Tribunal: TJMT
Processo: 1023306-61.2024.8.11.0000
Relator(a): CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Órgão julgador: CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2024-11-21
Data de publicação: 2024-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1023306-61.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA

Turma Julgadora:

[DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AUTOR), MUNICIPIO DE ITAUBA - CNPJ: 03.238.961/0001-27 (REU), FERNANDO SALLES MICHELETTI - CPF: 046.869.951-16 (ADVOGADO), MELISSA SARZI SARTORI - CPF: 865.386.591-87 (ADVOGADO), WELINGTON PEREIRA DA COSTA - CPF: 008.784.541-52 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), LAUDICILVA DA SILVA DO CARMO - CPF: 946.101.001-00 (ADVOGADO), ITAUBA CAMARA DE VEREADORES - CNPJ: 03.148.731/0001-77 (REU)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE ESTABELECE VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES EM PATAMAR DESPROPORCIONAL AO SUBSÍDIO. INCONSTITUCIONALIDADE POR VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. MODULAÇÃO DE EFEITOS. PROCEDÊNCIA.

I. Caso em exame

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta contra a Lei Municipal que estabelece verba indenizatória aos vereadores, em valor equiparado ao próprio subsídio mensal dos parlamentares. Sustenta-se a inconstitucionalidade do dispositivo por afronta aos princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, previstos na Constituição Federal (art. 37, caput, XI e §11) e na Constituição Estadual de Mato Grosso (arts. 10, 129, caput, 173, §2º e 193).

II. Questão em discussão

A questão central consiste em avaliar a constitucionalidade da fixação da verba indenizatória em percentual equivalente ao subsídio dos vereadores, diante dos princípios constitucionais de moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, e sem exigência de comprovação de despesas.

III. Razões de decidir

A Constituição Federal, ao estabelecer os princípios da moralidade e proporcionalidade no art. 37, caput, exige que verbas indenizatórias, destinadas a ressarcimento de despesas, sejam fixadas em valores razoáveis e proporcionais.

No caso, a verba fixada em até 100% do subsídio configura desvio de finalidade e transforma a natureza da verba em remuneração disfarçada, violando os princípios constitucionais da moralidade, proporcionalidade e legalidade.

A jurisprudência deste Tribunal firmou que o teto máximo de verbas indenizatórias para vereadores deve ser de até 60% do subsídio, evitando excessos e garantindo o uso responsável dos recursos públicos.

A modulação dos efeitos da decisão, com eficácia ex nunc, é justificável para assegurar a segurança jurídica e a boa-fé, mantendo os valores já recebidos pela presunção de constitucionalidade da norma.

IV. Dispositivo e tese

Ação julgada procedente.

Tese de julgamento: “1. Verbas indenizatórias de vereadores devem respeitar o limite de 60% do subsídio mensal, sob pena de inconstitucionalidade por violação aos princípios da moralidade, proporcionalidade e razoabilidade. 2. Efeitos modulados com eficácia ex nunc para preservar segurança jurídica e boa-fé.”

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 37, caput, XI e §11; CE/MT, arts. 10, 129, caput, 173, §2º e 193.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, ADIN n. 1016388-80.2020.8.11.0000, j. 22.04.2021; ADIN n. 1015916-79.2020.8.11.0000, j. 20.10.2020.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade c/c Pedido Liminar proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso em face do Município de Itaúba /MT, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.254/2018, que estabelece verba indenizatória, pelo exercício da atividade parlamentar, no patamar de até R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e dá outras providências.

O requerente aduz, em suma,
que a verba indenizatória instituída aos membros do Poder Legislativo Municipal de Itaúba/MT mostra-se, desde o seu início, inconstitucional, eis que instituída em patamar desproporcional ao valor do próprio subsídio do Presidente e demais vereadores, violando os arts. 10, 129,
caput
, 173, §2º e 193, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso e art. 37,
caput
, inc. XI e §11, da Constituição Federal, por afronta aos princípios da moralidade administrativa, razoabilidade e proporcionalidade.
Reque a procedência da ação.

O Município de Itaúba/MT apresentou manifestação em defesa do ato normativo impugnado, pugnando pela declaração de constitucionalidade da norma legal em questão (id. 240089665).

