Tribunal: TJMT
Processo: 1029714-52.2018.8.11.0041
Relator(a): GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão julgador: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-02-14
Data de publicação: 2023-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1029714-52.2018.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS

Turma Julgadora:

[DES(A). GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[BEATRIZ FERREIRA GOMES - CPF: 472.302.178-73 (APELADO), DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 02.528.193/0001-83 (REPRESENTANTE), WILTON CESAR MOREIRA NEVES - CPF: 336.871.128-88 (APELADO), SECRETÁRIO ADJUNTO DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA SR. KLEBER GERALDINO RAMOS DOS SANTOS (APELANTE), Secretário Chefe da Administração Fazendária (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (TERCEIRO INTERESSADO), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL - REMESSA NECESSÁRIA - MANDADO DE SEGURANÇA - PORTARIA 041/2018/SAAF/SEFAZ - PROIBIÇÃO DE ATIVIDADE COMERCIAL EM UNIDADES DO ÓRGÃO FAZENDÁRIO - - TERMO “ASSEMELHADOS” - EXCESSO CONFIGURADOR DE ILEGALIDADE – INOCORRÊNCIA - VEDAÇÃO DENTRO DOS LIMITES DO ÓRGÃO PÚBLICO - PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO EVIDENCIADO - RECURSO PROVIDO - SENTENÇA REFORMADA - SEGURANÇA DENEGADA.

1. A Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ não afronta o direito ao livre exercício de atividade econômica previsto no art. 170, Parágrafo Único, da Constituição Federal, na medida em que se limita a vedar o exercício de atividade comercial em suas áreas interna e externa, ou seja: nos limites das dependências das unidades de Fazenda.

2. O termo “assemelhados”, constante do art. 1º, § 3º, da referida Portaria, remete aos lugares adjascentes às sedes das Unidades, ali expressamente previstos como sendo os
“acessos, pátios, estacionamento, hall, corredores”
, locais que à toda evidência compõem o perímetro de propriedade do orgão Fazendário.

2. É razoável e perfeitamente cabível que o Órgão Público edite norma que discipline o comércio nos limites de sua propriedade, dentro de seu poder discricionário e em prol do interesse público, razão pela qual não se evidencia, na hipótese, o ato acoimado de ilegal e, de consequência, o direito líquido e certo invocado pela parte.

3. Sentença reformada. Ordem denegada. Recurso provido.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de Remessa Necessária com Apelação Cível interposta pelo
ESTADO DE MATO GROSSO

contra a sentença proferida pelo juízo da 5ª Vara Especializada da Fazenda Pública da Capital que, nos autos do Mandado de Segurança impetrado por
BEATRIZ FERREIRA GOMES e WILTON CESAR MOREIRA NEVES
, confirmou a liminar deferida e concedeu a segurança pleiteada, suspendendo a eficácia do termo
“assemelhados”
, constante dos §§ 3º e 4º do art. 1º da Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ, alterada pela Portaria n.
º
048/2018/SAAF, permitindo a continuidade da venda de refeições dos Impetrantes/Apelados nos arredores do Posto Fiscal Henrique Peixoto, localizado na cidade de Alto Araguaia/MT, extinguido o feito com resolução do mérito (id. 119935984).

O
ESTADO DE MATO GROSSO
ingressou no feito na forma do art. 7º, II, da Lei n.º 12.016/2009 (id. 119935978).

No Agravo de Instrumento n.º 1012286-83.2018.8.11.0000, interposto pelo Apelante, foi reformada a decisão que concedeu antecipadamente a medida liminar pleiteada pelos ora Apelados, agora entendendo-se ausentes os requisitos para a sua concessão (id. 97824481).

Em suas razões (id. 119935992), o Apelante alega, em síntese, o descabimento da ação mandamental, por ausência de violação a direito líquido e certo dos Impetrantes/Apelados, pugnando pelo conhecimento e provimento do recurso a fim de que seja a sentença reformada e denegada a segurança.

Certidão de tempestividade do recurso em id. 119935993.

