Tribunal: TJMT
Processo: 1010676-74.2018.8.11.0002
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-12-18
Data de publicação: 2025-01-21

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1010676-74.2018.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Repasse de Verbas Públicas]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE NOSSA SENHORA DO LIVRAMENTO - CNPJ: 03.507.514/0001-26 (APELADO), MUNICIPIO DE NOSSA SENHORA DO LIVRAMENTO - CNPJ: 03.507.514/0001-26 (REPRESENTANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RICARDO CORREA MARQUES - CPF: 693.543.751-20 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RATIFICOU A SENTENÇA E NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO.

E M E N T A

REEXAME NECESSÁRIO E RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C OBRIGAÇÃO DE PAGAR QUANTIA CERTA – TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS PARA O CUSTEIO DE SERVIÇOS DE SAÚDE PRESTADOS NO MUNICÍPIO – ATRASO DOS REPASSES POR VÁRIOS ANOS – OMISSÃO DO ESTADO EVIDENCIADA – DETERMINAÇÃO DE ADIMPLEMENTO DOS VALORES DEVIDOS A SEREM APURADOS EM LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA – OFENSA AO DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE – POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO – VIOLAÇÃO À DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – NÃO OCORRÊNCIA – APLICAÇÃO DA RESERVA DO POSSÍVEL – INVIABILIDADE – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSO DESPROVIDO.

Comprovada a omissão do Estado nos repasses mensais e integrais dos recursos financeiros para subsidiar os serviços de saúde prestados pelo Município, afetando a garantia do direito fundamental à saúde, é possível a intervenção do Poder Judiciário, sem que isso signifique ofensa à discricionariedade administrativa ou ao princípio da separação dos poderes.

A reserva do possível, enquanto limite ao cumprimento de obrigações estatais por questões financeiras ou orçamentárias, não pode ser invocada para justificar a omissão no repasse de recursos destinados à saúde pública, especialmente porque o direito à saúde não é uma faculdade, mas uma obrigação vinculada ao dever estatal de garantir o bem-estar social e à dignidade da pessoa humana.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de reexame necessário e recurso de apelação interposto pelo
Estado de Mato Grosso
contra a sentença que, na Ação de Obrigação de Fazer c/c Obrigação de Pagar Quantia Certa com Pedido de Tutela Antecipatória nº 1010676-74.2018.8.11.0002, ajuizada em seu desfavor pelo
Município de Nossa Senhora do Livramento
, julgou parcialmente procedente o pedido
“
para condenar o Estado de Mato Grosso a efetuar o pagamento dos valores não repassados ao Município de Nossa Senhora do Livramento, desde o ano de 2014 até a presente data, os quais serão devidamente apurados em liquidação de sentença, cujo pagamento deverá observar o regime jurídico do precatório, nos termos do art. 100 da CF
”, bem como ao pagamento de honorários advocatícios a serem arbitrados em liquidação de sentença. Em seguida, extinguiu o processo, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC (Id 212408965).

Nas razões o apelante discorda da sentença recorrida ao fundamento de que os repasses reclamados na demanda não têm fundamento na Constituição Federal, mas na Portaria nº 83/2013, tratando-se, portanto, de transferências voluntárias e não obrigatórias, o que inviabiliza a intervenção judicial.

Assegura, neste contexto, que no período questionado (2014 a 2018) realizou repasses obrigatórios para o custeio do sistema de saúde no âmbito municipal, n
o valor total de R$ 949.996,08, havendo um saldo a pagar
de
R$ 52.933,03, relativo ao Programa de Diabetes Mellitus/Farmácia Básica, e que a falta de repasses voluntários não decorreu de ato arbitrário, mas da realidade financeira do Estado de Mato Grosso.

Alega que os repasses voluntários “são condicionados ao atingimento de metas e execução de programas específicos por parte do ente municipal”, não tendo o Município de Nossa Senhora do Livramento comprovado a efetiva execução dos programas de saúde citados na inicial, o que afasta o direito pretendido, sob pena de enriquecimento sem causa do ente público.

