Tribunal: TJMT
Processo: 0003949-46.2014.8.11.0006
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-05-08
Data de publicação: 2023-05-18

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003949-46.2014.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), FRANCISCO DE ASSIS DA SILVA LOPES - CPF: 039.228.158-98 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MUNICIPIO DE CACERES-M.T (APELADO), MAIKON CARLOS DE OLIVEIRA - CPF: 221.334.178-85 (ADVOGADO), ANTONIO SALVADOR DA SILVA - CPF: 207.667.341-53 (APELADO), SOLANGE HELENA SUERSUTH - CPF: 531.503.091-15 (ADVOGADO), ALVASIR FERREIRA DE ALENCAR - CPF: 270.292.471-91 (APELADO), EDUARDO SORTICA DE LIMA - CPF: 207.640.301-91 (ADVOGADO), RICARDO FRANCISCO DIAS DE BARROS - CPF: 022.125.021-25 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CAMARA MUNICIPAL CACERES - CNPJ: 03.960.333/0001-50 (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (APELADO), GILBERTO JOSE DA COSTA - CPF: 792.987.371-49 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO C/C PEDIDO DE DANOS MORAIS COLETIVOS
– INCONSTITUCIONALIDADE DA REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ART. 11 DA LEI 8.429/92 E DO ART. 17, §10-C, DO MESMO DIPLOMA LEGAL – NÃO CONFIGURAÇÃO – PRELIMINARES REJEITADAS – AUSÊNCIA DE CONTROLE DE FREQUÊNCIA DOS SERVIDORES DE CÂMARA DE VEREADORES – DISPENSA DO REGISTRO DE PONTO DE COMISSIONADOS E FLEXIBILIZAÇÃO DE HORÁRIOS DE EXPEDIENTE – PRÁTICA DE ATOS QUE CONSUBSTANCIAM, EM TESE, OFENSA AO ART. 11, I E II, DA LEI Nº 8.429/92 – REVOGAÇÃO DESTES INCISOS PELA LEI N° 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA SOBRE OS PROCESSOS PENDENTES DE JULGAMENTO – TEMA 1.199/STF – APLICABILIDADE – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1. Não configurada, à luz do entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 e na ADI/MC 7236/DF, a alegada inconstitucionalidade da revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92 pela Lei n° 14.230/2021 e do art.
17, §10-C, do mesmo diploma legal,
descabida a remessa dos autos ao órgão Especial para análise da matéria.

2. A Lei n° 14.230/2021 introduziu significativas alterações na Lei n° 8.429/92, que versa sobre improbidade administrativa, dentre as quais a previsão de rol de taxativo de atos que atentam contra os princípios da administração e a revogação dos incisos I e II do art. 11 da norma de regência. Essas alterações legislativas, por força do princípio relativo ao
tempus regit actum
e da interpretação da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, devem ser aplicadas no curso dos autos, não sendo possível a condenação dos agentes públicos com base em dispositivo que, ao tempo da solução da lide, já se encontra revogado.

R E L A T Ó R I O

Ministério Público do Estado de Mato Grosso
interpôs recurso de apelação contra a sentença que, na ação civil pública por ato de improbidade administrativa e de anulação de ato administrativo c/c pedido de danos morais coletivos ajuizada em desfavor do
Município de Cáceres, Antonio Salvador da Silva e Alvasir Ferreira de Alencar
(Autos nº 0003949-46.2014.8.11.0006), julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial e extinguiu o processo, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, ante a revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92 e à falta de demonstração de dano efetivo ao erário em decorrência da ausência de controle da jornada de trabalho dos servidores na Câmara Municipal de Cáceres e, consequentemente, de dano moral coletivo (Id 156627192).

Nas razões recursais o recorrente defende, preliminarmente, a inconstitucionalidade ou inconvencionalidade em concreto da revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021, por ofensa ao princípio da vedação ao retrocesso, bem como que esta norma não pode retroagir para atingir os fatos ocorridos antes de sua vigência, o que se admite apenas em relação à lei penal benéfica.

