Tribunal: TJMT
Processo: 1013623-34.2023.8.11.0000
Relator(a): SERLY MARCONDES ALVES
Órgão julgador: SERLY MARCONDES ALVES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-11-09
Data de publicação: 2023-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1013623-34.2023.8.11.0000

Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

Assunto:

[Processo Legislativo]

Relator:
Des(a).
SERLY MARCONDES ALVES

Turma Julgadora:

[DES(A). SERLY MARCONDES ALVES, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[RONY DE ABREU MUNHOZ - CPF: 010.178.181-42 (ADVOGADO), PREFEITO MUNICIPAL DE JUARA (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE JUARA - CNPJ: 03.476.682/0001-00 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MARCELO RUBENS BETARELLO SETOLIN - CPF: 033.364.621-50 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE JUARA - CNPJ: 15.072.663/0001-99 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL Nº 3.069/2023 – DISTRIBUIÇÃO ANUAL DE UNIFORME PARA ALUNOS DA REDE PÚBLICA MUNICIPAL - OFENSA FORMAL INOCORRENTE – OFENSA AO ARTIGO 113 DO ADCT – INOCORRÊNCIA – PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.

Alegação de usurpação de competência privativa do Chefe do Executivo municipal, com violação ao artigo 9º da Constituição Estadual -
Inocorrência de vício de iniciativa – Educação que constitui direito social, cujo diploma municipal visa tão somente a consecução de direito emanado
da Constituição Federal.

Se o conteúdo da norma de iniciativa parlamentar e apontada como inconstitucional, não dispõe sobre matéria orçamentária ou tributária, porque cuida, apenas, de garantir programa que visa a distribuição de uniformes escolares aos alunos da pré-escola e do ensino fundamental da rede municipal de ensino, demonstra que o conteúdo normativo em referência não ultrapassa os limites de legitimidade e existência, porquanto não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública, tampouco cria despesa que supere o gasto público previsto na Lei Orçamentária Municipal.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido liminar ajuizada pelo
Prefeito Municipal de Juara –MT,
com o objetivo de declara inconstitucional a Lei nº 3.069/2023, de iniciativa do Poder Legislativo municipal que instituiu no Município de Juara o Projeto “Educar Juara”, que consiste na distribuição anual de uniforme escolar às crianças matriculadas nas escolas da rede municipal de ensino.

Aduz que a norma apresenta vício de iniciativa, porque viola competência privativa do Prefeito para dispor sobre matéria orçamentária e tributária (artigo 195, parágrafo único, inciso I), apresentada que foi pelo Poder Legislativo desacompanhada da estimativa do impacto orçamentário e financeiro (artigo 113 do ADCT) e inconstitucionalidade material, por violação à separação dos poderes (artigo 9º, da Constituição do Estado de Mato Grosso).

Pede a concessão de liminar de suspensão dos efeitos da Lei em questão e, no mérito, a procedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade total da Lei 3.069 de 06 de março de 2023.

No id nº 172007666, determinei a intimação da Câmara Municipal para prestar as informações, bem assim a colheita de parecer pela e. Procuradoria Geral de Justiça.

Na resposta, a Câmara Municipal de Juara defende ausência de inconstitucionalidade formal, porquanto a lei não versa sobre matérias orçamentárias e tributárias, porque o objeto da norma é a “
distribuição anual de uniforme escolar para crianças matriculadas na rede municipal de ensino”
, de conteúdo puramente programático.

Sustenta, ainda, a possibilidade de o Legislativo Municipal criar políticas públicas que não invadam as matérias de iniciativa do Prefeito e, no caso, não houve referida invasão. Pede a improcedência do pedido (idf173901176).

