Tribunal: TJMT
Processo: 0003506-85.2019.8.11.0082
Relator(a): AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão julgador: AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-05-02
Data de publicação: 2023-05-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 0003506-85.2019.8.11.0082

CLASSE:
APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)

ASSUNTO:
[AMBIENTAL]

RELATOR:
DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR

Turma Julgadora:
[DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR, DR. GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS]

Parte(s):
[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), PATRICIA SENEDESE DE PAULI - CPF: 782.807.889-72 (APELADO), DANIEL WINTER - CPF: 718.292.881-72 (ADVOGADO), SUPERINTENDENTE DE GESTAO DE PROCESSOS ADMINISTRATIVOS E AUTOS DE INFRACAO - SGPA DA SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE - SEMA/MT (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (APELANTE), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO E RETIFICOU A SENTENÇA, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. SENDO ACOMPANHADO PELO 1º e 4ª Vogal. participaram deste julgamento os Srs. Des. 1º Vogal DR. GERARDO HUMBERTO ALVES DA SILVA JUNIOR, 2ª Vogal DESA. MARIA EROTIDES KNEIP, 3ª Vogal DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (CONVOCADA) e 4ª Vogal DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (CONVOCADA)

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO – MANDADO DE SEGURANÇA – AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA PARA CONSTITUIÇÃO DO CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO E PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE –NÃO CONFIGURAÇÃO – DECRETO ESTADUAL N. 1.986/2013 – INAPLICABILIDADE – PRESCRIÇÃO – NATUREZA RESTRITIVA – MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA E PROCESSUAL – REGULAÇÃO POR LEI – DECRETO – ATO NORMATIVO SEM
STATUS
PARA REGULAR PRAZO PRESCRICIONAL – VEDAÇÃO A INOVAÇÃO DA ORDEM JURÍDICA – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ESTRITA LEGALIDADE (ART 5º, II E ART. 37 DA CF/1988) – LEI FEDERAL Nº 9.873/1999 – INAPLICABILDIADE AO CASO – PRECEDENTES DO STJ – TEORIA DA CAUSA MADURA – PRESCRIÇÃO EXECUTÓRIA – OCORRÊNCIA – PRAZO INICIA-SE COM A DECISÃO FINAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL – RECURSO PROVIDO EM PARTE – SENTENÇA REFORMADA – SEGURANÇA CONCEDIDA.

1.
O processo administrativo ambiental tem como fundamento os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da razoável duração do processo.

2. A prescrição e a decadência, enquanto institutos jurídico limitativo-temporais do direito, possuem o objetivo de prevenir a inércia por parte dos interessados, dando maior estabilidade e segurança para as relações jurídicas.

3. De acordo com a Constituição Estadual, compete privativamente ao Governador do Estado
expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei (art. 66). O Decreto, por se tratar de ato unilateral do Chefe do Poder Executivo, não pode, em regra, inovar na ordem jurídica, criando direito ou dever não previsto na lei.

4. De acordo com a Constituição Federal:
art. 5º (...) II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

5. No âmbito administrativo, o princípio da legalidade possui ainda maior robustez. As consequências da adoção do princípio da legalidade no processo administrativo vão se confundir com aquelas impostas pelos princípios da indisponibilidade do interesse público e do Estado de Direito. É que todos esses princípios partem da ideia de que o agente público somente pode atuar no estrito cumprimento da lei e para atender o interesse público.

6. Os institutos da prescrição e da decadência, no processo administrativo ambiental, por possuírem natureza jurídica processual e restritiva de direitos, impondo deveres e constituindo matéria de ordem pública, não podem ser criados por meio de decreto, necessitando de lei, em sentido estrito.

7. Na ausência da lei, poder-se-ia cogitar a aplicação da legislação federal. Contudo,
consoante o precedente do Superior Tribunal de Justiça, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n. 9.873/1999 e do Decreto Federal n. 6.514/2008 apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União.

8. A Tese fixada no Tema 324 do STJ
(
É de cinco anos o prazo decadencial para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa)
não pode ser aplicada ao caso, uma vez que o precedente remete à legislação federal, sendo aplicável, portanto, somente no âmbito dos processos administrativos ambientais federais.

9.
In casu,
em razão da vigência apenas do Decreto Federal n. 20.910/1932, que trata da prescrição para a cobrança do crédito, não há que se falar em prescrição para a sua constituição, bem como a intercorrente, face a ausência de legislação específica nesse sentido.

10.
Se o processo estiver em condições de imediato julgamento, possível a aplicação da teoria da causa madura (art. 1.013, §§ 3º e 4º, CPC).

11. É o caso de reconhecimento da prescrição para execução do crédito não tributário, uma vez que a decisão final do processo administrativo se deu em 2011. Precedentes STJ.

12. Decorrido mais de cinco anos entre a data da constituição do crédito (última decisão administrativa) e a efetiva cobrança do crédito, a pretensão executória da Fazenda Pública está prescrita.

13. Recurso provido. Em sede de reexame necessário, sentença retificada. Segurança concedida.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR (RELATOR):

Egrégia Câmara,

Trata-se de
Remessa Necessária com Recurso de Apelação
interposto pelo
Estado de Mato Grosso
contra sentença prolatada pelo Juízo da Vara Especializada de Meio Ambiente da Capital, que julgou procedente o pedido da exordial para declarar a prescrição do débito originário do auto de infração n. 115.188 e, por conseguinte, a multa imposta, julgando extinto o processo com resolução de mérito.

O presente Mandado de Segurança nº 0003506-85.2019.8.11.0082 foi impetrado por
Patrícia Senedese de Paula
em face do
Superintendente de Gestão de Processos Administrativos e Autos de Infração da Secretaria Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso (SEMA/MT)
, objetivando a concessão de medida liminar consistente na suspensão da exigibilidade da multa proveniente do Auto de Infração n. 100.021, cuja responsabilidade foi apurada no âmbito do Processo Administrativo n. 126.697/2006, bem como na suspensão de sua cobrança. No mérito, pugna pelo reconhecimento da prescrição da pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa proveniente do termo lavrado.

Em suas razões recursais, o Apelante, ora Estado de Mato Grosso, alega, em síntese, que a prescrição intercorrente é aquela que decorre da inércia da Administração em concluir o processo instaurado para apurar a ocorrência da infração administrativa, isto é, quando o processo já iniciado fica paralisado pendente de qualquer despacho ou decisão por um determinado período de tempo.

Aduz que ante a omissão legislativa no Estado de Mato Grosso, em relação ao prazo de prescrição intercorrente aplicável aos processos administrativos ambientais até a edição do Dec. nº 1.986/2013, deve-se aplicar o Dec.-Lei nº 20.910/32, em razão da isonomia, o qual é absolutamente silente sobre a prescrição intercorrente, tem-se que este instituto sequer pode incidir no presente caso.

Ressalta que ainda que se a entendesse aplicável, é evidente que no presente caso há uma peculiaridade a ser considerada: a paralisação do processo decorreu do extravio dos autos, razão pela qual não deve incidir a prescrição intercorrente, não constatada a inércia da administração.

Assim, pleiteia o acolhimento do recurso e, no mérito, por seu provimento, para que a sentença prolatada pelo Juízo de piso seja reformada (id. 116503463).

Patrícia Senedese de Paula apresentou contrarrazões ao recurso interposto, oportunidade na qual pugna pelo improvimento do recurso com a manutenção integral da sentença (id. 116503467).

Instada, a Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo provimento do apelo e reforma da sentença (id. 120809464).

Os autos foram encaminhados para a Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, sob minha relatoria (id. 140932164).

É o breve relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO MATEUS HENRIQUE DA FONSECA, OABMT 24842/O.

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. MARCELO FERRA DE CARVALHO (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito.

V O T O

EXMO. SR. DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR (RELATOR):

Tem um ponto que é importante dizer. Primeiro é o nosso entendimento que vem sendo consolidado quanto à questão da prescrição da constituição do crédito, porque através do Decreto nº 1986/2013 não era possível.

No entanto, a inicial do mandado de segurança foi com base no Decreto nº 20.910/1932 da executória e a sentença reconheceu a prescrição intercorrente ambiental com base no Decreto nº 1986/2013 e eu não analisei quanto ao aspecto do Decreto nº 20.910/1932.

Enquanto o douto advogado fazia sua sustentação oral eu estava a analisar se de fato ocorreu a prescrição com base na pretensão executória. Como o advogado argumenta que houve, então encerrou-se o processo administrativo e teria que ter cinco anos para executar, se isso de fato isso ocorreu, eu não analisei.

Em razão disso peço o adiamento do julgamento destes autos.

EM 18 DE OUTUBRO DE 2022:

ADIADO JULGAMENTO PARA SESSÃO DO DIA 25 DE OUTUBRO DE 2022.

SESSÃO DE 25 DE OUTUBRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O

EXMO. SR. DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR (RELATOR):

Egrégia Câmara,

Segundo consta, o apelado propôs o presente
mandamus
visando o reconhecimento da prescrição da pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa proveniente do Auto de Infração n. 100.021 de 15.5.2006.

O magistrado sentenciante considerou que houve incidência da prescrição da pretensão punitiva por ter decorrido mais de 05 (cinco) anos entre a data da lavratura do auto de infração (15/06/2006) e a finalização do processo administrativo (18/10/2019).

O Estado de Mato Grosso, em síntese, pretende a reforma da sentença, sob o fundamento de que não há incidência de prescrição do crédito não tributário.

O recurso merece provimento, pelas razões que passo a expor.

A matéria
sub judice
já é por demais debatida neste Sodalício. Por isto, vejo por bem adentrar com um pouco mais de profundidade ao tema, já pedindo vênia aos entendimentos contrários, porque a questão exige uma imersão não apenas nos instrumentos normativos, mas, sobretudo, nos aspectos principiológico e hermenêutico, para melhor deslinde.

