Tribunal: TJMT
Processo: 0004180-40.2017.8.11.0080
Relator(a): MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-09-03
Data de publicação: 2024-09-24

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE QUERÊNCIA N. nº 445/2007. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. INTERESSE PÚBLICO INDEMONSTRADO. FALTA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DO BEM. ACOLHIMENTO PELA CÂMARA. REMESSA AO ÓRGÃO ESPECIAL. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 949, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL.
A declaração incidental de inconstitucionalidade pode ser suscitada em sede de ação civil pública quando constitui causa de pedir imprescindível à solução da controvérsia.
A doação de bem imóvel público, desprovida de interesse social, sem procedimento licitatório e prévia avaliação, fere o artigo 37, XXI, da Constituição Federal e os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e isonomia.
A Lei Municipal nº 445/2007, com alterações pelas Leis nº 500/2008 e nº 535/2009, é inconstitucional por violar normas constitucionais.
4. Acolhida a arguição de inconstitucionalidade, a questão é submetida ao Órgão Especial para

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0004180-40.2017.8.11.0080
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARCIO APARECIDO GUEDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MUNICIPIO DE QUERENCIA - CNPJ: 37.465.002/0001-66 (APELANTE), ANDERSON LOPES ALVES - CPF: 888.041.431-34 (ADVOGADO), FERNANDO GORGEN - CPF: 605.473.759-72 (APELADO), AGUEDA DOROTEIA DOMANSKI JACOB - CPF: 571.109.569-20 (ADVOGADO), ALEXANDRE PRESTES JASPER - CPF: 042.450.381-60 (ADVOGADO), ROSIANE ROSA GALVAO - CNPJ: 07.550.347/0001-57 (APELADO), ROSIANE ROSA GALVAO - CPF: 964.238.201-63 (APELADO), MUNICIPIO DE QUERENCIA - CNPJ: 37.465.002/0001-66 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), WILLEN RARYTTON DE SOUZA ROSA - CPF: 047.346.011-43 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, EMBARGOS ACOLHIDOS. Participaram do julgamento a , Des. Marcio Aparecido Guedes, Des. Mario Roberto Kono de Oliveira e Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago

E M E N T A

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE QUERÊNCIA N. nº 445/2007. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. INTERESSE PÚBLICO INDEMONSTRADO. FALTA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DO BEM. ACOLHIMENTO PELA CÂMARA. REMESSA AO

ÓRGÃO ESPECIAL. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 949, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL.

A declaração incidental de inconstitucionalidade pode ser suscitada em sede de ação civil pública quando constitui causa de pedir imprescindível à solução da controvérsia.

A doação de bem imóvel público, desprovida de interesse social, sem procedimento licitatório e prévia avaliação, fere o artigo 37, XXI, da Constituição Federal e os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e isonomia.

A Lei Municipal nº 445/2007, com alterações pelas Leis nº 500/2008 e nº 535/2009, é inconstitucional por violar normas constitucionais.

4.

Acolhida a arguição de inconstitucionalidade, a questão é submetida ao Órgão Especial para decisão final, consoante estabelece o artigo 949, II, do Código de Processo Civil.

R E L A T Ó R I O

I.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, com o objetivo de reformar a sentença proferida pelo Juízo da Comarca de Querência, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em face de
Fernando Gorgen
,
de

Rosiane Rosa Galvão

e de
Rosiane Rosa Galvão-ME
.

Nas razões recursais, o Órgão Ministerial busca a declaração incidental da inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 445/2007, por afronta ao art. 37, XXI, da CF, bem como aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e isonomia, uma vez que a doação do imóvel público, levada a efeito pela propalada norma, foi realizada sem procedimento licitatório e sem a demonstração do interesse público, capaz de subsidiar a medida adotada pelo Executivo Municipal.

Diz que, a despeito das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a conduta perpetrada pelos apelados, consubstanciada na doação de área pública, sem a observância das formalidades legais, com a finalidade de implantação de empreendimentos empresariais e comerciais, mediante dispensa indevida de processo licitatório, revela que os requeridos agiram com a finalidade de lesionar o patrimônio público e beneficiar particular donatário, causando danos ao erário, ao mesmo tempo em que atentaram

contra os princípios que regem a administração pública, importando violação aos deveres da honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, de modo a caracterizar, assim, as condutas previstas nos incisos I, III, VIII, X do artigo 10 da Lei nº 8.429/92

e, também, disposta no inciso I do artigo 11 da Lei 8.429/92.

