Tribunal: TJMT
Processo: 1004406-51.2020.8.11.0006
Relator(a): GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão julgador: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-03-28
Data de publicação: 2023-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004406-51.2020.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Municipais]
Relator:
Des(a).
GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS

Turma Julgadora:

[DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (REPRESENTANTE), DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 02.528.193/0001-83 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), WENDELL WESLEY MATOS LUDWIG - CPF: 029.128.371-38 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - TAXAS POR SERVIÇO ADMINISTRATIVO E DE EXPEDIENTE - EXTINÇÃO DO FEITO - INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM ACP - POSSIBILIDADE EM CARÁTER INCIDENTAL - NATUREZA TRIBUTÁRIA DO PEDIDO -TESE FIRMADA NO RE n.º 643.978 DO STF - AUSÊNCIA DE INTERESSE SOCIAL QUALIFICADO - DIREITO INDIVIDUAL HOMOGÊNEO DISPONÍVEL - INVIABILIDADE À PROPOSITURA DE ACP.

1. Há muito a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende ser admissível a declaração incidental de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos em sede de ação civil pública, quando a controvérsia constitucional figurar como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do pedido principal.

2. Em contrapartida, há vedação expressa no art. 1º, § único, da Lei 7.347/1985, quanto à veiculação de pretensão relacionada à matéria tributária em ação civil pública.

3. No caso, além de não ser cabível a ação civil pública para veicular pretensão que abranja tributos, em se tratando de direitos individuais homogêneos, divisíveis, cujo interesse diz respeito unicamente aos contribuintes da respectiva taxa por serviços administrativos ou de expediente, igualmente se mostra inadequada a defesa desses direitos através da ação em voga.

4. Em que pese a relevância local da questão, o pagamento de taxa por serviços administrativos ou de expediente executados pela Administração Municipal não se enquadra na moldura delineada pela Corte constitucional, em sede de repercussão geral no RE n.º 643.978, por não versar sobre direitos
“
de elevada conotação social
”
e que transcendem
“
a esfera de interesses estritamente particulares, convolando-se em verdadeiros interesses da comunidade
”.

5. A manifesta inadequação da ação proposta para discutir matéria tributária e em defesa de direitos de contribuintes, a representar vício intransponível ao prosseguimento do feito, impõe o desprovimento do apelo.

6. Recurso de Apelação não provido.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto pela
DEFENSORIA PUBLICA ESTADUAL
contra a sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Cáceres, nos autos da Ação Civil Pública n.º 1004406-51.2020.8.11.0006, ajuizada pelo ora Apelante
em desfavor do
MUNICÍPIO DE CÁCERES
que conheceu, de plano, a inviabilidade da Ação Civil Pública para reconhecer a inconstitucionalidade de ato normativo abstrato, qual seja, da Lei Complementar Municipal n.º 148/2019, sequer se prestando ao questionamento de matéria tributária, por expressa vedação legal, de modo que se julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, com fulcro no art. 485, inc. VI, da Lei 12.016/2009
(id. 112377600)
.

Nas razões recursais apresentadas (id. 112377606), a
DEFENSORIA PÚBLICA ESTADUAL
a
rgui, em síntese, que o feito foi extinto de forma indevida e que
“
é cabível a utilização da Ação Civil Pública a fim de se obter pronunciamento que declare, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, particularmente quando esta declaração constituir-lhe a sua causa de pedir e não o próprio pedido
.”

À vista do arrazoado, pede que o presente Recurso de Apelação seja conhecido e provido, com a reforma da sentença recorrida, julgando procedente a pretensão inicial e
“
determinando-se à Administração Pública do Município de Cáceres que se abstenha de cobrar taxas por serviço administrativo e/de expediente
”.

Certidão de tempestividade do recurso em id. 112377607.

Devidamente intimada, a parte Apelada deixou de apresentar suas contrarrazões (id. 112377609).

A Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra da preclara Dra. Dalva Maria de Jesus Almeida, opina pelo não provimento do recurso de Apelação, a fim de que seja mantida a sentença recorrida (id. 120700994).

Os autos foram encaminhados para a Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, sob minha relatoria.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, a
DEFENSORIA PÚBLICA ESTADUAL
propôs o presente Recurso de Apelação contra a sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Cáceres, nos autos da Ação Civil Pública n.º 1004406-51.2020.8.11.0006, ajuizada pelo ora Apelante em desfavor do
MUNICÍPIO DE CÁCERES

que conheceu, de plano, a inviabilidade da Ação Civil Pública para reconhecer a inconstitucionalidade de ato normativo abstrato, qual seja, da Lei Complementar Municipal n.º 148/2019, sequer se prestando ao questionamento de matéria tributária, por expressa vedação legal; de modo que se julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, com fulcro no art. 485, inc. VI, da Lei n.º 12.016/2009
(id. 112377600)
.