A Câmara Municipal de Itaúba/MT também apresentou manifestação (id. 244691675), requerendo a improcedência da demanda.

A Procuradoria-Geral de Justiça, através de parecer da lavra

do
Subprocurador-Geral Jurídico e Institucional
, Dr. Marcelo Ferra de Carvalho (id. 245916686), opinou pela procedência da ação
,
com a declaração de inconstitucionalidade da lei impugnada.

É o relatório.

Inclua-se na pauta.

Cuiabá, 21 de novembro de 2024.

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA

Relator

V O T O R E L A T O R

Cinge-se dos autos que o Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da
Lei Municipal n. 1.254/2018 do Município de Itaúba/MT, que
estabelece verba indenizatória, pelo exercício da atividade parlamentar, no patamar de até R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e dá outras providências.

O requerente assevera que a verba indenizatória instituída aos membros do Poder Legislativo Municipal de Itaúba/MT mostra-se, desde o seu início, inconstitucional, eis que instituída em patamar desproporcional ao valor do próprio subsídio do Presidente e demais vereadores, violando os arts. 10, 129,
caput
, 173, §2º e 193, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso e art. 37,
caput
, inc. XI e §11, da Constituição Federal, por afronta aos princípios da moralidade administrativa, razoabilidade e proporcionalidade. Reque a procedência da ação.

Pois bem. Após detida análise dos autos, verifico que a questão não é de difícil elucidação.

Inicialmente,
mister
se faz constar que a Constituição Federal assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade no escopo de garantir um ordenamento jurídico ordenado, compatibilizando as normas inferiores com as superiores que lhe servem de fundamento.

No âmbito Estadual o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando objetiva-se exclusivamente o exame do confronto direto e imediato do ato normativo impugnado à Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional estabelecido pelo art
.

125
,
§
2º
,
da Carta Magna,
verbis:

“Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.

Disso isso,
in casu
, o cerne da questão está em saber se a
Lei Municipal n. 1.254/2018 do Município de Itaúba/MT
, que estabelece verba indenizatória, pelo exercício da atividade parlamentar, no patamar de até R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e dá outras providências, viola ou não os arts. 10, 129, caput, 173, §2º e 193, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso e art. 37, caput, inc. XI e §11, da Constituição Federal.

Para elucidação da questão, vejamos o teor da Lei Municipal n. 1.254/2018 do Município de Itaúba/MT, que ainda encontra-se vigente,
verbis
:

“Art. 1º
A verba de natureza indenizatória pelo exercício da atividade parlamentar, nos termos do § 11, do artigo 37 da Constituição Federal e criada por força do artigo 1º da Lei nº. 916, de 06 de março de 2012, fica fixada no valor de até R$5.000,00 (cinco mil reais). Respeitando os índices e limites de gastos do Poder Legislativo
.

Art. 2º As despesas decorrentes da execução desta Lei, correrão á conta das dotações próprias consignadas no orçamento.

Art. 3º Permanecem inalterados os demais dispositivos da Lei 916, de 06 de março de 2.012.

Art. 4º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, com efeitos a partir de 01 de janeiro de 2019, revogadas as disposições em contrário.”
(id. 234429686 – negritei).

A vista disso,
em que pese a alegação do Município de Itaúba/MT e da Câmara Municipal de Itaúba/MT, acerca da possibilidade da instituição de verba indenizatória para que o Presidente e demais vereadores possam ser ressarcidos das despesas extraordinárias que venham a dispender no exercício de suas atividades, ante a permissão contida no art. 37, §11, da Carta Magna, com a observância do devido processo legislativo e das leis orçamentárias e fiscais, o certo é que tais valores devem ser proporcionais e razoáveis.

Assim, oportuno também se faz constar
que o subsídio do Presidente da Câmara Municipal de Itaúba/MT é de R$ 6.500,00 (seis mil e quinhentos reais) e dos demais vereadores é de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), consoante se observa no Portal da Transparência do Município alhures.

Não obstante, a verba indenizatória instituída corresponde a aproximadamente 77,00% (setenta e sete por cento) e a 100,00% (cem por cento), respectivamente, dos mencionados vencimentos mensais, restando evidente a intenção de complemento de subsídio, ou seja, com natureza remuneratória.

