Tribunal: TJMT
Processo: 1006213-80.2023.8.11.0013
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2024-12-11
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1006213-80.2023.8.11.0013
Classe:

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199)
Assunto:

[Subsídios]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[DOUGLAS BARCELO DO PRADO - CPF: 025.342.181-07 (RECORRENTE), DOUGLAS BARCELO DO PRADO - CPF: 025.342.181-07 (ADVOGADO), ALCINO PEREIRA BARCELOS (RECORRIDO), CARINE ANDRADE SANTOS - CPF: 065.196.735-01 (ADVOGADO), NEUTON DE CASTRO TAVARES JUNIOR - CPF: 609.376.333-13 (ADVOGADO), WILSON JOAQUIM MOREIRA (RECORRIDO), ADIEL DE ANCÂNTARA CUNHA (RECORRIDO), GUSTAVO GARBATTI DO PRADO - CPF: 309.563.648-29 (ADVOGADO), ANDERSON DA SILVA LIMA (RECORRIDO), ANESIO BRAGA HORTENCIO MUNHOZ (RECORRIDO), ALFREDO BARBOSA FERREIRA NETO (RECORRIDO), SAMIR GILBERTO CASTRO (RECORRIDO), IVANI RODRIGUES BARBOSA (RECORRIDO), MARCELO ANDRE POZZEBON (RECORRIDO), LUANA APARECIDA DE SOUZA (RECORRIDO), GUSTAVO CIRILO DE LANA VITRIO (RECORRIDO), ALCINO PEREIRA BARCELOS - CPF: 572.283.291-04 (RECORRIDO), WILSON JOAQUIM MOREIRA - CPF: 029.779.928-20 (RECORRIDO), ANDERSON DA SILVA LIMA - CPF: 937.557.241-20 (RECORRIDO), ANESIO BRAGA ORTENCIO MUNHOZ - CPF: 461.106.901-04 (RECORRIDO), ALFREDO BARBOSA FERREIRA NETO - CPF: 037.636.266-97 (RECORRIDO), SAMIR GILBERTO CASTRO - CPF: 006.800.359-58 (RECORRIDO), IVANI RODRIGUES BARBOSA - CPF: 496.208.941-20 (RECORRIDO), MARCELO ANDRE POZZEBON - CPF: 002.307.131-14 (RECORRIDO), LUANA APARECIDA DE SOUZA - CPF: 055.527.846-85 (RECORRIDO), GUSTAVO CIRILO DE LANA VITRIO - CPF: 019.842.051-02 (RECORRIDO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RATIFICOU A SENTENÇA, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO.

E M E N T A

REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO POPULAR – LEIS MUNICIPAIS QUE AUMENTAM OS SUBSÍDIOS DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E SECRETÁRIOS MUNICIPAIS NA MESMA LEGISLATURA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ANTERIORIDADE DA LEGISLATURA –
PRETENSÃO VOLTADA AO RECONHECIMENTO DA INCONSTITUCIONALIDADE DESTAS LEIS – INVIABILIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – SENTENÇA RATIFICADA.

Em conformidade com a jurisprudência pátria, a ação popular não é meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, função essa reservada a ações de competência exclusiva dos órgãos de cúpula do Judiciário, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), conforme disposto nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal.

Não se dirigindo a pretensão do autor à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento, de forma indireta, da inconstitucionalidade da legislação que aumentou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, por ferir o princípio da anterioridade da legislatura, correta a sentença que reconheceu a inadequação da ação popular e extinguiu o processo sem resolução do mérito.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de reexame necessário da sentença proferida pelo juízo da 2ª Vara da Comarca de Pontes e Lacerda que, na ação popular com pedido de tutela de urgência ajuizada por
Douglas Barcelo do Prado
em desfavor de
Alcino Pereira Barcelos e outros
(Autos nº 1006213-80.2023.8.11.0013), julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, VI, do CPC, sem condenação em custas e honorários advocatícios, com amparo no art. 5º, LXX, da Constituição Federal e no art. 10 da Lei nº 4.717/65
(Id 240174266).

Não houve a interposição de recurso voluntário.

A douta Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer do Dr. Theodósio Ferreira de Freitas, manifestou-se pela ratificação da sentença (Id 24691196).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Na origem, Douglas Barcelo do Prado ajuizou ação popular com pedido de tutela de urgência em desfavor de Alcino Pereira Barcelos e outros, ocupantes dos cargos de Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais de Pontes e Lacerda, ao fundamento de que tiveram seus subsídios aumentados no curso da legislatura, pelas Leis municipais nº 2.403, de 30 de dezembro de 2022, e nº 2.415, de 17 de fevereiro de 2023, de forma extemporânea e em descompasso com o princípio constitucional da anterioridade da legislatura.

