Tribunal: TJMT
Processo: 0001211-60.2016.8.11.0024
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-11-14
Data de publicação: 2023-11-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001211-60.2016.8.11.0024
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[FLAVIO DALTRO FILHO - CPF: 072.306.051-72 (APELANTE), MAURO CESAR PEREIRA - CPF: 208.512.941-20 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE CHAPADA DOS GUIMARÃES-MT - CNPJ: 03.507.530/0001-19 (APELADO), MARLI APARECIDA DA COSTA - CPF: 826.547.861-53 (ADVOGADO), RENATO DE ALMEIDA ORRO RIBEIRO - CPF: 966.459.461-04 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE CHAPADA DOS GUIMARÃES-MT - CNPJ: 03.507.530/0001-19 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ANDREA CRISTINA DE MELO BARBOSA CAMPOS - CPF: 858.413.231-72 (ADVOGADO), ROSANE COSTA ITACARAMBY - CPF: 833.503.731-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – CONVÊNIO – INEXISTÊNCIA DE PROVA DO DESVIO DA VERBA DESTINADA – INFORMAÇÕES QUE O OBJETO DO CONVÊNIO FOI DEVIDAMETE EXECUTADO - RECONHECIMENTO DE INEXISTÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ - ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À
ABOLITIO CRIMINIS
RECURSO PROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2 - Com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, deixou de existir a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública. Sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), as condutas anteriormente tipificadas deixaram de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis). Exige-se, então, o dolo específico. Não sendo verificado, a improcedência do pedido condenatório se impõe.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de apelação cível interposto por
Flavio Daltro Filho
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Chapada dos Guimarães, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa (cód. 80080) manejada em seu desfavor e de José de Souza Neves pelo Município de Chapada dos Guimarães, visando a condenação dos requeridos nas sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92, em virtude da prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da mesma Lei.

O juízo
a quo
julgou procedentes os pedidos, condenando apenas o requerido Flavio Daltro Filho pela prática do ato previsto no art. 11 da LIA às sanções de pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes o valor mensal do último salário percebido pelos requeridos; suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 03 (três) anos. (ID 117161012)

O Apelante alega em suas razões recursais (ID 117161014) que inexistem elementos subjetivos para caracterizar a prática de ato de improbidade administrativa. Assevera que o Tribunal de Contas do Estado julgou como regulares a prestação de contas referentes a utilização de verba pública oriunda de convênio celebrado com a Secretaria Estadual de Cultura.

Pontua, outrossim, que não houve prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito e que as sanções merecem ser readequadas, em respeito aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Contrarrazões apresentadas pelo Município de Chapada dos Guimarães (ID 117161020), pugnando pelo desprovimento do apelo.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo provimento do recurso (ID 118041951).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Vale salientar que as modificações na Lei de Improbidade Administrativa promovidas pela Lei 14.230/2021 serão aplicadas no caso em tela, haja vista que o legislador optou pela aplicação expressa do Direito Administrativo Sancionador (art. 1º, § 4º da LIA).

Desse modo, por força da aplicação do Direito Administrativo Sancionador há de serem observados os preceitos do garantismo punitivo, dentre eles a
aplicação da retroatividade da lei mais benéfica
. Nesse sentido já decidia o Colendo Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE
. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...) III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.
(STJ, RMS 37.031/SP, 1a Turma, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Julgado em 8/2/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...).
II -O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa
. Precedente. (...).
(STJ, AgInt no REsp 1602122/RS, 1a Turma, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Julgado em 07/08/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...) 2.
O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares
. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. (...).
(STJ, AgInt no RMS 65486, 2a Turma, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Julgamento: 17/08/2021). (destaquei)

Logo, por força do princípio da retroatividade da norma mais benéfica, as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 que restringem o
jus puniendi
do Estado devem ser aplicadas às ações de improbidade administrativa antes de sua vigência, mesmo porque é o entendimento prevalente nesta Câmara, senão, vejamos:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX SECRETÁRIO MUNICIPAL DE CULTURA – SUPOSTA OMISSÃO NO ATENDIMENTO DE REQUISIÇÕES DO MINISTÉIRO PÚBLICO PARA INSTRUIR EVENTUAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA
– REVOGAÇÃO – DECISÃO COLEGIADA NA ESFERA CRIMINAL – CONFIRMAÇÃO DE SENTENÇA ABSOLUTÓRIA – APLICAÇÃO DO § 4º, art. 21, da Lei n. 8.429/92 – RECURSO PROVIDO.

