do presente Termo resultará na retomada da tramitação da Representação Interventiva, Processo n. 1017735-80.2022.8.11.0000”
, que, por sua vez, ficará
sobrestado
até o cumprimento integral de todas as obrigações dele decorrentes.

Destaco finalmente que
‘a Administração Municipal deverá apresentar ao Tribunal de Contas um Plano de Trabalho com ações concretas, responsabilidades, metas e prazos para o efetivo cumprimento deste Termo’
.

Além disso,
‘a Equipe de Apoio e Monitoramento deverá apresentar ao TCE/MT, até o dia 10/1/2024, os parâmetros que serão utilizados para aferição da qualidade e da quantidade dos serviços prestados pela Secretaria Municipal de Saúde’
.

À vista do exposto,
HOMOLOGO
, para que surta seus jurídicos e legais efeitos, o Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, e o Município de Cuiabá, representado pela Interventora na Saúde do Município de Cuiabá, e o faço com fundamento no art. 487, III, do CPC.

Com a presente homologação, ficam suspensos os efeitos da Intervenção até o efetivo cumprimento das cláusulas avençadas, que será devidamente fiscalizado por uma comissão especial constituída no próprio TAC, com o imprescindível auxílio do TCE/MT.

Os três primeiros
supostos
vícios aduzidos pelo Embargante acabam por se entrelaçar, uma vez que, basicamente, dizem respeito ao seu inconformismo por não participar das tratativas das cláusulas pactuadas no Termo de Ajustamento de Conduta.

Em síntese, o Embargante alega que
(i)
a Interventora não detém legitimidade para representar o Ente Municipal;
(ii)
a ausência de prévia manifestação da Procuradoria-Geral do Município sobre os termos pactuados; e,
(iii)
as cláusulas do Termo de Ajustamento de Conduta suprimiram o poder normativo do Ente Municipal e a capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração.

Ao contrário do asseverado pelo Município de Cuiabá, inexistem as propaladas omissões na decisão hostilizada.

Conforme acórdão proferido pelo Órgão Especial deste Sodalício, foi determinada a intervenção do Estado de Mato Grosso no Município de Cuiabá, especificamente na área de saúde – incluindo a Administração Direta e Indireta –, conferindo-se ao interventor, que
substituiu o Prefeito Municipal
na referida pasta,
amplos poderes de gestão e administração
.

De início, a intervenção perduraria pelo prazo de 90 [noventa] dias.

Entretanto, este Órgão Especial, acolhendo a manifestação exarada pelo Conselheiro Sérgio Ricardo de Almeida, Coordenador da Comissão Especial do TCE/MT, deferiu a prorrogação da intervenção até
31/12/2023
.

Sobreveio aos autos, em
13/12/2023
, ou seja, antes do término da intervenção, o Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, na pessoa do Procurador-Geral de Justiça, e o Município de Cuiabá, mais especificamente a Secretaria Municipal de Saúde, por intermédio da Interventora Danielle Pedroso Dias Carmona Bertucini.

Assim, se à época da assinatura do Termo de Ajustamento de Conduta a Interventora possuía
amplos poderes
de gestão e administração na Secretaria Municipal de Saúde, substituindo o Prefeito Municipal nessa pasta, não há se falar em sua ilegitimidade para celebração do referido pacto.

Pelas mesmíssimas razões suso mencionadas, não procede a alegação do embargante quanto à imprescindibilidade de prévia manifestação da Procuradoria Municipal sobre as cláusulas contidas no TAC.

Vale dizer: se, na data da celebração do Termo de Ajustamento de Conduta, a Secretaria Municipal de Saúde se encontrava excepcionalmente sob o comando do Estado de Mato Grosso, por força da intervenção decretada por este Sodalício, era mesmo desnecessária e descabida a participação da Procuradoria-Geral do Município de Cuiabá na celebração das cláusulas pactuadas.

Se o referido órgão estava sob o controle do Estado, inexistiu qualquer supressão do poder normativo do Ente Municipal.

Assim é porque, se a interventora nomeada substituía o Prefeito Municipal na gestão da Secretaria Municipal de Saúde, era dela a legitimidade para celebrar o TAC, sem que essa circunstância caracterize supressão do poder normativo e a capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração da comuna.