Em consequência, requereu a concessão de tutela
“para
determinar a suspensão dos efeitos financeiros das Lei Municipal nº 2.403, de 30/12/2022 e Lei Municipal nº 2.415, de 17/02/2023, sob pena de pagamento de multa diária (...)”
e, no mérito, a
“declaração de nulidade dos atos administrativos e por consequência das Lei Municipal nº 2.403, de 30/12/2022 e Lei Municipal nº 2.415, de 17/02/2023, assim como declarar nulos, com efeito ex tunc a fixação dos subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais efetuados por base nas legislações impugnadas ordenando aos agentes políticos que devolvam ao erário o valor recebido indevidamente de forma atualizada, passando os mencionados aumentos a terem validade tão somente para a próxima legislatura”
. (Id 240174208)

Ao receber o feito o magistrado de piso indeferiu a tutela de urgência e, após regular tramitação da demanda, extinguiu o processo sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita, nos seguintes moldes:

“(...)
Assim, vê-se que a ação popular é instrumento de interesse público, configurando meio hábil de se provocar o controle jurisdicional acerca da constitucionalidade das leis (ou de legalidade das leis municipais em face da lei orgânica), desde que os atos inquinados de ilegais sejam concomitantemente lesivos aos bens indicados no inciso LXXIII do art. 5º da Constituição Federal (SILVA, José Afonso da. Ação Popular Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2ª Edição, 2007, p.121).

Nas lições de Hely Lopes Meirelles, “
ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos. (...) É um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer de seus membros. Por ela não se amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da comunidade. O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidadão a promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cívica que a Constituição da República lhe outorga
” (“Mandado de Segurança”, Ed. Malheiros, 2006).

Assim, a ação popular não consiste em instrumento processual cabível para a análise de eventuais ilegalidades relacionadas à anulação de Leis Municipais, por vício, uma vez que visa à análise dos requisitos formais e materiais do ato administrativo impugnado.

A análise de tais atos de gestão privada deve ser realizada na via própria, o que foge ao objeto da ação popular.

A presente ação popular objetiva a declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 2043/22 e 2415/23 que fixaram os subsídios no curso da legislatura dos requeridos, o que, no entendimento do autor e do Ministério Público, vai contra os princípios constitucionais da anterioridade e da legislatura, sendo portando o ato administrativo anulável.

Contudo, a ação popular não pode substituir a ação direta de inconstitucionalidade.

E é exatamente o que ocorre no presente caso, uma vez que a ação ataca claramente normas abstratas e genéricas, deixando de apontar qualquer ato concreto lesivo ao meio ambiente ou a qualquer pessoa.

A Ação Popular pode ser, como toda a ação em princípio o é, instrumento de controle difuso de constitucionalidade, sendo necessário, no entanto, que o pedido formulado aponte para a possibilidade de ocorrência de situação específica que autorize a sua propositura.

Por outro lado, a Ação Direta de Inconstitucionalidade não tem por finalidade dirimir conflito nem resolver situações individuais ou coletivas. Tem ela a finalidade de eliminar do mundo jurídico texto abstrato da lei.

Para a propositura desta demanda, o autor e o Ministério Público fundam seus argumentos na pretensa inconstitucionalidade das Leis Municipais pelo suposto desrespeito a princípios da Administração Pública, enquanto pleiteiam o controle concentrado das Leis Municipais, o que é defeso por não fazer parte do objeto de uma ação popular.

O Supremo Tribunal Federal tem entendimento reiterado no sentido de que a ação popular e a ação civil pública não são aptas ao questionamento de lei em tese, tendo em vista a impossibilidade de servirem como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.

(...)

Desse modo, evidente que o autor pretende utilizar da ação popular como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade, o que não se admite, sob pena de usurpação da competência do Órgão Especial do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, para efetuar o controle concentrado de constitucionalidade de normas estaduais e municipais, nos termos do artigo 15, inciso I, alínea e, do RITJMT.