Imperioso destacar, desde já, que o pedido inicial contido na aludida ação civil pública foi assentado sob as seguintes premissas:

“(...)

O que se pretende na presente ação civil pública não é obter declaração de inconstitucionalidade
in abstrato
de norma local, mas, sim, reconhecer, incidentalmente, que norma municipal que permita a cobrança de taxa de serviços administrativos para fins de fornecimento e emissão de guias, certidões, pareceres, atestados pela Administração Municipal de Cáceres, malfere o texto constitucional
e, por consequência, obstar que a Administração Pública do Município de Cáceres efetue a cobrança de honorários advocatícios administrativamente, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais) por cada cobrança indevida, além da devolução do valor cobrado indevidamente a esse título.

O que se veicula, na presente ação civil pública é uma obrigação de não fazer com pedido condenatório em face do Município de Cáceres, em caso de eventual descumprimento da decisão, em favor de interesse coletivo, para que se abstenha de taxa de serviços administrativos para fins de fornecimento e emissão de guias, certidões, pareceres, atestados pela administração municipal, sob pena de multa, e, outrossim, para que proceda à devolução desses valores pagos indevidamente no interstício de 5 (cinco) anos
.”

(
Vide
id. 112377563)
(
g.n)

Pois bem. A questão dos autos não merece maiores aprofundamentos.

A jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que
“
é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público.
”

(REsp 437.277/SP. Rel. Ministra
Eliana Calmon
, Segunda Turma. DJ 13/12/2004)

Assim, em detido exame da peça inicial vista em id. 112377563, à luz da jurisprudência da Colenda Corte, resta nítido ser o que ocorre no presente feito, dado que não há pedido quanto à inconstitucionalidade, mas apenas causa de pedir, tratando-se de controle incidental, o que é viável.

Em reforço a esse posicionamento, colaciono o seguinte julgado:

“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. CAUSA DE PEDIR. CABIMENTO
. 1. O Plenário do STJ decidiu que ‘aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça’ (Enunciado Administrativo n. 2). 2.
De acordo com a jurisprudência desta Corte, ‘a inconstitucionalidade de determinada lei pode ser alegada em ação civil pública, desde que a título de causa de pedir - e não de pedido -’, como no caso em análise, pois, nessa hipótese, o controle de constitucionalidade terá caráter incidental

(REsp 1.569.401/CE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 08/03/2016, DJe 15/03/2016).
3. Hipótese em que o Parquet estadual questiona a constitucionalidade da Lei Municipal n. 5.998/2006 - que dispõe sobre a desafetação de áreas de uso comum do povo e institucionais de loteamento -, pela via difusa, objetivando a nulidade de eventuais negócios jurídicos que envolvam a transferência da posse ou propriedade a particulares, bem como a condenação do município às obrigações de fazer, consistentes na desocupação da área e reposição dos danos ambientais porventura causados. 4.
A ação civil pública, no caso, não combate diretamente a inconstitucionalidade da lei municipal, mas os efeitos concretos e imediatos decorrentes desse ato normativo - impactos no planejamento urbano da cidade e probabilidade de riscos irreversíveis -, sob o prisma ambiental e urbanístico. 5. Agravo interno desprovido
”.
(STJ. AgInt no REsp n. 1345995/RS. Relator Min.
Gurgel de Faria
, Primeira Turma. DJe 25/09/2019) (g. n.)

Nesse esteio, cabe relembrar que o Supremo Tribunal Federal já reafirmou, em repercussão geral (Tema n.º 645), a ilegitimidade ativa do Ministério Público para veicular esse tipo de pretensão, o que se aplica, por analogia, à Defensoria Pública, como ela mesma reconhece preliminarmente.

Em contrapartida, constato, de pronto, o meio utilizado é inadequado, uma vez que deriva de expressa previsão legal a vedação para que no âmbito da ação civil pública se veicule pretensões que abarquem tributos, como
in casu
, em que o objetivo é afastar a incidência de
“
taxa de serviços administrativos para fins de fornecimento e emissão de guias, certidões, pareceres, atestados pela administração municipal
”
.