Ao final, pugna pela reforma da sentença, a fim de que seja reconhecida a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 445/2007, por afronta aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e isonomia, e a regra prevista no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal; pela condenação dos apelados pela prática do ato de improbidade administrativa, descrito no artigo 10,
caput
e incisos I, III, VIII e X, da Lei n. 8.429/1992, bem como pela condenação de todos a

ressarcirem, solidariamente, o erário do município de Querência, no valor atual do imóvel, a ser apurado em fase de liquidação de sentença, ou, alternativamente, pela reintegração do imóvel ao patrimônio do Município, sem indenização por parte do erário.

Apenas o requerido
Fernando Gorgen
apresentou contrarrazões (id. 193097166).

O parecer ministerial é pelo provimento do recurso (id. 208030670).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

I.

VOTO

Da Arguição de Inconstitucionalidade

Ressai dos autos que o Ministério Público Estadual ajuizou esta Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, em face de
Fernando Gorgen
,
de

Rosiane Rosa Galvão

e de
Rosiane Rosa Galvão-ME
.
,
alegando, para tanto, que o requerido
Fernando
, na condição de Prefeito de Querência, promoveu a doação de imóvel público aos requeridos
Rosiane Rosa Galvão
e
Rosiane Rosa Galvão-ME.
, por meio da Lei Municipal n. 445/2007, sem a realização de procedimento licitatório e sem a demonstração do interesse público, ao arrepio do artigo 37, XXI, da Constituição Federal e de dispositivos da Estadual, da Lei Orgânica do Município e, por fim, da Lei nº 8.666/90, configurando, assim, além da inconstitucionalidade da propalada norma, a prática da condutas previstas nos incisos I, III, VIII, X do artigo 10 da Lei nº 8.429/92

e, também, no inciso I do artigo 11 da Lei 8.429/92.

Com base nessa causa de pedir, pugnou pelo reconhecimento incidental da inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 445/2007, por afronta aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e isonomia, além da regra prevista no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal; pela condenação dos requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no artigo 10, “caput” e incisos I, III, VIII e X, da Lei n. 8.429/1992, nos moldes preconizados pelo art. 12, inciso II, da Lei n. 8.429/1992, de acordo com a individualização e gradação de suas condutas ou, subsidiariamente,

nas penas do artigo 12, III, da mesma lei, por violação ao artigo 11, “caput”, e inciso I, da Lei 8.429/92; e, por fim, pela condenação dos requeridos, solidariamente, ao ressarcimento do erário do município, no valor atual do imóvel, a ser apurado em fase de liquidação de sentença.

Ao analisar a pretensão, em cotejo com os argumentos lançados na peça defensiva e com arrimo no acervo probatório angariado aos autos, atrelados, sobretudo, à alteração legislativa promovida na Lei nº 8.429/1992 pela Lei nº 14.230/2021, o magistrado singular julgou improcedentes os pedidos formulados, mas não sem antes afastar a alegada inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 445/2007, contrariando as expectativas do
Parquet
Estadual.

Pois bem.

Como cediço, é perfeitamente possível a declaração incidental da inconstitucionalidade de lei em sede de ação civil pública, quando não se apresenta como pedido principal, mas constitui fundamento ou causa de pedir, necessário à solução da controvérsia.

A propósito:

[...] é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público.
(STJ, Segunda Turma, REsp 980.723/PR, relatora Ministra Eliana Calmon, DJe 9/3/2009).

[...] A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que se pode pleitear a inconstitucionalidade de determinado ato normativo na ação civil pública, desde que incidenter tantum. Veda-se, no entanto, o uso da ação civil pública para alcançar a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes. No caso, o pedido de declaração de inconstitucionalidade da lei 754/1994 é meramente incidental, constituindo-se verdadeira causa de pedir. [...].
(STF, Tribunal Pleno, RE 424993, relator Ministro Joaquim Barbosa, DJe 19/10/2007).

Da análise dos pedidos formulados na inicial, infere-se que declaração incidental de inconstitucionalidade da
Lei do Município de Querência nº 445/2007, com as alterações promovidas pelas

Leis nº 500/2008 e nº 535/2009
, situa-se como causa de pedir, imprescindível à solução da controvérsia, pelo que admissível em sede de ação civil pública.

