Tribunal: TJMT
Processo: 0001359-06.2008.8.11.0007
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-05-20
Data de publicação: 2024-06-03

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001359-06.2008.8.11.0007
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[ALMIR MAGALHAES - CPF: 452.281.241-87 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO), CLARICE DE ARAUJO SOARES CHAVES - CPF: 900.038.101-00 (APELANTE), NILTON NUNES GABRIEL - CPF: 654.817.479-87 (ADVOGADO), ANNA LAIS PACHECO GABRIEL - CPF: 023.877.531-35 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), SANDRA MARA DI GIULIO - CPF: 069.786.008-65 (ADVOGADO), CELIO ANTUNES DE ARAUJO - CPF: 474.408.051-00 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ALMIR MAGALHAES - CPF: 452.281.241-87 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ANNA LAIS PACHECO GABRIEL - CPF: 023.877.531-35 (ADVOGADO), CLARICE DE ARAUJO SOARES CHAVES - CPF: 900.038.101-00 (APELADO), NILTON NUNES GABRIEL - CPF: 654.817.479-87 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO DE CLARICE DE ARAUJO SOARES E NEGOU PROVIMENTO AO APELO DO MINISTÉRIO PÚBLICO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EXISTÊNCIA DE AÇÃO PENAL – ABSOLVIÇÃO POR FALTA DE PROVAS – PREVALÊNCIA DA DECISÃO PROFERIDA NA ESFERA PENAL – RECURSO DA REQUERIDA PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA. ADEQUAÇÃO DAS SANÇÕES – PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ARTS. 9º, XI, E 11, I,

DA LIA – ESQUEMA FRAUDOLENTO DE PEDIDO DE GRATUIDADE DE CERTIDÃO DE ANTECEDENTES CRIMINAIS – DESVIO DE VALORES RECEBIDOS – SANÇÕES APLICADAS – PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DESPROVIDO.

1. Independência relativa das esferas penal, civil e administrativa. A existência de sentença absolutória no âmbito criminal, por ausência de provas,
revela a existência de fundamentos relevantes que não podem ser ignorados pelas demais esferas
, sendo incoerente manter uma sentença de procedência da ação de improbidade em desacordo com a absolutória na esfera penal.

2. O agente público, cuja ausência de responsabilidade penal já foi reconhecida pela absolvição por falta de prova, não deve continuar a sofrer os efeitos da gravosa ação de improbidade administrativa, à luz do ordenamento pátrio vigente.

3. Sanções corretamente fixadas, atendendo aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

4. Recurso da segunda requerida provido. Recurso do Autor, parcialmente conhecido e desprovido.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Cuidam-se de Recursos de Apelação Cível interpostos CLARICE DE ARAÚJO SOARES CHAVES, em face do MINISTÉRIO PÚBLICO, e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, em face de CLARICE DE ARAÚJO SOARES CHAVES e ALMIR MAGALHÃES,

contra sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Cível da Comarca de Alta Floresta, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº 0001359-06.2008.811.0007, que julgou procedentes, em parte, os pedidos para condenar os requeridos, pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, nas seguintes sanções:

“a) ressarcimento ao FUNAJURIS do montante de R$19.691,00 (dezenove mil seiscentos e noventa e um reais), devidamente corrigidos com correção monetária pelo INPC desde a data de 08.07.2006 (constatação do dano) e com juros de 1% ao mês desde a data da citação;” solidariamente.

“b) perda da função pública;

c) proibição de contratar com o Poder Público ou receberem benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritárias, pelo prazo de três anos;

d) ao pagamento de multa civil no patamar de 10 (dez) vezes a remuneração percebida por cada um deles, à época, pelo exercício do cargo público e,

e) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 04 (quatro) anos.”

Após, o julgador singular acolheu os embargos de declaração apresentado pelo autor para integrar a sentença fazendo contar que os requeridos também incorreram na prática de atos de improbidades administrativas descritos no art. 9º,
caput
, XI da LIA. (Id 192731811)

Sustenta a primeira Apelante a ausência de ato de improbidade administrativa, atribuindo a responsabilidade dos atos ao requerido Almir Magalhães, chefe do Cartório Distribuidor da Comarca de Alta Floresta, e que nunca recebeu qualquer valor pelo ocorrido.

Afirma que o valor fixado a título de ressarcimento não corresponde ao valor do dano efetivamente provado, uma vez que considerou todas as certidões gratuitas emitidas no período,
“inclusive aquelas que realmente foram solicitadas a gratuidade”
. (
sic
Id 192731298)

Registra que o dano efetivamente comprovado corresponde ao valor de R$679,00 (seiscentos e setenta e nove reais).

