Tribunal: TJMT
Processo: 1016347-07.2020.8.11.0003
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-09-05
Data de publicação: 2023-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1016347-07.2020.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Unidade de terapia intensiva (UTI) / unidade de cuidados intensivos (UCI), Tratamento médico-hospitalar, Fornecimento de medicamentos, Fornecimento de insumos, COVID-19]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (EMBARGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELANTE), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (EMBARGANTE), JOSE CARLOS JUNQUEIRA DE ARAUJO - CPF: 214.086.611-87 (APELANTE), JOSE CARLOS JUNQUEIRA DE ARAUJO - CPF: 214.086.611-87 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), FELIPE RIBEIRO ARAUJO - CPF: 026.032.421-30 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINAR – ILEGITIMIDADE DO GESTOR – TEMA 940 DO STF – PRELIMINAR ACOLHIDA – EXCLUSÃO DO PREFEITO DO POLO PASSIVO DA LIDE – MÉRITO – LC Nº 173/2020 – ART. 5º – AÇÕES DE ENFRENTAMENTO À COVID-19 E MITIGAÇÃO DOS SEUS EFEITOS FINANCEIROS – MUNÍCÍPIO UTILIZOU O RECURSO PARA PAGAMENTO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO EM GERAL E PAGAMENTO DE TRABALHADORES TERCEIRIZADOS – IMPOSSIBILIDADE – FINALIDADE ESPECÍFICA DESCRITA NA NORMA FEDERAL – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA.

1. Por se tratar a ação civil pública de ação civil que objetiva apurar a responsabilidade civil por danos morais e patrimoniais causados, dentre outros, ao patrimônio público e social (art. 1º, VIII, Lei nº 7.347/1985), tem-se que é a pessoa jurídica de direito público, in casu o Município, que deve figurar no polo passivo desta lide e não o próprio gestor. Preliminar de ilegitimidade passiva acolhida.

2. É fato público e notório que o Governo Federal criou um auxílio financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios através da Lei n. 173/2020 com o fim de contribuir com o enfrentamento à Covid-19 e para mitigar os efeitos financeiros causados pela pandemia.

3. No art. 5º da mencionada lei federal resta evidente que os recursos destinados aos Municípios só poderiam ser utilizados “em ações de enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros”.

4. In casu, restou comprovado que o Município utilizou os recursos federais da Lei 173/2020 para finalidades diversas do enfrentamento à COVID-19 e mitigação dos seus efeitos financeiros.

5. Dessa forma deve ser mantida a sentença de 1º grau.

6. Recurso desprovido, sentença ratificada em sede de reexame necessário.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Trata-se de
REMESSA NECESSÁRIA
de Sentença que chega a essa Corte acompanhada de
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS
em face da decisão prolatada pelo Juízo da Segunda Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados nos autos da Ação Civil Pública c/c Pedido de Tutela Provisória 1016347-07.2020.8.11.0003 ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, determinando que o Ente Federado aplicasse os valores oriundos da Lei Federal 173/2020, exclusivamente em ações voltadas ao enfrentamento à COVID-19.

Ante o teor da decisão alega o Município em síntese, que orientações técnicas expedidas pelo Ministério da União e pelos Tribunais de Contas são no sentido de que os recursos previstos no inciso II do artigo 5º da Lei 173/2020, são de livre alocação.

Frisa que no “caso do estado de Mato Grosso e em especial de Rondonópolis, onde a economia é estruturada em torno das atividades voltadas ao agronegócio e de escoamento da produção agrícola, esperava-se que os desdobramentos da crise mundial também afetassem diretamente a dinâmica econômica regional”, e que o “baixo dinamismo e a alta concentração da renda típicos de uma economia agroexportadora devem ser considerados”, razão pela qual fora utilizado também os recursos provenientes da LC 173/2020 no pagamento do funcionalismo público, e prestadores de serviços terceirizados e aquisição de cestas básicas.

Apresenta valores referentes a aplicação dos recursos livres e assegura que o “Município de Rondonópolis, no exercício de 2020, por força de previsão constitucional, tinha a obrigação de destinar a saúde o valor de R$ 87.061.663,59 (oitenta e sete milhões sessenta e um mil seiscentos e sessenta e três reais e cinquenta e nove centavos) (art. 156, art. 158 e art. 159, I, b e §3º, todos da CF). Contudo, foram aplicados R$ 120.212.690,01 (cento e vinte milhões duzentos e doze mil seiscentos e noventa reais e um centavo), ou seja R$ 33.151.026,42 (trinta e três milhões cento e cinquenta e um mil vinte e seis reais e quarenta e dois centavos) a mais”.

Defende a ilegitimidade passiva do gestor, e ser descabida a aplicação de multa ou outra sanção.

Prequestiona os artigos 5º da Lei Complementar Federal 173/2020, 22º e 23º da LINDB, 2º, 5°, §2º, 70º, 71º, 37º e 175º da Constituição Federal.

Postula pelo conhecimento e provimento do Apelo para que seja reformada a sentença guerreada julgando improcedente o pedido inicial.

