Tribunal: TJMT
Processo: 1072023-72.2022.8.11.0001
Relator(a): ANTONIO HORACIO DA SILVA NETO
Órgão julgador: ANTONIO HORACIO DA SILVA NETO
Órgão colegiado: Segunda Turma Recursal
Data de julgamento: 2023-09-18
Data de publicação: 2023-09-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA TURMA RECURSAL

Número Único
:

1072023-72.2022.8.11.0001
Classe:

RECURSO INOMINADO (460)
Assunto:

[Acumulação de Proventos]
Relator:
Des(a).
ANTONIO HORACIO DA SILVA NETO

Turma Julgadora:

[DES(A). ANTONIO HORACIO DA SILVA NETO, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). JOAO ALBERTO MENNA BARRETO DUARTE]

Parte(s):

[AURITA MARIA DO CARMO - CPF: 207.006.441-72 (RECORRENTE), PAULO ROBERTO DE SOUSA MATOS - CPF: 729.901.121-20 (ADVOGADO), JOAO PAULO MAIA OLIVEIRA - CPF: 031.039.321-38 (ADVOGADO), ANGELA MARIA FERREIRA DA COSTA - CPF: 651.999.361-15 (RECORRENTE), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (RECORRIDO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (REPRESENTANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA TURMA RECURSAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, CONHECEU DO RECURSO E NEGOU-LHE PROVIMENTO.

E M E N T A

RECURSO INOMINADO. FAZENDA PÚBLICA. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO AO RECEBIMENTO. INTELIGÊNCIA DA LEI FEDERAL 12.994/2014. INCENTIVO DESTINADO AOS MUNICÍPIOS PARA FORTALECIMENT DE POLÍTICAS AFETAS À ATUAÇÃO E NÃO PARA PAGAMENTO ESPECÍFICO DE INCENTIVO ADICIONAL. SENTENÇA MANTIDA AINDA QUE POR OUTROS FUNDAMENTOS. RECURSO IMPROVIDO.

Os agentes comunitários de saúde ou os agentes de combate às endemias não tem como receber juridicamente o rateio do incentivo financeiro recebido pelo município cuiabano da União Federal, pois conforme visto a determinação da Lei Federal nº 12.994/2014 define que esse incentivo é destinado aos municípios apenas para o fortalecimento de políticas afetas à atuação destes profissionais e não para pagamento específico de incentivo adicional (ou 14º salário como alguns chamam).

Inexiste qualquer previsão no ordenamento jurídico brasileiro vigente de um direito dos agentes comunitários de saúde e agentes comunitários de endemias ao recebimento de um incentivo adicional financeiro, ainda que tenha sobrevindo ao mundo jurídico a promulgação da Lei Municipal 6.775/2002, conforme alegado pelas recorrentes em suas razões recursais.

Sentença de improcedência mantida, ainda que por outros fundamentos.

R E L A T Ó R I O

AURITA MARIA DO CARMO E ANGELA MARIA FERREIRA DA COSTA interpõem RECURSO INOMINADO (Id 176615751) da sentença que julgou improcedentes seus pedidos, aduzindo o vigor da Lei Municipal 6.775/2022, promulgada em 25/02/2022 e publicada em 03/03/2022, assim estando em vigor presentes seus direitos ao pagamento do adicional de incentivo financeiro pelo Município de Cuiabá/MT, razão pela qual a irresignação recursal deve ser conhecida e provida pela reforma a sentença e julgar procedente a reclamação.

Contrarrazões MUNICÍPIO DE CUIABÁ/MT (Id 176615766), alegando a prejudicial de mérito de prescrição quinquenal, bem como que , o piso salarial não se confunde com adicional de incentivo financeiro, inexistindo direito após as Emendas Constitucionais 51 e 63, não havendo autorização específica do Chefe do Executivo para fixação da remuneração, além da não regulamentação da Lei Municipal 6.775/2022 e inexistência de previsão orçamentária.