Destaca a sua absolvição no processo criminal, fato que deve ser considerado na dosimetria da pena, se mantida a condenação.

Pugna, assim, pelo provimento do recurso para que a sentença seja reformada julgado improcedente o pedido, ou alternativamente, seja o valor do ressarcimento reduzido ao dano efetivamente comprovado, e ainda a exclusão das sanções de proibição de contratar com o poder público, pagamento da multa ou a sua redução, e a suspensão dos direitos políticos.

Em complementação à Apelação apresentada pela

Clarice de Araujo Soares Chaves antes da sentença de embargos de declaração, a Apelante registra que a condenação dos requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa descrito nos arts. 9º e 11 da LIA é incompatível, e que incorreria em
bis in idem
, não sendo possível a aplicação concomitante. (Id. 192731816)

O segundo Apelante aduz que, embora reconhecida a prática de atos de improbidade descritos nos artigos 9º e 11 da LIA, não houve a aplicação das sanções correspondentes ao art. 9º, previstas no art. 12, inciso I, da referida norma.

Pugna, assim, pelo provimento do recurso para que as sanções sejam majoradas elevando-se a multa civil para três vezes o valor do acréscimo patrimonial apurado; a suspensão dos direitos políticos aos referidos requeridos, a 8 (oito) anos, e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais pelo prazo de 10 (dez) anos. (Id 192731815)

Contrarrazões apresentadas pela Requerida Clarice de Araujo Soares Chaves pelo desprovimento do Recurso do Ministério Público. (Id 192731818)

O Apelado Almir Magalhães devidamente intimado, não apresentou resposta ao Apelo interposto pelo Autor, conforme certidão lançada nos autos no id 192731820 – p. 2, nem quanto ao Apelo apresentado pela segunda requerida – id 192731845.

Contrarrazões apresentadas pelo Ministério Público pelo desprovimento do recurso de Clarice de Araujo Soares Chaves. (Id 192731844)

A douta Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador Dr. Edmilson da Costa Pereira, opinou pelo provimento do recurso do Ministério Público, e que seja julgado prejudicado o Recurso da requerida. (Id 202015676)

Anoto, por derradeiro, que o presente recurso foi encaminhado à Câmara Temporária de Direito Público, conforme determinação lançada no Id 93323980, e após, foi determinado o retorno dos autos à primeira instância para cumprimento de diligência – decisão id 96407967, tendo voltado conclusos apenas em 17 de janeiro do corrente ano.

É o relato necessário.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Egrégio Plenário:

Conforme relatado, cuidam-se de Recursos de Apelação Cível interpostas por CLARICE DE ARAUJO SOARES CHAVES, e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, contra sentença que, nos autos de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, julgou procedente o pedido de condenação dos requeridos pela prática das condutas descritas nos artigos 9º,
caput
, XI, e art. 11,
caput
, da Lei de Improbidade Administrativa.

Segundo a inicial ajuizada pelo Ministério Público, no período de 19/04/2002 a 03/06/2003, os requeridos, em conluio, falsificavam declarações de pobreza dos jurisdicionados que requeriam certidões, induzindo o magistrado ao erro de deferir 406 (quatrocentos e seis) requerimentos de gratuidade de certidões devidamente quitadas pelas partes, apropriando-se dos valores que deveriam ser destinados ao FUNAJURIS, o que teria causado o prejuízo de R$19.691,00 (dezenove mil seiscentos e noventa e um reais), configurando a prática de ato de improbidade administrativa descrita no art. 9º,
caput
, IX da LIA.

O MM. Juiz do feito entendeu configurada a prática de improbidade administrativa, descrita nos arts. 9º, IX, e 11,
caput
, da LIA, pontuando a presença do “
dolo direto, restando configurados seus elementos: i) consciência da conduta e do resultado; ii) consciência da relação causal objetiva entre a conduta e o resultado; iii) vontade de realizar a conduta e produzir o resultado.
”

Condenou os requeridos ao ressarcimento do dano, e às sanções previstas no art. 12, III, da LIA.

Passo a análise do Recurso de Apelação de Clarice de Araujo Chaves.

Verifica-se do caderno processual, que em face dos requeridos
foi instaurada ação penal pelos mesmos fatos
, tendo o julgador singular, naquela ação, absolvido a Ré, ora Apelante, pela ausência de provas (art. 386, VII, do CPP). Vejamos:

“(...)