Sustenta, ainda em preliminar, a inconstitucionalidade da proibição de o juiz modificar a capitulação contida na inicial, prevista no art. 17, §10-C, da LIA, por ferir os brocardos “
iura novit curia
”
e
“
da mihi factum, dabo tibi ius
”, além do princípio do livre convencimento motivado do juiz e a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça,
“no sentido de que não há ofensa ao princípio da congruência quando a decisão judicial enquadra os atos de improbidade em dispositivo diverso daquele trazido na petição inicial, uma vez que os réus se defendem dos fatos que lhes são imputados, competindo ao juízo, como dever de ofício, sua qualificação jurídica (...)”.

No mérito, alega que a demanda
“merece ser julgada integralmente procedente, haja vista que, diante do convincente conjunto probatório carreado ao término da fase instrutória, aliado ao conjunto de elementos probatórios colhidos na fase extrajudicial, restou exaustivamente demonstrado que incorreram os agentes públicos demandados, pois, nas proibições contidas no artigo 11, caput e incisos I e II, da Lei Federal n.º 8.429/1992, haja vista que ofenderam princípios e diretrizes constitucionais expressas, além de descumprirem obrigações que lhes foram impostas pelo TCE/MT”.

Afirma, nesse contexto, que
“a Câmara de Vereadores de Cáceres não realizava o devido controle de frequência e assiduidade do trabalho de seus servidores, o que possibilitava a existência de “servidores fantasmas” naquela Casa de Leis”,
fato que restou comprovado em diligência realizada pela Promotoria de Justiça, na qual se constatou que, apesar da ausência de alguns servidores ao trabalho, em suas folhas de frequência não haviam faltas registradas.

Assegura, outrossim, que
“apesar da determinação do Tribunal de Contas para que a Câmara de Vereadores de Cáceres, MT, realizasse a regularização dos controles de assiduidade de pessoal junto a entidade, conforme exaustivamente demonstrado pelas provas colacionadas aos autos, a Casa de Leis local não implantou um eficiente controle de frequência e horário de seus servidores, bem como falhou em sua obrigação de realizar o procedimento de avaliação e aferição de produtividade”
, limitando-se a editar atos normativos que, conquanto tornassem obrigatório o registro de ponto, dispensavam dessa obrigatoriedade servidores comissionados, por supostamente estarem à disposição do Presidente e demais Vereadores durante todo o dia (Instrução Normativa nº 07/2011 e

Portaria nº 53/2013).

Na sequência, discorre sobre a situação de alguns servidores, dentre eles Luizmar Faquini, que, durante o horário em que deveria prestar expediente junto à Câmara, apresentava ao vivo um programa de rádio na cidade, e de servidor que, designado para atuar na Ouvidoria da Câmara Municipal, jamais chegou a exercer tal cargo.

Assevera, ademais, que tentada a solução extrajudicial mediante termo de ajustamento de conduta, não obteve êxito, tendo a Câmara Municipal de Cáceres, ao revés, editado a Resolução nº 02/2014, aprofundando ainda mais as irregularidades que já vinham sendo cometidas, pois, apesar de definir o horário de funcionamento como sendo das 07:00 às 18:30, permitia que cada setor iniciasse ou encerrasse suas atividades diárias de acordo com a sua conveniência e peculiaridades e dispensava todos os servidores ocupantes de cargo comissionados do controle de frequência.

Conclui, nesta linha, que com tais condutas os apelados desrespeitaram os princípios da impessoalidade, eficiência, economicidade e moralidade, afrontando, assim, o art. 11, I e II, da Lei nº 8.429/92 vigente à época dos fatos, bem como ocasionaram prejuízos de ordem moral à população de Cáceres, devendo cada um dos Vereadores acionados ser condenado ao pagamento de danos morais coletivos no valor de 30 (trinta) salários-mínimos.

