Tribunal: TJMT
Processo: 1026529-90.2022.8.11.0000
Relator(a): MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-09-14
Data de publicação: 2023-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1026529-90.2022.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Competência]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[IVANILDO DE ALMEIDA - CPF: 012.109.261-56 (ADVOGADO), PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRATICO BRAS DIRET REG DE MT - CNPJ: 15.081.755/0001-35 (AUTOR), FRANCISCO ANIS FAIAD - CPF: 495.976.049-49 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (REU), MUNICIPIO DE VALE DE SAO DOMINGOS - CNPJ: 04.215.993/0001-70 (AMICUS CURIAE), RODRIGO TERRA CYRINEU - CPF: 028.701.131-37 (ADVOGADO), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REU)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL Nº 7.890/2003 – ANEXAÇÃO AO MUNICÍPIO DE JAURU DE ÁREA TERRITORIAL DESMEMBRADA DO MUNICÍPIO DE VALE DE SÃO DOMINGOS – ALEGAÇÃO DE DESMEMBRAMENTO SEM NECESSÁRIA REALIZAÇÃO DE CONSULTA PÚBLICA PRÉVIA – DESMEMBRAMENTO VERIFICADO – AUSÊNCIA DE CONSULTA PRÉVIA, MEDIANTE PLEBISCITO, ÀS POPULAÇÕES DOS MUNICÍPIOS ENVOLVIDOS – ALEGAÇÃO DE CONVALIDAÇÃO PELO ART. 196, DO ADCT – NÃO OCORRÊNCIA – TEMAS 400 e 559/STF – TEORIA DA RESERVA DO IMPOSSÍVEL – NÃO APLICAÇÃO – VIOLAÇÃO AO ART. 176 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E ART. 18,§ 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – NORMA DECLARADA INCONSTITUCIONAL.

O Supremo Tribunal Federal nos Temas nº 400 e 559, dispôs que a exigência da realização de plebiscito, conforme determinação do § 4º do art. 18 da Constituição da República, não foi afastado pelo art. 96 do ADCT, inserido pela EC nº 57/2008, a EC nº 57/08, que também não convalidou os desmembramentos municipais realizados sem tal observância.

Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

RELATÓRIO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de
Ação

Direta
de
Inconstitucionalidade com pedido de Tutela de Evidência
, para suspender os efeitos da Lei Estadual nº 7.890/2003, que dispõe sobre a anexação ao Município de Jauru de área territorial desmembrada do Município de Vale de São Domingos e, ao final, seja declarada sua inconstitucionalidade.

Sustenta o Autor que a referida lei padece de vício formal, consubstanciado na ausência de consulta prévia mediante plebiscito às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, nos termos preconizados pelo art. 18, § 4º, da Constituição Federal.

Além disso, aponta que o art. 176, da CF, prevê, da mesma forma, que o desmembramento e incorporação preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano e dependerão de consulta prévia mediante plebiscito às populações diretamente interessadas.

Diante dessas premissas, indica que a Comissão de Constituição e Justiça, na fl. 33 do Projeto de Lei nº 294/01, deu parecer favorável à matéria, e determinou o encaminhamento dos autos para a Comissão de Revisão Territorial para expedição do Projeto de Decreto Legislativo autorizando o TRE-MT a realizar o plebiscito, nos termos do § 2º do art. 18 da LC nº 23/92, contudo, não existiu consulta prévia mediante plebiscito às populações diretamente interessadas.

Afirma que a matéria é objeto dos Temas nº 400 e 559 do STF, que ratificam a necessidade do procedimento e, por consequência, a inconstitucionalidade da norma em caso de descumprimento, citando a ADI 3149/STF.

Defendeu a presença dos requisitos autorizadores à concessão da tutela de evidência, ao argumento de forte impacto financeiro aos cofres do Município de Vale de São Domingos, que deixará de arrecadar receita que já estava na sua programação orçamentária e de que muito embora a lei seja do ano de 2003, não vinha sendo aplicada, sobrevindo notificação do INDEA informando a migração de diversas propriedades que se localizavam no território do Município de Vale de São Domingos, que passaram a pertencer aos Municípios de Jauru e Pontes e Lacerda.

Instruiu a inicial com os seguintes documentos:
i)
procuração;
ii)
cópia da Lei Ordinária nº 7.231/1999, que criou o Município de Vale de São Domingos, desmembrado do Município de Pontes e Lacerda;
iii)
cópia da Lei Ordinária nº 7.890/2003, objeto da ADI;
iv)
cópia do processo do veto total nº 83/02; e
v)
cópia do processo legislativo da Lei nº 7.890/2003.

