Tribunal: TJMT
Processo: 0002366-24.2013.8.11.0018
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-09-18
Data de publicação: 2023-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002366-24.2013.8.11.0018
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[JOSE ALCIR PAULINO registrado(a) civilmente como JOSE ALCIR PAULINO - CPF: 581.013.221-91 (APELANTE), ADHEMAR DE BRITO FIGUEIRA PERES - CPF: 287.965.888-88 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE RESPOSTA À REQUISIÇÃO DA CÂMARA DOS VEREADORES – PREFEITO MUNICIPAL – ADVENTO DA LEI N. 14.230/2021 – APLICAÇÃO – TEMA 1.199 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO – EXIGÊNCIA – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

Ante o advento da Lei n. 14.230/2021, cuja aplicação ao caso concreto decorre do entendimento deliberado pelo Supremo Tribunal Federal mediante o tema 1.199, a ação de improbidade administrativa passa a exigir a comprovação efetivo dano ao erário, bem como o dolo específico na conduta do agente.

A Lei n. 14.230/2021 deu nova redação ao artigo 11, da Lei n. 8.429/1992, estabelecendo rol taxativo de condutas que configuram atos de improbidade administrativa. Logo, havendo a revogação dos incisos I e II e não se enquadrando o ato imputado à parte requerida em alguns dos incisos do referido dispositivo, mostra-se forçoso reconhecer a inexistência da prática de ato ímprobo.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por José Alcir Paulino, em face de sentença prolatada pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Juara/MT, que julgou procedente o pedido formulado na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Ministério Público Estadual, condenando o Requerido ao pagamento de multa civil arbitrada em 30 (trinta) vezes o valor da última remuneração percebida (cargo de Prefeito Municipal), bem como na pena de proibição de contratar com o Poder Público.

Em sede de preliminar, o Apelante pugna pelo não cabimento de Ação de Improbidade Administrativa no caso, sob o fundamento de que atuava enquanto agente político, devendo ser responsabilizado, tão somente, por crime de responsabilidade.

Em suas razões recursais, o Apelante alega pela não demonstração do dolo na conduta perpetrada, tendo sido o ato ímprobo cometido de forma culposa, sendo configurado como mera irregularidade.

Forte nessas razões, requer o provimento do Apelo para reformar a decisão proferida e julgar improcedentes os pedidos formulados pelo
Parquet
na inicial.

Contrarrazões ofertadas pelo desprovimento do Apelo, pugnando pela irretroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa (id. 168650172).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em manifestação de lavra do Procurador Edmilson da Costa Pereira, opina pelo não acolhimento da preliminar e, no mérito, pelo desprovimento do recurso (id. 170228169).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Conforme consta no relatório, cuida-se de Recurso de Apelação Cível interposto por José Alcir Paulino, em face de sentença prolatada pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Juara/MT, que julgou procedente o pedido formulado na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Ministério Público Estadual.

Extrai-se da inicial, que a Ação Civil Pública foi manejada pelo Ministério Público Estadual em desfavor de José Alcir Paulino que, na condição de Prefeito do Município de Juara, teria deixado de prestar informações pertinentes à Câmara de Vereadores da municipalidade, entre os anos de 2009 a 2012.

Neste sentido, requereu a condenação do Réu pelo cometimento dos atos ímprobos constantes no art. 10,
caput
, art. 11,
caput
, inciso II da Lei de Improbidade Administrativa, vigentes à época.

Após regular trâmite do feito, o Magistrado singular prolatou sentença, julgando procedentes os pedidos vertidos na inicial, ficando a parte dispositiva assim grafada:

(...)

FORTE EM TAIS FUNDAMENTOS julgo procedentes os pedidos veiculados na exordial, nos termos do artigo 487, I, do CPC, para CONDENAR o requerido nas seguintes sanções:

a)

Pagamento de multa civil que arbitro em 30 (trinta) vezes o valor da última remuneração percebida pelo requerido no exercício do cargo de Prefeito Municipal. O valor deverá corrigido monetariamente mês a mês, com base no INPC – Lei nº 2.899/81 -, e acrescido de juros de 1% (um por cento) ao mês, nos termos do art. 406, do vigente Código Civil, c/c o § 1º, do art. 161, do CTN e Enunciado 20 da I Jornada do CJG/STJ.

b)

Proibição de contratar com o Poder Público, receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de 03 (três) anos.

