Tribunal: TJMT
Processo: 0022901-02.2013.8.11.0041
Relator(a): GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão julgador: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-08-29
Data de publicação: 2023-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0022901-02.2013.8.11.0041
Classe:

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS

Turma Julgadora: [DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (JUIZO RECORRENTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (JUIZO RECORRENTE), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (REPRESENTANTE), ROBERTO FRANCA AUAD - CPF: 034.959.221-72 (RECORRIDO), ELLY CARVALHO JUNIOR - CPF: 251.744.791-87 (ADVOGADO), VIVALDO LOPES DIAS - CPF: 109.543.841-72 (RECORRIDO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), JUÍZO DA VARA ESPECIALIZADA EM AÇÕES COLETIVAS DA COMARCA DE CUIABÁ (JUIZO RECORRENTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (RECORRIDO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RATIFICOU A SENTENÇA.

E M E N T A

REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO - INADIMPLÊNCIA DE FATURAS DE ENERGIA ELÉTRICA - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO - AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO - TEMA 1.199/STF - ATO ÍMPROBO DESCARACTERIZADO -LESIVIDADE NÃO COMPROVADA - ÔNUS DO AUTOR - ART. 373, I, DO CPC - SENTENÇA RATIFICADA.

1. Segundo os novos ditames da Lei de Improbidade Administrativa à luz do Tema 1.199/STF, firmado em sede de repercussão geral, para a tipificação das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, além da prova do efetivo prejuízo ao erário, é imprescindível a presença do dolo, sendo insuficiente, para tanto, a prática de meros atos voluntários de expediente ou o desempenho de competências públicas.

2. A existência de débitos relativos ao consumo de energia elétrica pela municipalidade não enseja, por si só, a aplicação das sanções previstas na Lei n.º 8.429/1992, porquanto imprescindível que seja demonstrado o dolo na conduta dos Requeridos.

3. Não demonstrado no bojo da Ação Civil Pública de Ressarcimento, quaisquer elementos que evidenciem, com segurança, a existência de dolo, correto o entendimento do juízo singular pela improcedência da demanda.

4. Sentença ratificada em sede de Remessa Necessária.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Remessa Necessária de sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá, nos autos da Ação Civil Pública de Ressarcimento proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
contra
ROBERTO FRANÇA AUAD
e
VIVALDO LOPES DIAS
, pela qual foi julgada improcedente a pretensão inicial que visava à recomposição de danos causados ao erário municipal no importe de R$ 11.342.705,16 (onze milhões, trezentos e quarenta e dois mil, setecentos e cinco reais e dezesseis centavos), conforme decisão lançada no id. 164204206.

Sem recurso voluntário, os autos vieram a este Sodalício para Reexame Necessário, por aplicação analógica do art. 19 da Lei n.º 4.717/65.

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pela ratificação da sentença, ante a ausência de liame subjetivo e da comprovação da lesividade ao Erário (id. 165658681).

Autos conclusos por redistribuição (id. 174988699).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de
Remessa Necessária da sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública de Ressarcimento proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
contra
ROBERTO FRANÇA AUAD
e
VIVALDO LOPES DIAS
, pela qual se julgou improcedente a pretensão inicial que visava à recomposição de danos causados ao erário municipal no importe de R$ 11.342.705,16 (onze milhões, trezentos e quarenta e dois mil, setecentos e cinco reais e dezesseis centavos).

Ressai dos autos que o ente ministerial manejou
Ação Civil Pública de Ressarcimento
em desfavor de
Roberto França Auad
e de
Vivaldo Lopes Dias
que, na condição de Prefeito de Cuiabá e Secretário Municipal de Finanças, respectivamente, deixaram de adimplir o pagamento de faturas mensais de consumo de energia elétrica com a Empresa Centrais Elétricas Mato-Grossense S/A (CEMAT), nos anos de 1999 a 2002.

Destacou-se que esses fatos ocasionaram um dano ao erário municipal no importe de
R$ 11.342.705,16 (onze milhões, trezentos e quarenta e dois mil, setecentos e cinco reais e dezesseis centavos)
.

Na decisão prolatada, o juízo de primeiro grau pontuou ausência de dolo, entendendo que a inabilidade da equipe de gestão não importa inevitavelmente em ato de improbidade, se inexistente a comprovação do intento de lesividade. Eis a fundamentação:

“Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 852.475/SP (TEMA 897), reconheceu a imprescritibilidade das ações de ressarcimento decorrente de ato doloso de improbidade.