Com efeito, o processo administrativo ambiental tem como fundamento os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da razoável duração do processo.

A prescrição, como mecanismo de segurança jurídica e estabilidade das relações sociais, tem incidência sobre o processo administrativo, bem como visa evitar a paralisação injustificada do seu curso regular.

De início, convém esclarecer o conceito de “prescrição”, diferenciando-o do conceito de “decadência”. Sobre o tema, assim dispõe o Código Civil:

Art. 189. “Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206.”

Prescrição, de acordo com Clóvis Beviláqua,
“é a perda da ação atribuída a um direito e de toda sua capacidade defensiva, por causa ao não-uso delas, em um determinado espaço de tempo.”

Em outras palavras, trata-se da perda da pretensão de um direito subjetivo, ou seja, perda do direito de ação. Assim, o que se extingue é a pretensão e não o direito em si.

A decadência (prevista nos arts. 207-211, Código Civil/2002), por sua vez, é a perda efetiva de um direito que não foi requerido no prazo legal.

Como se vê, ambos os institutos jurídicos – prescrição e decadência – limitam, no tempo, a atuação dos sujeitos, objetivando prevenir
a inércia por parte dos interessados, dando maior estabilidade e segurança para as relações jurídicas.

Em outros votos de minha relatoria, eu vinha entendendo, com base na legislação e na jurisprudência desta Corte, pela existência de 3 (três) tipos de “prescrição” a incidir sobre o processo administrativo ambiental, no âmbito do Estado de Mato Grosso:

1 – a
prescrição administrativa ou prescrição para constituição do crédito (quinquenal)
, também chamada pelo STJ de “decadência” – aplicada para apurar a prática de infrações contra o meio ambiente – previsão no art. 19,
caput,
do Decreto Estadual nº 1.986/2013 e agora no art. 20,
caput,
do recente Decreto Estadual nº 1.436/2022;

2 – a
prescrição intercorrente (trienal)
– a incidir sobre o feito administrativo paralisado há mais de 3 (três) anos – previsão no art. 19, §2º do Decreto Estadual nº 1.986/2013 e agora no art. 20, §2º do recente Decreto Estadual nº 1.436/2022;

3 –
prescrição para cobrança do crédito (quinquenal)
– a incidir sobre a ação da Administração para cobrar o crédito já constituído – previsão no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932.

No entanto, ao melhor estudar e me aprofundar sobre o tema, verifico que há situação impeditiva do reconhecimento da existência das duas primeiras – prescrição administrativa (decadência) e prescrição intercorrente –, diante do fato da sua criação ter se dado por meio de Decreto Estadual e não por meio de Lei, em sentido estrito.

Explico.

De acordo com a Constituição do Estado de Mato Grosso:

Art. 66 Compete privativamente ao Governador do Estado:

(...)

II - iniciar o processo legislativo na forma e nos casos previstos nesta Constituição, inclusive, (sic.) nos casos de aumentos salariais;

III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,
expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução
;
(grifou-se).

Como se vê, a exemplo da Constituição Federal (art. 84), a Constituição Estadual possibilitou que o Governador expedisse decretos e regulamentos
[1]
para fiel execução das leis.

É notório que o decreto se trata de ato administrativo de competência do chefe do Poder Executivo e tem como primordial objetivo a regulamentação de lei anteriormente existente, criando normas específicas para fazer cumprir uma norma jurídica mais geral.

No contexto do Estado Democrático e Constitucional de Direito, tal figura “normativa” há que ser tomada com bastante cautela, sob pena de violação da separação e independência dos poderes. É por isso que Marcelo de Carvalho (2002), em seu artigo intitulado “O decreto regulamentar como atividade legislativa do executivo” (
https://www.al.sp.gov.br/repositorio/bibliotecaDigital/358_arquivo.pdf
) assim afirma:

“A lei emana do Poder Legislativo. O regulamento emana do Poder Executivo (na função de administração). Contudo,
só a lei pode inovar a ordem jurídica. O regulamento somente o inovará dentro daquilo que lhe permitir a lei.

Tal conclusão é de fácil percebimento, face aos claros termos do artigo 5º, II, da Constituição Federal que estatui: “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

A essa premissa jurídica soma-se, ainda, os termos do artigo 84, IV, da Constituição Federal (regra parâmetro para os ocupantes dos mesmos cargos nas esferas municipais e estaduais), que estabelecem que ao Presidente da República compete “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução” e, ainda, os preceitos do artigo 37 da Carta Magna que estabelece: “A Administração Pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade (...)”.
(grifou-se).

Em semelhante sentido, assim dispõe Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, em sua obra “Princípios gerais de Direito Administrativo” (2010, p. 373):

“A lei o regulamento, na verdade, distinguem-se sob o aspecto material e formal.

Segundo a matéria,
a diferença está em que a lei inova originariamente na ordem jurídica, enquanto o regulamento não a altera.
Isso é verdade tanto par o regulamento executivo, que desenvolve a lei para efeito de sua aplicação, como para o regulamento autorizado ou delegado, porquanto a modificação da ordem jurídica, que resulta dos seus preceitos expressos, deve já estar virtualmente contida nas disposições programáticas, que lhe dão habilitação legislativa.
Destarte, a inovação originária da ordem jurídica é da lei, e não dele.
”
(grifou-se).

Nesta toada, seguindo o entendimento de que apenas a lei pode inovar da ordem jurídica, a matéria, em nível federal foi regulada por meio de lei ordinária. Trata-se da Lei Federal n. 9.873/1999, a qual dispõe:

Art. 1º
Prescreve em cinco anos a ação punitiva da
Administração Pública Federal
, direta e indireta, no
exercício do poder de polícia
, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.

A leitura da norma federal leva à conclusão justamente das 3 (três) prescrições mencionadas. Ocorre que a norma é taxativa no sentido de que tais prescrições valem para a “Administração Pública Federal”, ou seja, para a União e suas entidades (ex. IBAMA).

Partindo desta norma e a partir das discussões que ocorreram em diversos Estados, o STJ firmou o entendimento, agora pacífico, embora a norma já assim o indicasse, de que a Lei n. 9.873/1999 não pode ser aplicada para os Estados e Municípios, uma vez que se trata de norma federal (aplicação para a União e suas entidades) e não nacional (aplicação para todo o país).

Neste sentido, veja-se trecho do voto do Min. Castro Meira – relator do Resp. 1.115.078 (que originou a tese firmada no Tema 324 – STJ):

Sob o prisma negativo, a Lei 9.873/99 não se aplica:

(a) às ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e municípios, pois o âmbito espacial da lei limita-se ao plano federal;

Em outros julgados, o STJ seguiu o mesmo entendimento:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON. PRESCRIÇÃO. INAPLICABILIDADE DA LEI 9.873/99 ÀS AÇÕES ADMINISTRATIVAS PUNITIVAS PROPOSTAS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/32. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, trata-se de Ação Anulatória, ajuizada pela parte recorrida em face do Estado do Paraná, objetivando a declaração de nulidade da multa imposta pelo PROCON/PR, aplicada em decorrência de reclamação de consumidores. A sentença julgou procedente o pedido, para declarar a inexigibilidade da multa aplicada pelo PROCON/PR, em razão da prescrição intercorrente verificada no processo administrativo. O acórdão do Tribunal de origem manteve a sentença, por diverso fundamento, em face da aplicação do prazo quinquenal da previsão sancionatória previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32.

III. Na forma da jurisprudência desta Corte, firmada no julgamento do Recurso Especial 1.115.078/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a Lei 9.873/99 - cujo art. 1º, § 1º, prevê a prescrição intercorrente - não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e municípios, pois o âmbito espacial da aludida Lei limita-se ao plano federal, nos termos de seu art. 1º.

No ponto, cabe ressaltar que o referido entendimento não se restringe aos procedimentos de apuração de infrações ambientais, na forma da pacífica jurisprudência do STJ (AgInt no REsp 1.608.710/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/08/2017;

AgRg no AREsp 750.574/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 13/11/2015).

IV. O art. 1º do Decreto 20.9010/32 regula a prescrição quinquenal, sem nada dispor sobre a prescrição intercorrente. Nesse contexto, diante da impossibilidade de conferir interpretação extensiva ou analógica às regras atinentes à prescrição e da estrita aplicabilidade da Lei 9.873/99 ao âmbito federal, descabida é a fluência da prescrição intercorrente no processo administrativo estadual de origem, em face da ausência de norma autorizadora.

V. Consoante a pacífica jurisprudência do STJ, "o art. 1º do Decreto 20.910/1932 apenas regula a prescrição quinquenal, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, apenas prevista na
Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal"

(STJ, REsp 1.811.053/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/09/2019). No mesmo sentido: STJ, AgInt no REsp 1.609.487/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 23/02/2017; AgRg no REsp 1.513.771/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/04/2016.

VI. Agravo interno improvido.

(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.893.478/PR, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 16/12/2020, DJe de 18/12/2020.) (Grifou-se).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMPEZA URBANA. DEFEITO NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. MULTA ADMINISTRATIVA. ANULAÇÃO. SEGURANÇA DENEGADA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 489 E 1.022, AMBOS DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 7 DO STJ.

I - Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por ECOURBIS Ambiental S.A. contra o Chefe de Gabinete da Autoridade Municipal de Limpeza Urbana - AMLURB, objetivando a anulação de multas administrativas, por supostas falhas nos serviços prestados, tendo em vista a ocorrência da prescrição trienal intercorrente. Na sentença, denegou-se a segurança. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. Esta Corte conheceu do agravo para negar provimento ao recurso especial.

II - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que não há violação dos arts. 489 e 1.022, ambos do CPC/2015, quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a fundamentadamente e apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese.

III - Descaracterizada a alegada omissão, tem-se de rigor o afastamento da violação dos mencionados artigos processuais, conforme pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

(AgInt no REsp 1.643.573/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 8/11/2018, DJe 16/11/2018 e AgInt no REsp 1.719.870/RS, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 24/9/2018, DJe 26/9/2018.) IV - A respeito da alegação de violação do art. 1°, §1°, da Lei n. 9.873/1999 e do art. 1° do Decreto n. 20.910/1932, o Tribunal a quo, na fundamentação do aresto recorrido, assim firmou seu entendimento:

" (...) não há se falar em demora injustificada no processamento e julgamento do processo administrativo. Além disso, tampouco se passaram mais do que 05 anos entre o término do processo administração em questão e o ofício para o pagamento das multas dele resultantes (fls. 299/300). [...]. Assim, de fato, não há que se falar em prescrição intercorrente, de modo que a r. sentença deve ser mantida. [...]."

V - Consoante se verifica dos excertos reproduzidos do acórdão vergastado, a Corte estadual, com base nos elementos fáticos dos autos, dentre eles e principalmente o Processo Administrativo n. 2011-0.310.034-0, concluiu que, não obstante, entre a instauração do procedimento administrativo sancionatório e a aplicação das multas, tenha transcorrido mais de 5 anos, não houve inércia na movimentação do processo, pelo que de não ocorrência da prescrição da pretensão punitiva.

VI - Para se deduzir de forma diversa do decisum recorrido, entendendo pela prescrição das sanções administrativas aplicadas à recorrente, na forma pretendida no apelo nobre, demandaria o reexame do mesmo acervo fático-probatório já analisado, providência impossível pela via estreita do recurso especial, ante o óbice do enunciado da Súmula n. 7/STJ. Nesse sentido, os seguintes julgados:

(REsp 1.809.609/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/8/2019, DJe 5/9/2019 e REsp 1.773.601/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/11/2018, DJe 19/11/2018.)

VII -
Em relação à aplicação à lide da prescrição trienal intercorrente, prevista no art. 1°, §1°, da Lei n. 9.873/1999, é forçoso esclarecer que este dispositivo somente é aplicável nas ações punitivas na esfera da Administração Pública Federal, não podendo ser invocada para reconhecer a prescrição intercorrente no campo dos órgãos estaduais e municipais. Assim, inexistindo regra específica para regular o prazo prescricional no âmbito da administração estadual e municipal, adota-se o prazo previsto no Decreto n. 20.910/1932.
Confiram-se os julgados a seguir: (AgInt no AREsp 1.749.181/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/5/2021, DJe 1º/7/2021 e AgInt no REsp 1.838.846/PR, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 30/3/2020, DJe 1º/4/2020.) VIII - Agravo interno improvido.

(AgInt no AREsp n. 1.951.283/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/5/2022, DJe de 12/5/2022.) (Grifou-se).

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON. PRESCRIÇÃO. INAPLICABILIDADE DA LEI 9.873/99 ÀS AÇÕES ADMINISTRATIVAS PUNITIVAS PROPOSTAS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/32. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015. Incidência do Enunciado Administrativo 3/2016, do STJ ("Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC").

II. Na origem, trata-se de Ação Anulatória, ajuizada pela parte recorrida em face do Estado do Paraná, objetivando a declaração de nulidade da multa imposta pelo PROCON/PR, aplicada em decorrência de reclamação de consumidores que teriam sido cobrados indevidamente pela autora. A sentença julgou improcedente o pedido. O acórdão do Tribunal de origem deu provimento à Apelação da parte recorrida, para reconhecer a incidência da prescrição administrativa intercorrente, em face da aplicação analógica do disposto no art. 1º do Decreto 20.910/32.

III. Na forma da jurisprudência desta Corte, firmada no julgamento do Recurso Especial 1.115.078/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a Lei 9.873/99 - cujo art. 1º, § 1º, prevê a prescrição intercorrente - não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, pois o âmbito espacial da aludida Lei limita-se ao plano federal, nos termos de seu art. 1º.

No ponto, cabe ressaltar que o referido entendimento não se restringe aos procedimentos de apuração de infrações ambientais, na forma da pacífica jurisprudência do STJ (AgInt no REsp 1.608.710/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/08/2017;

AgRg no AREsp 750.574/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 13/11/2015).

IV. O art. 1º do Decreto 20.9010/32 regula a prescrição quinquenal, sem nada dispor sobre a prescrição intercorrente. Nesse contexto, diante da impossibilidade de conferir interpretação extensiva ou analógica às regras atinentes à prescrição e da estrita aplicabilidade da Lei 9.873/99 ao âmbito federal, descabida é a fluência da prescrição intercorrente no processo administrativo estadual de origem, em face da ausência de norma autorizadora.

V. Consoante a pacífica jurisprudência do STJ, "o art. 1º do Decreto 20.910/1932 apenas regula a prescrição quinquenal,
não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, apenas prevista na Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal"

(STJ, REsp 1.811.053/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/09/2019). No mesmo sentido: STJ, AgInt no REsp 1.609.487/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 23/02/2017; AgRg no REsp 1.513.771/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/04/2016.

VI. Recurso Especial conhecido e parcialmente provido.

(REsp 1897072 / PR - 2020/0247317-3. Rel. Min. Assussete Magalhães. Segunda Turma. Data do julgamento: 01/12/2020) (Grifou-se).

O mencionado entendimento tem sido aplicado por este Tribunal de Justiça em casos semelhantes, senão, veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO – PENALIDADE LANÇADA POR ÓRGÃO ESTADUAL –
INAPLICABILIDADE DA LEI FEDERAL N. 9.873/1999 E DO DECRETO FEDERAL N. 6.514/2008 – ADSTRIÇÃO DAS ALUDIDAS NORMAS AO ÂMBITO FEDERAL
– DECRETO ESTADUAL N. 1.986/2013 – FATO PRETÉRITO À VIGÊNCIA DA NORMA – RETROATIVIDADE NÃO PERMITIDA – APLICABILIDADE DO DECRETO N. 20.910/1932 – PRECEDENTES DO STJ – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA – INOCORRÊNCIA – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO – APLICABILIDADE DO ART. 1.013, § 4o, DO CPC – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – INOCORRÊNCIA – – PEDIDO INICIAL JULGADO IMPROCEDENTE – INVERSÃO DA CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.

Consoante o precedente do Superior Tribunal de Justiça, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n. 9.873/1999 e do Decreto Federal n. 6.514/2008 apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União.

(...)

(N.U 0003151-80.2016.8.11.0082, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/07/2022, Publicado no DJE 20/07/2022) (grifou-se).

Ora, se a lei federal foi redigida apenas para o processo administrativo federal, não podendo ser aplicada no âmbito estadual, é necessário, por óbvio, que haja regramento específico no âmbito estadual, até mesmo porque, conforme o texto constitucional, o Direito Ambiental é matéria de competência concorrente entre os entes federativos (art. 24, VI. VII e VIII, CF), lembrando, ainda, que em tal matéria, em caso de “colisão” ou “lacuna”, deve preponderar a máxima
“in dubio pro natura”
(ou seja, sem possibilidade de analogia
in malam partem
do meio ambiente).

No Estado de Mato Grosso, tal regramento, diferentemente do nível federal, se deu por decreto e nunca por lei.
Trata-se do Decreto Estadual n. 1.986/2013 (art. 19), recentemente revogado e substituído pelo Decreto Estadual n. 1.436/2022 (art. 20).

A partir dos estudos realizados sobre a matéria, que possui contornos de Direito Constitucional, Administrativo, Ambiental e Processual, estou convicto que tal matéria (prescrição administrativa ambiental) não poderia ter sido regulada, de forma originária e inovadora, por meio de Decreto/Regulamento, necessitando de lei em sentido estrito, pelas demais razões que passo a esboçar.

Conforme já mencionado, o decreto é uma norma jurídica que objetiva regulamentar lei, não podendo, em regra, inovar na ordem jurídica. Os mencionados Decretos, em seus “considerandos”, assim dispõem:

Decreto nº 1.986/2013:

O Governador do Estado de Mato Grosso, no uso das atribuições que lhe confere o art. 66, inciso III, da Constituição Estadual, e

Considerando a necessidade de regulamentar a Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995
, no que se refere aos atos inerentes ao procedimento administrativo de apuração e julgamento das infrações ambientais, bem como o sistema recursal e a cobrança de multa no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SEMA,
(grifou-se).

Decreto nº 1.436/2022:

O Governador do Estado de Mato Grosso, no uso das atribuições que lhe confere o artigo 66, inciso III, da Constituição Estadual, tendo em vista o que consta no Processo nº SEMA-PRO-2022/02471, e

Considerando o que estabelece a Lei Estadual nº 7.692, de 01 de julho de 2002
, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual;

Considerando a necessidade de regulamentar o processo administrativo de apuração e julgamento das infrações ambientais de que trata a Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995
;
(grifou-se).

Compulsando as duas leis mencionadas – Lei Estadual n. 7.692/2002 (regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual) e Lei Complementar n. 38/1995 (Código Estadual do Meio Ambiente), verifico que em nenhuma delas há previsão de prazo prescricional no processo administrativo ambiental, diferentemente, repiso, do que ocorre no âmbito da União.