Em contrarrazões (id. 119935996), pugnando pelo improvimento do recurso, os Apelados defendem a manutenção da sentença atacada, alegando, em síntese, que a Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ afronta diretamente o seu direito ao livre exercício de atividade econômica, uma vez que proíbe a venda de maneira genérica e excessiva, inclusive em via pública, em afronta ao art. 170, parágrafo único, da Constituição Federal.

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento do recurso (id. 123940458).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, o Apelante pretende a reforma da sentença que concedeu a segurança para suspender a eficácia do termo
“assemelhados”
constante nos §§ 3º e 4º do art. 1º da Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ, que impedia o exercício de atividade comercial na parte interna e externa de prédios do órgão fazendário, que no caso específico implicava no comércio exercido pelos Impetrantes/Apelados no Posto Fiscal Henrique Peixoto, em Alto Araguaia/MT.

O presente recurso/reexame retrata, portanto, a necessidade de analisar a legalidade dos §§ 3º e 4º do art. 1º da Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ, que proíbem a comercialização de produtos de qualquer natureza nas dependências das Unidades da Sede, Postos Fiscais, Agências Fazendárias da Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ/MT.

O art. 1º da referida Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ traz a seguinte redação:

“Art. 1º Fica proibida a prática de atividades de comércio nas Unidades da Sede,
Postos Fiscais
, Agências Fazendárias da Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ.

§ 1º O exercício de atividades incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho abrange a prática de toda e qualquer atividade comercial, tais como compra, venda, prestação de serviços, inclusive a distribuição de panfletos, folders e
assemelhados
, salvo os de natureza eminentemente institucional.

§ 2º A proibição prevista neste artigo abrange toda prática de comércio, exercida por qualquer servidor, ainda que fora do horário normal de trabalho, após o expediente ou nos intervalos intrajornada, para descanso e alimentação.

§ 3º A proibição abrange a prática de atividades comerciais não só internamente, no recinto das Unidades da Sede, Postos Fiscais, Agências Fazendárias da Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ//MT, mas também externamente, nas suas
adjacências
, como acessos, pátios,
estacionamentos
, halls, corredores e
assemelhados
.

§ 4º Fica também proibido instalação de qualquer ponto de venda no recinto das Unidades da Sede, Postos Ficais, Agências Fazendárias da Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ/MT, bem como instalação de barracas, bares, Tendas, Foodtruck, Taberna, Botequim e
assemelhados
.”
(g.n.)

No caso em exame, a lide restou assim delimitada na inicial:

“(...) a)
A CONCESSÃO DA LIMINAR
pleiteada, in initio litis e inaudita altera pars, nos termos do artigo 7° da Lei 12.016/2009, bem como com fundamento nos arts. 1º, IV; 5º, XIII, 6º e art. 170, todos da Constituição Federal, para DETERMINAR que a Autoridade Coatora SUSPENDA A EFICÁCIA DA Portaria 041/2018/SAAF-SEFAZ, alterada pela Portaria 048/2018/SAAF, no que tange à proibição de comércio de terceiros nas adjacências dos recintos fazendários, permitindo a
continuação da venda de refeições dos impetrantes nos arredores do Posto Fiscal Henrique Peixoto
, até o julgamento do presente mandamus;

(...)

d) Ao final, seja concedida a segurança para, confirmando-se a liminar, SUSPENDA A EFICÁCIA DA Portaria 041/2018/SAAF-SEFAZ, alterada pela Portaria 048/2018/SAAF, no que tange à proibição de comércio de terceiros nas
adjacências
dos recintos fazendários, a fim de que a proibição da prática de comércio não abranja terceiros em locais públicos como os arredores das Unidades da Sede, Postos Fiscais, Agências Fazendárias da Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ, porquanto tal previsão é excessiva; (...).”
(id. 119935963, pp. 14/15) (g.n.)

Constou ainda no tópico
“DOS FATOS”
da petição inicial, que os Impetrantes/Apelados desenvolvem suas atividades
no

estacionamento
daquele Posto Fiscal, sendo que foram abordados pela Polícia Militar local que concedeu prazo de uma semana para que retirassem os seus
“produtos das dependências do Posto Fiscal”
, conforme se vê:

“(...) Há cerca de 08 (oito) meses os impetrantes trabalham como autônomos, vendendo café da manhã e espetinho
no estacionamento
do Posto Fiscal Henrique Peixoto, localizado na cidade de Alto Araguaia/MT, sendo esta a única forma de renda de ambos. (...)

