Tribunal: TJMT
Processo: 0003969-85.2007.8.11.0037
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-04-04
Data de publicação: 2023-04-11

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003969-85.2007.8.11.0037
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Improbidade Administrativa]
Relator: DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI.

Turma Julgadora:

[DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[WASHINGTON LUIZ CICERO DE MORAES - CPF: 376.278.301-25 (APELANTE), ROSANA ESTEVES MONTEIRO - CPF: 698.798.341-00 (ADVOGADO), ALESSANDRO CHAGAS DE OLIVEIRA - CPF: 588.520.001-78 (APELANTE), LUIZ CARLOS REZENDE - CPF: 489.990.759-15 (ADVOGADO), JAMILSON TEIXEIRA DOS SANTOS - CPF: 442.494.111-68 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), WASHINGTON LUIZ CICERO DE MORAES - CPF: 376.278.301-25 (TERCEIRO INTERESSADO), JAMILSON TEIXEIRA DOS SANTOS - CPF: 442.494.111-68 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INVESTIGADOR DE POLÍCIA – ATOS DE VIOLÊNCIA PARA EXTRAIR CONFISSÃO DE ADOLESCENTE - ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – ART. 11 – CONDUTA NÃO TIPIFICADA NOS NOVOS INCISOS - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À
ABOLITIO CRIMINIS
– SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PROVIDO.

1 - O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, deve ser aplicada a Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2. O artigo 11, inc. I, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Logo, impõe-se a improcedência do pedido condenatório embasado nesta tipificação.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de apelação cível interposto por
Alessandro Chagas de Oliveira
contra sentença proferida pelo Juízo da a 4ª Vara Cível da Comarca de Primavera do Leste nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa promovida pelo
Ministério Público
em seu desfavor e de outros, em que o Juiz julgou procedentes os pedidos, fixando as seguintes sanções: pagamento de multa civil correspondente ao valor de 01 (uma) remuneração recebida no ano de 2015; suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos; e, perda da função pública.

As razões do apelo limita-se em pleitear o afastamento da imposição de multa civil, sob o argumento de inconstitucionalidade material (Id 134773154 - Pág. 56).

Contrarrazões apresentadas pelo Ministério Público (Id 134773160 - Pág. 1), pelo desprovimento do apelo.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça opina pelo parcial provimento do recurso, para afastar a determinação de pagamento de multa civil (Id n. 136045657)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Na origem, o Ministério Público ajuizou ação de improbidade administrativa contra o apelante e outros, porque, no exercício da função de investigador de polícia, constrangeu os reeducandos Paulo Roberto Souza Alves e Ronivaldo Nascimento de Matos, com emprego de violência e grave ameaça, causando-lhes sofrimento físico e mental, para obter confissão de prática ilícita.

Por estes fatos, requereu a condenação dos servidores por ato de improbidade administrativa, alegando violação ao art. 11, I, da Lei 8.429/92.

A conduta apontada como ímproba também foi objeto de ação penal.

Analisando os fatos postos na inicial, que ensejou a propositura da ação de improbidade, verifica-se, realmente, tratar de atos de violência, tipificados como crime e assim foram julgados.

Por outro lado, por mais reprovável que sejam os atos, não cabe mais a punição a título de improbidade administrativa, posto que a tipificação estaria no art. 11, I, da LIA, hoje revogado.

Não há, outrossim, previsão das condutas no rol taxativo do art. 11, da nova lei e, como é sabido, no caso, a retroatividade mais benéfica sem aplica.

Aliás, a retroatividade da lei, em casos tais, se encerra, com o julgamento

do
Tema 1199 no Supremo Tribunal Federal
, que reconheceu a repercussão geral da matéria, senão, vejamos:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DAS DISPOSIÇÕES SOBRE O DOLO E A PRESCRIÇÃO NA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA.

1. Revela especial relevância, na forma do art. 102, § 3º, da Constituição, a definição de eventual (IR)
RETROATIVIDADE
das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. 2. Repercussão geral da matéria reconhecida, nos termos do art. 1.035 do CPC.
( ARE 843989 RG, Relator (a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 24/02/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-041 DIVULG 03-03-2022 PUBLIC 04-03- 2022) (destaquei).