Dessa forma, é notório que ambos os Decretos inovaram na ordem jurídica, trazendo hipótese de prescrição jamais previstas em qualquer
lei estadual.
Nunca é demais lembrar que, conforme texto constitucional:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

II -
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei
;

Trata-se do “princípio da legalidade”, o qual, em se tratando de matéria atinente ao Direito Público (Direito Administrativo Ambiental), tem ainda maior robustez. Nesse sentido, vale a menção da doutrina de Marcelo Harger:

“Mas a relação da Administração com a lei é bastante diferente daquela entre a lei e o particular. É que, enquanto o particular pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, a Administração somente pode fazer aquilo que a lei permite. (...)

Adota-se, portanto, em relação à Administração Pública, a chamada
legalidade estrita.
Isso significa que, caso a lei não conceda expressamente um poder à Administração, ela o nega implicitamente. (...)

As consequências da adoção do princípio da legalidade no processo administrativo vão se confundir com aquelas impostas pelos princípios da indisponibilidade do interesse público e do Estado de Direito. É que todos esses princípios partem da ideia de que o agente público somente pode atuar no estrito cumprimento da lei e para atender o interesse público.

Há, contudo, um aspecto que se sobressai em relação à legalidade. É a imposição de uma atuação parametrada à autoridade administrativa, que possibilita o conhecimento dos mecanismos decisionais e dos fatos da situação, de modo a instituir um padrão de coerência sistemática à atividade do poder público.

A lei será o fato condicionante do atuar administrativo no curso do processo e, principalmente, as decisões finais deverão expressar um estrito cumprimento da legalidade.”
(grifou-se).

Além do aspecto atinente à legalidade estrita, é curial mencionar que a matéria regulada por Decreto – prescrição no processo administrativo ambiental – é considerada “matéria de ordem pública”, podendo ser reconhecida de ofício ou mediante provocação, em qualquer grau de jurisdição ou fase processual, tamanha sua relevância.

Veja-se, como é possível que tal matéria – que impõe severas limitações ao exercício do Poder de Polícia da Administração Pública – seja regulada de forma originária e inédita por meio de Decreto do Governador, sem uma ampla discussão política e democrática?

Simples: não é possível, quer pela impossibilidade do decreto inovar na ordem jurídica, quer, ainda, pela questão relativa à segurança jurídica, ao princípio democrático e outros. Admitir o contrário seria permitir que um novo Governador, recém empossado, revogasse o mencionado Decreto, alterasse-o, mudando o prazo prescricional para outro, suprimindo-o ou a bem da verdade, agindo com ampla discricionariedade, sem submeter a questão à discussão política no âmbito da Assembleia Legislativa, o que, repiso, deve ser a regra, até mesmo porque se está a tratar de políticas públicas relacionadas à proteção do meio ambiente.

Esse é o entendimento que se extrai das Constituições Federais e Estadual e também é a conclusão que se chega quando observada a jurisprudência dos Tribunais. Veja-se:

“Tem-se por “pacífico para toda a doutrina” que “
o decreto regulamentar não pode dispor contra legem ou praeter legem”
(Edmir Netto Araújo).
O regulamento “há de ater-se ao cumprimento da lei”
(Celso Ribeiro Bastos).

Os Decretos
municipais de Buritama 4.440/2021 (de 21-1) 4.451/2021 (de 1º-2) e 4.459/2021 (de 8-3)
restringiram o direito garantido em lei
de o servidor receber a gratificação de nível universitário, viola o princípio da legalidade, ao exceder os limites da lei e inovar-lhe a aplicação.”
(TJSP. 11ª Câmara de Direito Público. Apelação/Remessa Necessária nº 1001617-46.2021.826.0097. Rel. Des. Ricardo Dip. Data de julgamento: 05/07/2022) (grifou-se).

Assim, em não havendo legislação estadual específica (lei em sentido estrito) sobre a matéria, a única norma a viger é o Decreto n. 20.910/1932 (prescrição quinquenal – cobrança do crédito), uma vez que este possui abrangência nacional (no artigo 1º menciona expressamente os Estados e os Municípios).

No Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais foi esta a conclusão em caso semelhante, senão veja-se:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - EXECUÇÃO FISCAL - EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE - MULTA AMBIENTAL - PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA - ÂMBITO ESTADUAL - NECESSIDADE DE REGRAMENTO LEGAL ESPECÍFICO - RESP Nº 111.257/SP - PRESCRIÇÃO AFASTADA.

- A Lei nº 9.873/99 se aplica somente nas ações administrativas, punitivas, desenvolvidas no plano da Administração Federal, direta ou indireta. (RESP Nº 111.257/SP)

- A prescrição da cobrança de multa administrativa aplicada em razão de infração ambiental é de 5 (cinco) anos e apenas começa a correr após o encerramento do Processo Administrativo que a perfectibiliza, com a constituição efetiva do crédito em favor do Poder Público, diante da ausência de qualquer previsão legal a respeito da prescrição intercorrente para o âmbito estadual.
-
Sem norma que regulamente a prescrição intercorrente no âmbito estadual e não transcorrido o prazo de 05 (cinco) anos contados do término do processo administrativo até o ajuizamento da Execução Fiscal, não ocorrida a prescrição alegada em exceção de pré-executividade.
(Agravo de Instrumento nº
1.0000.21.100224-1/001

1002258-94.2021.8.13.0000 (1)
. 7ª Câmara Cível. Rela. Desa. Alice Birchal. Data de julgamento: 13/09/2022

No Estado do Paraná, também diante da ausência de legislação, não tem sido reconhecida a prescrição administrativa. Veja-se:

“
Dessa forma, ante a ausência de previsão legal específica para o reconhecimento da prescrição administrativa intercorrente na legislação do Estado do Paraná, ante a inaplicabilidade dos art. 1º do Decreto 20.910/1932 para este fim, bem como das disposições da Lei nº 9.873/1999, deve ser afastada a alegação de prescrição intercorrente do procedimento administrativo no caso dos autos.

Pelo exposto rejeito o pedido formulado na exceção de pré-executividade, devendo a execução fiscal prosseguir em seus ulteriores termos.”
(TJPR. 5ª Câmara Cível. Agravo de Instrumento nº 0006106-88.2022.816.0000. Rel. Des. Renato Braga Bettega. Data de julgamento: 23/08/2022) (grifou-se).

No caso do Distrito Federal, há
lei
sobre o tema, dispondo de forma expressa que
“Não corre o prazo prescricional enquanto houver processo administrativo pendente de decisão.”
Por esta razão, o TJDFT, em caso semelhante, também não reconheceu a prescrição para constituição do crédito, senão veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INAPLICABILIDADE DA LEI FEDERAL. VEDAÇÃO DA LEI LOCAL.

1. A norma federal de prescrição intercorrente não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas pelos estados e municípios. Precedentes do STJ.

2. Ante a ausência de norma e a vedação do § 2º do art. 65 da Lei Distrital 41/1989, não corre o prazo prescricional enquanto houver processo administrativo pendente de decisão.

3. Recurso provido. ( ...).

É notório que
a prescrição, como instituto do direito, é voltada à segurança jurídica, não tratando diretamente do mérito das questões postas em discussão em um processo, seja ele administrativo ou judicial, mas sim da duração razoável desse processo, com a garantia de que o administrado/jurisdicionado receberá do Poder Público uma manifestação dentro de um intervalo de tempo que seja condizente com a necessidade de atuação do órgão estatal para a solução do litígio posto em análise.

Assim, por se tratar de matéria que restringe direitos e impõe deveres, é de ordem pública e de natureza processual, razão pela qual não tenho dúvidas que a sua criação só pode ser por lei, em sentido estrito.

Importante repisar, apenas a título de reforço argumentativo, que a tese firmada no Tema 324 do STJ (já mencionado em outro trecho de voto) –
É de cinco anos o prazo decadencial para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa
– não se aplica aos Estados, uma vez que tratava de processo administrativo federal (perante o IBAMA) e, portanto, com aplicação da legislação federal, o que não é o caso destes autos.

Saliento, por último, que não se está a analisar a inconstitucionalidade dos decretos Estaduais nº 1.986/2013 e 1.436/2022, mas sim a ilegalidade dos mesmos ao trazer regulamentação sobre a prescrição ambiental que não é prevista na Lei Estadual nº 7.692/2002 ou na Lei Complementar nº 38/1995.

Após estas considerações doutrinárias, legais e jurisprudenciais, convém retornar os olhos para o caso concreto em análise.

Conforme consta dos autos, a lavratura do Auto de Infração se deu em 15/06/2006, sendo que estava vigente, conforme já mencionado, o Decreto Federal n. 20.910/1932, que trata apenas da prescrição para a cobrança do crédito (executória) e não para a sua constituição.

Destarte, conforme fundamentação
supra,
estou convicto que a sentença vergastada merece reforma, para afastar a ocorrência da prescrição no curso do processo administrativo e/ou intercorrente, face a ausência de legislação em sentido estrito a instituir tal prazo prescricional/decadencial.

Ademais, nos termos do artigo 1.013, §§ 3º e 4º, do Código de Processo Civil, o feito está em condições de imediato julgamento, no sentido de se apreciar os demais pedidos levantados pelo Impetrante em sua inicial.

Dispõe o regramento que não dependem de prova os fatos em cujo favor milita presunção legal de existência ou de veracidade, como ostentam atos administrativos (art. 374, IV, CPC/15).

In casu,
a Apelada, na exordial alega, além da ocorrência da prescrição para constituição do crédito, também a
ocorrência da prescrição executória
. Assim passo a apreciá-la.

A Impetrante/recorrida alega a existência da prescrição executória, haja vista que o trânsito em julgado na esfera administrativa teria ocorrido em 28/09/2011, de forma que o crédito só poderia ter sido cobrado até 10/2016.

O Estado de Mato Grosso (Impetrado) alega, nesse sentido que o início do prazo para cobrança do crédito apenas inicia-se com o término da fase administrativa de cobrança.