Pede o ente municipal o improvimento recurso inominado, mantendo-se a improcedência da pretensão formulada, nos termos dos fatos e fundamentos expostos prequestionando

as disposições do artigo 37, X, c/c artigo 61, § 1º, II, a, e artigo 169, § 1º, I e II, todos da Constituição Federal, reconhecendo que a concessão de vantagem pecuniária ou majoração de remuneração dos agentes públicos pelos entes integrantes da administração pública direta depende de autorização expressa em lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo local, além de prévia regulamentação e dotação orçamentária, requisitos ainda não preenchidos, de forma que se requer a manutenção da improcedência da pretensão.

Não determinei a ida dos autos ao parquet porque em vários casos similares há sempre manifestação de inexistência de interesse público para sua manifestação.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Recurso próprio e tempestivo, portanto, dele conheço.

A sentença hostilizada (Id 176356868) possui o seguinte dispositivo:

[...]

Vistos, etc.

Trata-se de reclamação em desfavor do MUNICÍPIO DE CUIABÁ, objetivando o pagamento de incentivo adicional de assistência financeira retroativo de todos os anos de 2017 a 2022 no valor de R$ 8.652,00.

Citado, o requerido apresentou contestação.

É o breve relatório, ainda que dispensado (artigo 38, da Lei nº 9.099/1995 c/c artigo 27, da Lei nº 12.153/2009).

FUNDAMENTO E DECIDO.

INCENTIVO FINANCEIRO – PORTARIA 1.350/2002

A parte autora alega ser Agente Comunitária de Saúde.

Alega ainda que com a publicação da Lei 12.994/2014 e do Decreto 8.474/2015, que regulamentaram a Lei n.11.350/06, a classe de Agentes Comunitários de Saúde, passou a fazer jus ao incentivo adicional financeiro complementar. Este incentivo seria custeado pela União e depositado na conta do órgão público todo o mês de janeiro.

Assim, afirma que o Município nunca fez o pagamento do valor.

O incentivo financeiro adicional ora vindicado, foi criado pela Portaria n. 1.350, de 24 de julho de 2002:

Art. 1º Instituir o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

Art. 2º Estabelecer em R$ 240,00 ao ano, por agente comunitário de saúde, o valor do incentivo financeiro adicional instituído por esta Portaria. (grifei)

Posteriormente, as Emendas Constitucionais nº.51 e nº. 63 (modificou o §5º do artigo 198) constitucionalizaram a carreira.

Dessa feita, a fixação de remuneração dos empregados públicos depende de expressa autorização legislativa de iniciativa do Chefe do Executivo Municipal, no caso, o Prefeito, nos termos do art. 37, X da Constituição Federal:

Art. 37. X. A remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o §4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

Nesse contexto, a concessão de vantagem pecuniária aos agentes públicos pelos entes integrantes da administração pública direta depende de autorização expressa em lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo local.

Esse é o entendimento do Tribunal de Justiça de Mato Grosso:

AGENTE COMUNITÁRIO – VANTAGEM FUNCIONAL – ALEGAÇÃO DE DIREITO À PERCEPÇÃO DE INCENTIVO FINANCEIRO DE ADICIONAL DE ASSISTÊNCIA FINANCEIRA – NECESSIDADE DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL – IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. Não há que se falar em direito a percepção de incentivo financeiro de adicional estabelecido em Portaria do Ministério da Saúde e em Leis Federais quando não há lei de iniciativa do Chefe do Executivo Municipal disciplinando a matéria, nos termos do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal.

(N.U 1000069-23.2018.8.11.0092, TURMA RECURSAL, SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA, Turma Recursal Única, Julgado em 11/11/2019, Publicado no DJE 12/11/2019)

