Tribunal: TJMT
Processo: 0000034-76.2019.8.11.0082
Relator(a): GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão julgador: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-02-07
Data de publicação: 2023-02-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000034-76.2019.8.11.0082
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Ambiental]
Relator:
Des(a).
GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS

Turma Julgadora:

[DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MADEIREIRA BORIN LTDA - EPP - CNPJ: 01.876.325/0001-03 (APELADO), DANIEL WINTER - CPF: 718.292.881-72 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (APELANTE), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), PROCURADORIA GERAL DE JUSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), DANIELEN GARCIA SANTOS - CPF: 021.324.371-73 (ADVOGADO), MATEUS HENRIQUE DA FONSECA - CPF: 054.531.531-05 (ADVOGADO), GABRIELA ANDREUCCI DE SOUZA BALAS - CPF: 047.157.001-07 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO
, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

AÇÃO ANULATÓRIA - AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL - AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE - PRELIMINAR REJEITADA - PRESCRIÇÃO - INOCORRÊNCIA - DECRETO ESTADUAL N.º 1.986/2013 - INAPLICABILIDADE - MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA E PROCESSUAL - REGULAÇÃO POR LEI - DECRETO - ATO NORMATIVO SEM STATUS PARA REGULAR PRAZO PRESCRICIONAL - VEDAÇÃO À INOVAÇÃO DA ORDEM JURÍDICA - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ESTRITA LEGALIDADE (ART 5º, II E ART. 37 DA CF/1988) - LEI FEDERAL N.º 9.873/1999 - INAPLICABILIDADE AO CASO - PRECEDENTES DO STJ.

1. Se os fundamentos que externam o inconformismo com a decisão cuja reforma é pretendida constam das razões recursais, não há que se falar em violação ao princípio da dialeticidade.

2. No processo administrativo ambiental os institutos da prescrição e da decadência - por sua natureza jurídica processual e restritiva de direitos, impondo deveres e constituindo matéria de ordem pública - não podem advir de Decreto, necessitando ser instituídos por Lei, em sentido estrito.

3. A inexistência de Lei estadual dispondo sobre a matéria impede que se reconheça a prescrição no curso do processo administrativo ambiental, considerando a impossibilidade de inovação da ordem jurídica por meio de Decreto, cuja matéria invoca a necessidade de Lei em sentido estrito.

4. Inaplicável, à espécie, o Decreto n.º 1.986/2013/MT, que no seu art. 19 fixou prazo para que a Administração instaure o processo administrativo visando apurar a prática de infração contra o meio ambiente, mas não cuidou da hipótese de prescrição intercorrente.

5. Na esteira de precedentes do STJ, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n.º 9.873/1999 e do Decreto Federal n.º 6.514/2008 apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União, mas não aos Estados.

7.
Recurso provido
para afastar a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual.

RELATÓRIO

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá, que nos autos da Ação Anulatória de Auto de Infração ajuizada pela
MADEIREIRA BORIN LTDA - EPP
, julgou procedente o pedido inicial, declarando
a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual
no que concerne à infração administrativa ambiental registrada no Auto de Infração n.º 122129 de 27.03.2012, cuja responsabilidade foi apurada no âmbito do Processo Administrativo n.º 266943/2012, com fundamento no art. 19,
caput
, c/c art. 20, incisos I e III, ambos do Decreto Estadual n.º 1.986/2013, c/c art. 5º, caput e inciso LIV, da Constituição Federal, implicando na inexigibilidade da multa proveniente do referido auto de infração (id. 99033130).

Nas razões recursais apresentadas (id. 99033124), o
Estado de Mato Grosso
argui, em síntese, que o feito foi extinto de forma indevida, e que não há que se falar em prescrição da pretensão punitiva, argumentando que:

- a prescrição da pretensão punitiva não é aquela que ocorre no curso do processo (intercorrente), mas sim, a relativa ao prazo conferido à Administração para a adoção das providências cabíveis;

- na ocasião da lavratura do auto infracional (2008), não estava em vigor o Decreto Estadual n.º 1.986/13 (que dispõe acerca das infrações ambientais no Estado de Mato Grosso), cuja norma não pode retroagir, devendo ser considerada a regra geral prevista no art. 1º, do Decreto-Lei n.º 20.910/32;

- mesmo com o advento do Decreto Estadual n.º 1.986/2013, o Egrégio Tribunal de Justiça de Mato Grosso já se manifestou em decisão do i. Desembargador Luiz Carlos da Costa, reconhecendo que
“
o prazo prescricional previsto no artigo 19, cabeça, do Decreto do Estado de Mato Grosso nº 1.986, de 1º de novembro de 2013,
está a se referir ao prazo para a Administração instaurar processo administrativo para apurar a existência de infração ambiental
, não de hipótese de prescrição intercorrente
”.