1.
O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, deve ser aplicada a Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2.
O artigo 11, inc. II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21
. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

3 - O § 4º do art. 21 da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21 estabelece que, a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).
(TJ-MT 00025995920168110036 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 10/05/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/05/2022) (destaquei)

A propósito, assim dispõe o artigo 1°, § 4°, da Lei n° 14.230/2021:

“
Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º
Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador
.”

Desse modo, mesmo que não se trate de Direito Penal propriamente dito, por se tratar de Direito Sancionador, na hipótese da improbidade Administrativa, o princípio constitucional da retroatividade da lei mais benéfica, caso da Lei nº 14.230/2021, deve ser aplicado ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual se inserem atos ímprobos, justamente por que, assim como a lei penal, a Lei de Improbidade também prevê em seu corpo estrutural um coletivo de sanções e penalidades.

Logo, a retroatividade da lei mais benigna se insere em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal neste se inserindo a Lei de Improbidade Administrativa.

Como subespécie do direito punitivo, o Direito Administrativo Sancionador é destinatário da retroatividade mais benéfica, razão pela qual novas leis que limitam a atividade repressora do Estado, devem ter aplicação imediata, como retroagir aos casos em andamento.

Por fim, a aplicação da retroatividade da norma mais benigna na esfera do Direito Administrativo Sancionador é uma consequência lógica do artigo 5º, XL, da Magna Carta, que apesar de inicialmente ser endereçada para o Direito Penal, faz parte do arcabouço dos princípios constitucionais do direito sancionador em sentido geral.

Sendo assim,
passo, então,
à análise das razões recursais:

No caso, o Município de Chapada dos Guimarães ajuizou ação de improbidade administrativa em desfavor de Flávio Daltro Filho e José de Souza Neves, alegando que o apelante, na qualidade de Prefeito Municipal de Chapada dos Guimarães, teria celebrado o Convênio n° 085/2011 com a Secretaria Estadual de Cultura, no valor de R$ 198.000,00 (cento e noventa e oito mil reais), visando à realização do evento Reveillon 2012.

Contudo, disse que a prestação de contas referente ao referido convênio não fora feita pelo então prefeito, não tendo também deixado documentos para que posteriormente pudesse ser feita, razão pela qual o ente municipal teria sido inscrito em cadastro de inadimplentes, de maneira que estaria impossibilitado de celebrar qualquer convênio com o governo federal.

Sustenta, portanto, que a conduta omissiva do demandado implicaria improbidade administrativa por violação aos princípios constitucionais da administração pública, bem como enriquecimento ilícito, razão pela qual postulou a condenação nas sanções previstas no art. 12 da Lei n° 8.492/1992.

Na sentença, o Juiz ressaltou que:

“
[...]
de acordo com as provas apresentadas nos autos, é possível concluir que as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas indicam que o intuito do requerido, em geral, era se furtar da realização do procedimento licitatório dos objetos das contratações referentes ao convênio. Repita-se; contratando diretamente, alegando emergência, inexigibilidade, além do fracionamento das despesas com o intuito de realizar as compras sem que fossem precedidas de licitação.

Conquanto não tenha sido comprovado efetivo prejuízo em decorrência da não realização de procedimento licitatório, qualificando pretensos danos ao erário, bem como de eventual direcionamento das contratações a empresa(s) específica(s), é certo que a conduta do requerido Flávio Daltro Filho implicou em afronta aos princípios da administração pública, caracterizando, desta maneira, ato de improbidade administrativa.

(...)

Diante do exposto,
julgo parcialmente procedentes os pedidos iniciais, condenando o requerido Flávio Daltro Filho pela prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, caput, da Lei n° 8.429/92, pela conduta grave praticada em prejuízo dos princípios constitucionais da legalidade e da moralidade

(...) (destaquei)

Verifica-se, que a condenação do apelante se deu em razão da violação, por omissão, aos princípios da Administração Pública.

Ocorre, entretanto, que a Lei 14.230/2021 trouxe significativas mudanças ao sistema de responsabilização por ato de improbidade administrativa, dente elas, nova roupagem ao artigo 11 da LIA, que teve incisos revogados e modificados, , estabelecendo um rol taxativo de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, ao prever que estas seriam caracterizadas por uma das hipóteses elencadas nos respectivos incisos, o que não abarca a conduta do apelante.

Destarte, não basta que o agente público pratique ação ou omissão dolosa que viole os princípios da Administração Pública. Exige-se, também, que a conduta seja subsumida a um dos incisos do artigo 11 da LIA, bem como a finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade e sejam indicadas as normas constitucionais, legais ou infralegais violadas (§§ 1º e 3º do mesmo dispositivo).