RECURSO INOMINADO – FAZENDA PÚBLICA – AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE – PLEITO DE RECEBIMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL – PEDIDO EMBASADO EM PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL – IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO POR FUNDAMENTO DIVERSO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. Conforme as disposições do artigo 37, X, c/c artigo 61, § 1º, II, a, e artigo 169, § 1º, I e II, todos da Constituição Federal a concessão de vantagem pecuniária ou majoração de remuneração dos agentes públicos pelos entes integrantes da administração pública direta depende de autorização expressa em lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo local, além de prévia dotação orçamentária. Não prospera o pleito de recebimento de parcela do incentivo financeiro adicional estabelecido em Portaria do Ministério da Saúde e em Leis Federais quando não há lei de iniciativa do Chefe do Executivo Municipal disciplinando a matéria, nos termos do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal. (...)(N.U 1000070-08.2018.8.11.0092, TURMA RECURSAL, LUCIA PERUFFO, Turma Recursal Única, Julgado em 16/07/2019, Publicado no DJE 18/07/2019) (negritos nossos)

Assim, diante da ausência de lei municipal específica autorizando o repasse das verbas federais diretamente aos agentes comunitários, não há como reconhecer o direito da autora à percepção do incentivo financeiro adicional.

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido inicial e, de consequência, DECLARO EXTINTO o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC.

Sem custas e honorários, conforme inteligência dos artigos 54 e 55 da Lei nº 9.099/1995 c/c artigo 27, da Lei nº 12.153/2009.

PUBLIQUE-SE. INTIME-SE.

Após o trânsito em julgado, CERTIFIQUE-SE e REMETAM-SE os autos ao arquivo definitivo, com as baixas devidas.

Às providências.

Cuiabá, data registrada no sistema.

HENRIQUETA FERNANDA C. A. F. LIMA

Juíza de Direito Designada

[...]

A matéria referente ao pagamento do incentivo financeiro adicional já recebeu pacificação na turma recursal dos Juizados Especiais de Mato Grosso, onde se definiu que, para o recebimento de parcela referente ao incentivo financeiro adicional estabelecido em Portaria do Ministério da Saúde e em Leis Federais, é necessária a edição de lei de iniciativa do Chefe do Executivo Municipal disciplinando a matéria, no caso, o Prefeito, nos termos do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal.

No entanto, o caso concreto traz uma nova peculiaridade de acordo com a argumentação das recorrentes, pois houve a promulgação da Lei Municipal 6.775/2002 em fevereiro de 2022, onde o veto do prefeito do município de Cuiabá/MT foi derrubado pela Câmara Municipal, o que permitiria o pagamento do adicional de incentivo financeiro.

Numa primeira verificação, certo é que a referida lei municipal somente vai espraiar seus efeitos ex nunc, razão pela qual não poderiam as recorrentes receber os valores antes de 2022, pela falta de lei específica, mas apensa desse ano para frente. Desse modo, suas pretensões não alcançariam guarida total na forma em que pedidas na exordial.

Mas é preciso um pouco mais de aprofundamento na questão jurídica, tendo em vistas as alegações da municipalidade, para se poder concluir sobre a existência, ou não, do direito das recorrentes ao recebimento pretendido do adicional de incentivo financeiro na espécie judicializada.

Das análises realizada sobre a temática, sempre necessárias para a formação do convencimento judicial, anota-se que verifiquei a existência da nota técnica

da assessoria jurídica do Conselho Nacional de Secretaria Municipais de Saúde, onde há um escorço histórico e jurídico sobre os agentes comunitários de saúde e os agentes comunitários de endemia.

O material é bastante preciso quando a formatação do programa e dos regramentos jurídicos, o que auxiliou de forma aprofundada a verificação deste caso concreto, em especial sobre a existência, ou não, do direito ao pagamento perquirido pelas recorrentes, razão pela qual passo a fazer a síntese abaixo do meu convencimento.

O Programa de Agente de Saúde foi institucionalizado no ano de 1991 como política oficial do Governo Federal, por meio do Programa Nacional de Agentes Comunitários de Saúde, vinculado à Fundação Nacional de Saúde.

Em 1992, com a transformação do Programa Nacional de Agentes Comunitários de Saúde em Programa de Agentes Comunitários de Saúde, esta política passou a ser executada por meio de convênio entre a Funasa e as Secretarias Estaduais de Saúde, com a previsão de repasses de recursos para custeio do programa e o pagamento dos agentes, sob a forma de bolsa, no valor de um salário mínimo.