Compulsando os autos, verifica-se a seguinte sequência de fatos, os quais interessam para se identificar ou não a ocorrência da prescrição executória:

1. Lavratura do auto de infração – 15/05/2006;

2. Término do processo administrativo ambiental (trânsito em julgado administrativo) – 28/09/2011;

3. Reconstituição dos autos extraviados – 10/08/2018;

4. Decisão de envio dos autos para a Coordenadoria de Arrecadação visando dar início ao procedimento de cobrança da multa administrativa/encaminhamento à PGE para inscrição em dívida ativa – 22/08/2019.

Como se vê,
o processo administrativo foi finalizado em 28/09/2011,
com o trânsito em julgado da última decisão administrativa. Para fins de contagem da prescrição executória, o prazo deve fluir a partir da mencionada decisão administrativa que transitou em julgado.

Vale mencionar a jurisprudência do STJ sobre o tema:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO RESCISÓRIA. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA (INFRAÇÃO AMBIENTAL). PRAZO PRESCRICIONAL. INÍCIO DO CÔMPUTO.
CONSTITUIÇÃO DEFINITIVA DO CRÉDITO.

1. A Primeira Seção desta Corte, sob a sistemática dos recursos repetitivos, no julgamento do REsp 1.112.577/SP (julgado em 09/12/2009, DJe 08/02/2010) e do REsp 1.115.078/RS (julgado em 24/03/2010, DJe 06/04/2010), ambos da relatoria do em. Ministro Castro Meira, firmou, entre outras, as seguintes teses: a) "Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental." e
b) "O termo inicial do prazo prescricional para o ajuizamento da ação executória 'é a constituição definitiva do crédito, que se dá com o término do processo administrativo de apuração da infração e constituição da dívida'."

2. No caso, com espeque no art. 485, V, do CPC/1973, o IBAMA propôs ação rescisória em que questiona o transcurso do prazo prescricional para a cobrança de multa por infração ambiental, ao argumento de que seu início se dá a partir "da data da constituição definitiva do crédito não tributário e não da data da notificação do débito do devedor", tendo sido violados os arts. 1º e 1º-A da Lei n. 9.873/1999.

3. A decisão rescindenda assentou que "é de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento de execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, contado do momento em que se torna exigível o crédito (artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932)", sendo que o Regional contou o prazo inicial da prescrição da data em que o autuado foi cientificado do indeferimento do primeiro dos dois recursos administrativos apresentados, em 08/03/1999, ambos dotados de efeito suspensivo, a teor dos arts. 128, § 2º, e 130, § 3º, do Decreto n. 6.514/2008.

4. Havendo o processo administrativo se ultimado em 17/02/2000 (de cuja decisão final o infrator, ora réu, teve ciência em 03/03/2000) e tendo sido o autuado notificado para pagar o valor da multa até 01/04/2000 - data após a qual a dívida poderia ser cobrada judicialmente -, não há que se falar em prescrição, porquanto proposto o executivo fiscal em 20/08/2004.

5. Pedido procedente.

(STJ. AR 4928/RS. Min. Gurgel de Faria. S1 – primeira seção. Data do julgamento: 25/09/2019)

Em semelhante sentido, a jurisprudência deste Sodalício:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – EXECUÇÃO FISCAL – MULTA ADMINISTRATIVA – INFRAÇÃO AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO QUINQUENAL – SÚMULA 467 STJ – TERMO A QUO - CONSTITUIÇÃO DEFINITIVA DO CRÉDITO – PRECEDENTE DO STJ - NÃO OCORRÊNCIA – INOVAÇÃO RECURSAL – SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA - RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E DESPROVIDO.

As matérias que não foram objeto da exceção de pré-executividade e da decisão recorrida, apresentadas apenas em sede de agravo, constituem inovação recursal e não devem ser conhecidas.
O prazo de prescrição, para fins de crédito de natureza não tributária, decorrente de multa por infração ambiental, é de 5 (cinco) anos, contados da constituição definitiva do crédito, com base no Decreto nº 20.910/32 e Súmula 467/STJ.

Enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado.

Não decorrido mais de cinco anos entre a data da constituição do crédito e a inscrição em dívida ativa, a pretensão executória da Fazenda Pública não está prescrita.

(N.U 1002754-85.2018.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/12/2019, Publicado no DJE 22/01/2020) (Grifou-se).

Assim, em síntese, não é o caso de reconhecimento da prescrição administrativa (quinquenal, para constituição do crédito) e da prescrição intercorrente face à impossibilidade de aplicação do Decreto nº 1.986/2013, porém é o caso de se reconhecer a prescrição para execução do crédito não tributário, uma vez que o processo administrativo finalizou-se em 2011.

Neste sentido, veja-se ainda precedente do STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MULTA AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO. DECRETO N. 20.910/1932. TERMO INICIAL.

I - Conforme a pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a prescrição intercorrente não se aplica às ações administrativas punitivas impostas por Estados e Municípios.

II - Por outro lado, a prescrição do art. 1º do Decreto n. 20.910/1932, conforme o princípio da actio nata, tem como
termo inicial o momento em que o crédito é exigível, coincidindo esse termo com a ocorrência da lesão, ou seja, quando se torna inadimplente o infrator com o encerramento do processo e a imposição da penalidade.
Precedentes: AgInt nos EDcl no REsp 1.893.478/PR, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 16/12/2020, DJe 18/12/2020; REsp 1.460.053/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 28/9/2021, DJe 1º/10/2021 e AgInt no REsp 1.703.211/PR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 11/9/2018, DJe 17/9/2018.

III - Recurso especial provido.

(REsp n. 1.901.454/PR, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 8/2/2022, DJe de 10/2/2022.) (Grifou-se).

E ainda o texto da Súmula 467, também do STJ:

Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental.

E por fim, as teses fixadas nos Temas 146 e 147 (repetitivos) do STJ:

Tema nº 146: É de cinco anos o prazo para a cobrança da multa aplicada ante infração administrativa ao meio ambiente, nos termos do Decreto nº 20.910/32, o qual que deve ser aplicado por isonomia, à falta de regra específica para regular esse prazo prescricional.

Tema nº 147: Em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator.

Pontuo por fim, que, embora o Estado tenha argumentado que os autos foram extraviados e reconstituídos apenas em 2018, certo é que não demonstrou ou mesmo alegou que o Impetrante tenha dado causa ao extravio dos autos. Dessa forma, o Impetrante não pode ser prejudicado, até mesmo porque o extravio dos autos não é causa de interrupção ou suspensão do prazo prescricional para execução do crédito.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO

EM PARTE
ao recurso de apelação interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO para reformar a sentença,
à vista da inocorrência da prescrição administrativa e intercorrente no caso em análise e ante a aplicação da teoria da causa madura,
JULGO PROCEDENTE
o pedido inicial no sentido de reconhecer a ocorrência da prescrição para execução do crédito. Em sede de reexame necessário retifico a sentença conforme fundamentação desta Apelação.

Não é caso de fixação/majoração de honorários sucumbenciais.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DR. GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR (1º VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

VO T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (2ª VOGAL):

Peço vista dos autos.

EM 25 DE OUTUBRO DE 2022:

ADIADO A DECISÃO, PEDIU VISTAS A 2ª VOGAL - DESA. MARIA EROTIDES KNEIP. O RELATOR DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO E RETIFICOU A SENTENÇA, SENDO ACOMPANHADO PELO 1º VOGAL - DR. GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR.

SESSÃO DE 08 DE NOVEMBRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

VO T O (VISTA)

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (2ª VOGAL):

Trata-se
de Recurso de Apelação Cível c/c Reexame Necessário interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença que, na Ação de Mandado de Segurança julgou procedente o pedido da exordial para declarar
a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual em relação à infração administrativa ambiental descrita no Auto de Infração n. 100.021 de 15/05/2006, cuja responsabilidade foi apurada no âmbito do Processo Administrativo nº. 126.697/2006
.

Em suas razões recursais, o Estado de Mato Grosso, sustenta que a prescrição intercorrente é aquela que decorre da inércia da Administração em concluir o processo instaurado para apurar a ocorrência da infração administrativa, isto é, quando o processo já iniciado fica paralisado pendente de qualquer despacho ou decisão por um determinado período de tempo.

Argumenta que ante a omissão legislativa no Estado de Mato Grosso, em relação ao prazo de prescrição intercorrente aplicável aos processos administrativos ambientais até a edição do Dec. nº 1.986/2013, deve-se aplicar o Dec.-Lei nº 20.910/32, em razão da isonomia.

Ressalta que a paralisação do processo decorreu do extravio dos autos, razão pela qual não deve incidir a prescrição intercorrente, não constatada a inércia da administração.

O Relator, e. Dr. Agamenon Alcântara Moreno Junior votou no sentido de dar parcial provimento ao apelo
para reformar a sentença,
à vista da inocorrência da prescrição administrativa e intercorrente no caso em análise e ante a aplicação da teoria da causa madura, julgou procedente o pedido inicial no sentido de reconhecer a ocorrência da prescrição para execução do crédito e, em sede de reexame necessário, retificou a sentença.

Pedi vista dos autos para melhor análise da matéria.

No que tange ao argumento de
inexistência de prescrição intercorrente, faço a seguinte consideração, iniciando pela legislação federal.

Com relação à incidência da Lei Federal nº 9.873/99 e o Decreto Federal nº 6.514/08, estas não podem ser incidir às multas administrativas (dentre elas as de natureza ambiental) aplicadas pelos Estados e Municípios, haja vista a referida legislação refere-se apenas e tão somente às multas aplicadas por agentes federais em processos administrativos vinculados à União.

