Tribunal: TJMT
Processo: 0002630-04.2017.8.11.0082
Relator(a): HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-09-18
Data de publicação: 2023-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002630-04.2017.8.11.0082
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Área de Preservação Permanente]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ANTONIO DOS SANTOS - CPF: 314.299.391-68 (APELANTE), DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 02.528.193/0001-83 (APELANTE), FRANCISCO CARDOSO DOS SANTOS - CPF: 214.943.553-53 (APELANTE), SOLANGE BUENO ALMEIDA FONSECA - CPF: 015.310.151-23 (APELANTE), MARIA DORVANI DE AZEVEDO - CPF: 040.673.361-95 (APELANTE), ONICE CANDIDA FERREIRA - CPF: 367.218.671-68 (APELANTE), CLAUDIA GASPARINI - CPF: 570.560.309-63 (APELANTE), MAX MENDES MARTINS JUNIOR - CPF: 022.926.201-54 (APELANTE), JOSE VILELA DE SOUZA - CPF: 451.801.481-20 (APELANTE), EVA GOMES - CPF: 109.204.041-20 (APELANTE), FABIANE CRISTINA SILVA LEAL - CPF: 049.590.801-08 (APELANTE), JOSE LUIZ MARQUES NOVAIS - CPF: 097.467.998-43 (APELANTE), DALETE DE JESUS MADEIRA - CPF: 729.784.301-68 (APELANTE), ROSILENE FABRICIO DA SILVA MARQUES - CPF: 001.165.071-01 (APELANTE), CLAUDIMARA RODRIGUES DA SILVA - CPF: 076.572.769-24 (APELANTE), LUCAS DE MEDEIROS JOSETTI DA SILVA - CPF: 057.570.181-19 (APELANTE), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), ANTÔNIO ZENOBIO JOSELI MONTEIRO DA SILVA (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL –
ÁREA VERDE DE LOTEAMENTO – OCUPAÇÃO IRREGULAR HÁ MAIS DE 20 ANOS - CONSOLIDAÇÃO – REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL – POSSIBILIDADE – ART. 41, § 3º, DA LC MUNICIPAL 345/2014 – RECURSO PROVIDO.

1. Os direitos fundamentais ao meio ambiente equilibrado e à moradia precisam se harmonizar, porém, por vezes, necessário sopesar os fatores determinantes da prevalência de um ou de outro, no caso concreto, quando diante de situações consolidadas no tempo, a ponto de tornar a sua desconstituição a opção menos viável.

2. É possível a regularização fundiária de interesse social, mesmo que incidente sobre área de preservação permanente, desde que, e somente se, não houver a presença de risco à população.

3. No caso dos autos, não houve qualquer identificação de risco e a ocupação irregular data de mais de duas décadas, além de corresponder a uma ocupação pacífica, de pessoas de baixa renda, com o estabelecimento antigo de serviços públicos, o que denota que a desocupação, a demolição, se mostram medidas pouco razoáveis, sendo, pois, de rigor, optar pelo caminho da regularização.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto por
Antônio dos Santos e Outros,

em virtude da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá (id. 147297655), que, nos autos da
Ação Civil Pública Ambiental
ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial, notadamente, para
“determinar aos requeridos que, no prazo de 90 (noventa) dias, desocupem os imóveis construídos em área pública, devidamente identificada na inicial, localizada no bairro Parque Cuiabá, nesta Capital, ocupada indevidamente, com a consequente demolição e remoção das construções.”

O juízo sentenciante determinou, ainda, o impedimento da exploração, da promoção ou permissão de quaisquer atividades danosas no local.

Não houve condenação ao pagamento dos honorários advocatícios.

Nas razões do Apelo (id. 147297660), os apelantes
argumentam que as ocupações em foco se consubstanciam em áreas consolidadas, cuja regularização se permite por lei do próprio executivo municipal.

Aduzem que, a área é ocupada por cidadãos de baixa renda, a quem deve ser assegurada digna moradia, não sendo o caso da desocupação determinada no ato sentencial.

Destacam que, ainda que houvesse de ser adotada a medida extrema, necessária a anterior destinação de moradia aos afetados e/ou o pagamento de indenizações.

Por essas razões,
pugnam pelo provimento do recurso, a fim de que seja reformada a sentença objurgada, julgando-se improcedentes os pedidos autorais e, ainda, determinando-se que o Município de Cuiabá promova a Regularização Fundiária por Interesse Social.

A certidão de id. n. 147297661 atesta a tempestividade recursal.

As contrarrazões foram apresentadas pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
e pelo
Município de Cuiabá
, sob os ids.
147297663 e 164519155, respectivamente, ambas, vindicando a preservação da sentença.

