Tribunal: TJMT
Processo: 0015295-44.2018.8.11.0041
Relator(a): MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-06-25
Data de publicação: 2024-06-27

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0015295-44.2018.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), 20/20 SERVICOS MEDICOS S/S - CNPJ: 01.862.347/0001-06 (APELADO), DANIELA MOHERDAUI DA SILVA RE - CPF: 296.238.098-08 (ADVOGADO), ALMAR BUSNELLO - CPF: 256.177.148-21 (ADVOGADO), SAMANTHA ESTEVO - CPF: 430.695.988-03 (ADVOGADO), GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 04.441.389/0001-61 (APELADO), USSIEL TAVARES DA SILVA FILHO - CPF: 991.698.278-34 (ADVOGADO), LUIZ ANTONIO VITORIO SOARES - CPF: 138.731.301-06 (APELADO), MARCELO ALEXANDRE OLIVEIRA DA SILVA - CPF: 878.207.651-00 (ADVOGADO), DILZA ANTONIA DA COSTA - CPF: 499.745.997-68 (APELADO), BRUNO COSTA ALVARES SILVA - CPF: 019.346.011-44 (ADVOGADO), JOAO RICARDO VAUCHER DE OLIVEIRA - CPF: 015.078.971-89 (ADVOGADO), FERNANDA VAUCHER DE OLIVEIRA KLEIM - CPF: 007.471.911-40 (ADVOGADO), AURELIO ABDIAS SAMPAIO FERREIRA - CPF: 567.855.851-04 (APELADO), SIMONE BALENA DE BRITO - CPF: 315.687.852-91 (APELADO), THIAGO DE OLIVEIRA FREITAS - CPF: 012.969.171-26 (ADVOGADO), JULIANA ALMEIDA SILVA FERNANDES - CPF: 626.285.422-34 (APELADO), SANDRA REGINA ALTOE - CPF: 085.715.698-51 (APELADO), SELMA APARECIDA DE CARVALHO - CPF: 569.762.831-53 (APELADO), SONIA ALVES PIO - CPF: 487.769.201-00 (APELADO), KELCIA CRISTINA RODRIGUES RAMOS - CPF: 626.841.321-00 (APELADO), SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE DE MATO GROSSO (APELADO), VIVIANE ROBERTA E SILVA SOARES (APELADO), VIVIANE ROBERTA E SILVA SOARES - CPF: 474.405.111-15 (APELADO), FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), VIVIANE ROBERTA E SILVA SOARES - CPF: 474.405.111-15 (TERCEIRO INTERESSADO), ESPÓLIO DE LUIZ ANTONIO VITORIO SOARES (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE CONHECERAM E DESPROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO, OS EXCELENTÍSSIMOS SENHORES DESEMBARGADORES MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, EXMO. SR. DES. MÁRCIO APARECIDO GUEDES e EXMO. SR. DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –

ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.° 14.230/21 – INCONSTITUCIONALIDADE E INCONVENCIALIDADE – REJEITADA – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – ALTERAÇÃO DO CAPUT DO ARTIGO 11, DA LEI N.° 8.429/92 e REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II – IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO BASEADA NA TIPIFICAÇÃO GENÉRICA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS – ABOLITIO IMPROBITATIS RECONHECIDA – IMPOSSIBILIDADE DE MODIFICAÇÃO DO PEDIDO E CAUSA DE PEDIR APÓS ESTABILIZAÇÃO DA LIDE – ARTIGO 329, INCISO II, DO CPC – IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS – HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS INCABÍVEIS – MÁ-FÉ DA PARTE APELANTE NÃO EVIDENCIADA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO.

1.
Não há que se falar em inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21, por violação ao princípio da proporcionalidade, proibição de proteção insuficiente e violação à vedação de retrocesso, porquanto, ainda que a persecução da improbidade administrativa possua aspiração moral e real da coletividade, tal não se equipara a direito fundamental de qualquer ordem ou grandeza.

2. A reforma promovida pela lei mencionada não gerou a revogação do combate à improbidade administrativa, mas, tão somente, fixou novos parâmetros para a sua concretização e persecução judicial, ainda que mediante regras garantistas que possam tornar mais dificultosa a apuração de ilícito desta natureza.

3. Por adotar expressamente os princípios do direito administrativo sancionador, bem como por integrar o sistema punitivo estatal, as novas disposições da Lei de Improbidade Administrativa devem ser aplicadas de forma retroativa quando benéficas ao réu, a teor do disposto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República.

4. Os incisos I e II, do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92 foi revogado pela Lei n.° 14.230/21, operando-se a abolição do tipo administrativo imputado aos apelados. Além disso, o
caput
do referido artigo não mais admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo,

o que afasta a possibilidade de condenação, diante da atipicidade da conduta, e autoriza que se julgue a improcedência do pedido inicial.

5. Nos termos do artigo 329, inciso II, do Código de Processo Civil, não é possível a modificação do pedido e causa de pedir após a estabilização da lide, para enquadramento da conduta à outra figura típica da Lei de Improbidade Administrativa.

6. Ausente a comprovação de má-fé, não há que se falar em condenação ao pagamento de honorários sucumbenciais, ainda que julgada improcedente a ação de improbidade administrativa, nos termos do artigo 23-B, § 2°, da Lei n.° 8.429/92.