A intenção e a finalidade do Termo de Ajustamento de Conduta não foi a de subtrair do Prefeito Municipal os poderes constitucionalmente assegurados.

Conforme destaquei na decisão homologatória do Termo de Ajustamento de Conduta,
“diante da natureza de processo estruturante da Representação Interventiva, imprescindível se patenteia a homologação do presente Termo de Ajustamento de Conduta, sobretudo porque [...] ‘os avanços obtidos na noventena da intervenção são inegáveis, mas manifestamente insuficientes à correção da saúde pública cuiabana, levada, por falta de políticas públicas estruturantes, a leito de UTI. Embora desentubada, seu estado ainda é crítico e inspira muitos cuidados”.

A propósito, na decisão hostilizada salientei que
“antes que se diga de maneira precipitada e equivocada que o presente acordo pretende usurpar os poderes do atual Prefeito Municipal, certo é que o Termo de Ajustamento de Conduta, segundo consignado no parágrafo segundo da Cláusula Décima Quarta, dispõe que
‘vincula tanto a atual gestão municipal quanto as futuras’
”.

Por essa razão, o Termo de Ajustamento de Conduta não implica na supressão dos poderes constitucionalmente assegurados ao Prefeito Municipal, tratando-se de balizas e diretrizes a serem perseguidas pela atual e pelas futuras gestões públicas municipais, tendo em vista a natureza jurídica do processo estruturante da Representação Interventiva.

Destaquei ainda que
“a natureza jurídica do processo estrutural que enfeixa o pedido de intervenção formulado pela Procuradoria-Geral de Justiça, exige a reorganização de toda a estrutura pública da saúde cuiabana, com atuação nas causas e nas omissões que afetam o direito fundamental do cidadão ao acesso à saúde, garantido em nível constitucional”
.

Por essa razão, os termos pactuados representam as metas [mínimas] que o Gestor Público deve atingir, nada obstando que o Prefeito Municipal possa expandir as ações na área da saúde.

Neste particular, transcrevo excertos das contrarrazões apresentadas pela Procuradoria-Geral de Justiça, cujos fundamentos também adoto,
per relationem
, como razões de decidir,
verbis
:

“Vê-se, portanto, e aqui já adentrando nas demais ‘omissões’ apontadas nos presentes Embargos Declaratórios, que, contrariamente ao que defende o Município de Cuiabá, restou absolutamente demonstrado o quadro de problema estrutural, configurado em embaraço cuja solução se mostrou (e se mostra) de extrema dificuldade.

Nesse ponto, o acórdão que acolheu a Representação Interventiva possui inquestionável predicado de decisão estrutural, dado que partiu da constatação do estado de coisas inconstitucional, conforme apontado pelo Procurador-Geral de Justiça, de forma que, com o intuito de se alcançar o retorno à ‘normalidade’, foi estabelecido um plexo de ações a serem adotadas, inclusive com a nomeação de Interventora e a fixação de inúmeras obrigações.

Naturalmente que, reconhecido o estado de coisas inconstitucional que se encontrava a saúde no Município de Cuiabá, a solução para superá-lo não se mostraria simples, de modo que a multipolaridade dos atores se fez necessária, abrangendo não somente o Município de Cuiabá, o Ministério Público e o Judiciário de Mato Grosso, mas também o Tribunal de Contas de Mato Grosso e diversos outros protagonistas. Basta analisar o longo trâmite processual da presente Representação Interventiva para se observar tal fenômeno.

Dito isso, conforme ensinamento de Fredie Didier Jr., Hermes Zaneti Jr. e Rafael Alexandria de Oliveira, no artigo ‘Elementos para uma teoria do processo estrutural aplicada ao processo civil brasileiro’, para a superação de um estado de coisas inconstitucional, almejando-se o estado ideal de coisas:

‘É absolutamente inviável estipular previamente os circuitos procedimentais adequados ao desenvolvimento do processo estrutural, tendo em vista a extrema variância dos tipos de litígios estruturais (...) Em razão disso, podemos afirmar que existe – e deve existir – certa flexibilidade intrínseca ao procedimento pelo qual se desenvolve o processo estrutural. Essa flexibilidade do processo estrutural deve ser assegurada (i) pela utilização de um procedimento bifásico, aproveitando-se o standard do processo falimentar, que lhe pode servir de base em razão da previsão legal expressa da possibilidade de fracionamento da resolução do mérito (arts. 354, par. ún., e 356, CPC); e (ii) pela aplicação de técnicas processuais flexibilizadoras, como a que atenua as regras da congruência objetiva e da estabilização objetiva da demanda, a ampliação do regime de participação no processo, a atipicidade dos meios de prova (art. 369, CPC), a atipicidade das medidas executivas (art. 139, IV, e art. 536, 1º, CPC), a atipicidade dos instrumentos de cooperação judiciária (art. 69, CPC).