Sendo assim, convém destacar que o art. 37,
caput
, da Constituição Federal, dispõe,
verbis
:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]”

Por sua vez, o art. 129,
caput
, da Constituição Estadual, em obediência ao princípio da simetria, traz o mesmo teor do quanto disposto na Carta Magna.

Dessa forma, resta evidente que
os patamares utilizados para a instituição e fixação das verbas de natureza indenizatória, constantes do dispositivo legal impugnado, são desproporcionais frente ao subsídio percebido, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidades, previstos nas normas legais citadas.

Ora, com a devida vênia, não é demais ressaltar que as normas impugnadas ainda dispensam a apresentação de comprovantes de despesas, saltando aos olhos também a violação do princípio da legalidade.

Com efeito, este Órgão Especial, ante a existência de leis municipais de idêntico teor, que instituem verbas de natureza indenizatória, em manifesta ofensa aos princípios da Administração Pública, ao se deparar com ações diretas de inconstitucionalidade para tratar desse tema, assim se manifestou,
verbis
:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL – CRIAÇÃO E AUMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES – NATUREZA REMUNERATÓRIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – REGRA DISPOSTA NO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 129, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – APLICAÇÃO DE TÉCNICA SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – SEGURANÇA JURÍDICA E PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS IMPUGNADAS – AÇÃO PROCEDENTE.

No caso, em que pese a alegação da possibilidade da instituição de verba indenizatória para que a Câmara de Vereadores possa ressarcir os seus vereadores por despesas extraordinárias que venham a dispender no exercício de suas atividades, ante a permissão contida no art. 37, §11, da Carta Magna, com a observância do devido processo legislativo e das leis orçamentárias e fiscais, o certo é que tais valores devem ser proporcionai se razoáveis, o que não se verifica na espécie.

Assim, a previsão contida no texto constitucional mencionado, no sentido de que não serão computados, para fins de teto constitucional, os valores de caráter indenizatório, deve ser interpretada de modo a não se permitir a atribuição de qualquer montante para a referida verba, sem alguma justificativa plausível, como quer fazer crer o requerido, sob pena de desvirtuar a sua real natureza.

Os patamares utilizados para a instituição e fixação das verbas de natureza indenizatória são desproporcionais frente ao subsídio percebido, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidades, previstos no art. 37, caput, da CF e art. 129, caput, da Constituição Estadual
.

A técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto tem sido utilizada para subtrair da norma determinada situação a qual ela se aplicaria, que a levaria a uma inconstitucionalidade, porém, sem proceder a qualquer alteração do seu texto normativo. Precedentes do STF.

A pretensão de atribuição de efeitos ex nunc é perfeitamente cabível no caso específico dos autos, por decorrência da boa-fé derivada da presunção de constitucionalidade das leis impugnadas, nos termos do art. 27, da Lei n. 9.868/99, a fim de que aqueles que receberam o benefício fiquem dispensados de devolver os valores recebidos
.”
(ADIN n. 1016388-80.2020.8.11.0000, minha relatoria, j. 22.04.2021 – negritei).

“MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS DE CUIABÁ N. 5.653/2013. E 6497/2019 – VERBA PÚBLICA INDENIZATÓRIA PARA O EXERCÍCIO DE CARGOS PÚBLICOS MUNICIPAIS – AUSÊNCIA DE PREVISÃO DA CAUSA PARA A INDENIZAÇÃO – DISPENSA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS – VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL – OFENSA AOS POSTULADOS DA MORALIDADE, FINALIDADE E PUBLICIDADE DOS GASTOS PÚBLICOS – SUSPENSÃO DE VIGÊNCIA DOS TEXTOS NORMATIVOS IMPUGNADOS – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