Consoante já exposto em linhas pretéritas, versa a acusação que o réu
Almir Magalhães
, juntamente com a corré
Clarice de Araújo Soares de Menezes
, teriam confeccionado diversos pedidos de justiça gratuita para emissão de certidão criminal, sendo apostos nos mesmos as assinaturas falsas das pessoas solicitantes, sendo os falsos requerimentos encaminhados ao Juiz Diretor do Foro para que o mesmo concedesse gratuidade de justiça, sendo que, na verdade, as certidões eram devidamente pagas pelos jurisdicionados e os valores não eram recolhidos aos cofres do Poder Judiciário, ante a indevida apropriação dos valores pelos réus.

Compulsando o caderno processual verifica-se às fls. 215-216 que a acusada assumiu integralmente a responsabilidade pelos ilícitos objetos da denúncia.

Contudo, em sede de interrogatório judicial ela negou de forma categórica os fatos, tendo justificado tal declaração inquisitorial no fato de que ela tinha um relacionamento extraconjugal com o corréu Almir Magalhães à época, tendo ele se aproveitado dessa situação para fins de convencê-la a assumir todo responsabilidade para isentá-lo do processo de “demissão”.

Inclusive, ela relatou que foi chantageada pelo corréu, no sentido de que se não assumisse a autoria pelos ilícitos ele levaria a conhecimento do seu esposo a existência do referido “caso extraconjugal” entre ambos, conforme trecho do interrogatório judicial (...)

Perscrutando as demais provas judicializadas, notadamente no que concerne aos depoimentos testemunhais, não se verifica a presença de
provas concretas
de participação da ré nos ilícitos perpetrados, portanto em nenhum momento se identifica ter ela recebido dinheiro ou qualquer outra vantagem, pois todas as testemunhas foram unânimes em afirmar que era o próprio Almir Magalhães que era o responsável pelo cartório distribuidor, bem como pelas quantias pecuniárias recolhidas por ocasião da emissão das certidões.

Tanto é verdade que, quando inquiridas inquisitorial e judicialmente, as testemunhas Aldenir Maria Alberton Botega e Antônio Marcos Batista foram enfáticos em afirmar que
nunca foi solicitada qualquer certidão de forma gratuita, que sempre pagaram pelas certidões solicitadas em favor dos clientes da empresa,
bem como os pagamentos eram realizados umas vezes em cheques e outras em dinheiro
diretamente ao acusado
Almir Magalhães
, o qual, inclusive, fornecia certidões a prazo e fazia o “serviço de entrega de certidões (
delivery
)” no domicílio empresarial da testemunha
Aldenir Maria Alberton Botega
.

Contudo, de forma curiosa o nome de alguns clientes do estabelecimento empresarial da testemunha
Aldenir Maria Alberton Bodega
, os quais efetivamente pagaram pela emissão das certidões, cujo montante havia sido repassado diretamente ao acusado
Almir Magalhães,
dentre eles
Manoel Cândido da Silva
(fl. 26 e 228), figuraram na lista de recebedores de certidões gratuitas.

Já em relação à denunciada não há provas judicializadas conduzindo à certeza de que ela recebeu qualquer vantagem pecuniária em razão dos fatos objetos da denúncia.

Logo, inexistindo provas segura da autoria, as quais seriam capazes de subsidiar a responsabilização criminal da acusada
Clarice Araújo Soares de Menezes
por coautoria na prática do crime de peculato, a absolvição se impõe, ante a incidência do
in dubio pro reo
(...)

6.2. Do crime do artigo 304, do Código Penal

No que concerne ao crime de falsificação e uso de documento falso, constata-se que, de igual modo, não se vislumbram indícios de autoria delitiva por parte da denunciada.
Primeiro
porque inexiste exame grofotécnico indicando compatibilidade dos traços gráficos da acusada com aqueles constantes nos requerimentos de justiça gratuita.
Segundo
porque inexistem outras provas submetidas ao contraditório real confirmando sua autoria ou participação no ilícito.

Quando inquirida judicialmente, a testemunha
Sebastiana Alves de Souza Donizete
, relatou que as assinaturas constantes em vários dos requerimentos de justiça gratuita inidôneos
se assemelhavam à grafia do réu

Almir Magalhães
, e não da corré
Clarice Araújo Soares de Menezes
(...)

Destarte, inexiste provas seguras da autoria, as quais seriam capazes de subsidiar a responsabilização criminal da acusada
Clarice Araújo Soares de Menezes
por coautora na prática do
crime do art. 304, do CP,
a absolvição se impõe, ante a incidência do princípio do
in dubio pro reo
.