Por fim, pede que o presente recurso de apelação seja conhecido e provido, a fim de que seja a sentença recorrida reformada, nos termos acima expendidos, para que os pedidos formulados na petição inicial sejam julgados improcedentes.

Em contrarrazões, a apelada pleiteia,
em síntese,
o desprovimento do recurso (id. 99033139), arguindo,
em

preliminar
,
a

inadmissibilidade do presente recurso, pela manifesta ofensa ao princípio da dialeticidade, eis que ausente impugnação específica.

N
o

mérito
, postula pela manutenção da sentença em seus exatos termos, dispondo que:

- o prazo prescricional quinquenal está regulamentado pelo Decreto n.º 20.910/1932, tendo o órgão ambiental demorado mais de 05 (cinco) anos para proferir decisão condenatória recorrível, fazendo aflorar o instituto da prescrição;

- deve ser aplicado, ao caso, o que prevê o Decreto Estadual n.º 1.986/2013, em razão do princípio constitucional da retroatividade no âmbito do Direito Administrativo.

A Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra do preclaro Dr. Luiz Alberto Esteves Scaloppe, entende que merece provimento o recurso de apelação, a fim de que seja reformada a sentença recorrida (id. 116749953).

Os autos foram encaminhados para a Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, sob minha relatoria.

É o relatório.

V O T O – P R E L I M I N A R

Ausência

de

Dialeticidade

Egrégia Câmara:

Nas contrarrazões recursais, o Apelado afirma que o recurso da parte adversa não deve ser conhecido, considerando que o Apelante se ateve ao uso de fundamentos genéricos, que não levam em consideração as razões de decidir do Juízo de 1º grau, ou seja, sem impugná-las de modo específico.

É sabido que a Apelação deve atacar os fundamentos da sentença recorrida, em atendimento aos requisitos previstos no artigo 1.010 do Código de Processo Civil, cujo dispositivo estabelece que a motivação constitui um dos pressupostos do recurso, devendo constar os fundamentos nos quais a parte recorrente embasa o seu pedido de reforma da decisão impugnada, sendo responsável por limitar a matéria devolvida ao juízo de segundo grau.

Nesse sentido, segue precedente deste e. Tribunal:

“APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PROBLEMAS ESTRUTURAIS, SANITÁRIOS E DE PESSOAL EM UNIDADE DE SAÚDE MUNICIPAL - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE - HIPÓTESE DE NÃO CABIMENTO DA REMESSA - PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO POR VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE - REJEIÇÃO (...).
1. (...)

2.
Inexiste qualquer ofensa ao princípio da dialeticidade se os fundamentos que demonstram a inconformidade com a decisão recorrida constam das razões recursais
. (...)”

(N.U 1014566-35.2017.8.11.0041, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, relator Des.
Helena Maria Bezerra Ramos
, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/11/2021, Publicado no DJE 15/12/2021) (g.n)

Compulsando os autos, constato que o Apelante atacou a sentença, consignando os motivos pelos quais entende como necessária a sua reforma e, ainda que tenha repetido algumas das teses expostas na inicial da ação, trata-se de conduta que pode até mesmo ser havida como justificável, pelo fato de ser o resultado da decisão de procedência do feito contrário às suas expectativas.

Dessarte, se os fundamentos que externam o inconformismo com a decisão que se pretende ver reformada constam das razões recursais, não há que se falar em violação ao princípio da dialeticidade.

Posto isso,
rejeito a preliminar
.