Decisão pela submissão do processo ao rito do art. 12 da Lei 9.868/99 (Id 155200668), oportunidade em que determinada a intimação da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e do Governo do Estado de Mato Grosso, para se manifestarem, esclarecendo e demonstrando se houve a realização da consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após o que, determinada a oitiva da Procuradoria-Geral de Justiça.

A ALMT apresentou manifestação no ID 158653179, trazendo cópia do processo legislativo (Projeto de Lei 294/01), asseverando, em síntese, que a norma atacada não possui quaisquer vícios, pugnando pela total improcedência da ação, pelos seguintes argumentos:
a)
que o art. 8º da Lei Complementar Estadual nº 23/1992 dispõe que nas revisões de limites territoriais dos municípios do Estado será dispensada a consulta plebiscitária, desde que a retificação não importe num desmembramento de área superior a 20% do território do município;
b)
que tal exceção foi mencionada na justificativa do Projeto de Lei nº 294/01, uma vez que o Ofício nº 758 SINF/SEPLAN/01 informa que a área desmembrada equivale a 7,11% do território do município de Vale de São Domingos;
c)
que o art. 96 do ADCT (incluído pela Emenda Constitucional nº 57/2008) estabelece a convalidação dos atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios cuja lei tenha sido publicada até 31/12/2006;
d)
que a teoria da reserva do impossível impede a anulação de situação fática decorrente de decisão política de caráter institucional sem que ocorra uma agressão ao princípio federativo; e
e)
nesse sentido, que a Lei Estadual 7.890/2003 apenas concretizou situações fáticas existentes, com a correção nos limites territoriais municipais, tendo o trabalho legislativo consubstanciado em critérios técnicos, desprovidos de qualquer conotação política.

Sem manifestação da PGE-MT (Id 158783696).

Parecer Ministerial pela procedência da ação, para que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Estadual 7.890/2003, por ofensa ao art. 176 da Constituição do Estado de Mato Grosso (Id 161073249).

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

.

Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Estadual nº 7.890/2003, que dispõe sobre a anexação ao Município de Jauru de área territorial desmembrada do Município de Vale de São Domingos e, ao final, seja declarada sua inconstitucionalidade.

A arguição de inconstitucionalidade é sustentada pela ofensa ao art. 176, da Constituição Estadual de Mato Grosso e art. 18, § 4º, da Constituição Federal, que prescrevem a necessidade de consulta prévia mediante plebiscito às populações diretamente interessadas, para o desmembramento de município, apontando que tal providência não foi observada no processo de elaboração da Lei Estadual questionada.

Impende anotar, primeiramente, que inexiste oposição acerca das premissas fáticas trazidas na inicial, sendo certo, portanto, que a Lei Estadual nº 7.890/2003 promoveu o desmembramento de parte do território do município de Vale de São Domingos e que não houve a realização de consulta prévia às populações diretamente interessadas.

A esse respeito, a ALMT aduz que tal providência seria dispensada pelo art. 8º da Lei Complementar Estadual nº 23/1992, desde que a revisão territorial não importe em desmembramento de área superior a 20% do território do município, apontando que no caso concreto, a área desmembrada representava 7,11% do território do município de Vale de São Domingos e que o art. 96 do ADCT, incluído pela EC 57/2008 convalidou os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31/12/2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado, à época de sua criação.

Pois bem, passando à análise jurídica da questão, tanto o art. 176 da Constituição Estadual de Mato Grosso, como o art. 18, § 4º, da Constituição Federal, estabelecem a necessidade da consulta prévia:

Art. 176 A criação, a incorporação, a fusão e o
desmembramento
de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-á por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual e
dependerão de consulta prévia mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas
.

§ 1º A demonstração da preservação da continuidade e da unidade histórico-cultural do ambiente urbano caberá a organismos oficiais.

§ 2º A instalação de novo Município dar-se-á com a eleição e posse do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores.

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o
desmembramento
de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e
dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos
, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei
.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996)

Ainda no âmbito Constitucional, conforme apontado pela ALMT, o art. 96 do ADCT, incluído pela Emenda Constitucional nº 57/2008, prescreveu a convalidação dos atos de desmembramento publicados até 31/12/2006, observados os requisitos estabelecidos na legislação de cada Estado à época de sua criação:

Art. 96. Ficam
convalidados os atos de
criação, fusão, incorporação e
desmembramento de Municípios
, cuja
lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006
,
atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação
.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 57, de 2008).