7. Dispositivo

a) Absolvo a acusada
Clarice Araújo Soares de Menezes
,
pelos crimes do art. 204 e 312, ambos do CP, nos termos do art. 386, VII, do CPP;” (
sic
Id’s 192731792 e 192731793)

Como se vê, a Requerida Clarice Araújo Soares de Menezes foi absolvida na ação penal, instaurada em razão dos mesmos fatos, por ausência de prova a subsidiar a sua condenação criminal, com base no art. 386, inciso VII, do CPP.

A responsabilidade por ato de improbidade administrativa tem previsão constitucional, conforme teor do art. 37, §4º, da Carta Política, que dispõe: “
os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível
”, a nos indicar a independência das instâncias civil, criminal e administrativa.

Nesse aspecto, importante ressaltar que a Lei nº 14.230/2021 que alterou a Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/1992, acrescentou a seguinte determinação:

“
absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).
” (Art. 21, §4º da LIA)

Tal dispositivo legal é objeto da ADI nº 7236 no Supremo Tribunal Federal, tendo seus efeitos suspensos em razão da concessão da medida cautelar.

No entanto, tenho que devemos trazer a discussão a prevalência da jurisdição criminal sobre a seara de responsabilização por ato de improbidade administrativa, uma vez que, por se tratar de norma constitucional de eficácia limitada, necessário se faz a integração desta com o ordenamento pátrio vigente.

Nessa linha de intelecção, trago à colação trecho da tese apresentada pelo ilustre Procurador Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso, Dr. Deosdete Cruz Junior, sobre o tema:

“Uma leitura cuidadosa do referido § 4º do art. 37 da CRFB/1988 permite inferir que a responsabilidade por ato de improbidade administrativa não exclui, condiciona ou impede o exercício da ação penal cabível pelo mesmo fato, sendo, portanto, correto afirmar a existência de independência relativa entre estas instâncias sancionatórias.

Parece-nos já em uma primeira leitura que o constituinte pôs em destaque a jurisdição criminal, e não o contrário. Isso porque, tratando no dispositivo sobre o ato de improbidade administrativa fez a expressa ressalva de que este não prejudica o exercício da ação penal cabível, não o contrário.

Esta impressão é reforçada a nosso sentir pelo cuidado que o constituinte originário dispensou ao elencar um extenso rol de direitos fundamentais que encerram um bloco normativo cuidadosamente voltado à aplicação das sanções penais, o que não fez para as sanções de natureza extrapenal de cunho sancionatório.

Ademais, tamanha é a proeminência da jurisdição criminal que tão somente em relação a esta o constituinte houve por bem, em razão da relevância de certas funções, estipular foro por prerrogativa de função perante os Tribunais de Justiça, Eleitoral, Regional Federal, Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, não dispondo de foro especial em matéria de improbidade administrativa.

Arrematamos esta conclusão, sobre o protagonismo da jurisdição criminal em relação às demais, também pelo fato de que cabe ao processo criminal a tutela e afetação dos bens jurídicos de maior protagonismo em nosso Estado de Direito, a exemplo da vida, da liberdade, do patrimônio, dentre outros. Logo, cabendo a esta esfera sancionatória a seletividade e relevância, por estar associada à persecução de condutas que digam respeito à ameaça ou lesão aos mais relevantes bens jurídicos, não poderia jamais submeter-se a outra esfera de responsabilidade.

Segundo doutrina e a jurisprudência, a independência entra as instâncias sancionatórias civil, criminal e administrativa seria apenas relativa.
Como regra, segundo se sustenta, seriam as instâncias independentes, mas de forma excepcional a jurisdição criminal vincularia a cível, pois normas jurídicas infraconstitucionais disciplinam que em duas hipóteses a absolvição criminal vincula as esferas cível e administrativa, obstando a inauguração ou prosseguimento de processos cíveis ou administrativos pelo mesmo fato.

São exemplos de normas que tratam sobre a projeção de efeitos da absolvição criminal em outras searas o art. 935 do Código Civil, que dispõe que “a responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal”, e o art. 21, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), segundo o qual “as sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria”. Do mesmo modo, o Código de Processo Penal dispõe pelos artigos 65 e 66, respectivamente “faz coisa julgada no cível a sentença penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento do dever legal ou no exercício regular do direito” e “não obstante a sentença absolutória no juízo criminal, a ação civil poderá ser proposta quando não tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistência material do fato”.

(...)

Note-se, portanto, que as citadas normas estabelecem que em situações restritivas a jurisdição criminal projetará efeitos na seara civil e administrativa. Vale dizer, tão somente quando se reconheça a inexistência do fato ou que o acusado não tenha sido o seu autor, ficará automaticamente prejudicada a responsabilização pelo mesmo fato nas esferas cível a administrativa, diante da prevalência da seara criminal.