Ao cabo, o apelante requer: a)
“seja declarada a inconstitucionalidade incidental ou a inconvencionalidade da desconsideração (revogação) do caráter ímprobo de condutas de agentes públicos, previstas no artigo 11, incisos I e II da Lei de Improbidade Administrativa, promovida pelo artigo 4º, inciso VI da Lei 14.230/2021, por ofensa ao princípio da vedação do retrocesso (art. 29 da Convenção de Mérida”
; b)
“seja reformada a sentença do juízo a quo, para aplicar no caso concreto a redação anterior dos incisos I e II do artigo 11 da Lei de Improbidade, em razão da ultratividade da Lei Administrativa;”
; c)
“seja declarada a inconstitucionalidade incidental do artigo 17, §10-C, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão de ofensa aos brocardos da iura novit cúria, o da mihi factum, dabo tibi ius, e do princípio do livre convencimento motivado do juiz”
; e, por fim, d)
“seja julgado provido o presente recurso de apelação, para reformar a sentença, no sentido de condenar os apelados nas sanções descritas no inciso III do art. 12, da Lei nº 8.429/92, em razão da prática do art. 11, caput e incisos I e II do referido Diploma Legal”
, prequestionando os dispositivos legais e infraconstitucional invocados nas razões recursais (Id 156625851)

Intimados os apelados, apenas Antônio Salvador da Silva apresentou contrarrazões pelo desprovimento do recurso (Ids 156625863 e 156625864).

A douta Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer do Dr. Edmilson da Costa Pereira, manifestou-se pelo desprovimento do recurso (Id 157110697).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

(
PRELIMINARES DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL DA REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92 PELA LEI Nº 14.230/2021 E DO ART. 17, §10-C DESTE DIPLOMA LEGAL)

No afã de ver reformada a sentença que julgou improcedente a demanda de improbidade administrativa na origem ao fundamento de terem sido revogados os incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021 e de o magistrado não mais poder alterar a capitulação legal, por força do art. 17, §10-C do novel diploma legal, o apelante defende a inconstitucionalidade de tais normas, invocando o princípio da vedação ao retrocesso e a configuração de ofensa aos princípios
“iura novit curia”, “da mihi factum, dabo tibi ius”
e do livre convencimento motivado do juiz.

A pretensão, contudo, não merece acatamento.

É certo que a Lei n° 8.429/92, que regula a improbidade administrativa, recentemente sofreu diversas e relevantes alterações pela Lei nº 14.230/2021, passando a ter um novo sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa.

Dentre essas alterações encontra-se a modificação do
caput
e a revogação de vários incisos do art. 11, que dispõe sobre os atos ímprobos que atentam contra os princípios da administração pública, e que passou a ter a seguinte redação,
verbis
:

“Art.
11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I -
(revogado);

II -
(revogado)
;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.

IX -
(revogado)
;

X -
(revogado)
;

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no
§ 1º do art. 37 da Constituição Federal
, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.
(...)”
.

Em conformidade com a novel redação do art. 11, portanto, duas alterações se sobressaem: a) a substituição do rol das condutas que tipificavam ofensa aos princípios da administração pública, até então exemplificativo, por hipóteses taxativas, como se nota do uso da expressão “caracterizada por uma das seguintes condutas” inserta no
caput
, significando que eventual ação ou omissão dolosa não prevista nos incisos de tal dispositivo deve ser considerada atípica, isto é, não configura improbidade administrativa; e b) a revogação dos incisos I e II, que tipificavam como improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública, respectivamente,
“praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência”
e
“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”.

Pois bem. Em análise a essas alterações legislativas, malgrado o respeito devido aos que entendem em sentido contrário, não pude vislumbrar a presença da alegada inconstitucionalidade, pois o que efetivamente ocorreu foi a mudança de paradigma do legislador quanto à configuração da improbidade administrativa, de modo que, para garantir maior segurança jurídica, sobretudo em razão das drásticas consequências resultantes da condenação por improbidade administrativa, as condutas ímprobas dolosas que configurem violação aos princípios da administração pública passaram a ser estabelecidas, com precisão, no art. 11 da LIA, revogando-se aquelas que davam margem a interpretações extensivas, o que, salvo melhor juízo, não importa retrocesso legislativo.