Não obstante, no mês de abril do corrente ano, quando estavam realizando suas atividades, a Polícia Militar local os abordou, entregando uma cópia do Diário Oficial de 13 de abril de 2018, onde fora publicada a Portaria 041/2018/SAAF, a qual proíbe a comercialização de produtos de qualquer natureza nas dependências das Unidades da Sede, Postos Fiscais, Agências Fazendárias da Secretaria de Espaço de Fazenda-SEFAZ/MT, informando, ademais, que teriam até o final da semana para
retirarem os produtos das dependências do Posto Fiscal
. (...).”
(id. 119935963, p. 3) (g.n.)

De se ver que a pretensão deduzida na inicial aponta como ilegal a
“proibição de comércio de terceiros nas
adjacências
dos recintos fazendários”
, especificamente
no estacionamento
do Posto Fiscal, local onde os Impetrantes/Apelados buscam continuar desenvolvendo sua atividade econômica.

Ocorre que a sentença atacada concedeu a segurança para suspender a eficácia do termo
“assemelhados”
- que nos §§ 3º e 4º do art. 1º da Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ está relacionado a
“adjacências”
-, fundamentando a decisão na premissa de que aquele termo genérico configuraria
“excesso de poder normativo”
, conforme se vê dos seguintes trechos destacados do
decisum
:

“(...) Contudo, entendo que
a proibição constante da Portaria se revelou por demais extensa e abrangente, até genérica
, ainda mais porque usou termo vago:
“assemelhados”
. Isso quer dizer o que? Que não pode haver comércio nas calçadas, ou do outro lado da rua, ou nas rodovias...?

(...)

De fato, ao que tudo indica, houve
excesso
de poder normativo, diante disso, entendo que resta demonstrado o direito a concessão da segurança para suspender a eficácia do termo “assemelhados”, pois, a meu ver,
é nesse exato ponto que se configura o excesso
, visto que,
o termo genérico
impede inclusive a comercialização de produtos em via pública, o que afronta diretamente o art. 170, § único da CF/88, senão vejamos:

(...)

ISTO POSTO, consoante fundamentação supra, confirmo a liminar, e CONCEDO A SEGURANÇA pleiteada para
suspender a eficácia do termo “assemelhados”
, constante dos §§3º e 4º do art. 1º da Portaria n. 041/2018/SAAF-SEFAZ, alterada pela Portaria n. 048/2018/SAAF, permitindo a continuação da venda de refeições dos Impetrantes nos arredores do Posto Fiscal Henrique Peixoto, e, via de consequência,
JULGO EXTINTO O PROCESSO, COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO,
nos termos do art. 487, I, do CPC/2015. (...).”
(id. 119935984, p. 4) (g.n.)

Entretanto, como visto dos trechos constantes da inicial e acima transcritos, a pretensão deduzida pelos Impetrantes/Apelados, ao estabelecer a
proibição de comércio nas
“adjacências”
do Posto Fiscal
, não pode ser entendida como sendo outra, senão a de se entender, no caso, como sendo o estacionamento daquela unidade, cuja proibição está expressa na norma impugnada (§ 3º do art. 1º da Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ).

A redação da Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ é clara, ao estabelecer no
§ 3º
do seu art. 1º, que a proibição à prática de atividades comerciais não estava restrita ao ambiente interno,
“
no recinto das Unidades da Sede, Postos Fiscais, Agências Fazendárias da Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ//MT,
mas também externamente,

nas suas adjacências
, como acessos, pátios, estacionamentos, halls, corredores e
assemelhados
.”

Em outras palavras, na medida em que se vedava o exercício de prática comercial
no interior
das unidades da Secretaria da Fazenda, essa proibição era estendida
à parte externa dessas mesmas unidades
, “
nas suas adjacências”
.