Verifica-se, pois, que, com a Lei nº 14.230/2021, o
caput
do art. 11 foi modificado (não mais existindo a “condenação genérica” por transgressão aos princípios da Administração Pública, adotando rol taxativo de condutas).

Deste modo, é possível que a referida lei retroaja para beneficiar a apelante, implicando em
abolitio criminis
, aplicando-se analogicamente o entendimento inerente à seara criminal.

Neste sentido, cito, exemplificativamente, a doutrina de Juarez Cirino dos Santos:

O advento de lei descriminalizadora do fato extingue a punibilidade independente da fase do processo de criminalização ou do trânsito em julgado da sentença criminal condenatória; igualmente,
o advento de lei penal mais favorável, segundo o critério concreto da aplicação da pena, incluindo circunstâncias legais, agravantes e atenuantes, bem como causas especiais de aumento ou de diminuição de pena, aplica-se retroativamente aos fatos anteriores, inclusive com decisão transitada em julgado
.

Nesse sentido, também é a mais recente jurisprudência, senão, vejamos:

“(...)
embargos de declaração. apelação cível. ação civil pública. município de engenheiro beltrão/PR que, em tese, não estaria implementando o piso salarial profissional nacional (instituído pela lei nº 11.738/2008 e fixado pela portaria nº 1.595/2017 do ministério da educação) para os profissionais do magistério público da educação básica da rede municipal de ensino. sentença de improcedência da inicial. acórdão que deu provimento ao apelo ministerial, reformando a decisão para condenar o requerido (ex-prefeito) pela prática de ato ímprobo, por ofensa ao princípio da legalidade (art , 11, caput, da lia) e por ter deixado de praticar indevidamente ato de ofício (art. 11, ii, lia). imposição das sanções de pagamento de multa civil (dez vezes sobre valor da última remuneração percebida) e suspensão dos direitos políticos (3 anos). mérito recursal. suposta omissão da decisão colegiada no que tange à nova redação conferida pela lei nº 14.230/2021. acolhimento. em primeiro lugar, é importante recordar que fatos novos capazes de influir no julgamento da lide podem ser conhecidos na via dos embargos de declaração, conforme estabelece a jurisprudência do superior tribunal de justiça (stj). em segundo lugar
, a jurisprudência do Tribunal da Cidadania se consolidou no sentido de possibilitar a extensão da garantia constitucional prevista no art. 5º, XL, da CF (retroatividade da lei penal mais benéfica) ao direito administrativo sancionador
. no caso em apreço, o colegiado reformou a sentença para condenar o requerido pela prática de atos ímprobos previstos no art. 11, caput e inciso II, da LIA, impondo as sanções de multa civil e de suspensão dos direitos políticos. ocorre que,
com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, deixou de existir tanto a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), como a conduta prevista no inciso ii, que foi revogado. sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), as condutas anteriormente tipificadas deixaram de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis).
atribuição de efeitos modificativos ao recurso para reformar o Acórdão embargado, para julgar improcedente a inicial, ante a inexistência de atos de improbidade administrativa, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC e do art. 17, § 11º, da Lei nº 8.429/1992.recurso conhecido e provido, com efeitos infringentes. (TJPR - 4ª C.Cível - 0001211-77.2018.8.16.0080 - Engenheiro Beltrão - Rel.: DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA - J. 05.04.2022)
(TJ-PR - ED: 00012117720188160080 Engenheiro Beltrão 0001211-77.2018.8.16.0080 (Acórdão), Relator: Maria Aparecida Blanco de Lima, Data de Julgamento: 05/04/2022, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 06/04/2022) (destaquei)

Aliás, o douto Procurador Geral de Justiça asseverou que:

“
Verifica-se dos documentos acostados pelo Autor, Município do Chapada dos Guimarães, que não há comprovação de que os valores não foram destinados ao objeto firmado no Convênio nº 85/2011
.

Pelo contrário,
o que se vê são informações que apontam que o objeto firmado foi devidamente executado pelo representante municipal
, ainda que sem observar na integralidade os regramentos previstos na Lei de Licitações (Lei nº 8.666.92).
(destaquei)

E concluiu o douto Procurador de Justiça que, na hipótese, não restou demonstrado nos autos a prova que a conduta do agente público tivesse a finalidade de causar prejuízos ao erário ou violar os princípios basilares da Administração Pública, necessário para a configuração de improbidade administrativa.

Diante de todo o exposto, em harmonia com o parecer ministerial, voto pelo
provimento do apelo
, de forma a julgar improcedente o pedido condenatório por atos de improbidade administrativa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/11/2023