Ademais, a despeito da relevância do princípio da proibição do retrocesso para a proteção dos direitos já incorporados ao patrimônio jurídico, é certo que tal preceito não deve ser analisado de maneira absoluta, obstando inteiramente a autonomia legislativa de revisão das leis que elabora e edita. Aliás, o próprio art. 37, §4º, da Constituição Federal delega ao legislador ordinário a tipificação dos atos de improbidade administrativa, conforme, inclusive, ressaltou o Supremo Tribunal Federal ao julgar o
ARE 843989 (
Tema 1.199):

"A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º)”
.

Logo, havendo uma proteção suficiente aos direitos fundamentais, como na hipótese, em que a Lei de Improbidade Administrativa continua vigente e capaz de sancionar os agentes que atuem de forma dolosa em desrespeito à probidade administrativa, não há falar-se que a alteração legislativa importa inconstitucionalidade.

Na sequência, o apelante também defende a inconstitucionalidade do art. 17, §10-C, da Lei nº 8.429/92, que prevê que
“Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor”
, ao fundamento de que tal prescrição fere
os princípios
“iura novit curia”, “da mihi factum, dabo tibi ius”
e do livre convencimento motivado do juiz.

A pretensão, contudo,
não comporta acolhimento nesta senda, tanto porque, apesar de questionar o argumento do juízo
a quo
quanto à impossibilidade de alterar a capitulação legal, o recorrente não indicou em quais outros atos ímprobos poderiam ser tipificadas as condutas dos apelados, como porque, ao apreciar a questão na ADI 7236/DF, ajuizada pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAMP o Supremo Tribunal Federal indeferiu o pedido de medida cautelar em relação ao referido dispositivo legal (e também ao art. 11, I e II, da LIA), pela ausência dos requisitos legais relativos ao
fumus boni iuris
e ao
periculum in mora
, como se vê do trecho da decisão da lavra do Ministro Alexandre de Moraes,
verbis
:

“(...) CONHEÇO PARCIALMENTE da presente ação direta de inconstitucionalidade e DEFIRO PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR para: (I) DECLARAR PREJUDICADOS os pedidos referentes ao art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e 10 da Lei 8.429/1992, incluídos ou alterados pela Lei 14.230/2021; (II)
INDEFERIR A MEDIDA CAUTELAR em relação aos artigos 11, caput e incisos I e II
; 12, I, II e III, §§ 4º e 9º, e art. 18-A, parágrafo único;
17, §§ 10-C
, 10-D e 10-F, I; 23, caput, § 4º, II, III, IV e V, e § 5º da Lei 8.429/1992, incluídos ou alterados pela Lei 14.230/2021; (III) DEFERIR PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF,, para SUSPENDER A EFICÁCIA dos artigos, todos da Lei 8.429/1992, incluídos ou alterados pela Lei 14.230/2021: (a) 1º, § 8º; (b) 12, § 1º; (c) 12, § 10; (d) 17-B, § 3º; (e) 21, § 4º. (IV) DEFERIR PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF, para CONFERIR INTERPRETAÇÃO CONFORME ao artigo 23-C, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, no sentido de que os atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos partidos políticos, ou de suas fundações, poderão ser responsabilizados nos termos da Lei 9.096/1995, mas sem prejuízo da incidência da Lei de Improbidade Administrativa. Publique-se. Brasília, 27 de dezembro de 2022”
.

Destarte, ao menos em um juízo de prelibação, não constato a inconstitucionalidade material das normas questionadas pelo recorrente, não havendo, por este motivo, necessidade de submeter a controvérsia ao Órgão Especial deste egrégio Tribunal de Justiça.