A Procuradoria-Geral de Justiça, manifestou no id. 147849198, pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, 28 de agosto de 2023.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

V O T O R E L A T O R

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se
de Recurso de Apelação Cível, interposto por
Antônio dos Santos e Outros,

em virtude da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá (id. 147297655), que, nos autos da
Ação Civil Pública Ambiental
ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, julgou procedentes os pedidos veiculados na inicial.

Eis o dispositivo sentencial:

“(...) Diante do exposto, e em consonância com a fundamentação supra: 3.1. JULGO PROCEDENTES os pedidos iniciais para determinar aos requeridos que, no prazo de 90 (noventa) dias, desocupem os imóveis construídos em área pública, devidamente identificada na inicial, localizada no bairro Parque Cuiabá, nesta Capital, ocupada indevidamente, com a consequente demolição e remoção das construções. Ficam, ainda, impedidos de explorar, promover ou permitir que se promovam quaisquer atividades danosas no local. 3.2. JULGO EXTINTO o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC/2015. 3.3. Para o caso de descumprimento da obrigação, fixo multa diária no valor de R$1.000,00 (mil reais), conforme permissão legal do art. 536, §1º do CPC/2015. 3.4. Sem custas e honorários, a teor do art. 18, da Lei de Ação Civil Pública. 3.5. Decorrido o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado, procedendo-se com as baixas de estilo. Num. 147297655 - Pág. 20 Assinado eletronicamente por: "RODRIGO ROBERTO CURVO - 31/05/2022 15:51:40 https://pje2.tjmt.jus.br:443/pje2/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=22053115514000000000145467088 Número do documento: 22053115514000000000145467088 Este documento foi gerado pelo usuário 699.***.***-53 em 04/08/2023 10:49:19 3.6. P.R.I.C. (...)”

Compulsando os autos, observa-se que, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou a presente Ação Civil Pública em face dos apelantes, com base em uma denúncia de invasão de área pública
.

No curso da ação, foi identificada a existência de outro processo, ajuizado pelo Município de Cuiabá, pretendo a desocupação da mesma área objeto destes autos, o qual foi julgado extinto em face da continência nesta ação dos pedidos formulados naquela demanda.

Narra-se, na inicial da ACP, que a área questionada corresponde a 28 lotes, que se encontram sobre área verde, pertencente ao Município de Cuiabá e, assim, persegue o restabelecimento da área ao poder público, sobretudo por dever ser destinada à instalação de área verde, proporcionando à comunidade do Bairro Parque Cuiabá – diretamente – e a toda população cuiabana – indiretamente – um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Defende o
parquet
a impossibilidade da regularização dos lotes e construções ali estabelecidos, ao argumento de que a defesa da moradia é direito fundamental, mas o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado também o é, devendo este último prevalecer sobre o primeiro, por corresponder à sobreposição do interesse público sobre o particular.

Ao sentenciar o feito, o Juízo de Primeiro Grau entendeu por bem julgar procedentes os pedidos autorais, ao fundamento de que
“a área invadida é insuscetível de apossamento, com sua consequente regularização, sendo certo que tais circunstâncias não podem servir de fundamento para ser invocado o direito à moradia para “legalizar” as invasões e construções, devendo os requeridos se submeterem aos critérios de políticas públicas habitacionais, respeitando a ordem de preferência para a sua colocação na moradia.”

Irresignados, os apelantes vindicam a reforma da sentença e, para tanto, aduzem
que as ocupações em questão se consubstanciam em áreas consolidadas, cuja regularização se permite por lei do executivo municipal.

Defendem que a área é ocupada por cidadãos de baixa renda, a quem deve ser assegurada digna moradia, não sendo o caso da desocupação determinada.

Destacam, por fim, que, sendo o caso da adoção da medida extrema, necessária a anterior destinação de moradia digna aos afetados e/ou o pagamento de indenizações.

Pois bem.

É cediço que, a Constituição Federal assegura a todos, pertencentes às presentes e às futuras gerações, a existência digna por meio da defesa do meio ambiente, o que impõe ao Poder Público a realização de medidas que visem a preservação, a restauração e a manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, controlando atividades que comportem risco para a vida e a qualidade de vida.

A concepção constitucional de meio ambiente como bem de uso comum do povo foi ampliada, inserindo-se a função ambiental da propriedade (arts. 5º, XXIII e 170, III e IV, da Constituição Federal). Foi estabelecida uma relação entre a sociedade e o direito ambiental, com a discriminação dos usos, limitando o direito dos cidadãos, mediante o poder de polícia ambiental a fiscalizar o cumprimento das regras do licenciamento.