Defende, ademais, a ausência de omissão do Estado, pois,
“a despeito do relativo atraso nos repasses, isto ocorreu há longínquo lapso temporal, por força de circunstâncias externas e fortuitas e, tão logo foi viabilizado, os repasses estão sendo normalizados, com a recuperação dos montantes em atraso e adequação dos cronogramas de pagamento”
, conforme comprovam os documentos juntados aos autos.

Explica, neste ponto, que
“conforme informações advindas da Secretaria de Estado de Saúde por meio do ofício nº 0513/2019/UNIDADEJURIDICA/GBSES-PGE/HE, no período de 2014 a 2018, foi repassado ao Município de Nossa Senhora do Livramento o valor de R$ 949.996,08 (novecentos e quarenta e nove mil, novecentos e noventa e seis reais e oito centavos), conforme planilha do ID nº 18175172, com especificação dos programas pagos, separados por competência, sendo que o débito referente ao período perfaz o montante de R$ 394.933,03 (trezentos e noventa e quatro mil, novecentos e trinta e três reais e três centavos), cujo repasse aguarda a liberação de recursos para ser regularizado”.

Alerta que, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça,
“não compete ao Poder Judiciário adentrar no mérito de atos administrativos, de forma que o controle jurisdicional deve cingir-se ao exame da legalidade ou abusividade dos atos administrativos”
e que
“a definição do repasse voluntário destinado ao desenvolvimento de ações de saúde aos Fundos Municipais de Saúde é de competência restrita e específica do Poder Executivo, que por meio de critérios técnicos e objetivos, levando em consideração a conjuntura macro do Estado de Mato Grosso - com todas as suas necessidades e demandas - distribui os recursos disponíveis aos hospitais existentes de acordo com a real necessidade para que todos, nas mais diversas regiões, possam usufruir dos serviços públicos de saúde”.

Afirma, nessa linha, que ao priorizar o repasse ao Fundo Municipal de Nossa Senhora do Livramento, a sentença recorrida se olvida que diversas outras unidades de saúde igualmente necessitam de verbas públicas para o seu custeio e que o Administrador tem o direito de repartir equitativamente as receitas públicas disponíveis, de acordo com as necessidades e prioridades existentes em cada unidade de saúde, em clara subversão do princípio da separação dos poderes.

Ao final, após discorrer sobre a necessidade de observância da reserva do possível, o apelante requer o provimento do recurso para julgar improcedente a demanda ou, subsidiariamente,
“que a sentença seja reformada para que a condenação do Estado seja limitada ao incentivo financeiro obrigatório relativo ao Programa de Diabetes Mellitus/Farmácia Básica, no valor total de R$ 52.933,03 (cinquenta e dois mil, novecentos e trinta e três reais e três centavos)”.
(Id 212408969)

Em contrarrazões, o Município de Nossa Senhora do Livramento rebateu as alegações do apelante e pleiteou, ao final, o desprovimento do recurso de apelação (Id 212408971).

A Procuradoria-Geral da Justiça absteve-se de emitir parecer ao fundamento de ausência de interesse público hábil a legitimar a intervenção ministerial (Id 230755155).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Na origem, o Município de Nossa Senhora do Livramento ajuizou ação de obrigação de fazer c/c obrigação de pagar quantia certa em desfavor do Estado de Mato Grosso objetivando compelir este ente federativo a efetuar os repasses mensais, realizados por meio de transferência Fundo a Fundo, para subsidiar a prestação dos serviços de saúde municipais, os quais estariam em atraso desde 2014, totalizando o valor atualizado de R$945.392,50,
em obediência aos ditames da Emenda Constitucional n° 29/2000, da Lei n° 8080/90, da Lei Complementar n° 142/2012 e do Decreto Estadual n° 1455/2008
.