VOTO – MÉRITO

Egrégia Câmara:

O
ESTADO DE MATO GROSSO
interpôs o presente Recurso de Apelação em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá que, nos autos da Ação Anulatória de Ato Administrativo n.º 0000034-76.2019.8.11.0082 reconheceu a prescrição da pretensão punitiva da infração ambiental originada do Auto de Infração n.º 122129, de 27.03.2012, com a consequente inexigibilidade da multa aplicada.

No caso, tem-se que o Juízo Singular acolheu a tese de prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual, pelo decurso do lapso temporal de 05 (cinco) anos no processo de apuração do Auto de Infração, conforme se extrai da sentença de mérito com parte abaixo transcrita:

“(...) Considerando a data em que Processo Administrativo n. 266943/2012 foi finalizado – 23.06.2017 –, devem ser aplicadas as normas contidas no Decreto Estadual n. 1.986/2013, notadamente quanto aos prazos prescricionais e seus marcos de interrupção, pois vigente à época, conforme acima consignado.

Infere-se que, entre as datas acima consignadas, não transcorreu o prazo trienal da prescrição intercorrente, previsto no Decreto Estadual n. 1.986/2013 (art. 19, caput, e §2º).

Por outro lado, verifica-se que,
entre a data ciência da autuação pela requerente – 05.06.2012 – e a homologação da Decisão Administrativa n. 739/
SUNOR/SEMA
/2017 – 23.06.2017 (data do término do processo administrativo de apuração da infração) – transcorreu prazo superior a 05 (cinco) anos
, situação que verifica-se a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual na modalidade quinquenal, tendo em vista o transcurso de prazo superior a 05 (cinco) anos, disciplinado no Decreto Estadual n. 1.986/2013 (art. 19, caput, c/c art. 20, incisos I e III).

2. DISPOSITIVO.

Diante do exposto, e em consonância com a fundamentação supra,
JULGO PROCEDENTE
o pedido inicial para
DECLARAR
a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual em relação à infração administrativa ambiental registrada no Auto de Infração n. 122129 de 27.03.2012, cuja responsabilidade foi apurada no âmbito do Processo Administrativo n. 266943/2012, bem como declarar nulos todos os atos dele decorrentes, com fundamento no art. 19, caput, c/c art. 20, incisos I e III, ambos do Decreto Estadual n. 1.986/2013, c/c art. 5º, caput e inciso LIV, da Constituição Federal, implicando na inexigibilidade da multa proveniente do referido auto de infração.

JULGO EXTINTO O PROCESSO
, com resolução de mérito, nos termos do art. 316 e art. 487, inciso I, ambos do Código de Processo Civil.

Condeno o requerido
ESTADO DE MATO GROSSO
ao pagamento dos honorários advocatícios, que fixo em R$ 1.364,00 (mil trezentos e sessenta e quatro reais), com fundamento no art. 85, §§2º e 3º, inciso II, do Código de Processo Civil.

Sem custas, nos termos da Lei Estadual n. 7.603/2001.

Deixo de submeter esta sentença ao duplo grau de jurisdição, uma vez que o direito controvertido tem valor certo – R$ 13.649,10 (treze mil, seiscentos e quarenta e nove reais e dez centavos) –, não excedente a 500 (quinhentos) salários-mínimos, nos termos do artigo 496, §3°, inciso II, do Código de Processo Civil.

Decorrido o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado, procedendo-se com as baixas de estilo.

P.R.I.C.”

Compulsando os autos, deles se extrai que foi instaurado o Processo Administrativo n.º 266943/2012, decorrente do Auto de Infração n.º 122129, de 27/03/2012, originado por dano ambiental (id. 99033106 e id. 99033107).

Neste contexto, constata-se que no âmbito da Secretaria do Estado do Meio Ambiente - SEMA/MT, os processos para a apuração e julgamento de infrações administrativas, relativos a condutas lesivas ao meio ambiente, foi regulamentando pelo Decreto Estadual n.º 1.986, de 01.nov.2013.

Em relação a esse aspecto, merece observar que o processo administrativo ambiental tem como pressupostos os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da
razoável duração
e sobre ele, buscando evitar a paralisação injustificada do seu curso regular, tem incidência a prescrição, como mecanismo de segurança jurídica e estabilidade das relações sociais.