7. Sentença mantida. Recurso não provido.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de “
RECURSO DE

APELAÇÃO
”, interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Célia Regina Vidotti, nos autos de n.° 0015295-44.2018.811.0041, em trâmite perante a Vara Especializada em Ações Coletivas, MT, que julgou improcedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 209994425):

“
Vistos etc.

O
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
ajuizou a Medida Cautelar Antecedente, com pedido liminar
inaudita altera pars
, em face do
Governo do Estado de Mato Grosso, da Secretaria de Estado e Saúde de Mato Grosso, do Fundo Estadual de Saúde, da empresa 20/20 Serviços Médicos S/S
e de
Luiz Antonio Vitorio Soares,
haja vista os indícios de atos de improbidade administrativa e dano ao erário apurados no Inquérito Civil SIMP n.º 000592-023/2018, referente a execução dos contratos n.º 037/2016/SES/MT e 049/2017/SES/MT firmados entre o Estado de Mato Grosso, por meio da Secretaria de Estado de Mato Grosso – Fundo Estadual de Saúde e a empresa 20/20 Serviços Médicos S/S.

Posteriormente, no aditamento para a ação principal, o representante do Ministério Público incluiu no polo passivo da ação os requeridos Dilza Antonia da Costa, Aurélio Abdias Sampaio Ferreira, Simone Balena de Brito, Juliana Almeida Silva Fernandes, Sandra Regina Altoé, Selma Aparecida De Carvalho, indicando que os requeridos violaram o art. 11, incisos I e II, da Lei n.º 8.429/92.

O processo teve sua tramitação regular até a fase de saneamento e indicação de provas, quando sobreveio a informação acerca do falecimento do requerido Luiz Antonio Vitório Soares, sendo determinada a suspensão do processo (id. 88190219).

Por meio de pedido incidente, o representante do Ministério Público requereu a habilitação de Viviane Roberta e Silva Soares, como representante do espolio (id. 90811839).

A representante do espolio foi citada e não se opôs ao pedido, sendo deferida a habilitação, conforme decisão id. 121808600.

Pelo despacho proferido no id. 126533535, foi determinada a intimação das partes, para que manifestassem sobre o advento da Lei n.º 14.230/2021, que revogou expressamente as condutas previstas nos incisos I e II, do art. 11, da Lei n.º 8.429/92.

A defesa do espolio de Luiz Antonio Vitorio Soares requereu a extinção do processo, na forma do art. 485, VI, do CPC, alegando que a transmissão da pena pecuniária aos herdeiros é indevida; a exclusão do espolio do polo passivo, uma vez que o TCE/MT não encontrou irregularidades nos contratos n.º 37/2016/SES e 49/2017/SES, inexistindo dano ao erário; a improcedência da ação, diante da revogação dos incisos I e II, do art. 11, da LIA e o consequente desbloqueio dos bens (id. 128214235).

O representante do Ministério Público, no id. 128409684, manifestou pelo prosseguimento do feito, alegando que a nova redação dada ao art. 11, da Lei n.º 8.429/92 é inconstitucional, pois representa um retrocesso na proteção da probidade, igualdade e moralidade, devendo, portanto, ser repristinada a redação anterior ou que seja conferida interpretação conforme a Constituição Federal, de modo a concluir pela não taxatividade do rol do mencionado artigo.

Alegou, ainda, que as condutas dos requeridos encontram previsão no novo art. 11, inciso VI, da Lei n.º 8.429/92, “
pois os requeridos deixaram de prestar contas, e de exigir essa devida prestação, quanto aos serviços cobrados, mesmo estando obrigados por lei a fazê-lo (pois os pagamentos por parte do Poder Público somente podem ocorrer após a devida liquidação), mesmo dispondo das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades (como os exemplos descritos de procedimentos cobrados mas não realizados)”.

A empresa requerida 20/20 Serviços Médicos S/S requereu a extinção do processo devido a evidente perda do objeto decorrente da revogação dos incisos I e II, do art. 11, da Lei n.º 8.429/92, cuja modificação legal deve ser aplicada retroativamente para reconhecer que as condutas não são típicas.

Requereu, ainda, a revogação da indisponibilidade de bens e a condenação do requerente ao pagamento das verbas sucumbenciais (id. 128445770).

Inicialmente, o Estado de Mato Grosso manifestou reiterando os argumentos expostos pelo requerente (id. 130634623) e, posteriormente, apresentou retratação, manifestando pela extinção do processo, em razão da necessária aplicação da Lei n.º 14.230/2021, com o reconhecimento da atipicidade das condutas pela expressa revogação dos incisos I e II do art. 11, da Lei n.º 8.429/92 e da inexistência de outro tipo do citado artigo, onde as condutas pudessem ser enquadradas (id. 130992695).

Os autos vieram conclusos.

É o relatório.

Decido.

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso atribuiu aos requeridos a prática, em tese, dos atos de improbidade administrativa, previstos no art. 11, incisos I e II, da Lei n.º 8.429/92, em razão da deficiência nos mecanismos de controle e fiscalização da execução dos contratos n.º 037/2016/SES/MT e 049/2017/SES/MT, gerando indícios que os serviços pagos não foram integralmente prestados, sendo constatada, ainda, a não utilização dos sistemas de controle DATASUS e SISREG III e o descumprimento de obrigações previstas nos contratos acerca da forma de comprovação da prestação dos serviços, para posterior pagamento.