Apesar da legislação pátria ter apenas mitigado a tão propalada independência entre as instâncias sancionatórias, já se colhe da jurisprudência outros exemplos em que a jurisdição criminal operou eficácia obstativa em relação à esfera cível e/ou administrativa, quando se trata de responsabilização pessoal pelo mesmo fato.

(...)

Ao par das situações exemplificativa referidas, pelas quais já se reconhece a vinculação da seara do processo administrativo disciplinar e da ação de improbidade administrativa à autoridade da sentença criminal, podemos apontar a ocorrência de antinomia jurídica aparente entre os referidos artigos do Código Civil e da Lei de Improbidade Administrativa, com o disposto no item 4, do artigo 8º, da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), promulgado através do Decreto nº 678, de 06 de novembro de 1992, que estabelece que “o acusado absolvido por sentença passada em julgado não poderá se submetido a novo processo pelos mesmos fatos”.

Diversamente das normas do direito interno brasileiro, a convenção não estabeleceu qualquer espécie de exceção à projeção de efeitos da absolvição [criminal] do acusado, que obstará novo processo pelos mesmos fatos desde que a decisão absolutória tenha passado em julgado, isso é, não seja mais suscetível de recurso. Daí se extrai o conflito aparente entre a legislação pátria que estabelece eficácia obstativa da jurisdição criminal sobre a seara civil apenas em duas situações (inexistência de fato e estar provado que o acusado não é o autor do crime), com a norma internacional que não faz a mesma limitação.

O Código de Processo Penal estabelece, por seu art. 386, as hipóteses de absolvição, quais sejam: i) estar provada a inexistência do fato; ii) não haver prova da inexistência do fato; iii) não constituir o fato infração penal; iv) estar provado que o réu não concorreu para a infração penal; v) não existir prova de ter o réu concorrido para a infração penal; vi) existirem circunstâncias que excluem o crime ou isentem o réu de pena, ou mesmo se houver fundada dúvida sobre sua existência; vii) não existir prova suficiente para a condenação.

Pela letra do art. 935 do Código Civil e do § 3 do art. 21 da Lei de Improbidade Administrativa, tão somente a absolvição fundada nos incisos I (estar provada a inexistência do fato) e IV (estar provado que o réu não concorreu para a infração penal) produzem efeito sobre a esfera cível, enquanto as demais sentenças absolutórias não teriam o condão de afetar de modo algum a deflagração ou continuidade dos processos civil e administrativo.

Porém, da análise da Convenção Americana sobre Direitos Humanos é possível identificar que os fundamentos da absolvição, com trânsito em julgado, impedem que o acusado seja processado pelo mesmo fato, ao menos em matéria de direito civil ou administrativo sancionador, mesmo nas situações em que, por exemplo, tenha se dado a absolvição por falta de provas, visto que a norma internacional não especificou ou limitou as situações de vinculação da seara cível à criminal.

Esta hipótese [absolvição criminal por falta de provas], por sinal bastante corriqueira nos foros, coloca a situação em que no processo criminal, após seu regular e válido desenvolvimento, não logre o autor fazer a prova necessária para subsidiar a condenação criminal, o que para a corrente predominante da doutrina e jurisprudência hodiernas não é óbice para o início ou prosseguimento do processo cível que visa a responsabilização por ato de improbidade administrativa ou mesmo para o respectivo processo administrativo disciplinar. O argumento usado à saciedade pelos que defendem esta consequência seria a já mencionada independência entre as instâncias, conceito que carece de delimitação pela interpretação sistemática e integral do ordenamento jurídico.

Não se nega, como anunciado já no introito, a existência de uma independência de instâncias sancionadoras, ainda que relativa ou mitigada, prevista inclusive em norma constitucional e mesmo em normas infraconstitucionais, mas que essa multiplicidade seja reconhecida tão somente como a possibilidade da coexistência de múltiplos processos pelo mesmo fato em esferas diferentes até que sobrevenha uma
sentença penal absolutória com trânsito em julgado, fato jurídico processual que tem o condão, justamente pela normatividade que decorre do mencionado dispositivo da Convenção Americana dos Direitos Humanos,
de impor óbice a outros processos pelo mesmo fato, no sentido de que representa um direito humano fundamental a qualquer cidadão de não ser mais processado pelo mesmo fato.