Entretanto, no caso em comento, constato a presença de situação impeditiva do reconhecimento desse instituto, seja na modalidade administrativa (decadência) seja na intercorrente, pelo fato de ter sido instituída, em nosso Estado, por meio de Decreto Estadual e não por meio de Lei.

De acordo com a Constituição do Estado de Mato Grosso:

“Art. 66 Compete privativamente ao Governador do Estado:

(...)

II - iniciar o processo legislativo na forma e nos casos previstos nesta Constituição, inclusive, (sic.) nos casos de aumentos salariais;

III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,
expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução
; (...)”
(g.n.)

Como se vê, a exemplo da Constituição Federal (art. 84), a Constituição Estadual possibilitou que o Governador expedisse Decretos e Regulamentos para a fiel execução das leis.

É notório, contudo, que
o Decreto
se constitui ato administrativo de competência do chefe do Poder Executivo e
tem como primordial objetivo a regulamentação de lei anteriormente existente
, criando normas específicas para fazer cumprir uma norma jurídica mais geral.

Assim, no contexto do Estado Democrático e Constitucional de Direito, tal figura
“normativa”
há que ser exercitada com bastante cautela, sob pena de violação à separação e independência dos poderes.

É bem por isso que Marcelo de Carvalho (2002), em seu artigo intitulado “O decreto regulamentar como atividade legislativa do executivo”
(
https://www.al.sp.gov.br/repositorio/bibliotecaDigital/358_arquivo.pdf
)
explica:

“(...) A lei emana do Poder Legislativo. O regulamento emana do Poder Executivo (na função de administração). Contudo,
só a lei pode inovar a ordem jurídica. O regulamento somente o inovará dentro daquilo que lhe permitir a lei
.

Tal conclusão é de fácil percebimento, face aos claros termos do artigo 5º, II, da Constituição Federal que estatui: “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

A essa premissa jurídica soma-se, ainda, os termos do artigo 84, IV, da Constituição Federal (regra parâmetro para os ocupantes dos mesmos cargos nas esferas municipais e estaduais), que estabelecem que ao Presidente da República compete “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução” e, ainda, os preceitos do artigo 37 da Carta Magna que estabelece: “A Administração Pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade (...)”. (grifou-se).

Em semelhante sentido, dispõe Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, em sua obra “Princípios gerais de Direito Administrativo” (2010, p. 373):

“A lei o regulamento, na verdade, distinguem-se sob o aspecto material e formal.

Segundo a matéria, a diferença está em que a lei inova originariamente na ordem jurídica, enquanto o regulamento não a altera. Isso é verdade tanto para o regulamento executivo, que desenvolve a lei para efeito de sua aplicação, como para o regulamento autorizado ou delegado, porquanto a modificação da ordem jurídica, que resulta dos seus preceitos expressos, deve já estar virtualmente contida nas disposições programáticas, que lhe dão habilitação legislativa.
Destarte, a inovação originária da ordem jurídica é da lei, e não dele
.”
(g.n.)

E tanto é certo que apenas a lei pode inovar na ordem jurídica, que em nível federal a prescrição foi regulada por lei ordinária. Trata-se da Lei Federal n.º 9.873/1999, que dispõe:

“Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da
Administração Pública Federal
, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Art. 1º - A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.”
(g.n)

A leitura da norma federal leva a concluir que a norma é taxativa no sentido de que tais prescrições ali mencionadas valem para a
“Administração Pública Federal”
, ou seja, para a União e suas entidades, como o
IBAMA
, por exemplo.

Partindo da interpretação da norma e das discussões que a respeito ocorreram em diversos Estados,
o STJ firmou o entendimento, agora pacífico
, de que
a Lei n.º 9.873/1999 não pode ser aplicada para os Estados e Municípios
, uma vez que se trata de norma federal (aplicação para a União e suas entidades) e não nacional (aplicável em todo o país).