No âmbito Estadual o assunto foi regulamentado pela Lei Complementar nº 23/1992, que logo em seu art. 1º reforça o comando constitucional, impondo a necessidade de consulta prévia para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios:

Art. 1º
A criação a incorporação, e a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-á por lei e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, à população diretamente interessada.

A respeito da exceção invocada pela ALMT, constante no art. 8º da Lei Complementar Estadual, nota-se que é restrita ao procedimento de revisão dos limites da área territorial dos Municípios do Estado, prevista no art. 9º do ADCT da Constituição Estadual:

Art. 8º
Na revisão dos limites territoriais dos municípios do Estado, a que se refere o artigo 9º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Estadual
, será dispensada a consulta plebiscitária desde que não importe, a retificação, no desmembramento de área superior a 20% do território do município.

Art. 9º A Assembleia Legislativa, através da Comissão de Revisão Territorial,
terá o prazo de um ano, a partir da promulgação desta Constituição, para promover a revisão de limites da área territorial de todos os Municípios do Estado.

Parágrafo único Todas as decisões nesse sentido deverão ser submetidas à apreciação e à aprovação do Plenário

Logo, inaplicável ao caso concreto tal dispositivo, já que a Lei Estadual nº 7.890/2003 não diz respeito à revisão dos limites da área territorial de todos os Municípios do Estado, previsto no art. 9º do ADCT da Constituição Estadual de Mato Grosso.

Além disso, independentemente de previsões infraconstitucionais, é indiscutível que tanto a Constituição Federal como a Constituição Estadual estabelecem expressamente a necessidade da consulta prévia às populações envolvidas.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao enfrentar a questão, asseverou que o plebiscito, além de revelar-se como instrumento necessário para a consolidação do princípio da soberania popular, é condição de procedibilidade da norma:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COEXISTÊNCIA DE PROCESSOS DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA NO STF E EM TRIBUNAL ESTADUAL DE NORMA DE REPRODUÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TRÂNSITO EM JULGADO NA CORTE ESTADUAL. AUSÊNCIA DE PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO NO STF. LEI 10.403/2016 DO ESTADO DO MATO GROSSO. CONSOLIDAÇÃO DE DIVISAS INTERMUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE CONSULTA PLEBISCITÁRIA PRÉVIA À POPULAÇÃO LOCAL. OFENSA AO ARTIGO 18, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPENSA DE PLEBISCITO CONDICIONADA À EXTENSÃO DA ÁREA AVALIADA. IMPOSSIBILIDADE. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE.

1. A declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal Estadual não acarreta prejudicialidade da ação direta ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal, se o parâmetro constitucional da norma impugnada for de reprodução, obrigatória ou não, de normas da Constituição Federal.

2.
A alteração de divisas municipais, qualquer que seja a extensão territorial avaliada, é condicionada à realização de consulta plebiscitária prévia às populações locais, como exige o artigo 18, § 4º, da CRFB
.

3. A redefinição dos limites geográficos, mediante criação, incorporação, fusão ou desmembramento dos municípios, acarreta significativos impactos de ordem econômica, social e cultural às populações envolvidas. Nesse sentido, o plebiscito, além de revelar-se como instrumento necessário para a consolidação do princípio da soberania popular, é condição de procedibilidade da norma.

4. Ação declaratória conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 10.403/2016 do Estado do Mato Grosso. (ADI nº 6.213/MT, Plenário, Rel. Min. Edson Fachin, j. 21/06/2021).

Acerca da teoria da reserva do impossível, mencionada na ADI 2.240/BA, defendida pela ALMT, que impediria a anulação de situação fática decorrente de decisão política de caráter institucional sem que ocorra agressão ao princípio federativo, tampouco merece prosperar.

Ressalta que o julgado é do ano de 2007, em ação que se discutia a inconstitucionalidade de Lei Baiana posterior à Emenda Constitucional 15/96, que deu nova redação ao § 4º do art. 18 da CF, para estabelecer que a criação de Município será feita por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, dependendo de consulta prévia.

Naquele caso, discutia-se a ausência de lei complementar federal indicando o período em que os municípios possam ser criados e não a ausência de consulta prévia, que inclusive foi realizada naquele caso.

De toda sorte, o STF entendeu, naquele caso, excepcionar a regra constitucional, fazendo prevalecer a força normativa dos fatos, a fim de não prejudicar a situação consolidada pela omissão do Congresso Nacional em editar a Lei Complementar Federal prevista no § 4º do art. 18 da CF.