Em 1994 o Ministério da Saúde institui o Programa Saúde da Família e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde o PACS deixa de ser coordenado pela Funasa e passa à gestão da Secretaria do Ministério da Saúde e em 1997 a Portaria GM/MS nº 1.886 institui as normas e diretrizes para o Programa Saúde da Família e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

A existência do Programa de Agentes Comunitários de Saúde consolidado trouxe uma extensa precarização das relações de trabalho desses profissionais e eram comuns reconhecimento de vínculos de trabalho temporários, contratações terceirizadas, contratações informais, subcontratação, entre outros, com clara ofensa aos direitos trabalhistas dos agentes comunitários de saúde.

Por conta dessa verificação, o Ministério da Saúde estabeleceu incentivos financeiros para os estados e municípios que contratavam esses profissionais com o objetivo de que fossem estabelecidos vínculos de trabalho não precários, garantidos os direitos trabalhistas dos agentes comunitários de saúde.

Houve a publicação da Portaria GM/MS nº 1.350 de 2002 e da Portaria GM/MS nº 674 de 2003, amplamente utilizadas na fundamentação das teses favoráveis à existência de um direito ao recebimento de incentivo adicional pelos agentes comunitários de saúde, sobretudo a segunda portaria, estabelecia que o incentivo adicional deveria ser pago diretamente aos agentes comunitários de saúde.

Com efeito, o art. 3º da Portaria MS/GM nº 674 estabeleceu que “o incentivo adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde”. A intenção desse dispositivo, considerando a existência de muitos vínculos precários que não garantiam direitos trabalhistas, era garantir que houvesse a “desprecarização” e por isso o incentivo financeiro para garantir o pagamento do 13º salário.

Houve a promulgação da Emenda Constitucional nº 51, de 1º de fevereiro de 2006, que introduziu os § 4º, 5º e 6º ao art. 198 da Constituição Federal, dando às duas categorias - agentes comunitários de saúde e agentes comunitários de endemia – o respaldo na Constituição Federal, bem como estabelecendo o processo seletivo público como forma de contratação desses profissionais, delegando a uma lei federal instituir o regime jurídico e a regulamentação das atividades dos agentes.

Após Emenda Constitucional nº 51/2006, foi publicada a Lei Federal n° 11.350/ 2006, dispondo sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, com a obrigatoriedade de vínculo direto dos agentes com órgão ou entidade da administração direta, autárquica ou fundacional e definiu para os agentes o regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa.

Por sua vez a Emenda Constitucional nº 63, de 04 de fevereiro de 2006, que modificou o § 5º do art. 198, estabelecendo a necessidade de um piso salarial para ambas as categorias e a responsabilidade da União em oferecer assistência financeira complementar a Estados e Municípios. E a Lei Federal nº 12.994, de 17 de junho de 2014, estabeleceu um piso salarial nacional para esses profissionais, fixou o valor da assistência financeira complementar em 95% do piso salarial e criou o incentivo financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação dos agentes comunitários de saúde e agentes comunitários de endemia.

Por conta dessa nova situação jurídica o Ministério da Saúde deixou de exigir que a destinação do incentivo adicional diretamente aos agentes comunitários de saúde e agentes comunitários de endemia , passando a serem os incentivos destinados ao programa como um todo, calculados a partir do parâmetro do número de agentes. Assim, não há que se falar em manutenção do incentivo adicional como direito a recebimento pelos agentes comunitários de saúde e agentes comunitários de endemia.

Assim, pela política atualmente vigente, a parcela extra recebida pelos municípios não está vinculada ao pagamento de incentivo adicional aos agentes comunitários de saúde e aos agentes comunitários de endemias.

Com efeito, tem-se a Lei Federal nº 12.994/2014, que alterou a Lei Federal nº 11.350/2006 para, entre outros aspectos, criar e fixar o Piso Nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias no valor de R$ 1.014,00 (mil e quatorze reais) mensais para jornada de trabalho semanal de 40 horas para ambas as categorias.