A propósito, sobre a independência relativa das instâncias penal, civil e administrativa, o Egrégio Superior Tribunal de Justiça, ao enfrentar a questão, assim se manifestou:

“1. "A jurisprudência desta Corte Superior de Justiça cristalizou-se no sentido de que as esferas civil, penal e administrativa são independentes e autônomas entre si, de tal sorte que as decisões tomadas nos âmbitos administrativo ou cível não vinculam a seara criminal". (EDcl no AgRg no REsp n. 1.831.965/RJ, relatora Ministra Laurita Vaz, Sexta Turma, julgado em 7/12/2020, DJe de 18/12/2020.). É pertinente, todavia, na esfera penal, considerar os argumentos contidos na decisão absolutória na via da improbidade administrativa como elementos de persuasão (REsp n. 1.847.488/SP, relator Ministro Ribeiro Dantas, Quinta Turma, julgado em 20/4/2021, DJe de 26/4/2021).2. A hipótese dos autos apresenta particularidades, as quais já foram, inclusive, delineadas no julgamento do Habeas Corpus n. 716.033/DF e que, de fato, demandam uma maior atenção do julgador, uma vez que a paciente foi absolvida em virtude da ausência do elemento subjetivo dos particulares.- Ficou consignado pela instância cível que a prova da apuração judicial demonstra apenas o dolo do gestor público, não justificando a condenação dos particulares. Destacou-se, ademais, que a pessoa jurídica nem ao menos logrou êxito em ser a primeira colocada entre os concorrentes na dispensa de licitação, precisando baixar seu preço para ser escolhida, diante do descredenciamento da primeira colocada. Por fim, registrou-se que não se auferiu benefício, uma vez que o contrato foi anulado pela Corte de Contas.3. Como é de conhecimento, a independência das esferas tem por objetivo o exame particularizado do fato narrado, com base em cada ramo do direito, devendo as consequências cíveis e administrativas ser aferidas pelo juízo cível e as repercussões penais pelo Juízo criminal, dada a especialização de cada esfera. No entanto, as consequências jurídicas recaem sobre o mesmo fato.- Nessa linha de intelecção, não é possível que o dolo da conduta em si não esteja demonstrado no juízo cível e se revele no juízo penal, porquanto se trata do mesmo fato, na medida em que a ausência do requisito subjetivo provado interfere na caracterização da própria tipicidade do delito, mormente se se considera a doutrina finalista (que insere o elemento subjetivo no tipo), bem como que os fatos aduzidos na denúncia não admitem uma figura culposa, culminando-se, dessa forma em atipicidade, ensejadora do trancamento ora visado.4. Trata-se de crime contra a Administração Pública, cuja especificidade recomenda atentar para o que decidido, sobre os fatos, na esfera cível. Ademais, deve se levar em consideração que o art. 21, § 4º, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei n. 14.230/2021, disciplina que "a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941 ( Código de Processo Penal)".-
Embora referido dispositivo esteja com a eficácia suspensa por liminar deferida pelo Supremo Tribunal Federal, em 27/12/2022, na ADI 7.236/DF, tem-se que o legislador pretendeu definir ampla exceção legal à independência das esferas que, embora não autorize o encerramento da ação penal em virtude da absolvição na ação de improbidade administrativa por qualquer fundamento, revela que existem fundamentos tão relevantes que não podem ser ignorados pelas demais esferas.
- A suspensão do art. 21, § 4º, da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei n. 14.230/2021 (ADI 7.236/DF) não atinge a vedação constitucional do ne bis in idem (Rcl. n. 57.215/DF MC, Rel.: Min. Gilmar Mendes, j. 06 jan. 2023, p. 09 jan. 2023) e sem justa causa não há persecução penal.- Apesar de, pela letra da lei, o contrário não justificar o encerramento da ação penal, inevitável concluir que a absolvição na ação de improbidade administrativa, na hipótese dos autos, em virtude da ausência de dolo e da ausência de obtenção de vantagem indevida, esvazia a justa causa para manutenção da ação penal. De fato, não se verifica mais a plausibilidade do direito de punir, uma vez que a conduta típica, primeiro elemento do conceito analítico de crime, depende do dolo para se configurar, e este foi categoricamente afastado pela instância cível.- A propósito: REsp n. 1.689.173/SC, relator Ministro Rogerio Schietti Cruz, Sexta Turma, julgado em 21/11/2017, DJe de 26/3/2018); AgRg no HC n. 367.173/SP, relator Ministro Reynaldo Soares da Fonseca, Quinta Turma, julgado em 16/3/2017, DJe de 27/3/2017 e RHC n. 22.914/BA, relator Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, julgado em 4/11/2008, DJe de 24/11/2008.5. Tendo a instância cível afirmado que não ficou demonstrado que os particulares induziram ou concorreram dolosamente para a prática de ato que atente contra os princípios da administração, registrando que "a amplitude da previsão legislativa não pode induzir o intérprete a acolher ilações do autor da ação civil pública, pois ausente a subsunção dos fatos à norma que prevê a responsabilização dos particulares na Lei n. 8.429/92 (art. 3º)", não pode a mesma conduta ser violadora de bem jurídico tutelado pelo direito penal.Constata-se, assim, de forma excepcional, a efetiva repercussão da decisão de improbidade sobre a justa causa da ação penal em trâmite, motivo pelo qual não se justifica a manutenção desta última. Nas palavras do Ministro Humberto Martins, então Presidente da Corte: "a unidade do Direito" deve se pautar pela coerência.- Confiram-se: AgRg nos EDcl no HC n. 601.533/SP, relator Ministro Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, julgado em 21/9/2021, DJe de 1/10/2021 e Rcl 41557, relator (a): Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 15/12/2020, DJe-045 DIVULG 09-03-2021 PUBLIC 10-03-2021 e HC 158319, Relator (a): Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 26/06/2018, DJe-219 DIVULG 11-10-2018 PUBLIC 15-10-2018.6. Recurso em habeas corpus a que se dá provimento. (STJ - RHC: 173448 DF 2022/0360731-1, Relator: Ministro REYNALDO SOARES DA FONSECA, Data de Julgamento: 07/03/2023, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/03/2023)