Neste sentido, veja-se trecho do voto do Min. Castro Meira – relator do Resp. 1.115.078 (que originou a tese firmada no Tema 324 - STJ):

"A questão debatida nos autos é, apenas em parte, coincidente com a veiculada no REsp 1.112.577/SP, também de minha relatoria e já julgado sob o regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n.º 08/2008. Neste caso particular, a multa foi aplicada pelo Ibama, entidade federal de fiscalização e controle do meio ambiente, sendo possível discutir a incidência da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009. No outro processo anterior, a multa decorria do poder de polícia ambiental exercido por entidade vinculada ao Estado de São Paulo, em que não seria pertinente a discussão sobre essas duas leis federais."

Em outros julgados, na mesma linha de entendimento:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON. PRESCRIÇÃO. INAPLICABILIDADE DA LEI 9.873/99 ÀS AÇÕES ADMINISTRATIVAS PUNITIVAS PROPOSTAS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/32. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, trata-se de Ação Anulatória, ajuizada pela parte recorrida em face do Estado do Paraná, objetivando a declaração de nulidade da multa imposta pelo PROCON/PR, aplicada em decorrência de reclamação de consumidores. A sentença julgou procedente o pedido, para declarar a inexigibilidade da multa aplicada pelo PROCON/PR, em razão da prescrição intercorrente verificada no processo administrativo. O acórdão do Tribunal de origem manteve a sentença, por diverso fundamento, em face da aplicação do prazo quinquenal da previsão sancionatória previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32.

III.
Na forma da jurisprudência desta Corte, firmada no julgamento do Recurso Especial 1.115.078/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a Lei 9.873/99 - cujo art. 1º, § 1º, prevê a prescrição intercorrente - não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e municípios, pois o âmbito espacial da aludida Lei limita-se ao plano federal, nos termos de seu art. 1º.

No ponto, cabe ressaltar que o referido entendimento não se restringe aos procedimentos de apuração de infrações ambientais, na forma da pacífica jurisprudência do STJ
(AgInt no REsp 1.608.710/PR, Rel. Ministro Francisco Falcão,
Segunda Turma
, DJe de 28/08/2017; AgRg no AREsp 750.574/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina,
Primeira Turma
, DJe de 13/11/2015).

IV. O art. 1º do Decreto 20.9010/32 regula a prescrição quinquenal, sem nada dispor sobre a prescrição intercorrente. Nesse contexto, diante da impossibilidade de conferir interpretação extensiva ou analógica às regras atinentes à prescrição e da estrita aplicabilidade da Lei 9.873/99 ao âmbito federal, descabida é a fluência da prescrição intercorrente no processo administrativo estadual de origem, em face da ausência de norma autorizadora.

V.
Consoante a pacífica jurisprudência do STJ, "o art. 1º do Decreto 20.910/1932 apenas regula a prescrição quinquenal, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, apenas prevista na Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal"

(STJ, REsp 1.811.053/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 10/09/2019). No mesmo sentido: STJ, AgInt no REsp 1.609.487/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 23/02/2017; AgRg no REsp 1.513.771/PR, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 26/04/2016.)
VI. Agravo interno improvido.”

(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.893.478/PR, relatora Ministra
Assusete Magalhães
, Segunda Turma, julgado em 16/12/2020, DJe de 18/12/2020) (g.n.)

Em casos semelhantes, de igual forma vem decidindo este colendo Tribunal de Justiça. Veja-se:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ANULATÓRIA -PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL - PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - NÃO CONFIGURAÇÃO - DECRETO ESTADUAL N. 1.986/2013 - INAPLICABILIDADE - PRESCRIÇÃO - NATUREZA RESTRITIVA - MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA E PROCESSUAL - REGULAÇÃO POR LEI - DECRETO - ATO NORMATIVO SEM STATUS PARA REGULAR PRAZO PRESCRICIONAL - VEDAÇÃO A INOVAÇÃO DA ORDEM JURÍDICA – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ESTRITA LEGALIDADE (ART 5º, II E ART. 37 DA CF/1988) - LEI FEDERAL Nº 9.873/1999 - INAPLICABILDIADE AO CASO - PRECEDENTES DO STJ - RECURSO PROVIDO - SENTENÇA REFORMADA.

1. O processo administrativo ambiental tem como fundamento os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da razoável duração do processo.

2. A prescrição e a decadência, enquanto institutos jurídico limitativo-temporais do direito, possuem o objetivo de prevenir a inércia por parte dos interessados, dando maior estabilidade e segurança para as relações jurídicas.