Além disso, a consensualidade tem especial importância nesse tipo de processo. A possibilidade de ajustar negócios processuais (art. 190, CPC) é potencializada nos processos estruturais em razão das usuais complexidade e multipolaridade envolvidas na sua tramitação. Se a solução negociada é sempre preferível num processo individual de natureza bipolar, em que normalmente são facilmente identificáveis os interesses contrapostos, tanto mais se pode dizer quando há múltiplos interesses envolvidos – convergentes ou divergentes, a depender da questão em foco – e múltiplas possibilidades de solução do problema. No processo estrutural, o apelo à consensualidade é ainda mais exigível.

Daí a importância, para o processo estrutural, das técnicas de negociação quer quanto ao objeto do processo em si quer quanto à adaptação do procedimento para ajustá-lo às especificidades da causa ou quanto aos ônus, poderes, faculdades e deveres dos sujeitos processuais’.

Caem por terra, portanto, as alegações de omissão, uma vez que a solução alcançada pelos protagonistas, no presente quadro de coisas inconstitucional, não se deu de forma simples, sendo que, ‘goste ou não’, o Município de Cuiabá foi representado pela Interventora, a qual, por força de acórdão que julgou procedente a Representação Interventiva, possui ‘amplos poderes para gerir a coisa pública na aludida pasta’ e, tal como todo problema de extrema dificuldade em resolver, a solução acordada foi a assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta para que os avanços alcançados não fossem descartados com o término do período interventivo”.

Por fim, se mostra incongruente a tese de existência de
cláusula punitiva
que determina o
retorno automático da intervenção
, revelando-se possível
“omissão”
na decisão homologatória, por subtrair a atuação do órgão jurisdicional competente para deliberar quanto o prosseguimento da medida interventiva.

Neste ponto, convém salientar que não há a propalada omissão no
decisum
hostilizado.

Na verdade, o que há é mera discordância do Município de Cuiabá acerca do teor contido na
Cláusula Décima
do Termo de Ajustamento de Conduta, que assim dispõe:

“10.1. O descumprimento do presente Termo resultará na retomada da tramitação do Processo n° 1017735-80.2022.8.11.000”.

Entretanto, apesar do inconformismo do Embargante, a aludida previsão é de suma importância, quiçá imprescindível, notadamente diante da natureza estruturante da Representação Interventiva.

Para melhor ilustrar as razões de meu convencimento, e a fim de evitar a desnecessária e indesejada tautologia, trago à baila excertos do voto-condutor proferido no acórdão que autorizou a prorrogação da intervenção,
verbis
:

“Os avanços obtidos na noventena da intervenção são inegáveis, mas manifestamente insuficientes à correção da saúde pública cuiabana, levada, por falta de políticas públicas estruturantes, a leito de UTI. Embora desentubada, seu estado ainda é crítico e inspira muitos cuidados.

A Prefeitura de Cuiabá, ao se manifestar sobre o pedido de prorrogação, destacou que em outra ação de intervenção me posicionei em sentido contrário a ela, na qual destaquei que
‘o caos na saúde pública, vivenciado por grande parte dos municípios e dos Estados, não autoriza, por si só, a decretação da intervenção’
[1]
.

[...]

A objeção do Município quanto à prorrogação da intervenção não se justifica e não encontra amparo legal.

Não se trata aqui, segundo asseverado pelo Município de Cuiabá, de exercício de
‘mandato interventivo’
, ao argumento de que o pedido da PGJ equivaleria a praticamente 1/4 do mandato eletivo.

Não se pretende, indevidamente, usurpar do Prefeito Municipal, legitimamente eleito, nenhum espaço de tempo de seu mandato, tanto que a intervenção se deu apenas e tão somente na área da saúde, sem determinar o afastamento do alcaide.