Esta ação foi proposta antes do advento da Lei n.º 14.230/2022, que trouxe profundas alterações acerca da responsabilização pela prática de atos de improbidade administrativa, prevista na Lei n.º 8.429/92.

Sobre a aplicação da nova lei, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989/PR, processo-paradigma do Tema n. 1199, fixou as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da

publicação da lei.”

As teses acima transcritas possuem caráter vinculante, nos termos do disposto nos arts. 927, inc. III, e 987, § 2 º, ambos do Código de Processo Civil e, assim, devem ser observadas nos processos em curso, de modo que a nova norma será aplicada de imediato e não haverá retroatividade para as questões de caráter processual; para as alterações de caráter material, haverá retroatividade, se a nova norma for mais benéfica, respeitada a coisa julgada.

Ainda, a nova lei acrescentou o §4º, ao art. 1º, da Lei n.º 8.429/92, para aplicar, ao sistema de proteção da probidade administrativa, os princípios do direito administrativo sancionador.

No caso em comento, o ato ímprobo atribuído aos requeridos foi tipificado como aquele previsto no art. 11,
caput,
incisos I e II, da Lei 8.429/92.

À época da propositura da ação, o dispositivo acima mencionado tinha a seguinte redação:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; (...)”

Com a nova lei, o mencionado dispositivo passou a ter a seguinte redação:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I – (revogado);

II – (revogado); (...).”

Veja-se que o art. 11,
caput,
teve a sua redação alterada, substituindo-se a expressão
“
notadamente
”
por
"
caracterizada por uma das seguintes condutas
".
Antes da reforma, o mencionado dispositivo tinha caráter exemplificativo. Com a nova lei, é necessário que os fatos se amoldem a uma das condutas descritas nos incisos do mencionado artigo, que agora encerra um rol taxativo daquilo que configura violação aos princípios da Administração Pública.

As hipóteses previstas nos incisos I e II, do mencionado artigo foram expressamente revogadas.

Como já consignado, o Supremo Tribunal Federal definiu, no julgamento do Tema 1.199, que a Lei n.º 14.230/2021 se aplica aos atos que, embora praticados na vigência do texto anterior, não são objeto de condenação transitada em julgado.

Muito embora a conduta narrada na inicial configure grave ofensa aos princípios da Administração, notadamente a impessoalidade, a publicidade e a legalidade, não se vislumbra a existência de dolo nas condutas atribuídas aos requeridos na inicial, mas sim, uma desorganização e inabilidade para tratar o volume de informações referente aos milhares de procedimentos que foram realizados pela “Caravana da Transformação” em várias cidades do Estado de Mato Grosso.

A finalidade da lei de improbidade administrativa é coibir os atos que são praticados com manifesta intenção lesiva a Administração Pública. Os atos irregulares ou ilegais, ainda que voluntários e praticados no exercício de competências públicas, não são suficientes para a configuração do ato de improbidade administrativa, sendo necessária a vontade livre e consciente de agir ou se omitir para lesar a Administração Pública.

Nesse sentido:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – CONVÊNIO – INEXISTÊNCIA DE PROVA DO DESVIO DA VERBA DESTINADA – INFORMAÇÕES QUE O OBJETO DO CONVÊNIO FOI DEVIDAMETE EXECUTADO - RECONHECIMENTO DE INEXISTÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ - ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À
ABOLITIO CRIMINIS
RECURSO PROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2 -
Com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, deixou de existir a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública. Sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), as condutas anteriormente tipificadas deixaram de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis). Exige-se, então, o dolo específico. Não sendo verificado, a improcedência do pedido condenatório se impõe.”

(TJMT - N.U 0001211-60.2016.8.11.0024, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 14/11/2023, Publicado no DJE 16/11/2023).

O representante do Ministério Público, em sua manifestação juntada no id. 128409684, asseverou que a conduta dos requeridos também se amolda a figura prevista no inciso VI, do art. 11, da Lei n.º 8.429/92, que estabelece:

“Art. 11.

...);

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

(...)”.

Ocorre que a mencionada disposição se refere à obrigação de prestar contas perante os Tribunais de Contas, daquele que utiliza, arrecada, guarda, gerencia ou administra verbas ou bens públicos, de modo que o mencionado artigo tem por objeto resguardar a regular gestão dos recursos públicos pelo gestor, na forma do art. 70, da Constituição Federal.

Não se refere, portanto, aos procedimentos regulares previstos na execução dos contratos públicos, concernente a emissão de notas e/ou comprovantes de execução dos serviços para posterior pagamento.

Faço consignar que ambos os contratos e a sua execução foram objeto, em um primeiro momento, de auditoria de conformidade, que teve por finalidade avaliar a execução dos contratos 37/2016/SES e 49/2017/SES, sendo posteriormente convertido em tomada de contas ordinária, as quais foram julgadas regulares no processo 32.597-0/2018 – TCE/MT.

Assim, não é possível falar em omissão e, por outro lado, a conduta de “exigir contas” não está tipificada na Lei n.º 8.429/92.

Em síntese, a imputação da prática de ato de improbidade administrativa com fundamento no art. 11, da Lei n.º 8.429/92, com redação dada pela Lei n.º 14.230/2021, somente se admite se se tratar de ato doloso e se a conduta se enquadrar em uma das hipóteses taxativas previstas nos incisos do mencionado artigo.

