Tribunal: TJMT
Processo: 0000195-42.2018.8.11.0011
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-09-05
Data de publicação: 2023-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000195-42.2018.8.11.0011
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação aos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (APELADO), LUCI GARCIA SEBALDELI - CPF: 865.291.709-44 (APELANTE), ROSIANE PEREIRA DOS SANTOS - CPF: 026.567.271-62 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE – CUMULAÇÃO DE CARGO - SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO - VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA - AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO PROVIDO.

1. A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica.

2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas.

3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por LUCI GARCIA SEBALDELI, contra sentença proferida nos autos da ação sob n° 0000195-42.2018.8.11.0011, em que o juízo
a quo
julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, condenando a parte apelante na suspensão de seus direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.

Em suas razões recursais, argumenta a parte apelante quanto à ausência de dolo genérico ou menor culpa nem sua conduta, motivo pelo qual entende que não houve a caracterização de qualquer ato de improbidade.

As contrarrazões foram apresentadas sob id. 27483498.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pelo desprovimento do recurso, conforme id. 34680989.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Cuida-se de Recurso de Apelação Cível interposto por LUCI GARCIA SEBALDELI, contra sentença proferida nos autos da ação sob n° 0000195-42.2018.8.11.0011, em que o juízo
a quo
julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, condenando a requerida em suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.

Ressalta-se que se encontram presentes os requisitos extrínsecos, quais sejam, tempestividade, regularidade formal e preparo, bem como os intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação da pretensão recursal.

De início, cumpre registrar que, após a prolação da sentença sobreveio a Lei n. 14.230/2021 (25/10/2021), que alterou profundamente o regime de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto na Lei n. 8.429/1992.

Em decorrência da edição da mencionada Lei n. 14.230/2021, que alterou, significativamente, os dispositivos da Lei n. 8.429/1992 – Lei de Improbidade Administrativa –, surge a dúvida se as novas regras valem, ou não, para as ações de improbidade administrativa em curso.

Dirimindo a questão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843989, paradigma do Tema 1.199, do regime da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Analisando o voto do Ministro Relator, extrai-se que a tese prevalente orienta que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Dessa forma, em razão de o processo estar em tramitação, portanto, sem o trânsito em julgado, não há dúvidas de que as alterações procedidas pela Lei n. 14.230/2021 devem ser aplicadas à presente ação.

Sobre o tema, cito a doutrina de Marçal Justen Filho:

“As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência. Isso significa que, mesmo no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021.

Assim sendo, não podemos afastar a novel legislação, mais benéfica aos requeridos.

A propósito:

“A lógica é evidente: o ordenamento jurídico não pode deslegitimar conduta que é benéfica a bem jurídico a que ele próprio confere valor diferenciado (para mais). A legitimidade da conduta, neste caso, deve ser compreendida de forma abrangente, englobando tanto o aspecto penal, como os aspectos cível e administrativo” (REsp 1123876/DF, relator ministro Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, julgado em 5/4/2011, DJe 13/4/2011).

Nesse sentido, o STF também já se pronunciou, pela aplicação da lei mais benéfica em campo processual administrativo, verbis:

"A regra constitucional de retroação da lei penal mais benéfica (inciso XL do artigo 5º) é exigente de interpretação elástica ou tecnicamente 'generosa'. 2. Para conferir o máximo de eficácia ao inciso XL do seu artigo 5º, a Constituição não se refere à lei penal como um todo unitário de normas jurídicas, mas se reporta, isto sim, a cada norma que se veicule por dispositivo embutido em qualquer diploma legal. Com o que a retroatividade benigna opera de pronto, não por mérito da lei em que inserida a regra penal mais favorável, porém por mérito da Constituição mesma [...]" (RE 596152, Relator(a): Ricardo Lewandowski, Relator(a) P/ Acórdão: Ayres Britto, Tribunal Pleno, Julgado Em 13/10/2011, Acórdão Eletrônico Dje-030, Divulg. 10/2/2012, Public 13/2/2012).