De igual forma, a Lei Federal nº 13.708/2018, que igualmente alterou a Lei Federal nº 11.350/06, remodelou o piso nacional e detalhou o escalonamento para a sua implementação (art. 9º.) e instituiu a responsabilidade da União por prestar assistência financeira complementar (AFC) aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, cabendo também à União a fixação por meio de decreto dos parâmetros para concessão do incentivo e o valor mensal do incentivo por ente federativo, sendo que os parâmetros para concessão do incentivo deverão considerar, sempre que possível, as peculiaridades de cada Município.

O Decreto Federal nº 8.474/2015, regulamentou a Lei Federal nº 12.994/14, estabelecendo os parâmetros e diretrizes, dispondo que o valor da assistência financeira complementar (AFC) será de 95% do valor do piso salarial e que ela será repassada em doze parcelas consecutivas e uma parcela adicional no último trimestre, em cada exercício financeiro. E em relação ao incentivo financeiro, disse que o valor mensal do incentivo financeiro para fortalecimento de políticas afetas à atuação de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias será de cinco por cento sobre o valor do piso salarial (art. 9º-A da Lei Federal nº 11.350, de 2006), por ACE e ACS que esteja com seu vínculo regularmente formalizado perante o respectivo ente federativo, observado o quantitativo máximo de agentes comunitários de endemias e agentes comunitários de saúde passível de contratação.

As Portarias nº 1024, 1025 e 1243 de 2015 e a Portaria de Consolidação nº 6/2017, que substituiu a Portaria nº 1024/2015, todas do Ministério da Saúde definiram a forma de repasse dos recursos da para o cumprimento do piso salarial dos agentes comunitários de saúde e do incentivo financeiro relativo à atuação dos agentes comunitários de saúde, que a assistência financeira complementar (AFC) corresponde a 95% do piso salarial nacional vigente dos agentes comunitários de saúde e que o repasse dos recursos financeiros será efetuado periodicamente em cada exercício e corresponderá a 12 parcelas mensais, incluindo-se mais 1 parcela adicional no último trimestre de cada ano.

Daí porque, inexiste qualquer previsão no ordenamento jurídico brasileiro vigente de um direito dos agentes comunitários de saúde e agentes comunitários de endemias ao recebimento de um incentivo adicional financeiro, ainda que tenha sobrevindo ao mundo jurídico a promulgação da Lei Municipal 6.775/2002, conforme alegado pelas recorrentes em suas razões recursais.

Dessa maneira, não vejo como legal e legítimo o direito ao pagamento de vantagem remuneratória a servidor público, no caso o incentivo financeiro adicional, sem a correspondente legislação válida, além de ter expressado previsão na lei de diretrizes orçamentárias, respeitando-se ainda prévia dotação e observância dos limites estipulados na Lei de Responsabilidade Fiscal do município cuiabano.

Assim, reitero que os agentes comunitários de saúde ou os agentes de combate às endemias não tem como receber juridicamente o rateio do incentivo financeiro recebido pelo município cuiabano da União Federal, pois conforme visto a determinação da Lei Federal nº 12.994/2014 define que esse incentivo é destinado aos municípios apenas para o fortalecimento de políticas afetas à atuação destes profissionais e não para pagamento específico de incentivo adicional (ou 14º salário como alguns chamam).

Por fim, registro que todos os demais argumentos constantes das razões e contrarrazões apresentados para apreciação desta turma recursal ficam rejeitados, uma vez que a solução jurídica para aplicação do melhor direito a este caso concreto está bem detalhada na fundamentação deste voto, resultando no inacolhimento de todas as demais teses jurídicas das partes.

Posto isso, nego provimento ao recurso de AURITA MARIA DO CARMO E ANGELA MARIA FERREIRA DA COSTA para manter o julgamento de improcedência realizado pela primeira instância, ainda que por outros fundamentos, e nos termos do art. 55, da Lei Federal 9.099/1995 condenando-as ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios de 10% (dez por cento) do valor dado a causa, observada, se for o caso, o art. 98, §3º, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/09/2023