Não é o caso dos autos, pois a tipificação mencionada na inicial foi expressamente revogada e a conduta descrita não se amolda a nenhuma das hipóteses previstas nos incisos do art. 11, da Lei n.º 8.429/92, com redação dada pela Lei n.º 14.230/2021, como alegou o requerente.

O doutrinador Marçal Justen Filho, ao comentar os efeitos da reforma da lei de improbidade administrativa, defendeu a sua aplicação aos processos em curso:

"As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência. Isso significa que, mesmo no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021." (Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021/Marçal Justen Filho. - 1. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2022.pág. 293)

Desse modo, se a conduta narrada na inicial e imputada aos requeridos não encontra mais tipicidade na lei de improbidade administrativa, a ação não pode prosseguir, pois, o princípio da lei sancionadora mais benéfica (CF/88, art. 5º, inciso XL) é aplicado para todo o direito sancionador, seja ele administrativo ou penal.

E o §4º, do art. 1º, da Lei n.º 8.429/92 estabelece ao sistema de proteção da probidade administrativa o regime jurídico do direito administrativo sancionador.

Nesse sentido é o entendimento dos Tribunais Estaduais:

“APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ARAGUAIANA – CONTAS TCE/MT – ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR EM DESACORDO COM OS DITAMES LEGAIS – EXCESSO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA – NÃO COMPROVADA – DÉFICIT DE ARRECADAÇÃO NO MUNICÍPIO – EXERCÍCIO DE 2009 – FUNDAMENTO DA CONDENAÇÃO: ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 (VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) –ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DOS INCISOS I, II e IX do ART. 11 –
ABOLITIO CRIMINIS
– RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – TEMA 1199 – STF – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NOS DEMAIS INCISOS DO ARTIGO 11, DA LEI N° 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO.

1. A Lei n° 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais.

2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. (...).

5. O artigo 11, I e II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Logo, não é cabível a condenação com fundamento neste tipo, haja vista a sua abolição do ordenamento jurídico.

(...).

9. Recurso provido, sentença reformada."

(TJMT - N.U 0017212-49.2017.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/09/2022, Publicado no DJE 20/09/2022).

"APELAÇÃO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Pretensão do Autor Ministério Público do Estado de São Paulo à condenação dos Requeridos por atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública – Alegação de que os Requeridos teriam simulado, com a lavratura de falsos Boletins de Ocorrência, o encontro e a apreensão dos veículos furtados e roubados – Constitucionalidade do artigo 2º da Lei nº 14.230/2021 – Proteção suficiente, proporcional e adequada dos bens jurídicos tutelados – Alterações legislativas realizadas pela Lei nº 14.230/2021 – Aplicação retroativa das normas mais benéficas aos Requeridos – Art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa – Art. 5º, XL, da CF –
Revogação do art. 11, incisos I e II, da Lei de Improbidade Administrativa, aplicada retroativamente aos Requeridos – Taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 – Inexistência de continuidade normativa típica no caso – Sentença de improcedência mantida – Apelação desprovida."
(TJSP; Apelação Cível 1000763-38.2014.8.26.0278; Relator (a): Ana Liarte; Órgão Julgador: 4ª Câmara de Direito Público; Foro de Itaquaquecetuba - 3ª Vara Cível; Data do Julgamento: 25/07/2022).

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N.º 8.429/91. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ENTRADA EM VIGOR DA LEI N.º 14.230/21. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO MAIS BENÉFICA. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. MANIFESTA INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO PROVIDO. 1. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (Tema n.º 1199), a nova redação trazida pela Lei n.° 14.230/21 é aplicável aos atos de improbidade administrativa culposos, praticados na vigência do texto anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. 2. Em relação à improbidade administrativa das condutas dos agentes públicos com enquadramento no artigo 10, nota-se que com o advento da novel legislação, passou-se a exigir expressamente a prova do dolo para sua caraterização.
3. Uma das alterações mais significativas decorrentes do advento da Lei n.º 14.230/21 ocorreu no enunciado do art. 11 da Lei n.º 8.429/91 (atos ímprobos que atentam contra os princípios da Administração Pública), cujo rol passa a ser taxativo. 4. Tendo em vista que a conduta imputada aos réus não se enquadra, atualmente, nas hipóteses específicas dos seus incisos, é imperioso concluir pela ausência de tipicidade, sob o foco da Lei de Improbidade."
(TJMG - Apelação Cível 1.0000.23.070806-7/001, Relator(a): Des.(a) Wagner Wilson , 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 22/06/2023, publicação da súmula em 29/06/2023).

Recentemente, o Supremo Tribunal Federal se manifestou expressamente sobre a imediata aplicação da nova redação do art. 11, da Lei n.º 8.429/92 aos processos em trâmite:

“SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3.
As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.
5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido." (STF - ARE 1346594 AgR-segundo - Órgão julgador: Segunda Turma Relator(a): Min. GILMAR MENDES - Julgamento: 24/10/2023 - Publicação: 31/10/2023).

Em suma, a pretensão ministerial de responsabilizar os requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa, na forma do art. 11, incisos I e II, da Lei n.º 8.429/92, não encontra mais fundamento legal com as inovações introduzidas pela Lei n.º 14.230/2021, dentre elas, a revogação expressa do inciso II do mencionado artigo.