Em observância ao aludido julgado, considerando que a obrigação de reparar dano ao erário só é imprescritível quando a conduta do agente decorrer de ato doloso tipificado na Lei nº 8.429/1992, este Juízo possui entendimento de que, em ações cuja pretensão é apenas a reparatória, ainda assim se impõe o reconhecimento do ato ímprobo no julgamento do mérito, bem como seu enquadramento legal – para fins de aferição do elemento subjetivo (dolo).

Nesse sentido, se faz necessário aferir o elemento subjetivo doloso na conduta praticada pelos requeridos, para, assim, reconhecer a ocorrência de conduta ímproba, e via de consequência, condenar os requeridos a reparação dos danos.

Analisando os autos, infere-se que não há elementos que denotem a má-fé e o dolo na conduta dos requeridos, fatores necessários para configuração da conduta ímproba que causa dano ao erário
.

Com efeito, sopesando detidamente as provas carreadas aos autos, constato que, apesar de restar evidenciadas as dívidas oriundas de iluminação pública e consumo dos prédios públicos, confessadas no Termo de Confissão, Novação de Dívida e Outras Avenças (Id. 54151887 - Pág. 2),
o autor deixou de trazer elementos seguros que evidenciassem que os demandados deixaram de adimplir o pagamento das contas de energia com o propósito de lesar e/ou fraudar o erário
.

Os requeridos, em sede de contestação, informaram a existência de débitos da gestão anterior, como folhas de pagamento em atraso que necessitavam ser liquidadas, de modo que foram concentrados recursos para quitação das folhas atrasadas, priorizando-se as verbas alimentares devidas aos servidores públicos.

As testemunhas ouvidas em Juízo, apesar de sustentarem a existência dos débitos, não trouxeram elementos que indicassem o menosprezo por parte dos demandados com a coisa pública.

(...)

Assim,
muito embora a parte autora sustente a
‘
contumaz recusa no pagamento das faturas de energia elétrica por parte da má gestão dos requeridos
’
, não restou evidenciado nos autos que havia dinheiro destinado para a quitação dos débitos, tendo os requeridos deixado de quitar por mera liberalidade, com o propósito de causar danos ao patrimônio público
.

De fato, observa-se pelas provas produzidas que o inadimplemento das contas de iluminação pública ocorreu circunstâncias diversas, como a descontinuidade do ingresso da taxa/contribuição de iluminação pública, acúmulos de débitos de várias naturezas, inclusive seis folhas de salários, fazendo com que o gestor necessitasse realizar escolhas, priorizando as despesas que entendia urgentes, sendo certo que, havendo déficit orçamentário, encargos moratórios incidiriam qualquer que fosse a priorização para o pagamento
.

Portanto, não se pode concluir dos autos que os réus de forma consciente e voluntaria deixaram de quitar os débitos relativos à iluminação pública, com o intuito de lesar o erário. Ao contrário disso, ressai dos autos que os demandados buscaram soluções que possibilitassem a quitação desses débitos
.

Registro, ainda, que consta nos autos os Decretos Legislativos da Câmara Municipal de Cuiabá aprovando as contas da Prefeitura, nos exercícios de 1999, 2000, 2001, 2002 e 2003 e 2004, fatos que demonstram a ausência de irregularidades administrativas na gestão dos demandados (Id. 54153292 - Pág. 37, Id. 54153292 - Pág. 38, Id. 54153292 - Pág. 39, Id. 54153292 - Pág. 40 e Id. 54153292 - Pág. 41 e Id. 54153292 - Pág. 42).

(...)

Deste modo, nota-se que ficou evidenciado nos autos a irregularidade no pagamento dos débitos de energia, porém tal irregularidade não tem o condão de alçar o comportamento dos demandados à prática de conduta ímproba, posto que ausente nos autos elementos que apontem o dolo.

Deste modo, diante da ausência de elementos concretos que evidenciem o elemento subjetivo doloso nas condutas dos agentes, não há falar-se em ato doloso de improbidade administrativa, e por conseguinte, em ressarcimento ao erário por prática de conduta ímproba
.”
(
Cf
. id. 164204206) (g.n.).

Pois bem.
A sentença não merece reparo
.

Não se olvida que um dos deveres gerais impostos aos agentes públicos consiste na conta proba e a ideia de probidade, intimamente ligada à da moralidade administrativa, informa que os agentes devem servir à Administração Pública com honestidade, exercendo suas atribuições no intuito de alcançar o interesse público, sem tirar proveito pessoal dos poderes inerentes a elas.

Por outro lado, apenas nos casos em que seja descumprido o dever de probidade, terão lugar os chamados atos de improbidade administrativa, passíveis de reprimenda e a respeito dos quais cuidava a Lei n.º 8.429/1992. Antecedendo a sentença, contudo, sobreveio a Lei n.º 14.230/2021, efetuando profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, sendo que a principal delas e a que importa significativamente para o caso dos autos diz respeito
ao dolo
, que diante da lei então vigente passou a constituir elemento essencial para a configuração do ato de improbidade administrativa.