No tocante à declaração incidental de inconstitucionalidade, o verbete nº 10 de Súmula Vinculante dispõe que “[...] viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte [...]”.

Nesse contexto, pontuo que a questão afeta à inconstitucionalidade deverá ser, em princípio, submetida à esta Câmara, a fim de que seja rejeitada ou acolhida, visto que a pretensão ministerial é direcionada ao afastamento da lei do município.

Nesse sentido:

“[...] 2. Os arts. 480 a 482 do CPC devem ser interpretados na forma da Súmula Vinculante 10/STF, segundo a qual ‘viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte’. 3. Na hipótese, não podia o órgão fracionário do Tribunal de origem reconhecer a incompatibilidade entre as normas contidas no art. 3º, III, da LC 87/96, no art. 21 da Lei Estadual 2.657/96 e atos do Poder Público que se amparam diretamente na Constituição Federal e o art. 155, § 2º, X, ‘b’, da CF/88, sem observar as regras contidas nos arts. 480 a 482 do CPC, ou seja, sem suscitar o incidente de declaração de inconstitucionalidade. 4. Recurso especial provido. [...]”.
(STJ, Segunda Turma, REsp 1221872/RJ , relator Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 23/8/2011)

Desse modo, passo, então, a analisar os fundamentos da inconstitucionalidade da mencionada lei, para que a questão, caso acolhida, seja levada ao julgamento do Órgão Especial, a quem competirá, definitivamente, a resolução da controvérsia, consoante previsão dos artigos 948 e 949 do Código de Processo Civil:

Art. 948. Arguida, em controle difuso, a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do poder público, o relator, após ouvir o Ministério Público e as partes, submeterá a questão à turma ou à câmara à qual competir o conhecimento do processo.

Art. 949. Se a arguição for:

I - rejeitada, prosseguirá o julgamento;

II - acolhida, a questão será submetida ao plenário do tribunal ou ao seu órgão especial, onde houver.

Parágrafo único. Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão.

Antes de adentrar à análise da matéria afeta à inconstitucionalidade normativa, é importante pontuar que a Lei Municipal nº 445/2007, com alteração derradeira promovida pela Lei nº 535/2009, tem como objeto a doação de 13 (treze) lotes urbanos a 13 (treze) a pessoas jurídicas diversas, dentre elas a requerida
Rosiane Rosa Galvão-ME
.
, com a finalidade de fomentar o desenvolvimento econômico e social do Município de Querência, conforme justificativa invocada pelo chefe do executivo, na mensagem do respectivo projeto de lei, enviada ao Parlamento Municipal (id. 193097150 - Pág. 97).

Não se pode olvidar que tal iniciativa constituiu prática comum, em determinado momento histórico, nas mais diversas unidades da federação, notadamente naquelas situadas em localidades mais distantes da Capital, desprovidas de infraestrutura viária e de atrativos, capazes de despertar interesses e arregimentar investimentos para a regão.

Em todas elas, o objetivo era comum e intuitivo, focado em atrair investimentos para seus respectivos municípios.

Embora, em casos tais, a iniciativa possa até apresentar-se revestida de “boa-intenção”, é de crucial importância destacar que a doação de bem imóvel público a particular deve ser norteada pelo interesse social e precedida de licitação e avaliação prévia, sob pena de violar princípios constitucionais.

Da leitura da irresignação recursal, infere-se que toda celeuma instaurada acercas da validade constitucional, ou não, da Lei n. 445/2007 do Município de Querência, circunscreve-se à aferição da legalidade da doação de imóvel público, desprovido de licitação pública, na contramão do que dispõe o artigo 37, XXI, da Carta Maior, que dita como regra a obrigatoriedade do procedimento licitatório.

Embora os municípios gozem de autonomia política, administrativa e financeira, nos termos do que preceitua o art. 18, “caput”, da Constituição Federal, não se pode perder de vista que esta autonomia, a par de constituir uma prerrogativa política concedida ao Ente Federativo, é limitada pela própria Carta Magna, de modo que os atos emanados do executivo municipal devem estar em harmonia com as regras ali ditadas e, invariavelmente, fincados nos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública.

Neste campo, nem mesmo discricionariedade, inerente ao Poder Público, encontra terreno.

Nesse sentido é que me convenço pela inconstitucionalidade da lei combatida.