Após regular tramitação da demanda, o juízo
a quo
proferiu sentença julgando procedente em parte o pedido
“
para condenar o Estado de Mato Grosso a efetuar o pagamento dos valores não repassados ao Município de Nossa Senhora do Livramento, desde o ano de 2014 até a presente data, os quais serão devidamente apurados em liquidação de sentença, cujo pagamento deverá observar o regime jurídico do precatório, nos termos do art. 100 da CF
” (Id 212408965).

Contra essa sentença, submetida ao reexame necessário obrigatório pelo juízo
a quo
, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação argumentando que: a) os valores reclamados compreenderiam transferências voluntárias, fato que, por relacionar ato discricionário do Administrador na repartição de receitas públicas, obsta a intervenção judicial, em respeito ao princípio da separação dos poderes; b) o ente municipal
não comprovou a efetiva execução dos programas de saúde de modo a fazer jus aos repasses reclamados; c ) não houve omissão estatal, pois a despeito do atraso, vem sendo efetuados substanciais pagamentos ao ente municipal; e, por fim, d) aplica-se ao caso concreto a reserva do possível.

A pretensão recursal, entretanto, não merece acolhimento.

As transferências voluntárias realizadas pelo Estado para subsidiar os serviços de saúde prestados pelos Municípios decorrem de um esforço normativo voltado à descentralização e ao financiamento adequado do Sistema Único de Saúde (SUS).

Nesse sentido, a
Emenda Constitucional nº 29/2000
estabeleceu percentuais mínimos de aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde pelos entes federativos, reforçando a necessidade de financiamento adequado e a obrigatoriedade de repasse regular e automático de recursos estaduais e federais aos Municípios para o custeio dessas ações.

Igualmente, a
Lei nº 8.080/90 (Lei Orgânica da Saúde) p
reviu o repasse de recursos financeiros para os Municípios, desde que estes atendam aos critérios de habilitação e pactuação, contribuindo para a integração das esferas federal, estadual e municipal no financiamento da saúde pública.

De seu turno, a
Lei Complementar nº 141/2012
, em

complemento à EC nº 29/2000, detalhou os critérios para aplicação de recursos mínimos em saúde, os instrumentos de planejamento, controle e avaliação, e os mecanismos de repasse, bem como reforçou a responsabilidade compartilhada entre União, Estados e Municípios no custeio das ações de saúde, incluindo transferências voluntárias.

No âmbito do Estado de Mato Grosso, por fim, o
Decreto nº 1.455/2008
r
egulamentou os critérios para o repasse de recursos financeiros decorrentes de transferências voluntárias aos Municípios, visando assegurar a continuidade e a eficiência dos serviços de saúde pública, e disciplinou as condições e responsabilidades para a gestão dos recursos transferidos, com foco no fortalecimento da descentralização e na melhoria do atendimento à população.

Essas normas, portanto, estabeleceram um arcabouço jurídico para garantir que os Municípios, como entes responsáveis pela execução direta de boa parte das ações e serviços de saúde, recebam os recursos necessários para atender às demandas da população, respeitando os princípios do SUS, como a universalidade, integralidade e equidade.

Consequência dessa legislação, é evidente que, comprovada a omissão do Estado nos repasses dos recursos financeiros para subsidiar os serviços de saúde prestados pelo Município, afetando a garantia do direito fundamental à saúde, é possível a intervenção do Poder Judiciário, sem que isso signifique ofensa à discricionariedade administrativa ou ao princípio da separação dos poderes.

Com efeito, embora a gestão e o repasse de recursos sejam, em regra, atribuições administrativas, a omissão do Estado no cumprimento de seus deveres pode justificar a atuação do Judiciário. Isso ocorre principalmente quando a falta de repasse compromete a prestação de serviços essenciais, como os decorrentes do direito fundamental à saúde, previsto nos artigos 6º e 196 da Constituição Federal, especialmente por resultar na violação ao princípio da dignidade da pessoa humana e ao mínimo existencial.