Ocorre que a arguição do incidente de inconstitucionalidade só tem cabimento se o órgão fracionário acolher a alegação de violação à Constituição, em um juízo de prelibação, não se aplicando quando a Turma Julgadora concluir pela constitucionalidade da norma, conforme previsto no inciso I do art. 949 do Código de Processo Civil:

“Art. 949. Se a arguição for:

I - rejeitada, prosseguirá o julgamento;

II - acolhida, a questão será submetida ao plenário do tribunal ou ao seu órgão especial, onde houver.

Parágrafo único. Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão”
.

Destarte, por todos esses motivos, REJEITO as preliminares de
inconstitucionalidade incidental da revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92 pela lei nº 14.230/2021 e do art. 17, §10-C do mesmo diploma legal
.

(MÉRITO)

No mérito, o apelante defende a reforma da sentença objeto do recurso de apelação, para que seja julgada totalmente procedente a demanda e condenados os réus-apelados pela prática de ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública, tipificados nos inciso I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92 e por dano moral coletivo, visto que, mesmo exortados pelo Ministério Público e pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, não realizaram, na condição de ex-Presidente e Presidente da Câmara Municipal de Cáceres, o
controle de frequência e assiduidade dos servidores da instituição, possibilitando

a existência de “servidores fantasmas”; dispensaram os servidores comissionados do registro de ponto e flexibilizaram os horários de expediente dos setores da Câmara Municipal (
Instrução Normativa nº 07/2011, Portaria nº 53/2013 e Resolução nº 02/2014
); e, por fim,

não realizaram procedimento de avaliação e aferição de produtividade de seus servidores,
desrespeitando, assim, os princípios da impessoalidade, eficiência, economicidade e moralidade.

A sentença combatida, contudo, não merece reparo.

Com efeito, ao julgar improcedente a demanda, a juíza da causa o fez pelos seguintes e principais fundamentos,
verbis
:

“No caso vertente, verifica-se que o requerente tratou do enquadramento das condutas dos requeridos em tópico destacado da petição inicial, asseverando que os requeridos incorreram nas proibições contidas nos incisos I e II do art. 11, da Lei n.º 8.429/92.

Veja-se que a conduta ímproba prevista no art. 11, da Lei n.º 8.429/92, passou a ter tipificação em rol taxativo, sendo que aquelas previstas nos incisos I e II da redação original da lei foram revogadas, ocasionando a atipicidade da conduta.

Ainda, dentre as inovações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, há a expressa proibição de o juiz modificar a capitulação legal contida na inicial.

Frise-se que a nova lei entrou em vigor na data de sua publicação, devendo ser aplicada imediatamente aos processos em curso, tanto no aspecto processual quanto nas disposições de caráter punitivo, como é o caso da revogação dos incisos que enquadrariam as condutas dos requeridos.

Em relação ao dano ao erário, não restou apurado qual seria o montante a ser ressarcido aos cofres municipais, quantos eram efetivamente os servidores que deixaram de prestar serviços – total ou parcialmente - em contrapartida à remuneração percebida, não sendo apontados pelo requerente nem mesmo parâmetros para a apuração do alegado dano.

Há que se consignar, ainda, que o objeto desta ação seria o descumprimento da determinação do TCE-MT e a ausência de controle efetivo da jornada de trabalho dos servidores nas dependências da Câmara Municipal de Cáceres. Nada foi comprovado, também, acerca da alegada prestação de serviço fora das dependências da Câmara e os serviços extraordinários durante as sessões e quanto a ocorrência de possíveis compensações.

Neste ponto, é importante consignar que embora o requerente tenha constado na inicial o art. 37, §4º, da Constituição Federal como fundamento legal para o ressarcimento do dano, é inegável que, nos casos de improbidade administrativa, o ressarcimento é penalidade que encontra fundamento legal como penalidade a ser imposta nas hipóteses previstas no art. 12, da Lei n.º 8.429/92.