Com efeito, por força da aplicação do Direito Administrativo Sancionador há de serem observados os preceitos do garantismo punitivo, dentre eles a aplicação da retroatividade da lei mais benéfica. Nesse sentido já decidia o Colendo Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE
. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...) III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.
(STJ, RMS 37.031/SP, 1a Turma, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Julgado em 8/2/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...).
II -O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa
. Precedente. (...).
(STJ, AgInt no REsp 1602122/RS, 1a Turma, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Julgado em 07/08/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...) 2.
O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares
. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. (...).
(STJ, AgInt no RMS 65486, 2a Turma, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Julgamento: 17/08/2021). (destaquei)

Logo, por força do princípio da retroatividade da norma mais benéfica , as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 que restringem o
jus puniendi
do Estado devem ser aplicadas às ações de improbidade administrativa antes de sua vigência, mesmo porque é o entendimento prevalente nesta Câmara, senão, vejamos:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX SECRETÁRIO MUNICIPAL DE CULTURA – SUPOSTA OMISSÃO NO ATENDIMENTO DE REQUISIÇÕES DO MINISTÉIRO PÚBLICO PARA INSTRUIR EVENTUAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA
– REVOGAÇÃO – DECISÃO COLEGIADA NA ESFERA CRIMINAL – CONFIRMAÇÃO DE SENTENÇA ABSOLUTÓRIA – APLICAÇÃO DO § 4º, art. 21, da Lei n. 8.429/92 – RECURSO PROVIDO.

1.
O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, deve ser aplicada a Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2.
O artigo 11, inc. II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21
. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

3 - O § 4º do art. 21 da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21 estabelece que, a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).
(TJ-MT 00025995920168110036 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 10/05/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/05/2022) (destaquei)

A propósito, assim dispõe o artigo 1°, § 4°, da Lei n° 14.230/2021:

“
Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º
Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador
.”

Desse modo, mesmo que não se trate de Direito Penal propriamente dito, por se tratar de Direito Sancionador, na hipótese da improbidade Administrativa, o princípio constitucional da retroatividade da lei mais benéfica, caso da Lei nº 14.230/2021, deve ser aplicado ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual se inserem atos ímprobos, justamente por que, assim como a lei penal, a Lei de Improbidade também prevê em seu corpo estrutural um coletivo de sanções e penalidades.

Logo, a retroatividade da lei mais benigna se insere em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal neste se inserindo a Lei de Improbidade Administrativa.

Como subespécie do direito punitivo, o Direito Administrativo Sancionador é destinatário da retroatividade mais benéfica, razão pela qual novas leis que limitam a atividade repressora do Estado, devem ter aplicação imediata, como retroagir aos casos em andamento.

Por fim, a aplicação da retroatividade da norma mais benigna na esfera do Direito Administrativo Sancionador é uma consequência lógica do artigo 5º, XL, da Magna Carta, que apesar de inicialmente ser endereçada para o Direito Penal, faz parte do arcabouço dos princípios constitucionais do direito sancionador em sentido geral.

O certo é que a Lei 14.230/2021 trouxe significativas mudanças ao sistema de responsabilização por ato de improbidade administrativa, dente elas, nova roupagem ao artigo 11 da LIA, que teve incisos revogados e modificados e, principalmente, estabeleceu um rol taxativo de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, ao prevê que estas seriam caracterizadas por uma das hipóteses elencadas nos respectivos incisos. Vejamos:

Art. 11.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa
que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade,
caracterizada por uma das seguintes condutas
: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - (revogado) ; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Vide Medida Provisória nº 2.088-35, de 2000) (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)

IX - (revogado) ; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

X - (revogado) ; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal , de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.

Destarte, não basta que o agente público pratique ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, exige-se, também, que a conduta seja subsumida a um dos incisos do artigo 11 da LIA, bem como a finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade e sejam indicadas as normas constitucionais, legais ou infralegais violadas (§§ 1º e 3º do mesmo dispositivo).