Diversamente do que possa lhe parecer, a intervenção decretada não tem feições de um processo convencional, com pedidos certos e determinados, partes (autor/réu) e decisão que se esgota com a satisfação da obrigação imposta na sentença, de dar, fazer ou não fazer, etc.

Exatamente por encerrar problemas estruturais da saúde envolvendo todos os munícipes de Cuiabá,
o procedimento da intervenção assume natureza estrutural
, haja vista buscar sanar um
estado de desconformidade
que não pode ser resolvido senão com um plano de ação
que contemple medidas, ações e políticas
voltadas ao restabelecimento ou conformidade com um
‘estado de saúde ideal’
.

A natureza jurídica do processo estrutural que enfeixa o pedido de intervenção formulado pela Procuradoria-Geral de Justiça, exige a reorganização de toda a estrutura pública da saúde cuiabana, com atuação nas causas e nas omissões que afetam o direito fundamental do cidadão ao acesso à saúde, garantido em nível constitucional.

A existência de um estado de desconformidade estruturada faz da intervenção um processo bifásico, onde, na primeira etapa, se averiguou a constatação de um problema estrutural e um ideal de ações e medidas capazes de debelá-lo por meio de um conteúdo programático a ser definido na segunda etapa.

Em assim sendo, a decisão de intervenção tomada pelo Órgão Especial não esgota a função jurisdicional, mas dá início a uma outra fase, destinada à colocação ou restabelecimento do
‘estado de saúde ideal’
.

Na busca desse fim, evidentemente que os rebocos realizados pela equipe interventora são manifestamente insuficientes, como o egrégio Tribunal de Contas do Estado reconhece.

Comparada a uma obra, pode-se dizer que a fundação da casa foi realizada e fincados os primeiros alicerces.

O
‘estado de saúde ideal’
, perseguido na intervenção, reclama uma série de medidas e programas projetados pelo Gabinete da Intervenção, com referendo do Tribunal de Contas do Estado, que, com muito zelo, faz primoroso e irretocável trabalho de acompanhamento e orientação de todos os passos das ações interventivas.

É da essência mesmo do processo estrutural, até em razão da sua complexidade: 1) a elaboração de um plano de alteração do funcionamento da estrutura, em um documento ou a partir de diversos acordos ou ordens judiciais, cujo objetivo é fazer com que ela deixe de se comportar de maneira reputada indesejável; 2) implementação desse plano, de modo compulsório ou negociado; 3) avaliação dos resultados da implementação, de forma a garantir o resultado social pretendido no início do processo, que é a correção da violação e a obtenção de condições que impeçam sua reiteração futura; 4) a reelaboração do plano, a partir de resultados avaliados, no intuito de abordar aspectos inicialmente não percebidos, ou minorar efeitos colaterais imprevistos e; 5) a implementação do plano revisto, que reinicia o ciclo, o qual perpetua até que o litígio seja solucionado, com a obtenção do resultado social que se afigure apropriado, dadas as circunstâncias do conflito, a partir da reorganização da estrutura
[2]
.

O litígio estrutural,
trazido no pedido de intervenção
, tem a característica de a solução do problema envolver um programa de ações e medidas que reformule inclusive a política de saúde do município, que os 90 [noventa] dias concedidos no acórdão mostrou-se manifestamente insuficientes para colocar as coisas da saúde nos seus carris.

Pode-se dizer, com Edilson Vitorelli, que a intervenção reclamada – por sua natureza jurídica de processo estrutural –, é
‘um processo-programa’
, já que
‘pretende a implementação de um plano de alterações significativas e duradouras sobre a estrutura ou instituição cujo comportamento causa o litígio, para que ele seja progressivamente alterado e o litígio evolua’
[3]
.

O ainda persistente estado desestrutural da saúde cuiabana desautoriza, no momento, a devolução da pasta ao seu alcaide.

O
‘estado de saúde ideal’
buscado na intervenção depende ainda de uma reestruturação profunda na saúde do município, com implementação de programas fincados em alicerces inabaláveis e duradouros, que noventena alguma seria bastante conseguir.

Pela necessidade de se imiscuir na estrutura de todo o sistema de saúde do município de Cuiabá, acometida de septicemia, o tratamento há mesmo de ser mais duradouro, até para que se possa ter garantias de cura.