Queda-se evidente a inadequação da ação popular para os fins buscados pelo autor, de modo que a demanda não preenche os requisitos para seu prosseguimento pois, na hipótese, somente caberia o manejo da Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o Órgão Especial deste Tribunal de Justiça
”
. (
Id 240174266)

Essa sentença, no meu sentir, deve ser confirmada em todos os seus termos, pois, de fato, há inadequação da via eleita no caso sob exame.

A ação popular, prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988, e regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, destina-se à proteção de interesses coletivos ou difusos, tendo como objeto a anulação de atos administrativos ou legislativos que causem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

Entretanto, o Supremo Tribunal Federal (STF) e os tribunais superiores consolidaram o entendimento de que a ação popular não é meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, função essa reservada a ações de competência exclusiva dos órgãos de cúpula do Judiciário, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), conforme disposto nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal.

Igualmente, os tribunais têm reafirmado que o objetivo da ação popular é corrigir ilegalidades ou abusos de poder que possam causar prejuízo concreto e direto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural e não promover o controle abstrato ou genérico de normas jurídicas.

Nesse sentido, veja-se, por todos, os seguintes julgados:

“REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO POPULAR – INADEQUACÃO DA VIA ELEITA – PRETENSÃO DE RECONHECIMENTO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMO PEDIDO PRINCIPAL – IMPOSSIBILIDADE – INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL – SENTENÇA RATIFICADA.

A Ação Popular possui natureza eminentemente desconstitutiva, pois tem a finalidade de invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Diante da impossibilidade de utilização da ação popular como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, deve ser reconhecida a ausência do interesse de agir, face à inadequação da via eleita”.
(N.U 1002381-62.2020.8.11.0007, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/05/2021, Publicado no DJE 12/05/2021)

“DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

I. CASO EM EXAME

1. Reexame necessário e apelação contra sentença que extinguiu a ação popular, sem resolução de mérito, por inadequação da via eleita. A pretensão é a nulidade dos pagamentos feitos a vereadores com base em lei municipal, alegando sua inconstitucionalidade e requerendo o ressarcimento ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a ação popular pode ser utilizada para questionar a inconstitucionalidade de lei municipal que autoriza pagamentos a vereadores; e (ii) estabelecer se a sentença de extinção do processo por inadequação da via eleita deve ser confirmada.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ação popular destina-se ao controle de atos administrativos lesivos ao patrimônio público e não à declaração de inconstitucionalidade de leis, salvo quando a questão constitucional figura como causa de pedir e não como pedido principal.

4. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que a ação popular não se presta ao controle concentrado de constitucionalidade, sendo inadequada para discutir a inconstitucionalidade de lei.

5. A pretensão de obter a declaração de inconstitucionalidade de lei municipal, como pedido principal, extrapola o objeto da ação popular, devendo ser utilizado o controle concentrado via ação direta de inconstitucionalidade.

6. Configurada a inadequação da via eleita, resta correta a sentença que extinguiu o processo sem resolução de mérito.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido. Sentença confirmada em reexame necessário.

Tese de julgamento: A ação popular não é via adequada para o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal, sendo inaplicável para questionar a validade de leis em abstrato.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXIII e LXIII; CPC, art. 485, IV; Lei 4.717/1965, art. 19.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp nº 1.802.748/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 23/6/2023; TJMG, Remessa Necessária-Cv nº 1.0000.23.085555-3/001, Rel. Des. Márcio Idalmo Santos Miranda, 1ª Câmara Cível, j. 10/10/2023”
. (TJMG - Ap Cível/Rem Necessária 1.0000.24.166936-5/001, Relator(a): Des.(a) Manoel dos Reis Morais , 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/08/2024, publicação da súmula em 02/09/2024)

Na hipótese dos autos, resta claro que a pretensão do autor não se volta para a nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas para a suposta inconstitucionalidade da legislação que aumentou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, por ferir o princípio da anterioridade da legislatura.

Nesse caso, mostra-se correto o reconhecimento da inadequação da via eleita, pois é inviável a análise da constitucionalidade da legislação apontada, por não se admitir a utilização da ação popular como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, sob pena de implicar violação ao rol de legitimados à sua propositura.

No mais, ressalte-se que a ação popular tramitou com observância do devido processo legal e que a sentença apresentou-se adequada aos requisitos estabelecidos no art. 489 do CPC, não merecendo qualquer censura, pois sopesou adequadamente os fatos e corretamente aplicou o direito ao caso concreto, devendo ser mantida por seus próprios fundamentos.

Posto isso, em consonância com o parecer ministerial, RATIFICO a sentença sob reexame necessário, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/12/2024