O parecer da d. Procuradoria Geral de Justiça é pela improcedência do pleito (id 178477170).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

A controvérsia cinge em saber se é caso de julgar procedente o pedido do Prefeito Municipal de Juara-MT, a fim de ver reconhecida a tese de inconstitucionalidade da Lei 3.069/2023 que, ao instituir no município de Juara o Projeto “Educa Juara”, que consiste na distribuição anual de uniformes escolares às crianças matriculadas nas escolas da rede municipal de ensino, usurpou competência privativa do Executivo para dispor da matéria, bem assim está desacompanhada da estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

Naquilo que importa, a Lei 3.069 de 06 de março de 2023, apresenta a seguinte redação:

“Art. 1º Fica criado, no Município de Juara, o Projeto "Educa Juara", que consiste na distribuição anual de uniforme escolar para as crianças matriculadas na rede municipal de ensino.

Art. 2º O uniforme escolar a ser utilizado pelos alunos da pré-escola e do ensino fundamental da rede municipal de ensino, adequando-o à faixa etária e à fase do processo educacional no qual estejam inseridos.

Art. 3º Para recebimento dos uniformes referidos no art. 2º os alunos deverão estar regularmente matriculados em sua unidade de ensino. Parágrafo único. O Poder Executivo determinará à secretaria competente para estabelecer os critérios para o fornecimento dos uniformes escolares e deverá fazer uso das cores da bandeira do município de Juara na sua composição.

Art. 4º Fica o Executivo Municipal autorizado a firmar parcerias objetivando a implementação ou ampliação do Projeto "Educa Juara", contemplando além de uniforme, material básico escolar.

Art. 5º As despesas decorrentes desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas, bem como emendas parlamentares dos vereadores, se necessário.

Art. 6º O Poder Executivo regulamentará a presente lei no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da data de sua publicação. Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

De início, no que tange ao vício de forma, porquanto o autor indica que a norma viola competência privativa do Prefeito para dispor acerca de matéria orçamentária e tributária (artigo 195, parágrafo único, I, CE/MT), sem razão.

O dispositivo que se alega violado, tem a seguinte redação:

“Art. 195 O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

I - matéria orçamentária e tributária;”

Da leitura da lei impugnada, constata-se que seu conteúdo não versa sobre matéria orçamentária ou tributária, na medida em que cuida, apenas,
de garantir programa que visa a distribuição de uniformes escolares aos alunos da pré-escola e do ensino fundamental da rede municipal de ensino
(artigo 2º, da Lei 3.069/23).

Consta da leitura da referida lei que há apenas a disposição de distribuição anual de uniforme escolar para as crianças matriculadas na rede municipal de ensino, sem cominar sanção em caso de descumprimento, consistindo, pois, na adoção de medidas puramente programáticas com vistas à observância aos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humano e direito à educação.

Assim, a referida lei não cria qualquer obrigação para a Municipalidade, apenas autorizando o Prefeito, por meio dos instrumentos regulatórios cabíveis, a adoção das medidas para estabelecer os critérios para o fornecimento dos uniformes escolares e deverá fazer uso das cores da bandeira do município de Juara na sua composição, autorizado, inclusive a firmar parcerias objetivando a implementação ou ampliação do Projeto "Educa Juara", contemplando além de uniforme, material básico escolar.

Normas de conteúdo programático, também denominadas normas dirigentes, consoante lembra-nos Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, in Direito Constitucional Esquematizado, 2020, p. 63,
“constituem programas a serem realizados pelo Poder Público, disciplinando interesses econômicos-sociais, tais como: realização da justiça social; valorização do trabalho; amparo à família; combate ao analfabetismo, etc
”.

Portanto, o conteúdo normativo da lei em questão, não ultrapassa os limites de legitimidade e existência, porquanto não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública, tampouco cria despesa que supere o gasto público previsto na Lei Orçamentária Municipal.

A bem da verdade, a Lei promulgada concretiza direito social previsto na constituição Federal. Logo, não há substrato jurídico a fundamentar a pretendida inconstitucionalidade, especialmente por violação ao artigo 195, parágrafo único, I, da Constituição Estadual.

Igualmente, sem fundamento a tese de que cabe apenas ao Executivo a instituição de programas governamentais, na medida em que o Poder Legislativo também pode formular políticas públicas, desde que o dispositivo não invada as matérias de iniciativa privativa do Prefeito, as quais estão previstas no rol restritivo do Parágrafo Único, da Constituição do Estado de Mato Grosso,
verbis:

“Art. 195 (...)

Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

I - matéria orçamentária e tributária;

II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração.

Ocorre que a Lei impugnada não invade a seara de competências privativas do Executivo Municipal de Juara, justamente porque não versa sobre criação, estruturação e atribuição de órgãos da Administração, muito menos de regime jurídico, criação de cargos, empregos ou funções.

Em essência, pode-se concluir que a Lei tem por vocação a promoção do bem estar social e garantia de direitos constitucionais fundamentais já assegurados que se estruturam na dignidade da pessoa humana e essencial direito à educação.

Nesse sentido, já se decidiu em caso análogo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.080/2017. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. “INSTITUI O PROGRAMA DE PARCERIA A UNIÃO FAZ A EDUCAÇÃO - ADOTE UMA ESCOLA”. LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO NA ESTRUTURAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS E ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES NÃO CONFIGURADA. Não padece de inconstitucionalidade formal lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo que institui o programa denominado “A União faz a Educação - Adote uma Escola”, possibilitando que as empresas privadas contribuam para a melhoria da qualidade do ensino na rede pública municipal, por meio de doações de materiais escolares, livros, uniformes, promoção de palestras, e patrocínio de obras de manutenção, reforma e ampliação de prédios escolares, com direito à publicidade.
A lei impugnada não altera a estruturação dos órgãos públicos, nem as atividades administrativas, tampouco cria atribuições aos órgãos da Administração, matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, previstas no art. 60, II, da Constituição Estadual.
JULGARAM IMPROCEDENTE, POR MAIORIA.(Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70076374750, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em: 21-05-2018)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.

1.
Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes.

2.
Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente
ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes. 3. Ação direta julgada improcedente.
(STF - ADI: 4723 AP, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 22/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 08/07/2020) (grifei)

O Prefeito Municipal argumenta, ainda, que a lei de iniciativa do Poder Legislativo violou o art. 113 do ADCT
, in verbis
:

“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro (Incluído pela EC 95/2016)”.

De partida, rejeita-se o argumento da requerida, Câmara Legislativa de que o artigo 113 do ADCT não se trata de reprodução obrigatória e, por isso, não poderia esta Corte exercer o controle abstrato de constitucionalidade.

Ocorre que em razão dos recentes julgados do E. Supremo Tribunal Federal (v.g.
ADI nº 5.816
, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j.
05/11/19
; ADI
nº 6.074
e nº
6.102
, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, j. 21/12/20; ADI nº
6.118
, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, j. 28/06/21;
ADI 6090
, Tribunal Pleno, Rel. Dias Toffoli, j. 13/06/2023), necessário harmonizar o posicionamento firmado pela Corte Suprema,
no sentido de que o artigo 113 do ADCT é de observância obrigatória por todos os entes federativos, inclusive pelos
Municípios.

Neste sentir, se o entendimento do Supremo Tribunal Federal é de que o artigo 113 do ADCT se aplica a “todos os entes federativos”, incontroverso que o dispositivo ostenta norma de reprodução obrigatória e, assim, pode ser utilizado pelo TJ/MT para efeito de parametricidade sem que isso acarrete usurpação da jurisdição constitucional do STF.

Ainda que se trate de dispositivo de observância obrigatória, fato é que, no caso específico, a Lei nº 3.069/23 não viola o artigo 113 do ADCT, porque se exige a estimativa de impacto orçamentário e financeiro na proposição legislativa que: a) crie ou altere despesa obrigatória ou b) implique renúncia de receita.

Contudo, de clareza solar que a norma imputada inconstitucional não incide nas referidas hipóteses, porque seu conteúdo não implica renúncia de receita, tampouco cria ou altera receita obrigatória, ambas previstas em leis orçamentárias que devem ser executadas pelo ente federativo de modo obrigatório, como, entre outros: gastos com pessoal, encargos sociais e benefícios da previdência social.