O avançado estado de infecção generalizada da saúde cuiabana não pode mesmo ser tratado em enfermaria, nem com elixires, chás medicinais ou benzedeiras.

O receituário deve contemplar altas e potentes doses de antibióticos, de preferência intravenosos para que a ação seja mais rápida e se tenha mais eficiência, sem os desperdícios dos comprimidos.

É preciso ter em conta que as decisões tomadas em processos estruturantes não se esgotam em si mesmo, sendo comum neles a prolação de várias outras, fenômeno que a doutrina chama de
‘provimentos em cascata’
[4]
.

Importante registrar que a natureza estrutural da intervenção desautoriza cogitar na imutabilidade do prazo nonagesimal inicialmente fixado no acórdão.

Tratando-se a intervenção de medida drástica, que interfere na autonomia do ente público, claro que, a princípio, ela deve durar, dentro do tempo necessário, o menor possível.

A decisão de intervenção no município, exatamente por ser estrutural, deliberou apenas sobre a necessidade dela, sem conhecer as profundezas e as gravidades do sistema de saúde de Cuiabá, cuja tomografia seria realizada pela equipe interventora.

Naquela altura do julgamento, sabia o Órgão Especial que a saúde cuiabana estava gravemente enferma e precisava ser urgentemente hospitalizada para se diagnosticar as doenças e ministrar os fármacos imprescindíveis à recuperação.

A noventena fixada no acórdão carregava, evidentemente, a cláusula rebus sic stantibus, tanto que, no voto que proferi, registrei a possibilidade de ele ser menor, se assim certificasse o Tribunal de Contas do Estado.

Acontece que é o Órgão de Contas, que acompanha pari passu a intervenção, corrobora a necessidade de a medida se estender até 31 de dezembro deste ano, em face do
estado de desconformidade estrutural
que apresenta o sistema de saúde do município.

E por
‘estado de desconformidade’
se entende a
‘situação de desorganização estrutural, de rompimento com a normalidade ou com o estado ideal de coisas, que exige uma intervenção (re)estruturante’
[5]
.

Para problemas estruturais, a solução há de ser estrutural, de resto impossível de se resolver num estalar de dedos, máxime quando se impõe medidas de reorganização profundas, inclusive de burocracia estatal.

Esta é mesmo a essência do processo estrutural, como mostra a doutrina especializada,
verbis
:

‘Em suma, as medidas estruturais são aquelas que envolvem conflitos multipolares, de elevada complexidade, cujo objetivo é promover valores públicos e os direitos fundamentais pela via jurisdicional,
mediante transformação de uma instituição pública ou privada. Há necessidade de reorganização de toda uma instituição, com alteração de seus processos internos, de sua estrutura burocrática e da mentalidade de seus agentes, para que ela passe a cumprir sua função de acordo com o valor ou o direito afirmado na decisão
. Assim, essa nova tipologia de conflito acaba por influenciar na conformação de um novo papel ao Poder Judiciário, de caráter gerencial e de consolidação de valores públicos. Outrossim, os litígios estruturais demandam o estabelecimento de um processo comparticipativo e marcadamente policêntrico, que seja capaz de abarcar os diversos interesses existentes, com o intuito de estabelecer uma relação dialógica e contínua para a concretização de direitos fundamentais e quebrar a lógica processual individual bipolar que ainda domina a seara processual’
[6]
.

Lamentavelmente, a medida excepcional de intervenção foi um mal necessário para estancar as agruras enfrentadas pela população cuiabana na área da saúde pública.

Porém, ainda que a intervenção tenha que perdurar por três, seis ou nove meses, o ideal é que ela prossiga
até que todas as anomalias constatadas pela equipe de intervenção sejam regularizadas
.

Neste ponto, aliás, faço minhas as palavras do Conselheiro Sérgio Ricardo de Almeida, em sua magnífica manifestação acerca do pedido de prorrogação do período de intervenção, cujos argumentos também adoto, per relationem, como razões de decidir, verbis:

‘43. Ademais, outro fator que deve ser sopesado para a tomada de decisão, está contemplado no
cronograma de execução das ações descritas no Plano de Intervenção apresentado em 31/03/2023
, que
já apontava a necessidade de um período superior a 90 (noventa) dias para que fossem cumpridas todas as medidas inicialmente previstas
(cujo cronograma foi ratificado através do Ofício n. 434/2023/GISMC, subscrito pela Comissão Interventora):

[...]