Nesse sentido, a jurisprudência pátria, inclusive do Supremo Tribunal Federal, admite a intervenção judicial em políticas públicas quando há inércia estatal ou insuficiência na execução de medidas indispensáveis à garantia de direitos fundamentais. Nessas situações, a decisão judicial não representa uma violação ao princípio da separação dos poderes ou à discricionariedade administrativa, como defende o recorrente, mas sim uma correção de condutas omissivas que ferem a ordem constitucional.

Portanto, ao revés do alegado nas razões recursais, caso a omissão do Estado cause prejuízo à saúde pública nos municípios, o Judiciário pode determinar o repasse dos recursos, assegurando o cumprimento do pacto federativo e o financiamento adequado das ações de saúde, em conformidade com as normas da Emenda Constitucional nº 29/2000, da Lei nº 8.080/90, da Lei Complementar nº 141/2012 e demais legislações aplicáveis.

No caso, a despeito das veementes alegações do apelante, restou comprovado documentalmente, inclusive por ele próprio (vide Ids 162414656 e 162414657), a sua omissão no pagamento mensal, regular e integral dos recursos financeiros a serem utilizados no setor da saúde do Município de Nossa Senhora do Livramento, ferindo, além das normas federais já citadas, o
Decreto Estadual nº 1.455/2008, cujo art. 1º
é claro ao definir a responsabilidade do ente estatal quanto às transferências voluntárias fundo a fundo, veja-se
:

“
Art. 1º O Sistema de Transferência Voluntária de Recursos Financeiros Fundo a Fundo objetiva viabilizar o repasse de recursos financeiros do Fundo Estadual de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde.

§1º A transferência voluntária do Fundo Estadual de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde de que trata este artigo será disponibilizada mediante repasse de recursos, independente da celebração de convênio.

§2º Os recursos orçamentários serão transferidos direto e automaticamente aos Fundos Municipais de Saúde, de acordo com a programação financeira da Secretaria de Estado de Saúde.

§3º O Sistema de Transferência Voluntária de Recursos Fundo a Fundo será operacionalizado mediante créditos bancários em conta corrente específica do respectivo Fundo Municipal de Saúde, aberta, preferencialmente, junto ao Banco do Brasil S/A ou Caixa Econômica Federal.

§4º As condições e critérios para fixação dos incentivos a serem transferidos fundo a fundo, bem como, a sua finalidade e destinação específica deverão ser regulamentadas e definidas em portaria pela Secretária de Estado da Saúde”
.

Destarte, a despeito de o Estado de Mato Grosso ter demonstrado os seus esforços para efetuar os repasses devidos ao Município de Nossa Senhora do Livramento, mediante pagamento parcial dos valores ao longo do tempo, estes não são suficientes ao pleno atendimento do direito à saúde, persistindo, portanto, a omissão que justifica a intervenção judicial no caso concreto, máxime porque indemonstrada quaisquer das hipóteses que, no art. 5º do referido Decreto Estadual, autorizam a suspensão dos repasses, veja-se:

“Ar
t. 5º Os repasses dos recursos efetivados dentro do Sistema de Transferência Voluntária de Recursos Fundo a Fundo serão imediata e compulsoriamente suspensos, entre outros motivos, quando:

I – o município descumprir as exigências previstas no artigo 198 da Constituição Federal;

II – o município descumprir as condições pactuadas nos respectivos Termos de Compromisso;

III – o município não apresentar o Relatório Anual de Gestão em conformidades com as legislações vigentes.

IV – constatadas irregularidades na utilização dos recursos, obtidas através de auditorias dos órgãos de controle interno e externo assegurado o direito de defesa”
.

Destarte, como bem destacou o magistrado de primeiro grau,
“
resta clara a obrigação do Estado de Mato Grosso em efetuar o repasse das verbas destinadas a financiar ações e serviços públicos de saúde ao Município de Nossa Senhora do Livramento, sendo indene de dúvida que o atraso pode comprometer a qualidade da prestação dos referidos serviços pela municipalidade; de forma que, resta autorizada a análise da questão pelo Poder Judiciário, sem que implique em violação ao princípio da separação dos poderes”
.