Assim, com a Lei nº 14.230/2021, o
caput
do art. 11 foi modificado (não mais existindo a “condenação genérica” por transgressão aos princípios da Administração Pública, adotando rol taxativo de condutas). Deste modo, é possível que a referida lei retroaja para beneficiar o apelante, implicando em
abolitio criminis
, aplicando-se analogicamente o entendimento inerente à seara criminal.

Neste sentido, cito, exemplificativamente, a doutrina de Juarez Cirino dos Santos:

O advento de lei descriminalizadora do fato extingue a punibilidade independente da fase do processo de criminalização ou do trânsito em julgado da sentença criminal condenatória; igualmente,
o advento de lei penal mais favorável, segundo o critério concreto da aplicação da pena, incluindo circunstâncias legais, agravantes e atenuantes, bem como causas especiais de aumento ou de diminuição de pena, aplica-se retroativamente aos fatos anteriores, inclusive com decisão transitada em julgado
.

No mesmo sentido, também é a mais recente jurisprudência, senão, vejamos:

“(...)
embargos de declaração. apelação cível. ação civil pública. município de engenheiro beltrão/PR que, em tese, não estaria implementando o piso salarial profissional nacional (instituído pela lei nº 11.738/2008 e fixado pela portaria nº 1.595/2017 do ministério da educação) para os profissionais do magistério público da educação básica da rede municipal de ensino. sentença de improcedência da inicial. acórdão que deu provimento ao apelo ministerial, reformando a decisão para condenar o requerido (ex-prefeito) pela prática de ato ímprobo, por ofensa ao princípio da legalidade (art , 11, caput, da lia) e por ter deixado de praticar indevidamente ato de ofício (art. 11, ii, lia). imposição das sanções de pagamento de multa civil (dez vezes sobre valor da última remuneração percebida) e suspensão dos direitos políticos (3 anos). mérito recursal. suposta omissão da decisão colegiada no que tange à nova redação conferida pela lei nº 14.230/2021. acolhimento. em primeiro lugar, é importante recordar que fatos novos capazes de influir no julgamento da lide podem ser conhecidos na via dos embargos de declaração, conforme estabelece a jurisprudência do superior tribunal de justiça (stj). em segundo lugar
, a jurisprudência do Tribunal da Cidadania se consolidou no sentido de possibilitar a extensão da garantia constitucional prevista no art. 5º, XL, da CF (retroatividade da lei penal mais benéfica) ao direito administrativo sancionador
. no caso em apreço, o colegiado reformou a sentença para condenar o requerido pela prática de atos ímprobos previstos no art. 11, caput e inciso II, da LIA, impondo as sanções de multa civil e de suspensão dos direitos políticos. ocorre que,
com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, deixou de existir tanto a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), como a conduta prevista no inciso ii, que foi revogado. sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), as condutas anteriormente tipificadas deixaram de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis).
atribuição de efeitos modificativos ao recurso para reformar o Acórdão embargado, para julgar improcedente a inicial, ante a inexistência de atos de improbidade administrativa, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC e do art. 17, § 11º, da Lei nº 8.429/1992.recurso conhecido e provido, com efeitos infringentes. (TJPR - 4ª C.Cível - 0001211-77.2018.8.16.0080 - Engenheiro Beltrão - Rel.: DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA - J. 05.04.2022)
(TJ-PR - ED: 00012117720188160080 Engenheiro Beltrão 0001211-77.2018.8.16.0080 (Acórdão), Relator: Maria Aparecida Blanco de Lima, Data de Julgamento: 05/04/2022, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 06/04/2022) (destaquei)

Com efeito, a configuração da nova roupagem do art. 11 da LIA não abarca os fatos imputados ao apelado, além da revogação do inciso I, sobre o qual recaiu a imputação.

Diante de todo o exposto, reconhecendo a retroatividade mais benéfica da Lei de Improbidade Administrativa, voto pelo
PROVIMENTO DO APELO
,

para reformar a sentença recorrida, julgando improcedente o pedido condenatório.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/04/2023