De igual forma, não se pode aplicar o Decreto Lei nº 20.910/32, posto que o referido Decreto não prevê a prescrição intercorrente, mas apenas a prescrição da pretensão punitiva.

Logo, também não pode aplicado.

Acerca da matéria, pacífica a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça,
in verbis:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON. PRESCRIÇÃO. INAPLICABILIDADE DA LEI 9.873/99 ÀS AÇÕES ADMINISTRATIVAS PUNITIVAS PROPOSTAS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/32. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015. II. Na origem, trata-se de Ação Anulatória, ajuizada pela parte recorrida em face do Estado do Paraná, objetivando a declaração de nulidade da multa imposta pelo PROCON/PR, aplicada em decorrência de reclamação de consumidores. A sentença julgou procedente o pedido, para declarar a inexigibilidade da multa aplicada pelo PROCON/PR, em razão da prescrição intercorrente verificada no processo administrativo. O acórdão do Tribunal de origem manteve a sentença, por diverso fundamento, em face da aplicação do prazo quinquenal da previsão sancionatória previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32. III.
Na forma da jurisprudência desta Corte, firmada no julgamento do Recurso Especial 1.115.078/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a Lei 9.873/99 - cujo art. 1º, § 1º, prevê a prescrição intercorrente - não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e municípios, pois o âmbito espacial da aludida Lei limita-se ao plano federal, nos termos de seu art. 1º. No ponto, cabe ressaltar que o referido entendimento não se restringe aos procedimentos de apuração de infrações ambientais
, na forma da pacífica jurisprudência do STJ (AgInt no REsp 1.608.710/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/08/2017; AgRg no AREsp 750.574/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 13/11/2015). IV.
O art. 1º do Decreto 20.9010/32 regula a prescrição quinquenal, sem nada dispor sobre a prescrição intercorrente. Nesse contexto, diante da impossibilidade de conferir interpretação extensiva ou analógica às regras atinentes à prescrição e da estrita aplicabilidade da Lei 9.873/99 ao âmbito federal, descabida é a fluência da prescrição intercorrente no processo administrativo estadual de origem, em face da ausência de norma autorizadora
. V. Consoante a pacífica jurisprudência do STJ, "o art. 1º do Decreto 20.910/1932 apenas regula a prescrição quinquenal, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, apenas prevista na Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal" (STJ, REsp 1.811.053/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/09/2019). No mesmo sentido: STJ, AgInt no REsp 1.609.487/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 23/02/2017; AgRg no REsp 1.513.771/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/04/2016. VI. Agravo interno improvido. (STJ - AgInt nos EDcl no REsp 1893478/PR, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/12/2020, DJe 18/12/2020) (NEGRITEI)

No mesmo sentido é a jurisprudência deste Sodalício,
in verbis:

AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO – PENALIDADE LANÇADA POR ÓRGÃO ESTADUAL – INAPLICABILIDADE DA LEI FEDERAL N. 9.873/1999 E DO DECRETO FEDERAL N. 6.514/2008 – ADSTRIÇÃO DAS ALUDIDAS NORMAS AO ÂMBITO FEDERAL – DECRETO ESTADUAL N. 1.986/2013 – FATO PRETÉRITO À VIGÊNCIA DA NORMA – RETROATIVIDADE NÃO PERMITIDA – APLICABILIDADE DO DECRETO N. 20.910/1932 – PRECEDENTES DO STJ – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA – NÃO OCORRÊNCIA – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO – APLICABILIDADE DO ART. 1.013, § 4o DO CPC – PRESCRIÇÃO TRIENAL – INOCORRÊNCIA – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTÓRIA – NÃO CONFIGURADA – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA – NÃO EVIDENCIADA – CONVERSÃO DA MULTA EM SERVIÇOS DE PRESERVAÇÃO, MELHORIA E RECUPERAÇÃO DA QUALIDADE DO MEIO AMBIENTE – IMPOSSIBILIDADE – PEDIDO INICIAL JULGADO IMPROCEDENTE – INVERSÃO DA CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – ANÁLISE DO REEXAME PREJUDICIADA.
Consoante o precedente do Superior Tribunal de Justiça, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n. 9.873/1999 e do Decreto Federal n. 6.514/2008, apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União.
Não se aplicam, quanto à prescrição, as regras do Decreto Estadual n. 1.986/2013, quando a infração ambiental ocorreu em data anterior à vigência de tal norma. A Administração Pública dispõe do prazo de 05 (cinco) anos, para apurar a prática da infração ambiental, a contar da data do ato (Decreto n. 20.910/1932). Logo, a lavratura do auto de infração e a instauração do processo administrativo, no mesmo ano da lesão ambiental, afastam a ocorrência da prescrição. À luz do artigo 1.013, § 4o, do CPC, reformada a sentença que reconhecera a ocorrência da prescrição, pode o colegiado ad quem julgar o mérito, examinando as demais questões. Não há falar em prescrição intercorrente, porque além de não haver previsão nesse sentido no Decreto n. 20.910/1932, não há demonstração de que o processo administrativo permaneceu paralisado por 03 (três) anos. Inexistindo demonstração de que o feito executivo foi proposto após decorridos 05 (cinco) anos, a contar da data do término do processo administrativo, não deve ser acolhida a tese de prescrição da pretensão executória. Deve ser rechaçada a tese de violação aos Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa, já que a parte autora compareceu aos autos por meio do advogado constituído e deixou de apresentar defesa, sendo considerada revel motivo pelo qual os prazos correm, independentemente, da notificação da parte (art. 121, §5o, da LCE n. 38/1995). Sem demonstração de que a parte firmou o termo de compromisso, finalizando o processo de regularização da área degradada, não se aplica o benefício previsto no artigo 59, §5º, da Lei n. 12.651/2012. Reformada a sentença, deve-se inverter a condenação ao pagamento dos honorários advocatícios, posto que o pedido inicial fora julgado improcedente. A improcedência do pedido implica a prejudicialidade da apreciação da Remessa Necessária. (TJ/MT - N.U 0002029-61.2018.8.11.0082, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 30/08/2021, Publicado no DJE 21/09/2021) (NEGRITEI)

Passo então a analisar a matéria sob o ponto de vista da legislação estadual.

Há no Estado de Mato Grosso, o Decreto Estadual nº 1.986/2013, o qual regulamenta a prescrição intercorrente e estabelece o prazo de 3 (três) anos para sua configuração diante da paralisação do processo administrativo pendente de julgamento ou despacho, a teor do que preconiza o art. 19, 2º, que assim está redigido,
in verbis:

Art. 19.

Prescreve em 5 (cinco) anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessada.

(...)

§2º Incide a prescrição no procedimento de apuração do Auto de Infração paralisado por mais de 3 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação.

No entanto, apesar de haver regulamentação normativa acerca da prescrição intercorrente em processo administrativo no âmbito do Estado de Mato Grosso, tal regulamento não ser aplicado no caso concreto pelos seguintes motivos.

O Auto de Infração nº 100021 e objeto da ação de base que originou o presente recurso foi confeccionado em 15/05/2006, conforme se infere no Relatório Técnico nº 307/SUAD/CFF/06 e anexado no Id. 116499033.

O processo administrativo (Processo nº 126697/06) foi iniciado em 08/06/06 e teve movimentação processual até o ano de 2011.

Após, não houve movimentação processual ante a ocorrência de extravio dos autos.

Em 2018, houve despacho autorizando a realização de reconstituição dos autos, conforme se infere no Id. 116499033.

O referido processo administrativo (após ser reconstituído devido ao extravio ocorrido) continuou tramitando, conforme Despacho nº 230/SGPA/SEMA/2019, proferido pela Superintendência de Gestão de Processos Administrativos e Auto de Infração anexado no Id. 116499034.

Já o Decreto Estadual nº 1.986/13, entrou em vigor no dia 01/11/2013, ou seja, iniciou a sua vigência após a instauração do processo administrativo questionado pela Apelada.

Logo, este não pode ser aplicado de forma retroativa.

Nesse sentido, pacífica a jurisprudência deste Sodalício,
in verbis:

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ORDINARIA - MULTA ADMINISTRATIVA - INFRAÇÃO AMBIENTAL –
PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE AMBIENTAL - DECRETO ESTADUAL Nº 1.986/13 – IRRETROATIVIDADE
– PRECEDENTES DO STJ – ILEGITIMIDADE PASSIVA –AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DO SÓCIO – ILEGALIDADE - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1- Nos termos do entendimento do STJ, ante a ausência de previsão legal específica para o reconhecimento da prescrição administrativa intercorrente na legislação Estadual, visto que o Decreto nº 1.986/2013 somente entrou em vigor após a ocorrência dos fatos, e, ante a inaplicabilidade do art. 1º do Decreto 20.910/1932 para este fim, bem como das disposições da Lei 9.873/1999 e do Decreto nº 6.514/2008, deve ser afastada a prescrição da multa administrava no caso (STJ - REsp 1662786/PR - 16/06/2017). 2- No caso, analisando os marcos temporais, aparentemente, não resta demonstrada a ocorrência da prescrição. 3- No tocante a ilegitimidade, compulsando o processo administrativo acostado pela Agravada, de fato, não se verifica a notificação da sócia para sua posterior inserção como coobrigado na CDA, o que, em princípio, representa afronta ao princípio do devido processo legal administrativo, do contraditório e da ampla defesa. (TJ/MT - N.U 1012785-96.2020.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/05/2021, Publicado no DJE 10/08/2021)