44. Logo, evidentemente, para que as melhorias colocadas em prática durante a intervenção possam ter continuidade, imperioso oportunizar a prorrogação do prazo, conforme pleiteado pelo Procurador Geral de Justiça. Apenas deste modo é possível assegurar, de forma efetiva, o integral cumprimento dos objetivos traçados à intervenção.
Entendimento contrário expõe a saúde cuiabana ao risco de retrocesso na qualidade da prestação dos serviços de saúde
.

45. Ademais, não se pode desconsiderar a interdisciplinaridade entre as Secretarias Municipais de Cuiabá e a importância da colaboração e atuação em conjunto para garantia da efetividade na prestação de serviço público de saúde, como, por exemplo, a divulgação das campanhas institucionais da saúde pela Secretaria Municipal de Comunicação.

46. Sabe-se que para atingir uma alta taxa de cobertura vacinal é necessário a ampla divulgação, estabelecer diretrizes da campanha, criar e produzir um plano de mídia, o qual deve ser realizado pela Secretaria Municipal de Comunicação, com a devida aprovação pela equipe de intervenção.

47. Nesse sentido, verifico que à Secretaria de Comunicação do Município de Cuiabá encontra-se destacado na LOA 2023, o importe de R$ 26.750.000,00, direcionado à Atividade Orçamentária de Divulgação Institucional do Município (Atividade 04.131.0020.2009.2009 da LOA 2023). Conforme quadro a seguir:

[...]

48. Desse modo, considerando que o orçamento da saúde representa 30% do total municipal, considero prudente que este mesmo percentual (30%, ou seja R$ 668.750,00, seiscentos e sessenta e oito mil, setecentos e cinquenta reais) seja adotado como piso de destaque do orçamento mensal da SECOM para divulgação institucional da saúde pública de Cuiabá. Isso em benefício da sociedade que necessita ser informada oficialmente dos programas, projetos e ações que são destinados à saúde coletiva.

49. Neste sentido, em consonância com o Parecer emitido pelo Procurador Geral do Ministério Público de Contas, Alisson Carvalho de Alencar,
estou convencido que a prorrogação de prazo da intervenção até 31/12/2023 se mostra como a medida mais adequada e razoável
; visa, sobretudo, resguardar o interesse público da sociedade cuiabana, ante a ‘delicada’ crise administrativa, fiscal e financeira pela qual passa a gestão Municipal de Cuiabá.

50. Aliado a tais fatos, após me debruçar sobre todos os ângulos que envolvem à atual situação da saúde pública cuiabana,
não há como negar que existem diversas outras medidas e serviços que devem ser implementadas imediatamente, além daqueles mencionados no Plano de Intervenção com o objetivo (ou a fim) de superar definitivamente a crise atual que afeta à área da saúde da capital de Mato Grosso
.

51.
Não há dúvida que a saúde pública cuiabana ainda precisa caminhar a passos largos para proporcionar uma política pública de qualidade. Não se trata de uma tarefa simples. Ao contrário, requer muito esforço e dedicação – afinal, as medidas abrangem desde a manutenção de instalações físicas, reabertura de leitos, gerenciamento de serviços e pessoal, até aquisição de insumos.

52. Além disso, considerando a inerente complexidade do tema, reitero que deve ser reconhecido todo o esforço e comprometimento empregado por parte da Equipe da Intervenção na busca do pleno restabelecimento da saúde pública cuiabana. Ademais, não se pode esquecer que o êxito da operação estruturante que se encontra em curso necessita, efetivamente, da participação de toda sociedade civil organizada, mas principalmente dos profissionais da área da saúde, os quais atuam com compromisso, seriedade e ética. Que assim continuem!

53. Antes de finalizar, peço licença para compartilhar uma percepção que tive durante toda essa análise submetida à comissão. A conjuntura retratada me fez lembrar do saudoso Manoel de Barros quando dizia: ‘Então era preciso desver o mundo para sair daquele lugar imensamente e sem lado’ (DE BARROS, Manoel. Menino do Mato).