Como dito antes, a pretexto de promover o fomento da atividade comercial no Município de Querência, o alcaide municipal promoveu a distribuição indiscriminada de 13 (treze) lotes, a pessoas jurídicas pré-determinadas, ignorando as formalidades essenciais para a legalidade do ato, capitaneadas pela regra insculpida no artigo 37, XXI, da Constituição da República, que estabelece:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XXI -
ressalvados os casos especificados na legislação
, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes
, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
(Grifei)

Por sua vez, ao tempo da efetivação do ato normativo questionado, a doação de bens imóveis era regulada pelo art. 17 da Lei nº 8666/1993 (revogada pela Lei nº 14.133/21), que permitia a benesse, desde que cumpridas algumas formalidades, tais como: existência de interesse público devidamente justificado, avaliação do imóvel, autorização legislativa, licitação na modalidade concorrência e doação modal (com encargos ou obrigações) e condicional resolutiva (com cláusula de reversão). Vejamos:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à
existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação
e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis,
dependerá de autorização legislativa
para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais,
dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência
, dispensada esta nos seguintes casos:

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;

(...)

§ 4
o
A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;

Em outros termos, a doação de imóveis públicos a particulares imprescinde da existência de interesse público devidamente justificado, de autorização legislativa, de prévia avaliação do bem, além de realização de licitação, quando inexistente interesse público justificado.

Dos elementos consignados no caderno processual, não restou cabalmente demonstrado que a doação do imóvel à empresa apelada visava atender aos interesses sociais, na medida em que a atividade desenvolvida por ela se resume àquelas afetas ao ramo de borracharia, fato que aponta para satisfação única dos interesses particulares da donatária.

Acerca do tema, preleciona Marçal Justen Filho:

“Ressalva-se a hipótese de doação de bem público, gravada com encargo. Assim, por exemplo, poderá ser do interesse estatal a construção de um certo edifício em determinada área. Poderá surgir como solução promover uma doação de imóvel com encargo para o donatário promover a edificação. Essa é uma hipótese em que a doação deverá ser antecedida de licitação, sob pena de infringência do princípio da isonomia. Em outras hipóteses, porém, o encargo assumirá relevância de outra natureza.
A doação poderá ter em vista a situação do donatário ou sua atividade de interesse social. Nesse caso, não caberá a licitação. Assim, por exemplo, uma entidade assistencial poderá receber doação de bens gravada com determinados encargos.
(...) O instrumento de doação deverá definir o encargo, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de reversão para o patrimônio público do bem doado em caso de descumprimento. A regra aplica-se tanto aos casos de dispensa de licitação como aqueles em que a licitação ocorrer.”
(Grifei) (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Editora Dialética. 9ª Edição. 2002. p. 185)

Nesse contexto, a dispensa de licitação não encontra sustentáculo legal.

À guisa da falta de procedimento licitatório, com vistas a conferir prévia publicidade de que o imóvel seria doado a quem preenchesse eventuais requisitos previstos em lei ou ato normativo municipal, o prefeito não se preocupou em apresentar qualquer justificativa para escolher a propalada empresa, dedicada ao ramo de borracharia, em detrimento de outros comerciantes do mesmo ramo ou, ainda, de atividades mais elaboradas, capazes de gerar mais empregos e renda, agindo, assim, em flagrante prejuízo ao interesse público.

Também não há, nos autos, notícia de que a doação tenha sido precedida da imprescindível avaliação do

imóvel, ao arrepio da disciplina da lei de regência.

Assim, é que, à primeira vista, a falta de tratamento isonômico por parte do chefe do Executivo, ao promover a doação do imóvel público à empresa apelante, sem prévio processo licitatório e sem respaldo em qualquer hipótese autorizadora da contratação direta, acrescida da ausência da imprescindível avaliação do bem, revelam a manifesta contrariedade da Lei Municipal n. 445/2007 às regras constitucionais, circunstância que conduz ao reconhecimento da inconstitucionalidade da norma.

Por essas razões,
ACOLHO
a arguição de inconstitucionalidade da Lei do Município de Querência nº 445/2007, de 03 de agosto de 2007, com as alterações promovidas pelas Leis nº 500/2008 e nº 535/2009, e submeto a questão ao Órgão Especial, nos termos do artigo 949, II, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/09/2024