Assim, embora a pretensão do Ministério Público Estadual se restrinja à reparação de alegado dano ao erário municipal decorrente do inadimplemento, entre os anos de 1999 a 2002, de faturas de consumo de energia elétrica com a Empresa CEMAT, ainda assim se mostra imperativo o reconhecimento do ato ímprobo e de seu enquadramento legal para o fim de aferição do
liame subjetivo, de modo a comprovar o intuito de lesar o erário
.

In casu
, portanto, para a procedência da ação civil pública interposta pelo Ministério Público, haveria de ser comprovada
a vontade livre e consciente dos então agentes
Roberto França Auad
e
Vivaldo Lopes Dias
em alcançar o resultado ilícito
, não bastando o mero exercício da função pública ou eventual conduta desidiosa para a configuração dos atos ímprobos.

Nessa mesma toada, de se ver ainda que, em sede de repercussão geral, no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199), o STF se posicionou pela aplicação das alterações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021 à Lei de Improbidade aos processos ainda em curso, de maneira que impôs a exigência obrigatória de prova do dolo, assim considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n.º 8.429/92.

Em síntese, a tese firmada pela Suprema Corte assenta que:

“1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se
- nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA -
a presença do elemento subjetivo - DOLO.
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 4)
O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”
.

(g.n.)

No caso versando, mesmo que tenha sido comprovada a existência de dívidas relativas à iluminação pública e aos prédios públicos, a decisão singular concluiu que não restou evidenciado/demonstrado o dolo de
Roberto França Auad
e de
Vivaldo Lopes Dias
, já que não foi possível identificar a intenção dolosa de ambos em prejudicar ou fraudar o erário.

Corroborando, dessume-se das justificativas apresentadas pelos outrora Requeridos
Roberto França Auad
e
Vivaldo Lopes Dias,
aliadas aos depoimentos das

testemunhas ouvidas durante a instrução do feito, que em realidade, à época dos fatos eram enfrentados problemas financeiros advindos de gestões anteriores, o que impunha a priorização de outras dívidas, como as relacionadas a salários atrasados.

Ademais, como bem expôs a sentença,
“
muito embora a parte autora sustente a ‘contumaz recusa no pagamento das faturas de energia elétrica por parte da má gestão dos requeridos’,
não restou evidenciado nos autos que havia dinheiro destinado para a quitação dos débitos, tendo os requeridos deixado de quitar por mera liberalidade, com o propósito de causar danos ao patrimônio público
.
”

(g. n.).

Tanto é verdade que a própria Câmara Municipal de Cuiabá aprovou as contas da Prefeitura nos exercícios de 1999 a 2002, o que se traduz indicativo de que não havia irregularidades administrativas graves na gestão dos demandados.

E como é cediço, nos termos do art. 373, I, do CPC, a prova do dano ao erário é ônus que incumbe à parte autora como prova constitutiva de seu direito, de sorte que a aplicação indevida dos recursos e a ocorrência de lesão devem estar cabalmente demonstradas, não se admitindo que haja presunção nesse sentido.

Sobre o tema, cito os seguintes julgados:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. PRESUNÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. RESSARCIMENTO
. INCABIMENTO. (...) III - A partir da leitura do acórdão prolatado pelo tribunal de origem, extrai-se que ao réu foi imposta a obrigação de ressarcir o erário em montante correspondente à integralidade dos recursos cuja prestação de contas não foi realizada, sem que tenha havido comprovação da malversação desses valores, mas mera presunção de dano. IV -
O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento consolidado segundo o qual, consoante o art. 21, I, da Lei n. 8.429/92, como regra, em ações judiciais que buscam a condenação por ato de improbidade administrativa, é necessária a efetiva demonstração de dano para que haja a imposição de ressarcimento ao erário. Apenas excepcionalmente admite-se a presunção de dano, como na hipótese de frustração ou dispensa irregular de processo licitatório
, nos termos do art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92. V -
No caso, considerando a falta de comprovação do dano, expressa no acórdão prolatado pelo tribunal de origem, e o não cabimento de presunção do prejuízo, deve ser afastada a obrigação de ressarcimento ao erário neste feito, ressalvada a possibilidade de ajuizamento de nova ação com essa finalidade
. VI - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VII - (...). VIII - Agravo Interno improvido”.
(STJ. AgInt no REsp 1538079/CE. Relatora Min.
Regina Helena Costa
, Primeira Turma. DJe 02/08/2018) (g.n.).