O Apelado apresentou contrarrazões ao Id: 115183966, pelo desprovimento do Apelo.

A D. Procuradoria de Justiça opinou ao Id: 121818537, pelo conhecimento e desprovimento do recurso, via de consequência pela ratificação da sentença.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Conforme mencionado no relatório, a Recorrente alega a ilegitimidade passiva do Prefeito José Junqueira de Araújo, de forma que entende ser devida a sua exclusão do polo passivo da lide.

Não obstante, verifica-se que razão lhe assiste neste requerimento, especialmente observando-se a jurisprudência do STF fixada em sede de repercussão geral (Tema 940):

“A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Assim, por se tratar de Ação Civil Pública que objetiva apurar a responsabilidade civil por danos morais e patrimoniais causados, dentre outros, ao patrimônio público e social (art. 1º, VIII, Lei nº 7.347/1985), tem-se que é a pessoa jurídica de direito público,
in casu
o Município, que deve figurar no polo passivo desta lide e não o próprio gestor. Trata-se da chamada “teoria da dupla garantia”, que decorre da norma insculpida no art. 37, §6º da CRFB:

“Art. 37. (...)

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Veja-se: a Responsabilidade Civil do Município é apurada objetivamente, a do servidor público só pode ser aferida mediante a comprovação do elemento subjetivo (dolo ou culpa). De forma que se tratam de responsabilidades diversas, com modos de diversos de comprovação judicial. Dessa forma, sendo verificado dolo ou culpa na conduta do gestor, responsável pelo dano causado, restará para o Município o direito de regresso em face deste.

Diferente seria em uma eventual ação civil pública por improbidade administrativa, a qual possibilitaria a apuração conjunta, em razão, de ser exigido em todo o caso o elemento dolo. Mas não é o caso dos autos, de forma que procede o argumento da ilegitimidade do gestor público, que deve ser excluído do polo passivo.

Isto posto,
ACOLHO
a preliminar de ilegitimidade passiva para determinar a exclusão do senhor José Junqueira de Araújo desta lide.

No que se refere ao mérito, há de se consignar que é um fato público e notório que o Governo Federal criou um auxílio financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios através da Lei n. 173/2020 com o fim de contribuir com o enfrentamento à Covid-19 e para mitigar os efeitos financeiros causados pela pandemia.

É fato incontroverso nos autos que o Município de Rondonópolis recebeu valores decorrentes da mencionada lei, sendo que o
Parquet
ajuizou a presente sob a alegação de que a municipalidade estaria dando finalidade diversa para este auxílio, aplicando-o em ações que nada se relacionam com a pandemia.

Na origem, o Município sustentou que o auxílio financeiro foi subdivido em duas partes, uma que possuiria finalidade vinculada para aplicação na saúde e assistência social e outra para mitigação dos efeitos financeiros causados pela pandemia, de modo que esta última não teria uma dotação orçamentária específica para destinação, podendo o ente público destinar tais valores para qualquer área.

Após a devida instrução processual, o Juízo de 1º grau julgou parcialmente procedentes os pedidos, nos seguintes termos, em síntese:

“
Somente o executivo possui a discricionariedade para fazer juízo de valor sobre os pontos de maior interesse da sociedade e a forma de os satisfazer, ciente de que seus atos devam estar vinculados ao que autoriza a lei e, no caso em concreto, deverá limitar sua discricionariedade ao aplicar o auxílio financeiro oriundo da Lei Complementar n. 173/2020 em ações de enfrentamento à Covid-19, sendo que ao desobedecer tais diretrizes estará sujeito a punição pela Lei de Improbidade Administrativa e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sem prejuízo ainda das sanções criminais aplicáveis ao caso. Ante o exposto, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE OS PEDIDOS INICIAIS, para determinar que os valores oriundos da Lei Federal n. 173/2020, dadas as particularidades acerca da arrecadação municipal, sejam aplicados exclusivamente em ações voltadas ao enfrentamento à COVID-19, extinguindo o feito com a resolução do mérito. Ratifico em sentença a tutela provisória de urgência pretendida, readequando-a ao redigido no dispositivo desta sentença. Sem prejuízo da responsabilidade civil e criminal do responsável pelo descumprimento desta sentença, os requeridos estarão sujeitos à multa diária no valor de R$10.000,00 (dez mil reais) por dia de descumprimento até o limite de R$100.000,00 (cem mil reais).”

Irresignado com tal
decisum,
o Município interpôs o presente recurso, alegando, em síntese que as orientações técnicas expedidas pelo Ministério da União e pelos Tribunais de Contas são no sentido de que os recursos previstos no inciso II do artigo 5º da Lei 173/2020, são de livre alocação.

Frisa que no
“caso do estado de Mato Grosso e em especial de Rondonópolis, onde a economia é estruturada em torno das atividades voltadas ao agronegócio e de escoamento da produção agrícola, esperava-se que os desdobramentos da crise mundial também afetassem diretamente a dinâmica econômica regional”
, e que o
“baixo dinamismo e a alta concentração da renda típicos de uma economia agroexportadora devem ser considerados”,
razão pela qual fora utilizado também os recursos provenientes da LC 173/2020 no pagamento do funcionalismo público, e prestadores de serviços terceirizados e aquisição de cestas básicas.