A propósito do tema, esta Corte já se pronunciou:

APELAÇÕES — IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230, DE 25 DE OUTUBRO DE 2021 — APLICAÇÃO AOS CASOS EM CURSO — POSSIBILIDADE — TRANSCURSO DO PRAZO DE OITO (8) ANOS ENTRE O PROTOCOLO DA INICIAL E A PUBLICAÇÃO DA SENTENÇA NO DIÁRIO DA JUSTIÇA ELETRÔNICO — CONSTATAÇÃO — PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE — DECRETAÇÃO DE OFÍCIO — IMPERIOSIDADE.

Possível a retroatividade da lei mais benéfica em favor do réu na ação de improbidade administrativa, visto que a matéria “insere-se no âmbito do direito administrativo sancionador e, segundo doutrina e jurisprudência, em razão de sua proximidade com o direito penal, a ele se estende a norma do art. 5º, XVIII, da Constituição da República” (STJ, REsp 1353267/DF).

Transcorrido mais de oito (8) anos entre a data do protocolo da inicial e a publicação da sentença no Diário da Justiça Eletrônico, impõe-se a decretação da prescrição intercorrente da pretensão de imposição de sanção decorrente da prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 23, cabeça e § 8º, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Decretado de ofício a prescrição intercorrente. Recursos prejudicados. (TJMT, RAC nº 000952-78.1997.811.0041, Rel. Des. Luiz Carlos da Costa, datado de 17/02/2022)

Dessa forma, as alterações trazidas pela Lei 14.230/21, tem aplicação retroativa, e assim, para configuração das condutas descritas no artigo 11, imprescindível a demonstração do dolo específico, e ainda, que a conduta tida como ímproba esteja prevista no rol elencado nos incisos do artigo 11, dada a sua taxatividade.

Como sabido, a improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade na administração, à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.

Nos termos da doutrina de Pazzaglini Filho:

“(...) a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo 'tráfico de influência' nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos.

Além disso, a Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e tem como primazia a garantia do interesse coletivo, não podendo se desviar desta finalidade.

No caso vertente, o conjunto probatório dos autos demonstra que, de fato, a recorrente, à época dos fatos Diretora Presidente da Fundação Municipal de Saúde, permitiu a acumulação ilegal de cargos públicos da servidora Manoela Leão.

Dessarte, não obstante a descrição dos atos praticados, que conduziu o Magistrado a quo à conclusão de que houve, de fato, violação aos princípios e regras que regem a boa administração do bem público, dada a alteração da Lei, os atos de improbidade administrativa, atentatórios aos princípios da Administração Pública serão caracterizados por umas das condutas descritas em seus incisos, por se tratar de rol taxativo.

Da análise do conjunto probatório, constante do caderno processual, é possível constatar que, embora o Ministério Público Estadual alegue que a recorrente agiu ilicitamente, é certo que não produziu provas de que, efetivamente, houve o dolo, não bastasse esse fato, inexiste correlação da conduta atribuída aos requeridos com aquelas elencadas nos incisos do artigo 11, da LIA, com redação alterada pela Lei 14.230/2021.

Com efeito, a novel redação do artigo 11, da LIA, estabelece a necessidade de enquadramento da conduta em um dos incisos, impossibilitando a subsunção unicamente a princípios de interpretação aberta. Veja-se:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Destaquei).

Anoto que a redação antiga deste dispositivo legal se constituía em uma norma aberta – a ser preenchida, caso a caso, segundo a valoração individual do acusador e do Juiz – e agora passou a traduzir uma norma de tipos fechados.

A nova redação do artigo 11, LIA, objetivou aprisionar o intérprete a um
numerus clausus
de situações objetivas que traduzam ofensa aos princípios enumerados no caput do referido dispositivo.

Neste contexto, a alegação de ofensa à moralidade administrativa ou a algum outro princípio deve, necessariamente, estar associada uma hipótese por ele mencionada.

É preciso considerar que mesmo a ação praticada contrariamente ao que prescreve a lei, por si só, não caracteriza a improbidade, pois, para tanto, faz-se necessária uma prática ilegal qualificada pela desonestidade com que atua o agente público, valendo-se da especial condição jurídica que detém.