Diante do exposto, considerando que a conduta atribuída aos requeridos não é mais prevista na lei como ato de improbidade administrativa,
julgo improcedentes
os pedidos, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Por consequência, revogo a ordem de indisponibilidade de bens decretada.

Certifique-se quanto a existência de valores bloqueados e expeça-se o necessário para o levantamento do valor, devendo o alvará ser expedido para conta de mesma titularidade da conta onde o bloqueio foi realizado.

As baixas referentes a veículos e bens imóveis serão solicitadas por meio dos sistemas Renajud e CNIB.

Sem custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 23-B, da Lei n.º 8.429/92.

Desnecessário o reexame, nos termos do art. 17, § 19, IV, da Lei n.º 8.429/92.

Transitada em julgado e, nada sendo requerido, arquivem-se os autos.

Publique-se.

Intime-se.

Cumpra-se.

Cuiabá/MT, 11 de dezembro de 2023.

Celia Regina Vidotti

Juíza de Direito
”.

Em suas razões recursais, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO sustenta que as alterações promovidas pela Lei n,° 14.230/2031 são inconstitucionais, pois “
a redação dada ao artigo 11 da LIA, além de excluir, em sistemática diversa dos demais artigos tipificadores, condutas que possam violar os princípios da administração, pelo simples fato de não terem sido objetivamente previstos na enumeração legislativa, sequer acolhe na norma protetora todos os princípios da administração pública elencados no caput do artigo 37 da Constituição da República.
Há, aqui, então, nítido efeito de desproteção do bem jurídico constitucionalmente protegido e, em consequência, inegável retrocesso no combate à corrupção
”.

Aduz que a Constituição Federal possui “
[...] um claro mandado protetor da moralidade administrativa e sancionatório aos atos ímprobos, impondo-se, portanto, ao legislador o dever de proteção jurídica a determinados bens como instrumento realizador dos fins estatais e garantindo-se o respeito aos fundamentos do Estado brasileiro
”.

Nesse contexto, assevera que “
a restrição ao âmbito de incidência do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, principalmente se considerada a possibilidade de sua aplicação de forma imediata, incidindo sobre as inúmeras ações que já estão em curso, ajuizadas regularmente sob a égide do ordenamento em vigor e que, então, poderiam vir a ser extintas por perda de objeto, evidencia a intenção do legislador em efetivar o esvaziamento da Lei de Improbidade e o retrocesso na proteção da probidade, igualdade e moralidade
”.

Pontua que “
há nítido desvio de finalidade da lei e do próprio fundamento que a originou: a pretexto de proteger e assegurar a moralidade administrativa, sancionando condutas ímprobas como determina a Constituição Federal (art. 37, caput e § 4º), criou mecanismos que, se aplicados de forma retroativa, importarão na extinção em massa das ações de improbidade administrativa ajuizadas, a tempo e modo pelo titular da pretensão, nos moldes da legislação então em vigor
”.

Salienta, ademais, que “
a inconstitucionalidade da redação dada ao artigo 11 da Lei n. 8429/92, pela Lei n. 14230/21 é evidente
, devendo-se repristinar a redação anterior; ou que seja conferida a interpretação conforme a Constituição Federal em relação ao caput do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 (com as alterações inseridas pela Lei nº 14.230/2021), de modo a concluir pela não taxatividade do rol do referido dispositivo legal, possibilitando que condutas reprovadas pela Constituição, além de ilícitos penais e administrativos também possam ser configurados como condutas ímprobas
”.

No mérito, argumenta que as provas constantes do processado são mais que suficientes para se comprovar a prática ímproba, em razão do dolo evidenciado no descontrole administrativo e discal dos contratos n.° 037/216/SES/MT e n.° 049/2017/SES/MT.

Por essas razões, “
requer seja conhecido e provido o presente recurso de apelação para reformar a sentença guerreada (ID. 135933080) e julgar procedente os pedidos iniciais a fim de condenar os requeridos conforme pleiteado na vestibular
” (ID. 209994428).

Nas contrarrazões, os apelados postulam pelo não provimento do recurso (ID. 209994433, 209994434, 209994435, 209994436 e 212867164).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina “
pelo
desprovimento
do apelo
” (ID. 214054667).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se “
RECURSO DE

APELAÇÃO
”, interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, contra a sentença proferida pela Excelentíssima Juíza de Direito, Dra. Célia Regina Vidotti, nos autos de n.° 0015295-44.2018.811.0041, em trâmite perante a Vara Especializada em Ações Coletivas, MT, que julgou improcedentes os pedidos.

Inicialmente, a respeito da suscitada inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21, mister salientar que o controle difuso ou incidental de constitucionalidade tem o propósito de analisar se determinada norma, essencial ao deslinde do caso concreto, encontra-se em harmonia com o texto constitucional.

Caso a norma apontada como inconstitucional não se preste à solução do caso retratado na demanda, o controle da constitucionalidade na modalidade mencionada não se justifica, pois acaba por confundir-se com o controle concentrado ou abstrato, o qual possui regras precisas quanto à competência, legitimidade e finalidades.

Na hipótese em comento, a parte apelante salienta que a inconstitucionalidade das alterações promovidas ao artigo 11, da Lei n.° 8.429/92, é evidente, pois mitiga a prevenção da corrupção, violando o princípio da proporcionalidade, em razão da proibição da proteção deficiente, sobretudo em face do mandado de sanção previsto no art. 37, §4º, da CF, do disposto na Convenção de Mérida, promulgada pelo Decreto n.º 5.687, de 31 de janeiro de 2006, como também afronta o princípio da vedação ao retrocesso.