E, para que não houvesse dúvida, foi bem explicitado o alcance da proibição incluindo a
área externa
,
ou seja, nas suas adjacências
, e nessa parte foi incluído o termo elucidativo:
“como”
,

ou seja, “por exemplo:

nos acessos, pátios, estacionamentos, halls, corredores, aí incluído o termo
“assemelhados”
entendido como revelador de
“excesso do poder público”,
porque, sob a ótica do magistrado sentenciante, “
(...)

o termo genérico impede inclusive a comercialização de produtos em via pública, o que afronta diretamente o art. 170, § único da CF/88 (...).
”

Assim não deve ser entendido, contudo. A interpretação conferida ao texto na sentença foi por demais extensiva. De todo o teor da Portaria, extrai-se que o órgão fazendário editou a aludida Portaria visando impedir a atividade comercial
exclusivamente
em suas unidades, esclarecendo que as atividades comerciais não seriam mais permitidas, nem interna, nem externamente nos prédios onde funcionavam a Sede, os Postos Fiscais e as Agências Fazendárias da Secretaria de Estado de Fazenda – SEFAZ .

Tenho, pois, por demais extensiva a interpretação conferida na sentença vergastada, de que o termo
“assemelhados”
revele proibição
“genérica”
, demasiado
“extensa”
ou
“abrangente”
, até porque em nenhum momento os impetrantes cogitaram essa hipótese na ação mandamental interposta, sendo o ato apontado como ilegal o de proibição de comercializar especificamente “
dentro do estacionamento
do Posto Fiscal,” ou seja,
na

área

externa

adjacente

ao

recinto

daquela

unidade
, e não em quaisquer outras adjacências
“assemelhadas”
, como na via pública.

De se ver que os locais mencionados no art. 1º, § 3º da Portaria n.º 41/2018/SAAF-SEFAZ
(“acessos, pátios, estacionamentos, halls, corredores e
assemelhados
”)
à toda evidência dizem respeito a todos os demais locais que compõem o perímetro urbano dos imóveis pertencentes àquele Órgão Público, dentre eles o aludido Posto Fiscal, onde era exercida a atividade comercial dos Impetrantes/Apelados.

Em verdade, denota-se que a Portaria n.º 041/2018/SAAF-SEFAZ não afronta o direito ao livre exercício de atividade econômica previsto no art. 170 da Constituição Federal, como alegam os Apelados, na medida em que a norma se atém a proibir o exercício de atividade comercial
nos limites
das dependências dos órgãos fazendários,
dentro

dos limites
dos estabelecimentos pertencentes à Administração Pública.

Ademais, a legalidade do ato foi inclusive apontada no julgamento do Agravo de Instrumento n.º 1012286-83.2018.8.11.0000 (id. 97824481), provido à unanimidade para reformar a decisão liminar concedida no início da lide, constando do voto do Relator os seguintes termos:

“(...) verifica-se que a Portaria nº 041/2018/SAAF-SEFAZ, alterada pela Portaria nº 048/2018/SAAF-SEFAZ estabeleceu critérios para a utilização do espaço público para a realização de atividades de natureza comercial.

Considerando que o
estacionamento
do Posto Fiscal da SEFAZ, localizado no Município de Alto Araguaia
é um espaço público, que envolve interesse da coletividade
, é atribuição do poder público, por meio de ato discricionário regulamentar a utilização e permissão do referido espaço. Assim, por se tratar de ato unilateral e precário que envolve juízo de conveniência e oportunidade,
não há qualquer ilegalidade nas portarias questionadas pelos Agravados
. Logo, evidencia-se o nítido caráter discricionário do ato, o qual deve observar os critérios de conveniência e oportunidade da Administração Pública,
não havendo direito líquido e certo aos agravados para a prática de atividades comerciais no local
. (...)” (id. 97824481, p. 4) (g.n.)

O referido Agravo de Instrumento contou com a seguinte ementa:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - ATO ADMINISTRATIVO - SUSPENSÃO DA PERMISSÃO DO USO DE BEM PUBLICO - COMERCIO AMBULANTE - ATO PRECÁRIO - CONVENIENCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INTERESSE PÚBLICO - ILEGALIDADE AFASTADA – RECURSO PROVIDO.