E a nova redação dada ao art. 12, caput, da Lei n.º 8.429/92, exige, para que seja imposta a penalidade de ressarcimento, que o dano tenha sido efetivo, não mais se admitindo a hipótese do dano in re ipsa.

Por fim, quanto ao pedido de condenação por dano moral coletivo, diante da superveniente ausência de tipicidade da conduta ímproba descrita na inicial, não há como subsistir a pretensão de indenização por dano moral coletivo.

Nesse sentido, há que se consignar que, ainda que estivesse configurado e passível de aplicação de sanções as condutas descritas na inicial como atos ímprobos, nem todos os que assim se qualificam levam, de forma automática, a configuração do dano moral coletivo, pois a mera insatisfação da coletividade com a falha do Estado-provedor ou a simples indignação que se reflete na coletividade não são suficientes para configurar o dano moral coletivo.

Diante do exposto, julgo improcedentes os pedidos e extingo o processo, com julgamento do mérito, com fundamento no art. 487, I, do Código de Processo Civil”
. (Id 156627192)

Analisando o caderno processual, penso que, de fato, outro não poderia ser a conclusão no caso concreto.

Ocorre que, conquanto a demanda de origem tenha sido proposta antes da entrada em vigor da Lei federal nº 14.230/21, que alterou profundamente a Lei nº 8.429/92, certo é que, por força do princípio
“tempus regit actum”
e do entendimento da jurisprudência sobre a matéria, deve ela ser examinada também sob o enfoque das alterações legislativas produzidas no âmbito da improbidade administrativa.

Oportuno destacar, neste contexto, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989, submetido à repercussão geral (Tema 1.199), debruçou-se sobre a discussão referente à irretroatividade das alterações materiais previstas na Lei n° 14.230/2021 que sejam mais benéficas ao réu, como é o caso da revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA, consagrando a sua aplicação imediata, exceto em relação à eficácia da coisa julgada e ao processo de execução das penas e seus incidentes.

Nessa ocasião, o Pretório Excelso fixou as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos art. 9, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da lei 14.230/21 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do art. 5, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova lei 14.230/21 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na lei 14.230/21 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Ainda que a controvérsia decidida pelo Supremo e tese fixada não se refiram propriamente à revogação dos incisos I e II

do art. 11 da Lei nº 8.429, deve ser aplicada por analogia ao caso concreto, pois, ao reconhecer que
a Lei nº 14.230/21 deve ser aplicada para os processos em curso nos quais se discute a prática de ato culposo de improbidade administrativa, o Supremo Tribunal Federal entendeu, em essência, que, uma vez revogada a tipificação do ilícito administrativo, não há como se proceder à condenação com base na mesma.

A propósito, veja-se:

“
A norma mais benéfica prevista pela Lei nº 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; uma vez que, nos termos do artigo 5º, XXXVI:

“XXXVI a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.

Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade,
em relação a redação anterior da LIA
, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10,
vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada
.

Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja,
tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada
. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas - que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal -; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário.

Entretanto,
em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente
”.
Grifei.

Assim, conquanto a deliberação pela retroatividade da Lei n° 14.230/2021, nos termos das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no ARE
n° 843989 (
Tema 1.199), tenha se limitado à hipótese de tipicidade culposa quando não ocorrida ainda a coisa julgada, o mesmo entendimento, por razões de coerência e porque
“ubi eadem ratio ibi idem jus”
(onde há o mesmo fundamento haverá o mesmo direito), deve ser aplicado nas outras situações que envolvem atipicidade superveniente, como é o caso da revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92, máxime quando se tratar de processo ainda pendente de julgamento.

Portanto, à luz da orientação advinda do Supremo Tribunal Federal, evidente que a revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA , únicos dispositivos legais nos quais se enquadravam as condutas atribuídas aos réus-apelados, impossibilita a condenação dos mesmos por ato de improbidade administrativa no caso concreto, devendo ser mantida a sentença recorrida, por ter aplicado o melhor direito à espécie.