No mais, condeno o requerido ao pagamento das custas processuais. Sem condenação em honorários a teor dos artigos 17 e 18 da Lei de Ação Civil Pública.

Da sentença, o requerido interpôs o presente Apelo, o qual passo à análise.

Preliminar.

Requer o Apelante a nulidade da sentença prolatada sob o fundamento de não cabimento da Ação de Improbidade Administrativa em face de agente público.

A Lei n. 8.429/1992, em seu artigo 2º, conceitua o agente público, para efeitos da referida lei. Veja-se:

Art. 2º - Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

A leitura do dispositivo legal transcrito não deixa dúvidas de que a preliminar deve ser rejeitada, pois o sujeito ativo da improbidade administrativa é o “agente público”, conceito bastante amplo que, indubitavelmente, engloba os agentes políticos.

É de realçar que a responsabilidade civil, disciplinada pela Lei n. 8.429/1992, objeto da presente demanda, não se confunde com a responsabilidade penal de Prefeitos e Vereadores, disciplinada pelo Decreto-Lei n. 201/1967, tratando-se de punições distintas.

Reforçando o entendimento, perfilho o seguinte julgado:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDO COMO AGRAVO REGIMENTAL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AGENTE POLÍTICO –APLICAÇÃO DA LEI N. 8.429/1992 – POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

1. (...).

2. Discute-se nos autos a possibilidade de aplicação da Lei n. 8.429, de 1992 a agente político que exerce o cargo de Governador de Estado.

3. (...).

4. A jurisprudência desta Corte, ao contrário do que decidiu o acórdão recorrido, firmou-se no sentido da "possibilidade de ajuizamento de ação de improbidade em face de agentes políticos, em razão da perfeita compatibilidade existente entre o regime especial de responsabilização política e o regime de improbidade administrativa previsto na Lei n. 8.429/92, cabendo, apenas e tão-somente, restrições em relação ao órgão competente para impor as sanções quando houver previsão de foro privilegiado ratione personae na Constituição da República vigente" (REsp 1282046/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 16.2.2012, DJe 27.2.2012).

5. (...). (EDcl no AgRg no REsp 1216168/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 24/09/2013, DJe 04/10/2013).

Diante disso, rejeito a preliminar elencada.

Do Mérito.

Registro que, no curso do presente Recurso, sobreveio a Lei n. 14.230/2021, que alterou profundamente o regime de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto na Lei n. 8.429/1992.

Em decorrência da edição da mencionada Lei n. 14.230/2021, passou-se a discutir sobre a sua retroatividade.

Dirimindo a questão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843989/PR, paradigma do Tema 1.199, do regime da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Analisando o voto do Ministro Relator, extrai-se que a tese prevalente orienta que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Dessa forma, em razão de o processo estar em tramitação, portanto, sem o trânsito em julgado, não há dúvidas de que as alterações procedidas pela Lei n. 14.230/2021 devem ser aplicadas ao presente Recurso.

Como sabido, a improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade na administração, à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.

Nos termos da doutrina de Pazzaglini Filho:

(...) a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo 'tráfico de influência' nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos. (Improbidade administrativa. Aspectos jurídicos da defesa do Patrimônio Público. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1998).

Além disso, a Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e tem como primazia a garantia do interesse coletivo, não podendo se desviar desta finalidade.

No caso vertente, o conjunto probatório dos autos demonstra que o Requerido, na condição de Prefeito do Município de Juara, teria deixado de responder 09 (nove) requisições, durante os anos de 2009 a 2012, formuladas pela Câmara Municipal, em referência a procedimentos inerentes a gastos públicos duvidosos, objeto da instauração de CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito) que visava apurar “...
aplicação dos recursos aprovados, como abertura de créditos especiais e suplementares realizados no Orçamento do Exercício de 2012, e por desatender, sem motivo justo, as convocações ou os pedidos de informações da Câmara, quando feitas a tempo e em forma regular
”.

Narra o
Parquet
que o Apelante teria se omitido de sua obrigação constitucional de prestar contas, de dar publicidade aos atos públicos, com propósito precípuo de subtrair da Câmara Municipal a possibilidade de exercer qualquer controle sobre as ações e despesas realizadas no exercício do cargo de Prefeito Municipal.