Dessarte, não havendo prova do dolo e não se enquadrando a conduta da Apelada em algum dos incisos do artigo 11, da LIA, não há falar em improbidade, por violação aos princípios da Administração Pública, a teor do § 1o do artigo 11. Veja-se:

§ 1º - Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Impõe salientar que, nos termos do artigo 1o, §3o, da LIA, o exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem que haja prova da prática de ato doloso, com fim ilícito, obsta a responsabilização do agente por ato de improbidade administrativa.

O referido dispositivo legal assim dispõe:

“Art. 1º - (...).

§ 3º - O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O texto transcrito não deixa dúvidas de que os atos imputados à Apelante não configuram ato de improbidade administrativa, seja porque não agiram com o intuito específico que causar dano ao erário, ou porque as condutas não se enquadram às hipóteses previstas.

Nesse sentido, quando trata da exigência da nova lei sobre o dolo específico, disciplinam Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliveira:

“Da mesma forma, a retroatividade da norma mais benéfica deve abranger a necessidade de dolo específico para configuração da improbidade, na forma exigida pelo § 2º do art. 1º da LIA, inserido pela Lei 14.230/2021. A improbidade, a partir de agora, depende da "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

Nessa quadra, considerando que, a partir da Lei n. 14.230/2021, afigura-se necessário o dolo específico, para a configuração da improbidade administrativa, descrita nos artigos 9o, 10 e 11, o que não se verifica nos autos, porquanto ausente a demonstração de que a Requerida, ora Apelada, agiu com dolo, bem ainda porque a conduta atribuída não está prevista na referida lei, impõe-se a manutenção da sentença recorrida, que julgou improcedentes os pedidos, formulados na Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa.

Corroborando o entendimento, trago à baila o seguinte aresto:

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - NORMA MATERIAL - RETROATIVIDADE BENÉFICA - NORMA PROCESSUAL - APLICABILIDADE IMEDIATA - ATOS QUE IMPORTARAM EM ENRIQUECIMENTO ILÍTICO E PREJUÍZO AO ERÁRIO - VEREADOR - INDENIZAÇÕES DE VIAGENS NÃO RELACIONADAS AO MANDATO ELETIVO - PROVA INSUFICIENTE - ATOS IMPROBOS NÃO CARACTERIZADOS.

1. O princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado no âmbito do direito administrativo sancionador, fazendo retroagir as alterações materiais introduzidas pela Lei n° 14.230/21, em benefício dos réus, na ação de improbidade administrativa.

2. As normas processuais orientam-se pela teoria dos atos isolados, pelo que os atos processuais são analisados separadamente, permitindo determinar a lei que os rege.

3. A partir da Lei nº 14.230/21, o elemento subjetivo necessário à configuração da improbidade administrativa é o dolo específico, isto é, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado. (TJMG - Ap Cível/Remessa Necessária 1.0116.16.001774-9/001, Relator(a): Des.(a) Carlos Henrique Perpétuo Braga, 19ª Câmara Cível, julgamento em 14/07/2022, publicação da súmula em 21/07/2022). (Destaquei).

Igualmente, este tem sido o posicionamento desta Egrégia Corte de Justiça:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO - VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA - AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO – IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO.

1. A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica.

2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas.

3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992.

4. Recurso desprovido.” (TJ-MT 00013106620078110017 MT, Relator: Maria Erotides Kneip, Data de Julgamento: 28/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/03/2022)

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO E INÉPCIA DA INICIAL – REJEITADAS – IRREGULARIDADES APONTADAS NO RELATÓRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS – ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO. 1. A Lei nº 14.230/2021, alterou diversos dispositivos da Lei nº 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais. 2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. 3. Consoante nova redação do artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.429/92, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. 4. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda. (TJ-MT 00019293320118110024 MT, Relator: Gilberto Lopes Bussiki, Data de Julgamento: 08/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 14/03/2022)

Por tais considerações, o provimento do Apelo é medida que se impõe.

Ante ao exposto,
CONHEÇO E DOU PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto para julgar improcedente a presente Ação Civil Pública.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/09/2023