O meio ambiente começou a fazer parte das preocupações mundiais nas décadas de 60-70, vindo a ganhar especial destaque a partir da conferência de Estocolmo, em 1972. No Brasil, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi introduzido pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225.

Em contrapartida, após a adesão pelo país a diversos tratados e declarações internacionais, foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro o direito à moradia adequada, como um outro direito fundamental a ser assegurado a toda pessoa humana. Referido direito, especificamente considerado, nasceu com a promulgação da Emenda Constitucional n. 26/2000, que alterou a redação do Artigo 6º da Constituição Federal de 1988.

Previsto, como visto, como um direito fundamental, a efetividade do direito à moradia, por vezes, encontra óbice na problemática habitacional vivenciada atualmente em nosso país, visto que as políticas públicas habitacionais não têm sido capazes de alcançar a toda a população, notadamente, a de baixa renda, fato que, somado à dificuldade de fiscalização, abre brechas para o crescimento desordenado, mediante ocupações irregulares, circunstância esta que, inegavelmente, conflita com o direito ao meio ambiente equilibrado.

Diante desse cenário, necessário analisar cada um dos citados direitos fundamentais, ao meio ambiente equilibrado e à moradia, individualmente, sopesando os fatores determinantes da prevalência de um ou de outro, em cada caso concreto.

Não obstante ao peso do direito coletivo ao meio ambiente equilibrado sobre os direitos de particulares individualmente considerados, não se pode fechar os olhos às situações já consolidadas, cujo poder fiscalizatório não foi capaz de inibir, tornando de rigor a avaliação quanto ao direito que melhor atenderá à dignidade do ser humano, caso a caso.

Ciente dessa problemática, o Poder Público vem criando regras flexibilizadoras, para viabilizar o reconhecimento das situações sociais já consolidadas, prestigiando o direito à moradia, sem perder de vista o dever da atividade fiscalizatória, tendente a inibir novas ocupações irregulares. Exemplo disso são as Leis 11.977/2009 (Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida) e 12.651/2012 (Dispõe sobre a Proteção da Vegetação Nativa), a possibilitarem a regularização fundiária de interesse social, inclusive, em áreas de preservação permanente. Outro exemplo, é a Lei da REURB, n. 13.465/2017, a regular a questão fundiária na esfera Federal. Todas as normas mencionadas, Federais, espelham a regulamentação pelos entes estaduais e municipais, que, por sua vez, trazem mais precisão às peculiaridades locais.

No caso específico dos autos, é preciso volver os olhos para a Lei Municipal n. 345/2014, a qual institui a Política Municipal de Regularização Fundiária Sustentável e prevê, expressamente, em seu artigo 41, § 3º, a viabilidade da incidência do processo de Regularização Fundiária de Interesse Social, inclusive sobre Áreas de Preservação Permanente, ocupadas até 31.12.2007 e inseridas em área urbana consolidada.

Afinal, da verificação do caderno processual, observa-se que a área sob questão foi transmitida à Prefeitura Municipal de Cuiabá, pela empresa Tropical Empreendimento e Construções Ltda, que lhe deu a destinação como área verde, ao instituir o loteamento Parque Cuiabá, conforme consta da escritura pública firmada em
28.12.1984
(id. 147295710 - págs. 9/11).

Extrai-se dos autos que, a Prefeitura Municipal de Cuiabá, tendo identificado a existência de construções irregulares no citado local,
no ano de 2015
, iniciou a tentativa de desocupação. Não obtendo êxito no intento, administrativamente, ingressou com uma demanda judicial que, como mencionado no início deste voto, julgada extinta, em virtude desta judicialização.

Este feito, especificamente, originário de uma denúncia, que provocou a instauração do Inquérito Civil (000177-005/2014), foi protocolizado
no ano de 2017
.

Do documento juntado sob o id. 147295710 (pág. 33), oriundo da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Assuntos Fundiários, infere-se que a municipalidade identificou,
em 2015
, que, naquela área verde, há 28 edificações irregulares, ali estabelecidas há aproximadamente 25 anos. Diz o aludido documento:

“(...)Trata-se de um terreno anteriormente cedido à prefeitura pela TROPICAL EMPREENDIMENTOS E CONSTRUÇÕES LTDA, com o fito de ser uma Área verde (fls. 17-19).

Acontece que este terreno foi ocupado por 28 edificações irregulares, (fls. 20-21, além de fotos anexadas, tiradas “in loco”).

Entretanto,
tal ocupação é de longa data, e vem de um quarto de século
segundo informações dadas por moradores do local (fls. 16). Trata-se ocupação pacífica, de pessoas de baixa renda, tendo ali já instalados serviços urbanos públicos. (...)”
(sic - destaquei)

Do atento exame dos autos, confirma-se que a ocupação é de data muito distante das tentativas de desocupação. Os detentores dos imóveis em referência conseguiram demonstrar tal fato apresentando contratos de compra e venda firmados no início do ano de 2000 (ids. 147295714 - págs. 46/47), conta de energia elétrica do ano de 2006 (id. 147295714), dentre outros.