3. De acordo com a Constituição Estadual, compete privativamente ao Governador do Estado expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei (art. 66). O Decreto, por se tratar de ato unilateral do Chefe do Poder Executivo, não pode, em regra, inovar na ordem jurídica, criando direito ou dever não previsto na lei.

4. De acordo com a Constituição Federal: art. 5º (...) II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

5. No âmbito administrativo, o princípio da legalidade possui ainda maior robustez. As consequências da adoção do princípio da legalidade no processo administrativo vão se confundir com aquelas impostas pelos princípios da indisponibilidade do interesse público e do Estado de Direito. É que todos esses princípios partem da ideia de que o agente público somente pode atuar no estrito cumprimento da lei e para atender o interesse público.

6. Os institutos da prescrição e da decadência, no processo administrativo ambiental, por possuírem natureza jurídica processual e restritiva de direitos, impondo deveres e constituindo matéria de ordem pública, , não podem ser criados por meio de decreto, necessitando de lei, em sentido estrito.

7. Na ausência da lei, poder-se-ia cogitar a aplicação da legislação federal. Contudo, consoante o precedente do Superior Tribunal de Justiça, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n. 9.873/1999 e do Decreto Federal n. 6.514/2008 apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União.

8. A Tese fixada no Tema 324 do STJ (É de cinco anos o prazo decadencial para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa) não pode ser aplicada ao caso, uma vez que o precedente remete à legislação federal, sendo aplicável, portanto, somente no âmbito dos processos administrativos ambientais federais.

9. In casu, verifica-se que a lavratura do Auto de Infração n. 137.658, se deu em 21/09/2012, quando vigente o Decreto Federal n. 20.910/1932, que trata apenas da prescrição para a cobrança do crédito e não para a sua constituição.

10. Não é o caso de aplicação da Teoria da causa madura, uma vez que o autor trouxe na inicial outros fundamentos pelos quais entende deva ser anulado o auto de infração. Assim, a fim de evitar alegação de supressão de instância e cerceamento de defesa, é caso de devolução dos autos à origem, para novo julgamento, devendo ser analisados os demais pontos levantados pelo requerente na exordial, inclusive com a produção das provas que se fizerem necessárias.

11. Recurso provido, sentença cassada.”

(N.U 1060535-05.2019.8.11.0041, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, relator
Agamenon Alcantara Moreno Junior
, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/10/2022, Publicado no DJE 21/10/2022) (g.n.)

De consequência, se a lei federal foi redigida apenas para o processo administrativo federal, não podendo ser aplicada no âmbito estadual, é necessário, por óbvio, que haja regramento específico no âmbito estadual, até mesmo porque, conforme o texto constitucional, o Direito Ambiental é matéria de competência concorrente entre os entes federativos (art. 24, VI. VII e VIII, CF), lembrando, ainda, que em tal matéria, em caso de
“colisão”
ou
“lacuna”
, deve preponderar a máxima
“in dubio pro natura”
(
ou seja, sem possibilidade de analogia
in malam partem
do meio ambiente
).

No Estado de Mato Grosso, tal regramento, de modo diferente do nível federal, foi editado por decreto, nunca por lei.

Trata-se do Decreto Estadual n.º 1.986/2013 (art. 19), recentemente revogado e substituído pelo de n.º 1.436/2022 (art. 20).

A partir dos estudos realizados sobre a matéria, importa concluir que
a prescrição administrativa ambiental não poderia ter sido regulada
, como o foi,
de forma originária e inovadora, por meio de Decreto/Regulamento,
necessitando de lei em sentido estrito.

Entretanto, o que se vê é que nos Decretos acima mencionados que o instituto da prescrição é regulamentado:

“Decreto nº 1.986/2013:

O Governador do Estado de Mato Grosso, no uso das atribuições que lhe confere o art. 66, inciso III, da Constituição Estadual, e

Considerando a necessidade de regulamentar a Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995, no que se refere aos atos inerentes ao procedimento administrativo de apuração e julgamento das infrações ambientais, bem como o sistema recursal e a cobrança de multa no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA; (...)”