54. Sei que os acontecimentos vivenciados pela área da saúde municipal podem parecer, no momento, sem lado ou saída, mas sei, também, e, mais do que isso, aposto que seja necessário desver tudo para, então, chegarmos ao que por todos nós quer ser visto: uma luz no fim do túnel...uma condição melhor para a saúde, que também é nossa. De todos!

55. O caminho não pode ser outro senão o da ordem que leva, neste caso, sobretudo, ao da vida. Antes da pandemia, parecia um lugar comum conversarmos sobre a importância da saúde. Depois da Covid-19 tudo o que se fale sobre sua relevância ainda será tão pouco perto da extrema gravidade do quadro que vivenciamos nos últimos anos. Assustador ver a saúde e a morte, contrapostas, de modo tão próximo e na proporção em que se assistiu.

56. Por isso, chamo atenção para que continuemos no rumo de buscar, cada vez mais, garantir o direito social à saúde e contribuir para esse campo que ora nos reclama ajuda. Tudo isso, enquanto ainda podemos. Não vamos esperar acontecer algo similar, para então pensarmos no que poderíamos ter feito. Talvez a oportunidade de desver a atual situação não apareça mais de uma vez, mesmo que ela se apresente imensamente e sem lado.

57. Nesta senda, a lição de Manoel de Barros nos relembra que é imprescindível, às vezes,
tomar passos drásticos para garantir a atenção aos preceitos fundamentais
– e, no nosso caso concreto, do direito fundamental à saúde. Aliás, além de sua previsão na Constituição da República (cito, dentre outros, o art. 196 da nossa lei maior), tal direito encontra-se positivado na Declaração Universal dos Direitos Humanos (que fala, no seu art. 25, do direito humano básico aos ‘cuidados médicos’). E, voltando ainda mais no tempo, já perceberam os revolucionários franceses, em 1789, no art. 12 da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, que a garantia dos direitos dos cidadãos necessita uma força pública forte e atuante, eficaz na promoção dos direitos fundamentais”.

Conforme asseverado com propriedade pelo Conselheiro Sérgio Ricardo de Almeida, o fim da intervenção, hoje, seria indubitavelmente um
‘retrocesso na qualidade da prestação dos serviços de saúde’
.

E digo mais.

Seria uma irresponsabilidade descomunal tirar a saúde pública municipal dos trilhos em que se encontra, desviando-a para um caminho de incertezas e insegurança.

Valendo-me, novamente, dos substanciosos argumentos aduzidos pelo Conselheiro Sérgio Ricardo de Almeida:
‘após me debruçar sobre todos os ângulos que envolvem à atual situação da saúde pública cuiabana, não há como negar que existem diversas outras medidas e serviços que devem ser implementadas imediatamente, além daqueles mencionados no Plano de Intervenção com o objetivo (ou a fim) de superar definitivamente a crise atual que afeta à área da saúde da capital de Mato Grosso’
.

Nesse diapasão, acompanhando o posicionamento do eminente Conselheiro Sérgio Ricardo de Almeida, e
“
em consonância com o Parecer emitido pelo Procurador Geral do Ministério Público de Contas, Alisson Carvalho de Alencar, estou convencido que a prorrogação de prazo da intervenção até 31/12/2023 se mostra como a medida mais adequada e razoável; visa, sobretudo, resguardar o interesse público da sociedade cuiabana, ante a ‘delicada’ crise administrativa, fiscal e financeira pela qual passa a gestão Municipal de Cuiabá”
.

A propósito, a natureza estrutural do Processo de Intervenção foi um dos fundamentos para a celebração do TAC, conforme se infere em um de seus “considerandos”:

CONSIDERANDO a natureza estrutural do Processo de Intervenção, consoante exposto pelo Desembargador Orlando Perri, Relator dos Autos n. 1017735-80.2022.4.11.0000:

‘(...) o procedimento da intervenção assume natureza estrutural, haja vista buscar sanar um estado de desconformidade que não pode ser resolvido senão com um plano de ação que contemple medidas, ações e políticas voltadas ao restabelecimento ou conformidade com um ‘estado de saúde ideal’. A natureza jurídica do processo estrutural que enfeixa o pedido de intervenção formulado pela Procuradoria-Geral de Justiça, exige a reorganização de toda a estrutura pública da saúde cuiabana, com atuação nas causas e nas omissões que afetam o direito fundamental do cidadão ao acesso à saúde, garantido em nível constitucional. A existência de um estado de desconformidade estruturada faz da intervenção um processo bifásico, onde, na primeira etapa, se averiguou a constatação de um problema estrutural e um ideal de ações e medidas capazes de debelá-lo por meio de um conteúdo programático a ser definido na segunda etapa. (...) O ‘estado de saúde ideal’, perseguido na intervenção, reclama uma série de medidas e programas projetados pelo Gabinete da Intervenção, com referendo do Tribunal de Contas do Estado, que, com muito zelo, faz primoroso e irretocável trabalho de acompanhamento e orientação de todos os passos das ações interventivas. É da essência mesmo do processo estrutural, até em razão da sua complexidade: 1) a elaboração de um plano de alteração do funcionamento da estrutura, em um documento ou a parir de diversos acordos ou ordens judiciais, cujo objetivo é fazer com que ela deixe de se comportar de maneira reputada indesejável; 2) implementação desse plano, de modo compulsório ou negociado; 3) avaliação dos resultados da implementação, de forma a garantir o resultado social pretendido no início do processo, que é a correção da violação e a obtenção de condições que impeçam sua reiteração futura; 4) a reelaboração do plano, a parir de resultados avaliados, no intuito de abordar aspectos inicialmente não percebidos, ou minorar efeitos colaterais imprevistos e; 5) a implementação do plano revisto, que reinicia o ciclo, o qual perpetua até que o litígio seja solucionado, com a obtenção do resultado social que se afigure apropriado, dadas as circunstâncias do conflito, a parir da reorganização da estrutura’.

Bem se vê que a possibilidade de o Tribunal de Justiça determinar outra intervenção, decorre da natureza estrutural que caracteriza a ação proposta pelo Ministério Público.

A finalidade do Termo de Ajustamento de Conduta não foi outra senão assegurar a continuidade das melhorias implementadas no período de intervenção, razão pela qual, considerando os reiterados descumprimentos de decisões judiciais e de TACs celebrados pelo Município de Cuiabá, inexiste qualquer anomalia ou ilegalidade na cláusula que autoriza a retomada da tramitação do Processo n. 1017735-80.2022.8.11.0000, caso haja descumprimento do acordo firmado.

Destaco, ainda, que a aludida previsão não se aplica apenas e tão-somente à atual Gestão do Poder Público Municipal, mas também e, inclusive, às futuras.

Consigno, finalmente, que, diversamente do sustentado pelo Embargante, não haverá qualquer supressão da competência do Órgão Especial para deliberar acerca de eventual retomada da Representação Interventiva em caso de descumprimento das cláusulas pactuadas no TAC, pois, se necessário, o referido órgão jurisdicional será instado a deliberar.

Forte em tais razões, não se visualiza na decisão hostilizada qualquer omissão, inconstitucionalidade ou ilegalidade a autorizar sua modificação ou complementação.

À vista do exposto,
REJEITO
os Embargos Declaratórios opostos pelo Município de Cuiabá, mantendo-se inalterado a decisão homologatória hostilizada.

É como voto.

[1]
TJMT, N.U 0032242-49.2011.8.11.0000, ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, ÓRGÃO ESPECIAL, Julgado em 11/4/2019, Publicado no DJE 17/4/2019.

[2]
Edilson Vitorelli,
in
Processo Civil Estrutural, Teoria e Prática, Ed. Juspodivm, 4. ed. p. 73.

[3]
Op. cit. p. 78.

[4]
Arenhart, Sérgio Cruz. Decisões estruturantes no direito processual civil brasileiro. Revista de Processo, RT, 2013, vol. 225, p. 400.

[5]
Fredie Didier Jr. et al. Elementos para uma teoria do processo estrutural aplicada ao processo civil brasileiro. Fonte: file:///C:/Users/11314/Downloads/Fredie_Didier_jr_&_Hermes_Zaneti_Jr_&_Rafael_Alexa_230608_171653%20(1).pdf

[6]
Nunes, Cota e Faria. Dos litígios aos processos estruturais; pressupostos e fundamentos,
in
Novas tendências, diálogos entre direito material e processo, ed. D’Plácido, 2018, p. 369.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/10/2024