O STJ tem se firmado, de forma reiterada, no mesmo sentido:

“PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IPTU. PEDIDO: DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL, ANULAÇÃO DOS LANÇAMENTOS E CONDENAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL À REPETIÇÃO DE INDÉBITO. INDEFERIMENTO LIMINAR DA PETIÇÃO INICIAL, COM BASE NO ART. 1º DA LEI 7.347/1985
. OMISSÃO E AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA. ALÍNEA C. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA.
1. O Parquet Estadual ajuizou Ação Civil Pública pleiteando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal 2.572/2012 (Município de Ribeirão Preto), que atualizou a planta genérica de valores de imóveis urbanos - para fins de apuração do IPTU devido-, cumulada com os pedidos de anulação dos lançamentos realizados no exercício de 2013 e de Repetição de Indébito dos valores pagos com base na citada norma. 2.
O Tribunal de origem, com base no art. 1º da Lei 7.347/1985, indeferiu de plano a inicial, afirmando ser incabível a utilização do instrumento processual para "veicular pretensões que envolvam tributos"
(fl. 850, e-STJ). 3. O pedido deduzido nos autos não visa a proteger patrimônio público (como ocorreu no caso do TARE), pois a pretensão veiculada limita-se a atuar na defesa dos contribuintes do IPTU (relembre-se, pretende-se afastar o valor do tributo em tela, anular os lançamentos e a condenação da Municipalidade à Repetição de Indébito).
A matéria deduzida nos autos é, portanto, estritamente tributária
. 4. (...) 6. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.”
(STJ.
REsp. nº 1.712.124/SP. Rel. Ministro
Herman Benjamin
, Segunda Turma. Julgado: 20/02/2018). (g. n.)

“PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MATÉRIA TRIBUTÁRIA. DISCUSSÃO QUANTO À RETENÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO SINDICAL
. MINISTÉRIO PÚBLICO. ILEGITIMIDADE ATIVA
. 1. É pacifica a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o Ministério Público
não tem legitimidade ativa para propor ação em que se discute a cobrança (ou não) de tributo, assumindo a defesa dos interesses do contribuinte, deduzindo pretensão referente a direito individual homogêneo disponível
. 2.
Há vedação expressa no art. 1º, parágrafo único, da Lei 7.347/1985 à veiculação de pretensão pertinente à matéria tributária em ação civil pública.
3. Reconhecimento da ilegitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública objetivando afastar a retenção dos recursos de natureza jurídica tributária (contribuição sindical), bem como restituição dos valores retidos, pretensão referente a direito individual homogêneo disponível. 4. Agravo interno não provido.”

(STJ. AgInt no REsp. n.º 1.502.258/SP. Rel. Ministro
Benedito Gonçalves
, Primeira Turma. DJe 25/09/2019). (g. n.)

Além de não ser cabível a ação civil pública para veicular pretensão que abranja tributos, em se tratando de direitos individuais homogêneos, divisíveis, cujo interesse diz respeito unicamente aos contribuintes da respectiva taxa por serviços administrativos ou de expediente, igualmente se mostra inadequada à defesa desses direitos através da ação em voga.

Ressalta-se, por oportuno, não incidir ao caso comento a tese firmada pelo STF no RE n. 643.978, cuja ementa assim institui:

“CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DESTINADA À TUTELA DE DIREITOS INDIVIDUAIS DE ELEVADA CONOTAÇÃO SOCIAL
. ADOÇÃO DE REGIME UNIFICADO OU UNIFICAÇÃO DE CONTAS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS). MINISTÉRIO PÚBLICO. PARTE ATIVA LEGÍTIMA.
DEFESA DE INTERESSES SOCIAIS QUALIFICADOS. ARTS. 127 E 129, III, DA CF
. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE
.

1. No julgamento do RE 631.111
(Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJe de 30/10/2014)
, sob o regime da repercussão geral,
o
PLENÁRIO
firmou entendimento no sentido de que certos interesses individuais, quando aferidos em seu conjunto, de modo coletivo e impessoal, têm o condão de transcender a esfera de interesses estritamente particulares, convolando-se em verdadeiros interesses da comunidade, emergindo daí a legitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública, com amparo no art. 127 da Constituição Federal, o que não obsta o Poder Judiciário de sindicar e decidir acerca da adequada legitimação para a causa, inclusive de ofício
.

2. No RE 576.155 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/2/2011), também submetido ao rito da repercussão geral, o PLENÁRIO cuidou da questão envolvendo a vedação constante do parágrafo único do art. 1º da Lei 7.347/1985, incluído pela MP 2.180-35/2001, oportunidade em que se reconheceu a legitimidade do Ministério Público para dispor da ação civil pública com o fito de anular acordo de natureza tributária firmado entre empresa e o Distrito Federal, pois evidente a defesa ministerial em prol do patrimônio público.