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – DIREITO PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL – RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA - MULTA ADMINISTRATIVA – INFRAÇÃO AMBIENTAL – PENALIDADE LANÇADA POR ÓRGÃO ESTADUAL – INAPLICABILIDADE DA LEI FEDERAL N. 9873/1999 E DO DECRETO FEDERAL N. 6514/2008 – ADSTRIÇÃO DAS ALUDIDAS NORMATIVAS AO ÂMBITO FEDERAL –
DECRETO ESTADUAL N. 1.986/2013 – FATO PRETÉRITO À VIGÊNCIA DA NORMA – IRRETROATIVIDADE – INAPLICABILIDADE AO CASO CONCRETO
– DEFERIMENTO LIMINAR DA SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO – INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO EM LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA – APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DAS HIPÓTESES CONSTANTES DO ARTIGO 151 DO CTN (ART. 151, II OU V) – NÃO APRESENTAÇÃO DE GARANTIA EM DINHEIRO (SÚMULA N. 112/STJ) – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NÃO EVIDENTE – NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA CONCESSÃO LIMINAR – DECISÃO AGRAVADA REFORMADA – RECURSO PROVIDO – OMISSÃO – CONTRADIÇÃO – INEXISTENTES – EMBARGOS REJEITADOS. A decisão omissa é aquela que deixa de se manifestar sobre a tese firmada no julgamento de casos repetitivos, ou em incidente de assunção de competência aplicável, ao caso sob julgamento, ou aquela que incorrer em qualquer das condutas descritas no artigo 489, § 1o, do CPC. A contradição, que vicia o julgado de nulidade, apta a justificar a interposição dos declaratórios, é a interna, em que se constata uma inadequação lógica entre a fundamentação posta e a conclusão adotada. Os Embargos de Declaração devem ser rejeitados, uma vez ausentes os vícios previstos no artigo 1.022, incisos I e II, do Código de Processo Civil de 2.015. (TJ/MT - N.U 1018439-98.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 01/03/2021, Publicado no DJE 10/03/2021)

Ademais, como bem pontuado pelo e. Relator, não pode a prescrição ser tratada mediante decreto, posto que ultrapassa a fronteira da mera regulamentação de matéria prevista em lei.

Somo aos argumentos apresentados pelo e. Relator que, embora haja divergência doutrinária acerca da natureza jurídica da prescrição (a depender da matéria), comungo da doutrina majoritária que entende possuir natureza jurídica de direito material, pois, atinge a pretensão de tutelar um direito que foi violado (leia-se: direito material), o que não se confunde com o interesse de agir (este sim de natureza processual).

Nesse sentido, trago à colação a doutrina do Profº Nelson Rosenvald,
in verbis:

Assim, consoante o art. 189 do Texto Codificado, a prescrição tem como objeto fulminar a pretensão do titular em reparar um direito (subjetivo) seu que foi violado. Note-se, por importante, que o Código Civil explicitou não atingir a prescrição o direito de ação em si mesmo (instituto de direito processual), mas sim a pretensão (esta sim, instituto de direito material), confirmando o caráter autônomo, abstrato, público e subjetivo do direito de ação, resguardado em sede constitucional, pelo art. 5º, XXXV. (ROSENVALD, 2007; FARIA, 2007, p.556).

Assim, por ultrapassar a fronteira da mera regulamentação de direito já previsto em lei, bem como possuir a prescrição natureza jurídica de direito material, jamais tal tema poderia ser tratado por meio de decreto estadual, mesmo em caso de matéria de competência concorrente, como é o meio ambiente.

Ainda que pudesse haver a possibilidade de questionar a incidência da prescrição intercorrente, deveria perquirir se houve inércia da Administração Pública, o que também não restou evidenciada, pois ao analisar a movimentação processual do processo administrativo questionado pela Apelada, constata-se que a Administração Pública sempre impulsionou o referido processo e realizou atos, como por exemplo, expedição de notificação, aguardando retorno de AR, lançamento de decisões administrativas, interposição de recurso administrativo, etc.

É certo que na mesma movimentação processual acima mencionada, houve um longo período de paralisação (cerca de 7 anos), entretanto, tal paralisação ocorreu ante a necessidade de reconstituição dos autos, por extravio do próprio processo, como já afirmado em linhas outras.

No que concerne a eventual prescrição da pretensão punitiva, esta também não ocorreu.

De acordo com a jurisprudência pátria, o termo
a quo
do prazo prescricional da pretensão punitiva inicia-se com o término do processo administrativo.

Cito, à título de ilustração, os seguintes arestos deste Sodalício,
in verbis:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO – MULTA AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTIVA – TERMO INICIAL – DATA DE ENCERRAMENTO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO – NÃO OCORRÊNCIA – PROBABILIDADE DO DIREITO – NÃO DEMONSTRADA – REQUISITOS DA TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA – NÃO PREENCHIDOS – RECURSO DESPROVIDO.
O Superior Tribunal de Justiça fixou entendimento de que o termo inicial do lapso prescricional para execução da multa ambiental se dá após o término do processo administrativo.
Não decorridos mais de 05 (cinco) anos, entre a data de encerramento do processo administrativo e a da propositura da ação, não há falar em prescrição da pretensão executiva. Não preenchidos os requisitos estampados no artigo 300, do Código de Processo Civil, em especial, a probabilidade do direito, não há falar em antecipação da tutela. (TJ/MT - N.U 1003496-08.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 09/08/2021, Publicado no DJE 20/08/2021) (NEGRITEI)

No caso em tela, de acordo com os documentos juntados até o presente momento, verifica-se que a última movimentação do processo administrativo ocorreu em 15/10/2019, com o encaminhamento dos autos à Coordenadoria de Arrecadação para certificação quanto ao pagamento da multa, conforme se pode observar no Id. 116499034.

Não se nega a existência de decisão proferida em sede de recurso administrativo no dia 28/09/2011.

No entanto, esta não pode ser considerada como sendo o término do processo administrativo, posto que houve continuidade do mesmo, ante à ocorrência de extravio do processo.

Tanto é verdade que houve reconstituição dos autos, conforme despacho autorizativo proferido em 08/08/2018 (Id. 116499033), apresentação de defesa no dia 19/09/2018 (protocolo nº 486009/2018 – Id. 116499033) e encaminhamento do mesmo à Coordenadoria de Arrecadação, no dia 15/10/2019.

Já a ação de base (Ação de Mandado de Segurança) foi impetrada em 11/11/2019 (Id. 116499049), ou seja, menos de 5 (cinco) anos, conforme preconiza o Decreto Lei nº 20910/32.

Logo, também não falar em prescrição da pretensão punitiva.

Diante do acima exposto, peço vênia ao e. Relator para divergir e DAR PROVIMENTO ao presente Recurso de Apelação Cível para não reconhecer a prescrição da pretensão e, em sede de REEXAME NECESSÁRIO, RETIFICAR a sentença para denegar a ordem.

É como voto.

V O T O (RATIFICADO)

EXMO. SR. DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR (RELATOR):

Egrégia Câmara,

O prazo de cinco anos conta-se da conclusão, e no meu entender, o prazo foi concluído.

Mantenho o voto proferido.

EM 08 DE NOVEMBRO DE 2022:

O RELATOR DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO E RETIFICOU A SENTENÇA, SENDO ACOMPANHADO PELO 1º VOGAL (EXMO. SR. DR. GERARDO MORENO JUNIOR). A 2ª VOGAL (EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP), DEU PROVIMENTO AO RECURSO E RETIFICOU A SENTENÇA, PARA DENEGAR A SEGURANÇA. JULGAMENTO NÃO UNANIME, APLICA-SE A TÉCNICA DE JULGAMENTO, NOS TERMOS DO ARTIGO 942 DO CPC.

SESSÃO DE 03 DE MAIO DE 2023 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (TÉCNICA DE JULGAMENTO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (3ª VOGAL – CONVOCADA):

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente que, nos autos do
Mandado de Segurança nº 0003506-85.2019.8.11.0082
impetrado PATRÍCIA SENEDESE DE PAULI contra ato do Superintendente de Gestão de Processos Administrativos e Autos de Infração da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA-MT), concedeu a segurança para declarar a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública estadual em relação à infração administrativa ambiental descrita no Auto de Infração n. 100.021 de 15.5.2006, cuja responsabilidade foi apurada no âmbito do Processo Administrativo n. 126.697/2006.

Inicialmente, o douto Relator, Exmo. Dr. Agamenon Alcântara Moreno Junior, votou no sentido de dar parcial provimento ao recurso de apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso para reformar a sentença, à vista da inocorrência da prescrição administrativa e intercorrente no caso em análise e ante a aplicação da teoria da causa madura, julgou procedente o pedido inicial no sentido de reconhecer a ocorrência da prescrição para execução do crédito. Em sede de reexame necessário retificou a sentença conforme fundamentação desta Apelação.

O 1º Vogal, Exmo. Sr. Dr. Gerardo Humberto Alves Silva Junior, acompanhou o relator.

Após o pedido de vista, a Exma. Desa. Maria Erotides Kneip apresentou voto divergente, no sentido de dar provimento ao Recurso de Apelação Cível para não reconhecer a prescrição da pretensão e, em sede de reexame necessário, retificar a sentença para denegar a ordem.

O julgamento foi suspenso para aplicação do art. 942 do CPC.

No caso, após examinar atentamente os fundamentos expostos, peço vênia para acompanhar a divergência e dar provimento ao Recurso de Apelação Cível para não reconhecer a prescrição da pretensão e, em sede de reexame necessário, retificar a sentença para denegar a ordem.

Peço vênia ao eminente Relator e a 2ª Vogal apenas para ressalvar meu entendimento quanto à inviabilidade de incursão no controle de legalidade do Decreto Estadual nº 1.986/2013, sob pena de violação aos princípios da congruência e da estabilização da demanda, uma vez que não fora suscitada a matéria por qualquer das partes.