No mesmo sentido, vejam-se os seguintes julgados deste e do Tribunal de Justiça mineiro,
verbis
:

“APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ARAGUAIANA – CONTAS TCE/MT – ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR EM DESACORDO COM OS DITAMES LEGAIS – EXCESSO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA – NÃO COMPROVADA – DÉFICIT DE ARRECADAÇÃO NO MUNICÍPIO – EXERCÍCIO DE 2009 – FUNDAMENTO DA CONDENAÇÃO: ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 (VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) –ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DOS INCISOS I, II e IX do ART. 11 – ABOLITIO CRIMINIS – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – TEMA 1199 – STF – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NOS DEMAIS INCISOS DO ARTIGO 11, DA LEI N° 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO.

1. A Lei n° 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais.

2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

3. A mera prática de conduta ilegal não é bastante para enquadrá-la como ato de improbidade administrativa, sendo essencial que também esteja demonstrada a deslealdade, a desonestidade, a má-fé ou a ausência de caráter do agente público.

4. No recente julgamento do tema 1199 da Repercussão Geral, o STF assim assentou: 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

5. O artigo 11, I e II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Logo, não é cabível a condenação com fundamento neste tipo, haja vista a sua abolição do ordenamento jurídico.

6. (...)

9. Recurso provido, sentença reformada”.
(N.U 0017212-49.2017.8.11.0004, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/09/2022, Publicado no DJE 16/09/2022)

“ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. REVOGAÇÃO DO INCISO II DO ART. 11, DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA LEI Nº 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS POR EX-PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. OBJETO DO CONVÊNIO CUMPRIDO. SENTENÇA CONFIRMADA.

- A Lei nº 14.230/2021, que reestruturou o quadro normativo relativo à ação de improbidade administrativa, tem aplicação retroativa por ser mais benéfica ao réu, haja vista que a Lei nº 8.429/92 integra o poder administrativo sancionador.

- Revogado o inciso II do art. 11, da Lei nº 8.429/92, na sua redação originária, descabe cogitar da prática de ato de improbidade administrativa sob esta perspectiva.

- Conquanto a Lei nº 14.230/2021 tenha instituído um novo regime de prescrição (simples e intercorrente), ele não se aplica em situação na qual a parte autora da ação de improbidade administrativa alegue ter ocorrido lesão ao erário na forma do art. 10, LIA, haja vista que esta pretensão é de natureza imprescritível à luz do art. 37, § 5º, CR e da tese jurídica firmada no RE 852.475, julgado pela Suprema Corte sob o regime da repercussão geral.

- Não deve ser reformada a sentença que julgou a improcedente ação de improbidade administrativa na qual o Município postulava a reparação de dano contra o ex-Prefeito quando a prova dos autos demonstra que o objeto do convênio foi cumprido e inexistiu lesão econômica alguma ao patrimônio público”
. (TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0000.20.014830-2/001, Relator(a): Des.(a) Roberto Apolinário de Castro (JD Convocado), 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 13/09/2022, publicação da súmula em 13/09/2022)

Assim, uma vez revogados os incisos I e II do art. 11 da Lei n° 8.429/92 pela Lei n° 14.230/2021, descabida a condenação dos recorridos pela prática de atos de improbidade tipificados em tais tipos legais, como bem exposto na sentença objurgada, máxime porque, de acordo com o art. 17, §10-F,
“Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I – condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial”
.

Por outro lado, sendo impossível a condenação dos apelados pela prática de ato de improbidade administrativa pela atipicidade das condutas imputadas, igualmente impossível se revela a imposição do pagamento de danos morais coletivos a elas correlacionados, mesmo porque não comprovado a contento a repercussão social negativa dos atos tidos como ímprobos, não havendo que se falar em forte abalo moral sofrido pela coletividade no caso concreto.

Posto isso, em sintonia com o parecer da douta Procuradoria-Geral da Justiça, NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, mantendo a sentença recorrida por estes e por seus próprios fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/05/2023