“REMESSA NECESSÁRIA.
AÇÃO DE RESSARCIMENTO
. CONVÊNIO REALIZADO ENTRE O MUNICÍPIO DE SALINAS E A UNIÃO.
IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS
. SANEAMENTO.
AUSÊNCIA DE PROVA DE DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO
. SENTENÇA CONFIRMADA.
Regularizada a prestação de contas referente ao contrato firmado pelo Município com a União e não havendo provas de desvios de verbas e dano ao erário, deve ser confirmada a sentença que julgou improcedente a ação de ressarcimento
.”
(TJMG. Remessa Necessária-Cv 1.0570.04.003821-0/001. Relator Des.
Wagner Wilson
, 19ª Câmara Cível. DJe em 27/05/2021) (g.n.).

Logo, tem-se por aplicável ao caso versando o item “1” da tese fixada no Tema 1.199/STF:
“É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO”
, pois consoante ressaltado pela Procuradoria Geral de Justiça em seu parecer:

“(...)

Ao longo da instrução não foram produzidas provas confirmando os fatos relatados na inicial, restando constatado que foram praticados diante de um cenário de precariedade que assolava o Município de Cuiabá, acrescido da pouca instrução da equipe de gestão
.

Como bem pontuou o juízo sentenciante:
‘
Portanto, não se pode concluir dos autos que os réus de forma consciente e voluntaria deixaram de quitar os débitos relativos à iluminação pública, com o intuito de lesar o erário. Ao contrário disso, ressai dos autos que os demandados buscaram soluções que possibilitassem a quitação desses débitos. Registro, ainda, que consta nos autos os Decretos Legislativos da Câmara Municipal de Cuiabá aprovando as contas da Prefeitura, nos exercícios de 1999, 2000, 2001, 2002 e 2003 e 2004, fatos que demonstram a ausência de irregularidades administrativas na gestão dos demandados (Id. 54153292 - Pág. 37, Id. 54153292 - Pág. 38, Id. 54153292 - Pág. 39, Id. 54153292 - Pág. 40 e Id. 54153292 - Pág. 41 e Id. 54153292 - Pág. 42).
’

Assim,
considerando as circunstâncias em que ocorreram os fatos aliados a ausência de comprovação da lesividade e da presença de elemento subjetivo, a decisão merece ser mantida em seus próprios termos
”
.

(
Cf
. id. 165658681) (g.n.).

Destarte, ausente a prova cabal do
dolo específico
nas condutas
ROBERTO FRANÇA AUAD
e de
VIVALDO LOPES DIAS
e do respectivo dano ao erário,
correta a sentença ao julgar improcedente o pedido do
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
, razão pela qual sequer houve interposição de recurso voluntário para alcançar a tutela pretendida na petição inicial, de forma que resta a este Tribunal apenas ratificar o que foi decidido no juízo de 1º grau, mormente por haver concluído pela inexistência do dolo.

A propósito, trago à colação recentes julgados deste Sodalício:

“APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DANO AO ERÁRIO – VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU
– DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA –
APLICAÇÃO DO TEMA 1.199 – AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO
– RECURSO DESPROVIDO. 1. A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica, bem como o julgamento do Tema 1.199, que possibilita a aplicação da nova norma aos processos em curso. 2.
Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11
, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário,
sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo do requerido, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992
. 4. Recurso provido. Sentença reformada.”
(TJMT. RAC 1001401-35.2017.8.11.0003, Rel. Desa.
Maria Erotides Kneip
, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo. DJE 15/12/2022) (g.n).

“APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA -
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO - AUSÊNCIA DE PROVAS QUANTO AO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA - APELO DO MINISTÉRIO PÚBLICO - ALMEJADA A CONDENAÇÃO - IMPROCEDÊNCIA – DOLO NÃO DEMONSTRADO
- RECURSO DESPROVIDO.
Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem, com segurança, a existência dolo, correto o entendimento do juízo a quo pela improcedência da demanda.
”
(TJMT. RAC 0000237-18.2011.8.11.0050. Rel. Dr.
Alexandre Elias Filho
, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo. DJE 07/03/2023) (g.n.).

Conclui-se, pois, que inexistindo provas concretas que apontem para a intenção de prejudicar ou fraudar o erário público, não se pode considerar que houve ato doloso que implicaria na prática de improbidade administrativa. Assim sendo, não cabe ação de ressarcimento ao erário por conduta ímproba, de modo que a sentença deve permanecer inalterada, por seus próprios fundamentos e considerações aqui expostas.

Ante o exposto, em sede de Remesse Necessária,
RATIFICO
a sentença, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/08/2023