Neste contexto, não pode ser acolhida
a tese de que o apelado não

faz jus às transferências pleiteadas, por não

ter
comprov
ad
o a efetiva realização dos serviços de saúde
no Município de Nossa Senhora do Livramento.
A
lém de
tais repasses
ser
em
automátic
os
e contínuo
s
, não se sujeitando a condições, senão aquelas previstas no art. 5º do
Decreto Estadual nº 1.455/2008,
é certo que foi determinado pelo juízo
a quo
que os valores efetivamente devidos sejam apurados

em sede de liquidação de sentença
, momento em que o Estado de Mato Grosso poderá comprovar os repasses efetivamente devidos ao recorrido
.

Igualmente não merece acolhida a tese de aplicação da
reserva do possível para justificar a não observância do dever de realizar os repasses reclamado
s,
pois

o direito à saúde, previsto no artigo 196 da Constituição Federal, constitui um direito fundamental de eficácia plena e integra o chamado mínimo existencial, ou seja, o conjunto de condições básicas indispensáveis para assegurar uma vida digna.

Destarte, a reserva do possível, enquanto limite ao cumprimento de obrigações estatais por questões financeiras ou orçamentárias, não pode ser invocada para justificar a omissão no repasse de recursos destinados à saúde pública, especialmente porque o direito à saúde não é uma faculdade, mas uma obrigação vinculada ao dever estatal de garantir o bem-estar social. Assim, a reserva do possível não pode ser utilizada para frustrar a concretização de um direito fundamental essencial, cuja omissão coloca em risco a vida e a dignidade da pessoa humana.

Ademais, as transferências voluntárias, desde que pactuadas e vinculadas a serviços de saúde, devem estar previamente previstas no orçamento do Estado, o qual não pode se furtar de repassá-las aos entes municipais ao argumento da reserva do possível, sob pena de desrespeitar não apenas o texto constitucional, mas também colocar em risco direitos fundamentais indisponíveis, como a saúde e a vida, configurando conduta inconstitucional e juridicamente injustificável.

Nesse sentido, veja-se o seguinte julgado do Tribunal de Justiça mineiro:

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE. FINANCIAMENTO. NORMAS CONSTITUCIONAIS. RECURSOS FINANCEIROS. REPARTIÇÃO LEGAL. REPASSE OBRIGATÓRIO. DECRETO ESTAUDAL DE CALAMIDADE FINANCEIRA. RETENÇÃO DE RECURSOS. ILEGITIMIDADE.

- As transferências dos Estados para os Municípios destinadas a financiar ações e serviços públicos de saúde serão realizadas diretamente aos Fundos Municipais de Saúde, de forma regular e automática, em conformidade com os critérios de transferência aprovados pelo respectivo Conselho de Saúde. Em situações específicas, os recursos estaduais poderão ser repassados aos Fundos de Saúde por meio de transferência voluntária realizada entre o Estado e seus Municípios, adotados quaisquer dos meios formais previstos no inciso VI do art. 71 da Constituição Federal, observadas as normas de financiamento.

- É ilegítima a retenção por parte do Estado Federado, das transferências de recursos financeiros destinados à saúde a ele não pertencentes, mas aos Municípios, na forma da Lei Complementar 141/2012”
. (TJMG - Apelação Cível 1.0249.18.000944-4/001, Relator(a): Des.(a) Elias Camilo , 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 24/03/2022, publicação da súmula em 25/03/2022)

Logo,
não merece reparos a sentença recorrida, que, à luz da
jurisprudência pátria e, inclusive, deste Tribunal de Justiça,
apenas deu efetividade ao direito constitucionalmente assegurado à saúde.

No mais, ressalte-se que a ação de obrigação de fazer e pagar tramitou com observância do devido processo legal e que a sentença apresentou-se adequada aos requisitos estabelecidos no art. 489 do CPC, não merecendo qualquer censura, pois sopesou adequadamente os fatos e corretamente aplicou o direito ao caso concreto, devendo ser mantida por seus próprios fundamentos.

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso e, em reexame necessário,
ratifico
a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/12/2024