Todavia, os argumentos lançados pelo
Parquet
são dotados de elevado grau de subjetividade, o que torna imperioso o respeito à Lei que percorreu o devido processo legislativo e, ao fim, exprime a vontade soberana do povo.

Outrossim, revela ponderar que a norma benéfica não esbarra na vedação ao retrocesso, tampouco que a probidade administrativa tenha sido erigida à condição de direito fundamental. Isso porque, na essência, os direitos fundamentais são resguardados no texto constitucional como instrumentos para evitar a opressão estatal em face do indivíduo. Logo, mostra-se incoerente considerar que exista um direito difuso ou coletivo fundamental de punir quem pratica ato de improbidade administrativa.

Nesse contexto, não se olvida que as regras constitucionais relativas aos direitos e garantias previstos no artigo 5°, da Carta Magna, podem ser usufruídas pelo Poder Público, tais como a proteção do direito de propriedade e devido processo legal, mas não é possível eleger o direito de punir como algo equiparável ao direito à liberdade.

De mais a mais, ainda que a persecução da improbidade administrativa possua aspiração moral e real da coletividade, tal não se equipara a direito fundamental de qualquer ordem ou grandeza.

Além disso, a reforma implementada pela Lei n.° 14.230/2021 não gerou a revogação do combate à improbidade administrativa, mas, tão somente, fixou novos parâmetros para a sua concretização e persecução judicial, ainda que mediante regras garantistas que possam tornar mais dificultosa a apuração de ilícito desta natureza.

Dessa maneira, não há que se falar em inconstitucionalidade da Lei n.° 14.230/21 e as alterações promovidas na Lei n.° 8.429/92.

Para mais, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO defende a irretroatividade da Lei n.° 14.230/21.

Com efeito, a novel legislação modificou diversos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo, expressamente, os princípios do Direito Administrativo Sancionador, no artigo 1°, § 4°, da Lei n.° 8.429/92,
in verbis
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Por se tratar de desmembramento do direito sancionador penal, os mesmos princípios e garantias a ele assegurados, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, da retroatividade da lei benéfica, individualização da pena, além da razoabilidade e proporcionalidade, devem ser observados na esfera administrativa.

Dentre os princípios mencionados, sobreleva-se o da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no artigo 5°, inciso XL, da Constituição da República. Veja-se:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

A despeito de a parte apelante defender a inaplicabilidade das normas de direito penal ao caso em exame, a retroatividade da lei mais benéfica incide ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual estão inseridos os atos ímprobos, justamente porque, assim como a norma penal, a Lei n.° 8.429/92 prevê, em seu corpo estrutural, um coletivo de sanções e penalidades aos agentes públicos.

Ademais, a regra do art. 6°, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que prevê o
tempus regit actum
, não prevalece na hipótese dos autos, porquanto a natureza jurídica da norma que disciplina o ato de improbidade e suas consequências é sancionatória, o que atrai a incidência do artigo 5°, inciso XL, da Constituição Federal, já transcrito nesse voto.

Nessa toada, a retroatividade da lei benigna insere-se em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, nele inserido a improbidade administrativa.

Aliás, o fato de o Brasil ser subscritor de convenção de combate à corrupção, a exemplo do Tratado de Mérida, não pode ser considerada argumento apto a impedir a retroatividade da norma mais benéfica, em se tratando de direito administrativo sancionador, já que inexiste direito fundamental de punir atribuível ao Estado.

Igualmente, convém relembrar que o artigo 9°, do Pacto de San José da Costa Rica, ratificado pelo Brasil com
status
supralegal, ao replicar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, não o cingiu à norma penal, sendo, portanto, aplicável ao direito sancionador como um todo. Transcrevo:

“Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado”.

A propósito, acerca da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica aos processos administrativos sancionadores, assim reconheceu o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

(...)

2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares.

(...)”.

( AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n° 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da Sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais (...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança Parcialmente provido”.

(STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Helena Costa, 1ª Turma, DJ de 20/02/2018).

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC.

I. O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage.

Precedente.

(...)”.

(REsp 1153083/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2014, DJe 19/11/2014).

Outrossim, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário com Agravo – ARE n.° 843989/PR (Tema n.° 1.199), com repercussão geral reconhecida, fixou a tese no sentido de que a nova Lei tem aplicabilidade aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado,
in verbis
:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos.

2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF).

3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.

5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa.

6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).

7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).

8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.

9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.

10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).

11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.

12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.

13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.

14. Os prazos prescricionais previstos em lei

garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa.

15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo.

16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público.

17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN.

19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022). (Grifo nosso).

À vista disso, a despeito do entendimento quanto à irretroatividade da nova lei quanto à prescrição e às demandas já transitadas em julgado, o STF ressalvou a sua retroação benéfica em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, enfatizando a necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva – dolo – a todos os atos tipificados nos artigos 9°, 10 e 11, da Lei 8.429/92, nas ações pendentes de julgamento.

Desse modo, as mudanças mais benéficas da nova lei retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros, cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

No caso em questão, o
Parquet
imputou aos apelados a prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 11,
caput
, incisos I e II, da Lei n.° 8.429/92. Confira-se o dispositivo indicado:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”.