A ausência de previsão da finalidade da verba indenizatória instituída para fazer frente aos gastos decorrentes do exercício de cargos públicos municipais, bem como a ausência de previsão da prestação de contas pelo beneficiário, torna potencialmente imoral e aparentemente ofensiva aos postulados constitucionais da publicidade, finalidade e moralidade administrativa, autorizando a suspensão de vigência das leis até a resolução meritória da ação direta de inconstitucionalidade
.”
(ADIN n. 1015916-79.2020.8.11.0000, Rel. Des. Juvenal Pereira da Silva, j. 20.10.2020 – negritei).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS NS 817/2017, 876/2018, 897/2019 E 898/2019 – MAJORAÇÃO EXPRESSIVA DE VERBA INDENIZATÓRIA SEM DEMONSTRAÇÃO DE AUMENTO DE DESPESAS E CUSTOS DO EXERCÍCIO DO MÚNUS PÚBLICO – PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – APARENTE VIOLAÇÃO – MEDIDA CAUTELAR – PERICULUM IN MORA E FUMUS BONI JURIS – DEMONSTRAÇÃO – DEFERIMENTO.

[...]

2. Conquanto haja previsão constitucional para a instituição de verba indenizatória, com a finalidade de ressarcir o agente político de despesas inerentes ao exercício do seu múnus público, a sua majoração expressiva, sem a devida justificativa, encontra óbice nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade
.”
(ADIN n. 1008102-16.2020.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Helena Gargaglione Povoas, j. 21.05.2020 – negritei).

Nessa trilha, perfeita a conclusão do d. Subprocurador-Geral Jurídico e Institucional de Justiça ao asseverar,
verbis
:

“
Vê-se, portanto, que
a discussão não toca campo do mérito administrativo
. Não se busca com a presente demanda impedir que o Legislativo institua VI para o custeio de suas atividades, mas sim garantir que essas inovações legislativas respeitem os Princípios da Moralidade, Razoabilidade e Proporcionalidade.

Cumpre destacar, também, o
precedente deste E. Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, no sentido de que seria razoável a fixação do valor das verbas indenizatórias, nas Leis ora impugnadas, no patamar máximo de 60% (sessenta por cento) do valor do subsídio de seus beneficiários
.

Por conseguinte,
o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso ratificou o referido precedente na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1015916-79.2020.8.11.0000, restando firmado o entendimento que “viola os princípios constitucionais da publicidade da utilização do dinheiro público, bem como da moralidade e finalidade administrativas, o indistinto pagamento de verba de gabinete em valor exagerado, assim compreendido aquele que supere 60% da remuneração do agente público beneficiário, cuja lei que instituiu a referida verba não discipline meios para determinar a finalidade e a publicidade da prestação de contas dos gastos.”.

Nos moldes em que se encontra, todavia, constata-se que o artigo 1º da Lei Municipal nº 1254, de 11 de dezembro de 2018, do Município de Itaúba/MT é inconstitucional, no ponto em que estabelece o pagamento de verba indenizatória aos Vereadores numa razão que alcança até

100% (cem por cento) sobre o valor do subsídio
, por violação aos princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade.
”
(id. 245916686 – negritei).

Logo, tenho que a Lei Municipal n. 1.254/2018 do Município de Itaúba/MT, que estabelece verba indenizatória, pelo exercício da atividade parlamentar, no patamar de até R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e dá outras providências, padece de vício inconstitucional por ofensa aos princípios da moralidade, razoabilidade, proporcionalidade e legalidade.

Ademais,
entendo ser perfeitamente cabível, no caso específico dos autos, a atribuição de efeitos
ex nunc
, para que sejam aplicados a partir da data da prolação da decisão, por decorrência da boa-fé derivada da presunção de constitucionalidade das leis impugnadas
, nos termos do art. 27, da Lei n. 9.868/99.

Posto isso, por estes termos e estribado nessas razões,
julgo procedente a presente ação
para declarar a inconstitucionalidade, sem redução de texto, de quaisquer interpretações da Lei Municipal n. 1.254/2018 do Município de Itaúba/MT, que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara e demais vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios previstos em lei, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, descritos no art. 37,
caput
, da Constituição Federal e art. 129,
caput
, da Constituição Estadual, devendo haver modulação dos efeitos, por razões de segurança jurídica, atribuindo-se eficácia
ex nunc
, nos termos do art. 27, da Lei n. 9.868/99, por decorrência da boa-fé derivada da presunção de constitucionalidade das leis impugnadas.

Cuiabá, 21 de novembro de 2024.

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/11/2024