Contudo, tal entendimento também foi superado, conforme se observa pelo julgado da ADI nº 4.711/RS, de 08/09/2021, de relatoria do Min. Roberto Barroso:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS ESTADUAIS QUE DISPÕEM SOBRE A CRIAÇÃO, INCORPORAÇÃO, FUSÃO E DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS.
1. Ação direta proposta pelo Procurador-Geral da República contra a Lei Complementar nº 13.587/2010, do Estado do Rio Grande do Sul, que dispõe sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios. A cadeia normativa impugnada pelo autor inclui, ainda, as Leis Complementares nºs 13.535/2010, 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do mesmo Estado.
2. A declaração de inconstitucionalidade em abstrato de normas legais, diante do efeito repristinatório que lhe é inerente, importa a restauração dos preceitos normativos revogados pela lei declarada inconstitucional, de modo que o autor deve impugnar toda a cadeia normativa pertinente.
3. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal exige a impugnação da cadeia de normas revogadoras e revogadas até o advento da Constituição de 1988, porquanto o controle abstrato de constitucionalidade abrange tão somente o direito pós-constitucional. Nada obstante, esta Corte admite o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade nos casos em que o autor, por precaução, inclui, em seu pedido, também a declaração de revogação de normas anteriores à vigência do novo parâmetro constitucional.
4. A redação original do art. 18, § 4º, da CF/1988 condicionava a criação de municípios à edição de lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e a uma consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas. Esse procedimento simplificado, que delegou exclusivamente à esfera estadual a regulamentação dos parâmetros para a emancipação, propiciou a proliferação de entes municipais no Brasil após a promulgação da Constituição de 1988.
5. Atento a essa realidade, o constituinte derivado alterou o texto constitucional e dificultou a criação de municípios, restringindo a fragmentação da federação.
O art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela EC nº 15/1996, passou a exigir, além dos requisitos anteriormente previstos, a edição de lei complementar federal e a divulgação prévia dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
6.
Esta Corte firmou jurisprudência no sentido de que a inexistência da lei complementar federal a que se refere o art. 18, § 4º, da CF/1988 impede a criação, fusão, incorporação ou desmembramento de novos municípios. Precedentes
.
7. Ao promulgar a Lei Complementar nº 13.587/2010, o legislador gaúcho instaurou procedimento administrativo e legislativo que se esgota no âmbito estadual, praticamente repristinando a redação originária do art. 18, § 4º, da CF/1988. A atual dicção desse dispositivo constitucional impõe a aprovação prévia de leis federais para que os Estados sejam autorizados a iniciar novos processos de emancipação municipal. Até que isso ocorra, leis estaduais que versem sobre o tema são inconstitucionais.
8. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 13.587/2010 e a não recepção das Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul.
9. Fixação da seguinte tese de julgamento:
“É inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996”
.

(ADI 4711, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-185 DIVULG 15-09-2021 PUBLIC 16-09-2021)

Portanto, o atual posicionamento do STF é no sentido da inconstitucionalidade de lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/88.

Por fim, em relação ao caso em comento, há que se registrar que em sede de Repercussão Geral, o Supremo Tribunal firmou os Temas nº 400 e 559, estabelecendo as seguintes teses:

Tema 400/STF
:
A exigência da realização de plebiscito, conforme se determina no § 4º do art. 18 da Constituição da República, não foi afastada pelo art. 96, inserido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República pela Emenda Constitucional n. 57/2008
, sendo ilegítimo o município ocupante para cobrar o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU nos territórios indevidamente incorporados.

Tema 559/STF
: A
EC nº 57/08 não convalidou desmembramento municipal realizado sem consulta plebiscitária
e, nesse contexto, não retirou o vício de ilegitimidade ativa existente nas execuções fiscais que haviam sido propostas por município ao qual fora acrescida, sem tal consulta, área de outro para a cobrança do IPTU quanto a imóveis nela localizados.

Sendo assim, diante da ausência de realização de consulta prévia para o desmembramento praticado pela Lei Estadual nº 7.890/2003, evidente a violação ao art. 176 da Constituição Estadual.

Logo, bem demonstradas as violações às Constituições Federal e Estadual, em consonância com o parecer da Procuradoria Geral de Justiça,
JULGO PROCEDENTE
a pretensão deduzida na presente ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 7.890/2003, do Estado de Mato Grosso, por ofensa ao art. 176, da CE e art. 18, § 4º, da CF.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/09/2023