Do exame dos elementos probatórios constantes dos autos, verifico que inexistem dúvidas de que o Requerido, enquanto ocupante do cargo de Prefeito do Município de Juara, não respondeu, em prazo fixado administrativamente, as requisições formuladas pela Câmara de Vereadores da municipalidade.

Não obstante seja manifesta a ilegalidade praticada pelo Apelante, não ficou configurada a prática de ato de improbidade administrativa, uma vez que inexiste demonstração de que tenha ocorrido efetivo dano ao erário, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres, requisitos essenciais para configuração do tipo descrito no art. 10 da LIA.

Da mesma forma, não existe nenhuma prova de que o não envio de respostas às requisições formuladas ocorreu com o intuito de esconder fatos ou impedir apuração de ações e despesas realizadas naquele exercício.

Não há desconsiderar que o ato ilícito do agente público, para tipificar improbidade administrativa, deve ter traços de desonestidade, má-fé, falta de probidade no trato da coisa pública, não bastando mera irregularidade.

Inclusive, na sentença ora objurgada, o juízo a quo se limitou a fundamentar a condenação do Requerido sob o argumento de atuação dolosa, sem, contudo, explicitar os elementos constantes nos autos que evidenciem tal conclusão.

Na inicial da ação, o Ministério Público Estadual não aponta o valor do dano ao erário causado, se limitando a atribuir o valor da causa em R$ 1.000,00 (um mil reais), para fins de efeitos fiscais.

Soma-se a isto, o fato de que a consignação realizada pelos vereadores integrantes da CPI, em sede da conclusão do Relatório Final, não possui elemento probatório apto a ensejar a condenação do Requerido, ora Apelante, nas penas do art. 12 da LIA.

Logo, conclui-se que, em que pese às irregularidades apontadas pelo Ministério Público Estadual, não há evidências de fim especial de agir voltado à lesão ao erário e a comprovação de efetivo prejuízo aos cofres da Administração Municipal.

Da mesma forma, não há falar em improbidade administrativa, descrita no artigo 11, da LIA, tendo em vista que a novel redação do artigo estabelece a necessidade de enquadramento da conduta em um dos incisos, impossibilitando a subsunção unicamente a princípios de interpretação aberta. Veja-se:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão
dolosa
que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Destaquei).

Anoto que a redação antiga deste dispositivo legal se constituía em uma norma aberta – a ser preenchida, caso a caso, segundo a valoração individual do acusador e do Juiz – e agora passou a traduzir uma norma de tipos fechados.

Neste sentido, impõe anotar que os incisos I e II do artigo 11 da LIA, com a alteração legislativa, foram revogados e, por conseguinte, não é possível condenar o Recorrente com fundamento em tal norma, motivo pelo qual, mais uma vez, afasta-se a condenação proferida pelo juízo a quo.

Corroborando o entendimento, trago à baila os seguintes arestos:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX SECRETÁRIO MUNICIPAL DE CULTURA – SUPOSTA OMISSÃO NO ATENDIMENTO DE REQUISIÇÕES DO MINISTÉIRO PÚBLICO PARA INSTRUIR EVENTUAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – REVOGAÇÃO – DECISÃO COLEGIADA NA ESFERA CRIMINAL – CONFIRMAÇÃO DE SENTENÇA ABSOLUTÓRIA – APLICAÇÃO DO § 4º, art. 21, da Lei n. 8.429/92 – RECURSO PROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, deve ser aplicada a Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2. O artigo 11, inc. II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei n° 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

3 - O § 4º do art. 21 da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21 estabelece que, a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).

(N.U 0002599-59.2016.8.11.0036, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 10/05/2022, Publicado no DJE 24/05/2022) (grifos nossos)

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO - VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA - AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1. A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica. 2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992. 4. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: MARIA EROTIDES KNEIP, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

Por tais considerações, o provimento do Apelo é medida que se impõe.

Forte nessas razões, rejeito a preliminar e, no mérito,
DOU PROVIMENTO
ao apelo interposto por José Alcir Paulino para julgar improcedentes os pedidos vertidos na inicial.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/09/2023