Apresenta valores referentes a aplicação dos recursos livres e assegura que o
“Município de Rondonópolis, no exercício de 2020, por força de previsão constitucional, tinha a obrigação de destinar a saúde o valor de R$ 87.061.663,59 (oitenta e sete milhões sessenta e um mil seiscentos e sessenta e três reais e cinquenta e nove centavos) (art. 156, art. 158 e art. 159, I, b e §3º, todos da CF). Contudo, foram aplicados R$ 120.212.690,01 (cento e vinte milhões duzentos e doze mil seiscentos e noventa reais e um centavo), ou seja R$ 33.151.026,42 (trinta e três milhões cento e cinquenta e um mil vinte e seis reais e quarenta e dois centavos) a mais”.

Postula pelo conhecimento e provimento do apelo para que seja reformada a sentença guerreada julgando improcedente o pedido inicial.

Pois bem.

Como se vê, o ponto controvertido neste recurso diz respeito à correta interpretação da Lei Federal nº 173/2020, a fim de verificar se o Município poderia ou não ter utilizado os recursos federais oriundos do programa de combate à pandemia da COVID-19 para outras ações públicas além daquelas diretamente ligadas à pandemia.

Compulsando a mencionada legislação, tem-se o seguinte:

“
Art. 5º A União entregará, na forma de auxílio financeiro, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em 4 (quatro) parcelas mensais e iguais, no exercício de 2020, o valor de R$ 60.000.000.000,00 (sessenta bilhões de reais) para aplicação, pelos Poderes Executivos locais,
em ações de enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros
, da seguinte forma:

I - R$ 10.000.000.000,00 (dez bilhões de reais) para ações de saúde e assistência social, sendo:

a) R$ 7.000.000.000,00 (sete bilhões de reais) aos Estados e ao Distrito Federal; e

b) R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais) aos Municípios;

II - R$ 50.000.000.000,00 (cinquenta bilhões de reais), da seguinte forma:

a) R$ 30.000.000.000,00 (trinta bilhões de reais aos Estados e ao Distrito Federal;

b) R$ 20.000.000.000,00 (vinte bilhões de reais aos Municípios;”

A leitura da norma indica que o auxílio financeiro criado possui finalidade estrita, prevista na lei, qual seja:
aplicação, pelos Poderes Executivos locais, em ações de enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros.

Vê-se, a exemplo do já mencionado pelo juiz sentenciante, que, ainda que o executivo municipal tenha obtido autorização legislativa municipal para dar finalidade diversa a tais valores, o legislador federal, através da iniciativa do executivo federal, vetou tal possibilidade quando especificou a finalidade específica do referido auxílio.

Conforme já mencionado na origem, o impacto financeiro sofrido pelo ente municipal em sua arrecadação foi praticamente insignificante, mesmo durante os piores meses da pandemia.

Assim, se não demonstrou o “efeito financeiro negativo causado pela pandemia”, é certo que os valores oriundos da Lei 173/2020 só poderiam ser aplicados em ações de enfrentamento à COVID-19.

Ademais, por mais que o Apelante alegue que as orientações técnicas expedidas pelo Ministério da União e pelos Tribunais de Contas são no sentido de que os recursos previstos no inciso II do artigo 5º da Lei 173/2020, são de “livre alocação”, certo é que, em nenhum trecho da mencionada norma há autorização para aplicação de tais valores em área sem correlação ao enfrentamento à Covid-19 e para mitigação de seus efeitos financeiros.

Neste sentido, vale transcrever parte do parecer ministerial:

“
Segundo a Confederação Nacional de Municípios, do “texto aprovado a parte dos 3 bilhões deve ser utilizado especificamente com saúde e assistência social, e os 20 bilhões restantes do auxílio é de uso livre conforme a necessidade da gestão” 1 , e que o “ recurso será de livre execução desde que vinculadas a quaisquer ações de saúde e/ou assistência social”. (...) Na hipótese, diversamente do disposto, inclusive citado pelo Recorrente, parte do recurso fora destinado ao pagamento do funcionalismo público em geral, e prestadores de serviços terceirizados, portanto, acertada a decisão singular.”

Dessa forma, por qualquer ângulo que se veja a questão, não há razão para se reformar a sentença de Primeiro Grau, quer pela ausência de argumento capaz de desconstituí-la, quer ainda pelos seus próprios e jurídicos fundamentos.

Ante ao exposto, em consonância ao Parecer Ministerial,
CONHEÇO
e
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação, e, em sede de
REEXAME NECESSÁRIO,

RETIFICO
o ato sentencial somente no que diz respeito à
ilegitimidade passiva
do senhor
José Carlos Junqueira de Araújo.

Não é caso de fixação/majoração de honorários.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/09/2023