Diante do acima exposto, peço vênia ao Relator para divergir e DAR PROVIMENTO ao presente Recurso de Apelação Cível para não reconhecer a prescrição da pretensão e, em sede de REEXAME NECESSÁRIO, RETIFICAR a sentença para denegar a ordem.

É como voto.

V O T O (TÉCNICA DE JULGAMENTO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
(4
ª VOGAL – CONVOCADA):

Egrégia Câmara:

Trata-se de Remessa Necessária com Recurso de Apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso contra sentença prolatada pelo Juízo da Vara Especializada de Meio Ambiente da Capital, que, nos autos do Mandado de Segurança impetrado por Patrícia Senedese de Pauli contra ato coator atribuído ao Superintendente de Gestão de Processos Administrativos e Autos de Infração da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA/MT), concedeu a segurança para declarar a
prescrição da pretensão punitiva
da Administração Pública Estadual em relação à infração ambiental no Auto de Infração nº. 100.021, de 15-5-2006, cuja responsabilidade foi apurada no âmbito do Processo Administrativo nº. 126.697/2006, de 18-10-2019.

O Relator, Dr. Agamenon Alcântara Moreno Júnior
deu provimento ao recurso de apelação
apresentado pelo Estado de Mato Grosso
para reformar a sentença e declarar a inocorrência da prescrição da pretensão punitiva e intercorrente
e,
ante a aplicação da teoria da causa madura, julgou procedente o pedido
inicial para
reconhecer a ocorrência da prescrição para execução do crédito
, retificando a sentença.

O
1º Vogal
, Dr. Gerardo Humberto Alves Silva Júnior,
acompanhou o voto do Relator
.

Após pedido de vista, a
2ª Vogal
, Desembargadora Maria Erotides Kneip,
deu provimento ao recurso de apelação
apresentado pelo Estado de Mato Grosso para
afastar a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva
, esclarecendo que, no caso, também
não ocorreu a prescrição da pretensão executória
,
retificando a sentença para denegar
a segurança.

Em virtude da divergência de votos em relação a
prescrição da pretensão executória
, a sessão foi adiada para aplicação da técnica de julgamento, conforme determina o art. 942 do CPC.

Pois bem.

Analisando detidamente os autos e os votos proferidos, observa-se que o Relator levou em consideração que o processo administrativo foi finalizado em
28-9-2011
. Por outro lado, tanto o Juízo Sentenciante quanto a 2ª Vogal entenderam que o término do processo administrativo ocorreu em
outubro de 2019
.

O Superior Tribunal de Justiça no julgamento do RESP 1.115.078/RS, estabeleceu que o termo inicial da prescrição quinquenal para execução dos créditos não tributários conta-se da constituição definitiva do crédito,
in verbis
:

ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008. 1. O Ibama lavrou auto de infração contra o recorrido, aplicando-lhe multa no valor de R$ 3.628,80 (três mil e seiscentos e vinte e oito reais e oitenta centavos), por contrariedade às regras de defesa do meio ambiente. O ato infracional foi cometido no ano de 2000 e, nesse mesmo ano, precisamente em 18.10.00, foi o crédito inscrito em Dívida Ativa, tendo sido a execução proposta em 21.5.07. 2. A questão debatida nos autos é, apenas em parte, coincidente com a veiculada no REsp 1.112.577/SP, também de minha relatoria e já julgado sob o regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n.º 08/2008. Neste caso particular, a multa foi aplicada pelo Ibama, entidade federal de fiscalização e controle do meio ambiente, sendo possível discutir a incidência da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009. No outro processo anterior, a multa decorria do poder de polícia ambiental exercido por entidade vinculada ao Estado de São Paulo, em que não seria pertinente a discussão sobre essas duas leis federais. 3. A jurisprudência desta Corte preconiza que o prazo para a cobrança da multa aplicada em virtude de infração administrativa ao meio ambiente é de cinco anos, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, aplicável por isonomia por falta de regra específica para regular esse prazo prescricional. 4. Embora esteja sedimentada a orientação de que o prazo prescricional do art. 1º do Decreto 20.910/32 ? e não os do Código Civil ? aplicam-se às relações regidas pelo Direito Público, o caso dos autos comporta exame à luz das disposições contidas na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009. 5. A Lei 9.873/99, no art. 1º, estabeleceu prazo de cinco anos para que a Administração Pública Federal, direta ou indireta, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração à legislação em vigor, prazo que deve ser contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado a infração. 6. Esse dispositivo estabeleceu, em verdade, prazo para a constituição do crédito, e não para a cobrança judicial do crédito inadimplido. Com efeito, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, acrescentou o art. 1º-A à Lei 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo de cinco anos para a cobrança do crédito decorrente de infração à legislação em vigor, a par do prazo também quinquenal previsto no art. 1º desta Lei para a apuração da infração e constituição do respectivo crédito. 7. Antes da Medida Provisória 1.708, de 30 de junho de 1998, posteriormente convertida na Lei 9.873/99, não existia prazo decadencial para o exercício do poder de polícia por parte da Administração Pública Federal. Assim, a penalidade acaso aplicada sujeitava-se apenas ao prazo prescricional de cinco anos, segundo a jurisprudência desta Corte, em face da aplicação analógica do art. 1º do Decreto 20.910/32. 8. A infração em exame foi cometida no ano de 2000, quando já em vigor a Lei 9.873/99, devendo ser aplicado o art. 1º, o qual fixa prazo à Administração Pública Federal para, no exercício do poder de polícia, apurar a infração à legislação em vigor e constituir o crédito decorrente da multa aplicada, o que foi feito, já que o crédito foi inscrito em Dívida Ativa em 18 de outubro de 2000.
9. A partir da constituição definitiva do crédito, ocorrida no próprio ano de 2000, computam-se mais cinco anos para sua cobrança judicial. Esse prazo, portanto, venceu no ano de 2005, mas a execução foi proposta apenas em 21 de maio de 2007, quando já operada a prescrição. Deve, pois, ser mantido o acórdão impugnado, ainda que por fundamentos diversos.
10. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008. (STJ - REsp: 1115078 RS 2009/0074342-0, Relator: Ministro CASTRO MEIRA, Data de Julgamento: 24/03/2010, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 06/04/2010 LEXSTJ vol. 248 p. 95 RSSTJ vol. 42 p. 538). [Destaquei].

No mesmo sentido, a Súmula 467 do STJ, publicada no DJe de 25-10-2010, estabelece que
“prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental”.

No caso dos autos, a decisão administrativa foi proferida em sede de recurso administrativo em 28-9-2011. Todavia, houve o extravio do processo administrativo e somente, em 20-8-2018, foi iniciada a reconstituição do mesmo, com a intimação da autuada para apresentação de defesa e encaminhamento à Superintendência de Gestão de Processos Administrativos e Autos de Infração, oportunidade em que, em 22-8-2019, foi constatada a existência de acórdão proferido pelo CONSEMA, com o encaminhamento dos autos à Coordenadoria de Arrecadação para certificação quanto ao pagamento da multa em 15-10-2019.

Desse modo, em que pese o extravio do processo administrativo, verifica-se que a última decisão foi proferida em
28-9-2011
. Portanto, essa é a data que deve ser levada em consideração para fins de contagem da prescrição executória, principalmente pelo fato de que não há na legislação nenhuma causa de interrupção e/ou suspensão da contagem de tal prazo prescricional.

Assim, como a ação de base (Mandado de Segurança) foi impetrada em
11-11-2019
(id. 116499049), nos termos da Súmula 467 do STJ, é inafastável a ocorrência da prescrição da pretensão executória.

Neste sentido é a jurisprudência desta Corte, senão, vejamos:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO FISCAL – MULTA AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO – NÃO CONFIGURAÇÃO – SÚMULA 467 DO STJ – DECRETO N. 20.910/32 – APLICAÇÃO – ENTENDIMENTO REITERADO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – RECURSO PROVIDO.

1. Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental (Súmula 467, Primeira Seção, julgado em 13/10/2010, DJe 25/10/2010).

2. O Superior Tribunal de Justiça, reiteradas vezes, consignou que os entes Estaduais e Municipais estão sujeitos ao prazo prescricional previsto no Decreto n. 20.910/32.

3. O termo inicial da prescrição coincide com o momento da ocorrência da lesão ao direito, consagração do princípio universal da actio nata. Nesses termos, em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado.

(N.U 0000610-74.2016.8.11.0082, MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 23/09/2019, Publicado no DJE 04/10/2019). [Destaquei]

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO FISCAL – MULTA AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO – NÃO CONFIGURAÇÃO – SÚMULA 467 DO STJ – DECRETO Nº 20.910/32 – APLICAÇÃO – ENTENDIMENTO REITERADO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PROVIDO.

1. Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental (Súmula 467, Primeira Seção, julgado em 13/10/2010, DJe 25/10/2010).

2. O Superior Tribunal de Justiça, reiteradas vezes, consignou que os entes estaduais e municipais estão sujeitos ao prazo prescricional previsto no Decreto nº 20.910/32.

3. O termo inicial da prescrição coincide com o momento da ocorrência da lesão ao direito, consagração do princípio universal da actio nata.

4. Nesses termos, em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado.
(N.U 0002822-34.2017.8.11.0082, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 10/12/2019, Publicado no DJE 19/12/2019) (destaquei)

Ante o exposto,
acompanho
o Relator para reconhecer a ocorrência da prescrição da pretensão executória.

É como voto.

[1]
Neste voto tomo os termos “decreto” e “regulamento” como sinônimos, embora a doutrina faça singela distinção no sentido de que o decreto seria a forma da norma e o regulamento o seu conteúdo.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/05/2023