Nesse sentir, como bem ponderado pelo e. Procurador de Justiça

“o ato de instituir um programa visando distribuir uniformes escolares, passa longe de implicar execução de receita obrigatória, e essa característica de ausência de compulsoriedade decorre da própria norma, ao afirmar que “O Poder Executivo regulamentará a presente lei no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da data de sua publicação”
(art. 6º)” (id 178477170- pág. 7)

Do exposto, rejeita-se a pretensão de declaração de inconstitucionalidade de norma parlamentar, porque além de não violar hipótese de competência privativa e não acarretar aumento de despesa, diz respeito a normativo que tutela direito social à educação.

Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.

1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes.

2.
Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição
. Precedentes. 3. Ação direta julgada improcedente.
(STF - ADI: 4723 AP, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento:22/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 08/07/2020)

Na mesma linha de raciocínio, é o seguinte precedente desta e. Corte:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL 734/2021 DE FELIZ NATAL QUE CRIOU PROGRAMA MÉDICO NAS CRECHES E ESCOLAS MUNICIPAIS, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE FELIZ NATAL – IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS – DIREITO À SAÚDE E A VIDA – GARANTIA ASSEGURADA CONSTITUCIONALMENTE – OBRIGAÇÃO DO PODER PÚBLICO – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA – NORMA DE CONTEÚDO PURAMENTE PROGRAMÁTICO – NÃO INFLIÇÃO DO ART. 195, III, DA CE/MT – TEMA 917/STF – AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE.

A Lei nº 734/2021 do Município de Feliz Natal, ao instituir o “Programa Médico nas Creches e Escolas Municipais”, não promove alteração na composição dos quadros de funcionários das escolas, não provoca mudança na estrutura da rede municipal e ensino e nem impede o regular funcionamento da Administração Pública. Ao contrário, o ato normativo busca a integrar e garantir o direito à saúde e a vida assegurada constitucionalmente.

O art. 195, III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante exegese restritiva, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência. Ação direta improcedente.

A competência privativa do chefe do Poder Executivo não resulta usurpada quando a matéria regulada não invade a estrutura ou a atribuição de seus órgãos, tampouco o regime jurídico de servidores públicos (STF, ARE nº 878911 RG - Relator: Min. Gilmar Mendes; TJMT, ADI nº 1018462-10.2020.8.11.0000 – Relatora: Des.ª Maria Erotides Kneip Baranjak), de modo que inexiste ofensa ao art. 195 da CEMT. O c. STF assentou diretriz constitucional no sentido de que, somente nas matérias reservadas à competência privativa do Chefe do Executivo – estrutura da administração pública e regime dos servidores –, é vedada a iniciativa parlamentar causadora de aumento de despesa
(STF, AgR RE: 1243591/MT – Relator: Min. Roberto Barroso).
(N.U 1009349-95.2021.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, RUI RAMOS RIBEIRO, Órgão Especial, Julgado em 20/10/2022, Publicado no DJE 04/11/2022) (grifei)

Por fim, há que ressaltar que o Supremo Tribunal Federal ao julgar o ARE 878.911 RG/RJ -
Tema 917 da Repercussão Geral,
decidiu que “
não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).”

Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.

1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes.
[...]” (STF - ADI: 4723 AC 9940463-91.2012.1.00.0000, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 22/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 08/07/2020)

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO CRIA ÓRGÃOS OU CARGOS PÚBLICOS E NÃO GERA DESPESAS AO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo na hipótese em que o projeto de lei parlamentar: (i) não preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; e (ii) não disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos. Precedentes. [...] (STF - AgR RE: 1243591 MT - MATO GROSSO 1009465- 43.2017.8.11.0000, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 21/02/2020, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-047 06-03-2020)

Em conclusão, se diz inconstitucional a norma que se origina no poder legislativo que verse sobre matérias inseridas na competência privativa do chefe executivo que esteja afeta à alteração na estrutura ou atribuição de órgãos públicos e regime jurídico de servidor público, o que não se visualiza no caso em exame.

Ante o exposto,
JULGO IMPROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade e, como consequência, resta prejudicada a pretensão de concessão initio litis de suspensão da norma.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/11/2023