Entretanto, a Lei n.° 14.230/2021 expressamente revogou os incisos supratranscritos, ou seja, operou-se a abolição do tipo administrativo mencionado e, por se tratar de norma mais benéfica ao réu, consoante exposto anteriormente, deve ser aplicada a sua retroatividade.

Além disso, observa-se que não mais se admite a tipificação genérica, baseada em princípios, sem que haja, simultaneamente, a capitulação da conduta em um dos incisos arrolados no novo dispositivo, ou seja, ocorreu a abolição do tipo administrativo com fundamento exclusivo no
caput,
do artigo 11, da Lei n.° 8.429/92.

Essa conclusão, a propósito, tem sido abordada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgados recentes, nos quais tem posicionado pela retroatividade da tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública, em especial a partir do Tema n.° 1.119, já transcrito nesse voto.

A esse respeito, em decisão monocrática proferida no ARE n.° 1.346.594 SP, o Ministro Gilmar Mendes assim ponderou:

“observo que a nova redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade mediante imputação fundamentada unicamente no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente na espécie, não mais se admitindo a condenação por mera ofensa aos princípios da Administração Pública não tipificada expressamente em qualquer de seus incisos.

[...]

Observo, por fim, que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (eDOC 1, pp. 1-11) e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado ("organizaram-se para adquirir imóveis que, sabiam, seriam declarados de utilidade pública e, então, seriam expropriados pelo poder público"- eDOC 18, p. 82), não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992.

Nesse cenário, considerada a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto e a abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 (única imputação efetivamente veiculada pelo Ministério Público de São Paulo na petição de ingresso da ação civil pública), constata-se a impossibilidade jurídica de manutenção da condenação ratificada pelo acórdão recorrido, impondo-se a sua reforma” (STF - ARE: 1346594 SP, Relator: GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 25/05/2023, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25/05/2023 PUBLIC 26/05/2023).

Ressalta-se, nesse contexto, que não se ignora a gravidade dos fatos que são imputados aos apelados, tampouco as provas apresentadas. Todavia, a conduta indicada não pode mais ser enquadrada no artigo 11,
caput
, e incisos I e II, da Lei n.° 8.429/92, o que impossibilita a aplicação das sanções previstas no artigo 12, da referida norma.

Demais disso, conquanto o
Parquet
postule pela recapitulação do ato ímprobo para a figura típica do artigo 11, inciso VI, da Lei n.° 8.429/92, as irregularidades apontadas nos autos, relacionadas quanto à possível ocorrência de fraude na execução dos contratos, com a possibilidade de pagamentos realizados por intervenções inexistentes, não se subsumem ao tipo ímprobo em questão, uma vez que não se discute na demanda a ausência de prestação de contas.

Para mais, ainda que verificada a subsunção ao tipo indicado, a pretensão do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO na recapitulação encontra óbice no fato de que, o processo já se encontrava saneado ao tempo da referida proposição e, nos termos do artigo 329, inciso II, do Código de Processo Civil, tal providência somente pode ser realizada antes da estabilização da lide,
in verbis
:

“Art. 329. O autor poderá:

I - até a citação, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu;

II - até o saneamento do processo, aditar ou alterar o pedido e a causa de pedir, com consentimento do réu, assegurado o contraditório mediante a possibilidade de manifestação deste no prazo mínimo de 15 (quinze) dias, facultado o requerimento de prova suplementar.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo à reconvenção e à respectiva causa de pedir”.

Desse modo, conclui-se que agiu com acerto a magistrada singular, que reconheceu a
abolitio improbitatis
promovida pela Lei n.° 14.230/2021 e, consequentemente, julgou improcedente o pedido inicial.

Nesse sentido:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DO ART. 11, INCISO I – ABOLITIO CRIMINIS – RECURSO DESPROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

2
. O artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92 foi revogado com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, motivo por que a denúncia formulada com fundamento no referido tipo penal não merece prosperar
.

3. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00025817020098110040 MT, Relator: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, Data de Julgamento: 08/11/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/11/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. ROL TAXATIVO. REVOGAÇÃO DO INCISO I, ART. 11, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO.

Da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica

1. A Lei de Improbidade Administrativa tem o escopo de proteger os princípios administrativos e o erário, por meio de sanções que não aquelas previstas na legislação penal, ou seja, trata-se do Direito Administrativo Sancionador, que em muito se assemelha à função do Direito Penal, mas que a este não se iguala. Em virtude disso, alguns institutos e princípios do Direito Penal são aplicáveis ao caso de improbidade, pois pertencem ao gênero do Direito Sancionador, dos quais aqueles são espécies. Possibilidade de retroatividade da norma mais benéfica, em harmonia com os ditames das normas sancionadoras.

Da questão de fundo

2. Não se verifica conduta do réu eivada de má-fé ou dolo específico, com a percepção de vantagem pessoal, capaz de configurar qualquer ato de improbidade. Ademais,
a conduta prevista no inciso I do artigo 11 da Lei de Improbidade não mais subsiste, pois esse dispositivo foi revogado pela Lei nº 14.230/2021. Ainda, incumbia ao Ministério Público a demonstração de que a conduta do agente se subsume nas demais previsões daquele rol taxativo, o que não ocorreu na presente ação civil pública
.