Dadas essas circunstâncias, não me afigura razoável o caminho adotado pelo Juízo de Primeiro Grau.

O próprio órgão municipal competente, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Assuntos Fundiários, emitiu seu parecer no sentido da possibilidade de regularização da situação em foco, em virtude das peculiares especificidades citadas (ocupação de longa data, pacífica, por população de baixa renda, estabelecimento de serviços urbanos públicos no local), e à vista da possibilidade sugerida ser legitimada pela lei Complementar Municipal n. 345/2014 (id. 147295710 - pág. 33).

Confira-se o que disse o parecer:

“(...)Entendemos que em casos como estes aplica-se a Lei Complementar Municipal n 345, de 16 de julho de 2014, que institui e disciplina a Política Municipal de Regularização Fundiária Sustentável. Senão vejamos:

“Art Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se por Regularização Fundiária Sustentável o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visem a regularização dos assentamentos irregulares no Município e a titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social a moradia, ao pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.”

É o nosso parecer. (...)”

Oportuno salientar que a citada Lei Municipal, no § 3º, do seu artigo 41, previu a possibilidade de regularização das ocupações já existentes até 31/12/2007. Confira-se:

Art. 41 O projeto de Regularização Fundiária de interesse social deverá considerar as características da ocupação e da área ocupada pelo parcelamento para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos, além de identificar os lotes, as vias de circulação e se possível áreas destinadas a uso público.

(...)

§ 3º
O Poder Público Municipal poderá, após estudo técnico e decisão devidamente fundamentada, admitir a Regularização Fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente, ocupadas até 31 de dezembro de 2007,
e inseridas em área urbana consolidada, desde que estudo técnico comprove que essa intervenção implica na melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior e não exponha a população a riscos.
- (destaquei)

§ 3º O Poder Público Municipal poderá, após estudo técnico e decisão devidamente fundamentada, admitir a Regularização Fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente, ocupadas até 31 de dezembro de 2007, e inseridas em área urbana consolidada, desde que estudo técnico comprove que essa intervenção implica na melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior e não exponha a população a riscos.

Vê-se que a situação prevista em Lei se amolda perfeitamente ao exato caso dos autos.

Não obstante a Lei Complementar n. 345/2014 tenha sido revogada pela recente Lei Complementar Municipal 523/2023, esta última contempla a mesma ideia de incentivo à regularização de situações consolidadas, além do que, pelo princípio
tempus regis actum,
uma vez que esta ação foi protocolizada no ano de 2017, a situação se vê alcançada por aquela primeira normativa.

Noto que o Juízo sentenciante utilizou-se de um voto da minha relatoria para fundamentar suas razões de decidir. Oportuno salientar, entretanto, que, naquele caso, especifiquei a impossibilidade de regularização haja vista a área então questionada ter sido identificada como de risco. É nesse ponto que aquela situação se distingue desta.

Políticas Públicas têm sido intensivas no sentido de assegurar o direito à moradia e, especialmente, à titulação imobiliária, nos casos de situações sociais já consolidadas, ao longo dos anos, através da criação de exceções às regras gerais, que tornaram possível a regularização, atendidos os requisitos próprios, inclusive de imóveis situados em área de preservação permanente, mas, nunca, jamais, quando se tratar de área de risco. Não é o caso dos autos. Em nenhum momento, falou-se sobre risco, apenas, em destinação à área verde.

Essas as razões porque hei por bem reformar a sentença, dando provimento ao apelo, para julgar improcedentes os pedidos formulados pelo
parquet.

A perpetuação de irregularidades idênticas a esta decorre, inegavelmente, de falha na fiscalização municipal da ocupação desordenada. A regularidade, por outro lado, permite a melhor implementação de políticas públicas, por viabilizar a arrecadação dos tributos inerentes à propriedade, tais como o IPTU, o ITBI, o ITCMD. Por essa lógica, se, além de falhar na fiscalização, o Município se omitir na regularização daquilo que não mais se mostra possível desconstituir, tal Ente Fazendário poderá incidir em improbidade administrativa, por dispensa indevida de arrecadação.

Daí porque determino que o Município de Cuiabá adote as providências necessárias à regularização da área aqui abordada, com fundamentos nas normas de regência, notadamente, nas leis complementares já editadas pelo próprio poder público municipal.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO ao recurso,
para julgar improcedentes os pedidos formulados na Ação Civil Pública.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/09/2023