3. A demanda intenta o resguardo de direitos individuais homogêneos cuja amplitude possua expressiva envergadura social, sendo inafastável a legitimidade do Ministério Público para ajuizar a correspondente ação civil pública.

4.
É o que ocorre com as pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados (parágrafo único do art. 1º da Lei 7.347/1985).

5. Na hipótese, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, pautado na premissa de que o direito em questão guarda forte conotação social, concluiu que o Ministério Público Federal detém legitimidade ativa para ajuizar ação civil pública em face da Caixa Econômica Federal, uma vez que se litiga sobre o modelo organizacional dispensado ao FGTS, máxime no que se refere à unificação das contas fundiárias dos trabalhadores.

6. Recurso Extraordinário a que nega provimento.
Tese de repercussão geral proposta: o Ministério Público tem legitimidade para a propositura de ação civil pública em defesa de direitos sociais relacionados ao FGTS
.”

(STF. RE 643978/SE. Rel. Ministro
Alexandre de Moraes
, Pleno, julgamento: 09/10/2019) (g. n.)

Como se denota, em que pese a relevância local da questão, o pagamento de taxa por serviços administrativos ou de expediente executados pela Administração Municipal de Cáceres não se enquadra na moldura delineada pela Corte constitucional, não versando sobre direitos “
de elevada conotação social
”
e que transcendem
“
a esfera de interesses estritamente particulares, convolando-se em verdadeiros interesses da comunidade
”.

No caso, diante da manifesta inadequação da ação proposta para discutir matéria tributária e em defesa de direitos de contribuintes, a representar vício intransponível ao prosseguimento do feito,
o desprovimento do apelo é medida que se impõe
.

Ao arremate, anoto que, recentemente, o Órgão Especial desta Egrégia Corte de Justiça apreciou em Ação Direta de Inconstitucionalidade, e não por ação coletiva, acerca da constitucionalidade dos artigos do Código Tributário do Município de Cáceres que dispõem, justamente, sobre cobrança de taxa para emissão e o fornecimento de guias, certidões, pareceres, atestados ou qualquer documento fornecido pela administração municipal.
In verbis:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO ARTIGOS 162, § 1º, INCISO VI E 225 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 148/2019 DO MUNICÍPIO DE CÁCERES-MT E DOS ITENS 1, 2, 3 E 5 DA TABELA XV DO RESPECTIVO DIPLOMA NORMATIVO QUE “INSTITUI O CÓDIGO TRIBUTÁRIO DO MUNICÍPIO DE CÁCERES E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS” – TAXA PARA EMISSÃO DE CERTIDÕES – INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO – GRATUIDADE NA HIPÓTESE DE UTILIZAÇÃO PARA A DEFESA DE DIREITOS OU ESCLARECIMENTO DE SITUAÇÕES DE INTERESSE PESSOAL – ARTIGO 10, INCISO VI, B, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – ART. 5º, XXXIV, B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PROCEDÊNCIA PARCIAL SEM REDUÇÃO DE TEXTO – EFEITOS EX NUNC
.
Viola o direito de petição previsto no art. 5º, XXXIV, b, da Constituição Federal, a exigência de recolhimento de taxa para emissão de certidão em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal, porquanto essa atividade estatal está abarcada por regra imunizante de natureza objetiva e política
. Precedente: ADI 2.969, de relatoria do Ministro Carlos Britto, DJe 22.06.2007 Nos termos da Constituição do Estado de Mato Grosso, a declaração da inconstitucionalidade das normas impugnadas, por violação ao seu artigo 10, inciso VI, b, aplica-se tão somente na hipótese de emissão de certidões, em repartições públicas estaduais, para a defesa de direitos ou o esclarecimento de situações de interesse pessoal.
A imunidade refere-se tão somente a certidões solicitadas objetivando a defesa de direitos ou o esclarecimento de situação de interesse pessoal, uma vez que a expedição de certidões voltadas à prestação de informações de interesse coletivo ou geral (art. 5º, XXXIII) não recebe o mesmo tratamento tributário na Carta Constitucional.
Em vista da necessidade de resguardar a segurança jurídica, devem ser modulados os efeitos da decisão da declaração de inconstitucionalidade, conferindo-lhe contornos
ex nunc
, para que a eficácia plena seja a partir do seu trânsito em julgado, conforme autoriza o art. 27 da Lei n. 9.868/1999”.

(TJ-MT. ADI 10162952020208110000. Relator Des.
Rui Ramos Ribeiro
, Órgão Especial, publicação: 04/03/2022)

Forte nessas razões
,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto pela
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE MATO GROSSO
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/03/2023