“Decreto nº 1.436/2022:

O Governador do Estado de Mato Grosso, no uso das atribuições que lhe confere o artigo 66, inciso III, da Constituição Estadual, tendo em vista o que consta no Processo nº SEMA-PRO-2022/02471, e

Considerando o que estabelece a Lei Estadual nº 7.692, de 01 de julho de 2002, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual;

Considerando a necessidade de regulamentar o processo administrativo de apuração e julgamento das infrações ambientais de que trata a Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995; (...)”

Analisando, contudo, a Lei Estadual n.º 7.692/2002 (que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual) e a Lei Complementar n.º 38/1995 (Código Estadual do Meio Ambiente), verifica-se que
em nenhuma delas há previsão de prazo prescricional no processo administrativo ambiental
, diferente - repiso - do que ocorre no âmbito da União.

Dessa forma, é certo que ambos os Decretos inovaram na ordem jurídica, trazendo hipótese de prescrição não prevista em qualquer Lei estadual e, nesse contexto, nunca é demais lembrar que, conforme o texto constitucional:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...) II -
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma

coisa senão em virtude de lei
; (...)”
(g.n.)

Trata-se do “
princípio da legalidade”
, que possui maior robustez por se tratar de matéria atinente ao Direito Público (Direito Administrativo Ambiental.

Fora do âmbito da legalidade estrita, é importante mencionar que a matéria regulada por Decreto - prescrição no processo administrativo ambiental - é considerada
“matéria de ordem pública”
, podendo ser reconhecida de ofício ou mediante provocação, em qualquer grau de jurisdição ou fase processual, tamanha a sua relevância.

Assim, em não havendo legislação estadual específica (Lei em sentido estrito) sobre a matéria, a única norma a viger é o Decreto Federal n.º 20.910/1932 (prescrição quinquenal - cobrança do crédito) este, sim, com abrangência nacional, uma vez que no seu artigo 1º, prevê a sua aplicabilidade à União, aos Estados e aos Municípios.

Entretanto, como visto, trata-se de norma também inaplicável ao caso versando, pois não ultrapassa a esfera de atuação do Poder Executivo enquanto no exercício da administração, não alcançando a esfera do Poder Legislativo, apto a editar as Leis, só elas com o poder de inovar a ordem jurídica.

A título de reforço conclusivo: a Lei emana do Poder Legislativo; o Regulamento, do Poder Executivo (na função de administração). Entretanto, só a Lei pode inovar a ordem jurídica. O Regulamento somente inovará dentro daquilo que lhe permitir a lei.

Ora, se a prescrição, como instituto do direito e voltada à segurança jurídica não trata diretamente do mérito das questões postas em discussão em processo, administrativo ou judicial, mas sim quanto à sua duração razoável, com a garantia de que o administrado/jurisdicionado receberá do Poder Público uma manifestação dentro de um intervalo de tempo que seja condizente com a necessidade de atuação do órgão estatal para a solução do litígio posto em análise; por se tratar de matéria que restringe direitos e impõe deveres, é de ordem pública e de natureza processual, induvidoso concluir que sua criação só pode decorrer de lei, em sentido estrito.

Importante ressaltar, apenas como reforço argumentativo, que a tese firmada no Tema 324 do STJ, como acima já mencionado,
que define como sendo de cinco anos o prazo decadencial para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa
,
não se aplica aos Estados
, uma vez que o caso ali analisado se referia a processo administrativo federal (perante o
IBAMA
) e, portanto, com aplicação da legislação federal, o que não é o caso destes autos.

No caso em exame, após tudo o que foi exposto, impende concluir que a sentença recorrida merece reforma, a fim de que seja afastada a ocorrência da prescrição no curso do processo administrativo, em virtude da ausência de legislação em sentido estrito instituindo esse prazo prescricional/decadencial.

Observo, por oportuno, que o caso não possibilita a aplicação da
“causa madura”
, mas pede a devolução dos autos à origem, para novo julgamento, quando haverão de ser analisados os demais pontos levantados pela requerente na inicial, inclusive, com a produção das provas que se fizerem necessárias.

Com essas considerações,
DOU PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação para afastar a ocorrência da prescrição e determinar o retorno dos autos ao Juízo
a quo
, para que profira novo julgamento
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 07/02/2023