3. A nova redação da lei de improbidade administrativa reflete os valores contemporâneos do Direito Sancionador e a consolidação da jurisprudência das instâncias superiores, notadamente com relação à necessidade do elemento subjetivo, dolo, para configuração dos atos ímprobos e à taxatividade do rol de condutas.

APELAÇÃO DESPROVIDA”.

(TJ-RS - AC: 00348539320218217000 TRAMANDAÍ, Relator: Voltaire de Lima Moraes, Data de Julgamento: 30/05/2022, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 12/07/2022). (Grifo nosso).

“APELAÇÃO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Pretensão do Autor Ministério Público do Estado de São Paulo à condenação dos Requeridos por atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração Pública – Alegação de que os Requeridos teriam simulado, com a lavratura de falsos Boletins de Ocorrência, o encontro e a apreensão dos veículos furtados e roubados – Constitucionalidade do artigo 2º da Lei nº 14.230/2021 – Proteção suficiente, proporcional e adequada dos bens jurídicos tutelados - Alterações legislativas realizadas pela Lei nº 14.230/2021 – Aplicação retroativa das normas mais benéficas aos Requeridos – Art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa – Art. 5º, XL, da CF –
Revogação do art. 11, incisos I e II, da Lei de Improbidade Administrativa, aplicada retroativamente aos Requeridos – Taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 – Inexistência de continuidade normativa típica no caso
– Sentença de improcedência mantida – Apelação desprovida”.

(TJ-SP - AC: 10007633820148260278 SP 1000763-38.2014.8.26.0278, Relator: Ana Liarte, Data de Julgamento: 25/07/2022, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/07/2022). (Grifo nosso).

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO CONFIGURADA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI Nº 8.429/92. ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. REVOGAÇÃO DE REFERIDO INCISO I. ROL TAXATIVO DA MENCIONADA NORMA. APLICAÇÃO IMEDIATA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ATIPICIDADE DA CONDUTA CONFIGURADA
. RECURSO ACOLHIDO, COM EFEITOS INFRINGENTES E, CONSEQUENTE, IMPROCEDÊNCIA DA DEMANDA ORIGINÁRIA. (TJPR - 5ª C. Cível - 0002943-91.2015.8.16.0050 - Bandeirantes - Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ MATEUS DE LIMA - J. 30.05.2022)”.

(TJ-PR - ED: 00029439120158160050 Bandeirantes 0002943-91.2015.8.16.0050 (Acórdão), Relator: Luiz Mateus de Lima, Data de Julgamento: 30/05/2022, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 31/05/2022). (Grifo nosso).

Quanto ao pedido de condenação da parte apelante ao pagamento de honorários advocatícios, conforme dispõe o artigo 23-B, § 2°, da Lei n.° 8.429/92, somente haverá condenação ao pagamento da verba de sucumbência, no caso de improcedência da ação de improbidade administrativa, se comprovada a má-fé,
in verbis
:

“Art. 23-B. Nas ações e nos acordos regidos por esta Lei, não haverá adiantamento de custas, de preparo, de emolumentos, de honorários periciais e de quaisquer outras despesas.

§ 1º No caso de procedência da ação, as custas e as demais despesas processuais serão pagas ao final.

§ 2º Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade se comprovada má-fé”.

No caso em apreço, não há qualquer elemento de prova de que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO tenha agido com má-fé ao ajuizar a presente ação por ato de improbidade administrativa e, portanto, afigura-se descabida a sua condenação ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios.

Nesse sentido:

“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – VIOLAÇÃO AOS PRINCIPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PRÁTICA DE ATO VISANDO FIM PROIBIDO EM LEI – ART. 11, INCISO I DA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA – DISPOSITIVO REVOGADO – CONDUTA DOLOSA – NÃO COMPROVAÇÃO – SENTENÇA DE PROCEDENCIA – DECISAO REFORMADA – PRETENSÃO DE ARBITRAMENTO DE HONORÁRIOS PELO MUNICIPIO – DESACABIMENTO – RECURSOS INTERPOSTOS POR FERNANDO FIGUEIREDO E MARIA ASSIS PROVIDOS – RECURSO INTERPOSTO PELO MUNICIPIO DE CUIABÁ DESPROVIDO.

O ato de improbidade administrativa imputado aos réus, compreendia a conduta tipificada no artigo 11, inciso I, da legislação de regência, revogado pela Lei nº 14.230/2021.

Revogado o dispositivo que representava a conduta típica perpetrada pelos Requeridos, o ato praticado não mais se subsume à lei de improbidade administrativa, especialmente se não comprovada a conduta dolosa dos agentes públicos.

Nos termos do Art. 23-B, §2º da Lei de Improbidade Administrativa, haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade se comprovada má-fé; elemento não evidenciado no caso concreto. Recurso interposto pelo Município de Cuiabá desprovido.

Recursos interpostos por Fernando Figueiredo e Maria Assis providos. Sentença reformada. Ação Improcedente”.

(N.U 0015005-05.2013.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 01/08/2023, Publicado no DJE 14/08/2023). (Grifo nosso).

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença atacada.

Por oportuno, diante do requerimento de ID. 215553198, após o trânsito em julgado, remetam-se os autos imediatamente á primeira instância, para o cumprimento da ordem de indisponibilidade de bens das partes.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/06/2024