A permissão para o comércio ambulante é ato unilateral, discricionário e precário, revogável a qualquer tempo pela Administração Pública
. Recurso provido.”
(TJMT. N.U 1012286-83.2018.8.11.0000, Câmaras Isoladas Cíveis de Direito Público, Relator: Gilberto Lopes Bussiki, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/08/2021, Publicado no DJE 12/08/2021)

Ressalte-se também que eventual autorização anterior para o exercício do comércio ambulante nas dependências do Posto Fiscal, fosse ela formal ou informal, não implicaria em ilegalidade do ato administrativo pois em se tratando de ato discricionário e precário, pode ser cancelado pela Administração a qualquer tempo, quando assim exigir o interesse público, como na espécie.

Sobre o tema é a lição de Hely Lopes Meirelles:

“Na administração, embora o pretendente satisfaça as exigências administrativas, o Poder Público decide discricionariamente sobre a conveniência ou não do atendimento da pretensão do interessado ou da cessação do ato autorizado, diversamente do que ocorre com a licença e a admissão (...). Não há qualquer direito subjetivo à obtenção ou à continuidade da autorização, daí por que a Administração pode negá-la ao seu talante, como pode cassar o alvará a qualquer momento, sem indenização alguma.”
(in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., São Paulo, Malheiros, 2001, ps. 179/180).

Em caso semelhante já decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. COMÉRCIO AMBULANTE. DESOCUPAÇÃO DO CENTRO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. AUTORIZAÇÃO PRECÁRIA. PRECEDENTES.
1. Não havendo nos autos elementos probatórios hábeis para demonstrar a suposta lesão a alegado direito líquido e certo, mostra-se inviável o cabimento da ação mandamental, que, em face da especificidade de seu rito, inadmite dilação probatória. 2.
A ocupação de logradouro público mediante autorização precária não confere aos ambulantes direito líquido e certo de exercerem suas atividades nos locais por eles ocupados anteriormente
. 3. Recurso ordinário não-provido.”
(STJ. RMS n. 14.335/RJ, relator Ministro
João Otávio de Noronha
, Segunda Turma, julgado em 1/9/2005, DJ de 7/11/2005, p. 165.) (g.n.)

No caso destes autos, consta ainda das informações prestadas pela SEFAZ/MT (id. 119935979) que a atividade desenvolvida pelos Apelados/Impetrantes acaba por atrapalhar a fiscalização por aquele Órgão, prejudicando o atendimento ao público e a circulação de pessoas naquele Posto Fiscal, conforme se vê dos seguintes trechos infra destacados:

“Considerando informações da área de fiscalização dos postos fiscais, de que
ocorrem muitos problemas com vendedores ambulantes nos Postos Fiscais da Secretaria de Estado de Fazenda
, sendo muitas vezes necessário o apoio da Polícia Militar para desocupar as áreas de atendimento e circulação dos Postos Fiscais;

(...)
essas atividades dos Postos Fiscais ocupam as áreas de atendimento e circulação dos motoristas, causando aglomeração de pessoas, fazendo com que motoristas que já foram atendido e liberado fique muito mais tempo nos Postos, ocupando a área de estacionamento de veículos, o que causa filas e impacto direto (congestionamento) na rodovia, como também tumulto de pessoas, gerando ruído, conversa e exaltação por parte dos motoristas que estão aguardando atendimento, ainda maior que o tumulto que já é observado normalmente
;

(...) a
venda de ambulantes já gerou atrito entre os próprios ambulantes vendedores por disputa de espaço
, sendo relatado inclusive um caso de luta corporal com uso de arma branca; (...)”
(Ofício n.º 0385/2018/SAAF/SEFAZ (id. 119935979).

Nesse contexto, é razoável e perfeitamente cabível que o Órgão edite norma que discipline o comércio nos limites de sua propriedade, dentro de seu poder discricionário e em prol do interesse público, razão pela qual não se evidencia na hipótese o ato acoimado de ilegalidade e, de consequência, que implique em ofensa a direito líquido e certo dos Impetrantes/Apelados, como por eles invocado.

Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial,
CONHEÇO
do recurso interposto e
DOU-LHE

PROVIMENTO
, para
reformar a sentença atacada
e
denegar a segurança antes concedida
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/02/2023