Com efeito, necessário frisar que na esfera criminal se

busca a verdade real, e a sentença proferida na ação penal deve ser considerada, uma vez que não me parece coerente termos uma absolvição penal, por ausência de prova, e uma condenação no âmbito da improbidade administrativa pelos mesmos fatos, que também exige a presença do dolo específico.

Dessa forma, tenho que o agente público, cuja ausência de responsabilidade penal já foi reconhecida pela absolvição por falta de prova, não deve continuar a sofrer os efeitos da gravosa ação de improbidade administrativa, à luz do ordenamento jurídico vigente.

Além disso, as alterações trazidas pela Lei 14.230/21, tem aplicação retroativa, e assim, para configuração das condutas descritas nos artigos 9º, 10 e 11, imprescindível a demonstração do dolo específico.

Nesse aspecto, o C. Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral do Tema 1199,
leading case
ARE 843989, cuja
ementa
transcrevo:

“(...) 19.
Recurso
Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:"1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o
processo
de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei
". ( ARE 843989,
Relator
(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022,
PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022) (grifei)

Assim, em face do entendimento do Supremo Tribunal Federal, em repercussão geral, de caráter vinculante, colocou uma pá de cal sobre a questão, portanto,
indiscutível a aplicação da nova Lei aos casos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.

Nessa linha de intelecção,

para que seja reconhecida a tipificação da conduta como incursa nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, a ação de improbidade administrativa passa a exigir a comprovação do
dolo específico
, assim considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, não bastando a voluntariedade do agente. Confira-se:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º
Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei
, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º
Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas,
sem comprovação de ato doloso com fim ilícito
, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

No caso dos autos, das provas carreadas ao caderno processual não é possível afirmar com precisão a presença do dolo específico na conduta da Requerida Clarice de Araújo Soares Chaves, uma vez que os depoimentos colhidos na fase judicial convergem para responsabilização do primeiro Requerido Almir Magalhães, Chefe do Cartório Distribuidor da Comarca de Alta Floresta, com quem concentrava a ação de fraude dos pedidos de gratuidade e recebimento dos valores. Enquanto que, com relação a segunda requerida, a qual estava subordinada ao primeiro, não é possível especificar qual seria a sua participação na prática do ato tido como ímprobo.

Destaco o depoimento da testemunha arrolada pelo Autor da ação Sebastiana Alves de Souza Donizete:

“(...) que o Almir ficava com dinheiro ...

... as assinaturas dos requerimentos eram muito parecida com a letra dele (Almir) ...

... não sabia se Clarice recebia algum valor ...”

Ainda, a testemunha Cleides Nogueira Carvalho Ghellere destacou:

“... ficava a critério de quem se expediria a guia ou receberia em dinheiro? Do Almir porque ele era o chefe do cartório ... ele que decidia ...

... quando recebia o dinheiro, esse dinheiro ficava com quem? Ficava com o Almir, numa gaveta na mesa dele ...

... controlar o selo tudo é o Almir ...”

Destarte, não é possível concluir pela presença do dolo específico na conduta da requerida, o que impede a condenação por ato de improbidade administrativa, segundo a nova legislação vigente sobre o tema.

Assim, o recurso apresentado por Clarice de Araújo Soares Chaves deve ser provido, para reformar, em parte a sentença, julgando-se improcedente o pedido apresentado pelo Ministério Público.

No que se refere ao recurso do Ministério Público, quanto à adequação das sanções aplicadas aos requeridos, resta prejudicado o pedido quanto à Clarice de Araújo Soares Chaves; com relação ao Requerido Almir Magalhães passa a analisar a questão.

O primeiro Requerido foi condenado pela prática de ato de improbidade administrativa prevista nos artigos 9º, inciso XI, e 11, inciso I, da LIA.

Sobre as penas, a Lei de Improbidade Administrativa determina que:

“Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”

Como relatado, as sanções aplicadas foram as seguintes:

“a) ressarcimento ao FUNAJURIS do montante de R$19.691,00 (dezenove mil seiscentos e noventa e um reais), devidamente corrigidos com correção monetária pelo INPC desde a data de 08.07.2006 (constatação do dano) e com juros de 1% ao mês desde a data da citação;

b) perda da função pública;

c) proibição de contratar com o Poder Público ou receberem benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritárias,
pelo prazo de três anos
;

d) ao pagamento de multa civil no patamar de
10 (dez) vezes a remuneração
percebida por cada um deles, à época, pelo exercício do cargo público e,

e) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de
04 (quatro) anos
.”

À luz do comando legal, acima transcrito – art. 12 da LIA, saliente-se que a
imposição das sanções
elencadas para os atos de improbidade administrativa
deve ser razoável
, isto é, adequada, sensata, coerente em relação ao ato ímprobo cometido pelo agente público e suas circunstâncias,
e proporcional
, ou seja, compatível, apropriada, pertinente com a gravidade e a extensão do dano causado por ele.

Importante frisar, também, que o rol de sanções previstas no artigo 12 da Lei não deverá ser, obrigatoriamente, aplicado de forma cumulativa, ou seja, o Poder Judiciário não estará vinculado, abstratamente, à aplicação de todas as sanções em todas as hipóteses de ato de improbidade administrativa, pois em virtude do princípio da individualização da pena consagrado constitucionalmente no inciso XLVI, do artigo 5º, exige-se uma estreita correspondência entre a responsabilização da conduta do agente e a sanção a ser aplicada, de maneira que a pena atinja suas finalidades de prevenção e repressão.

Dessa forma, a imposição da pena depende do juízo individualizado da culpabilidade do agente (censurabilidade de sua conduta), permitindo ao magistrado que no caso concreto opte pela aplicação de todas as sanções previstas no artigo 12, ou somente por alguma delas, em respeito ao princípio da razoabilidade anteriormente analisado.

O Ministério Público recorre sustentando a necessidade de majoração das sanções aplicadas, eis que não houve a aplicação das sanções correspondentes ao art. 9º, previstas no art. 12, inciso I, da referida norma, pugnando pela elevação da multa civil para três vezes o valor do acréscimo patrimonial apurado; a suspensão dos direitos políticos aos referidos requeridos, a 8 (oito) anos, e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais pelo prazo de 10 (dez) anos. (Id 192731815)

Em que pese as razões apresentadas pelo Recorrente, tenho que as sanções aplicadas pelo julgador singular se mostram proporcionais e adequadas ao caso concreto, a par do dano concreto apurado e a extensão deste (R$19.691,00),

bem como a ilicitude da conduta consubstanciada na fraude de pedido de gratuidade das Certidões de Antecedentes, e o recebimento indevido de valores para confecção destas, em observância aos parâmetros fixados na Lei de Improbidade Administrativa.

Desta forma, considerando o caso concreto e suas circunstâncias, a culpabilidade do agente, os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade e os fins almejados pela Lei nº 8.429/92, entendo que as penas fixadas pelo juízo
a quo
com base no disposto no art. 12 da LIA, como acima transcrito, revelam-se adequadas e suficientes para a reprovação da conduta do Requerido Almir Magalhães.

Dessa forma, o recurso do Ministério Público deve ser desprovido.

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso apresentado pela Requerida Clarice de Araújo Soares Chaves, para julgar improcedente o pedido, afastando a condenação por ato de improbidade administrativa.

CONHEÇO, em parte, o Recurso do Ministério Público, e na parte conhecida, NEGO PROVIMENTO ao apelo, mantendo as sanções impostas ao Requerido Almir Magalhães.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/05/2024