Tribunal: TJMT
Processo: 1014934-60.2023.8.11.0000
Relator(a): GUIOMAR TEODORO BORGES
Órgão julgador: GUIOMAR TEODORO BORGES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-07-20
Data de publicação: 2023-07-27

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1014934-60.2023.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Abuso de Poder]
Relator:
Des(a).
GUIOMAR TEODORO BORGES

Turma Julgadora:

[DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE NOVA BANDEIRANTES - CNPJ: 33.683.822/0001-73 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE NOVA BANDEIRANTES - CNPJ: 33.683.798/0001-72 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RODRIGO MANFROI DA ROSA - CPF: 571.213.461-68 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA CONCEDEU A LIMINAR, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. VENCIDOS OS DESEMBARGADORES ORLANDO DE ALMEIDA PERRI E PAULO DA CUNHA.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – LEI N. 1.480/2023 – MUNICÍPIO DE NOVA BANDEIRANTES – INICIATIVA DO LEGISLATIVO – INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS – VÍCIO DE INICIATIVA – AUMENTO DE DESPESAS SEM PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA – VÍCIO MATERIAL – PRESENÇA DOS REQUISITOS – SUSPENSÃO DOS EFEITOS – TUTELA CAUTELAR DEFERIDA.

A lei questionada, que institui incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias – ACE, o que, em tese, viola o princípio da separação de poderes, além de ofender o princípio da legalidade orçamentária.

Presentes os requisitos autorizadores, impende a concessão da liminar para suspender os efeitos da lei impugnada.

R E L A T Ó R I O

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito do Município de Nova Bandeirantes, Sr. Cesar Augusto Perigo
, com pedido liminar, contra a Lei n. 1.480 de 12 de maio de 2023 daquele Município, que
“autoriza o Poder Executivo Municipal de Nova Bandeirantes/MT a pagar o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias – ACE, e dá outras providências”
.

Explica que foi aprovado pelo Poder Legislativo de Nova Bandeirantes, o Projeto de Lei n. 200/2023. Complementa que uma vez vetada, a matéria foi novamente submetida a plenário e com a derrubada do veto, deu ensejo a promulgação da Lei n. 1.480, pelo Presidente do Poder Legislativo.

Assevera que nos termos do art. 195, parágrafo único, inciso I, da Constituição do Estado de mato Grosso, compete privativamente ao Prefeito, a iniciativa de matéria orçamentária e tributária de âmbito municipal.

Realça, ainda, que referida norma carece de estimativa do impacto orçamentário e financeiro, em ofensa ao disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias- ADCT, em redação atribuída pela Emenda Constitucional n. 95/2016.

Aponta a inconstitucionalidade formal e material, por violação ao princípio da Separação dos Poderes.

Requer o deferimento da suspensão cautelar da norma impugnada.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, cujo pleito liminar que ora se aprecia, proposta pela Prefeitura Municipal de Nova Bandeirantes, tem por objeto a suspensão dos efeitos da Lei Municipal n. 1.480/2023, promulgada pelo Legislativo daquele município.

A questão, portanto, agora no exame da cautelar postulada, está em saber se presentes os requisitos inerentes a esta natureza de ação, é dizer, se verossímil as razões de direito e se há projeção de comprometimento do bem jurídico, se relegar-se o exame da questão para o mérito.

A lei impugnada – Lei Municipal n. 1.480/2023 – autoriza a Prefeitura Municipal a
pagar o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias – ACE. Nesse sentido, extrai-se:

Lei Municipal 1.480/2023

SÚMULA; AUTORIZA O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DE NOVA BANDEIRANTES/MT A PAGAR O INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE – ACS E AOS AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS – ACE, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS

O Presidente da Câmara Municipal de Nova Bandeirantes, Estado de Mato Grosso, Senhor Valdir de Souza Pinheiro, no uso de suas atribuições que lhes são conferidas por lei, artigo, 57, § 6º, da Lei Orgânica Municipal, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele promulgou a seguinte Lei:

Art. 1º Fica autorizado o Poder Executivo Municipal de Nova Bandeirantes/MT a efetuar o pagamento aos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combates de Endemias a título de incentivo financeiro adicional oriundo do repasse do Ministério da Saúde, previsto na Lei 11.350/2006 como parcela extra no último trimestre de todos os anos.

Parágrafo único. O pagamento da parcela adicional de incentivos regulados por esta Lei estará estritamente vinculado e persistirá enquanto houver o repasse do Governo Federal, específico para esse fim.

Art. 2º O repasse do incentivo financeiro adicional será efetuado uma vez por ano, de forma integral, no mês subsequente ao crédito em conta da parcela adicional recebida, em parcela única e individualizada através de rateio entre os Agentes Comunitários de Saúde – ACS e Agentes de Combate a Endemias – ACE.

Art. 3º Farão jus ao incentivo financeiro adicional previsto no artigo 1º todos os profissionais que se encontrem em pleno exercício de suas funções, e estejam desenvolvendo participação efetiva de todas as atividades de fortalecimento e estímulo das práticas de prevenção e promoção da saúde, em prol da coletividade.

§ 1º Acarretará a perda do direito ao Incentivo Financeiro Adicional o profissional que no curso do período estiver em desvio de função afastados e/ou licenciados.

I. Desvio de função: transferência de Unidade/Órgão, transferência interna entre área/setor, situações resultantes de readaptação de função por laudo médico, ou seja, que não esteja atuando na área.

II. Afastamento e/ou Licenciados: Todos os afastamentos e licenças, exceto licença maternidade e auxílio-doença inferior a 180 (cento e oitenta dias).

III. O não cumprimento de metas estabelecidas, exceto se a gestão não possibilitar os meios necessários a realização e cumprimento das mesmas.

Art. 4º O valor repassado por meio desta Lei, não se incorpora aos vencimentos dos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate a Endemias, não servindo como base de cálculo para o recebimento de qualquer outra vantagem funcional.

Art. 5º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão à conta de dotações próprias do orçamento vigente.

Art. 6º Esta Lei entrará em vigor na data da sua publicação, revogadas as disposições contrárias.

GABINETE DA PRESIDÊNCIA, EM 12 DE MAIO DE 2023

VALDIR PINHEIRO DE SOUSA

PRESIDENTE CÂMARA MUNICIPAL”

Ao que se nota, num juízo próprio deste Juízo, a lei questionada institui benefício financeiro aos servidores públicos, o que implica, a princípio, em violação do princípio da separação de poderes, além de que em aumento de despesa sem que haja comprometimento a ser suportada pelo Poder Executivo Municipal.

Nesse sentido
Raulino Jacó Brüning e Fabíola Monteiro Caetano Sebastiani, para quem:
“Soma-se ao vício de iniciativa a questão do aumento de despesas, em que o Poder Legislativo, muitas vezes, dá início a projetos de lei sobre matéria cuja competência é exclusiva do Poder Executivo, ou, ainda, ao exercer seu poder de emenda, ultrapassa os limites previstos, onerando o projeto inicial. Tais possibilidades lhe são vedadas, especialmente quando implique diminuição de receita ou aumento de despesa pública sem prévia dotação orçamentária”
(Controle de Constitucionalidade das Leis Estaduais e Municipais, Florianópolis: Conceito Editorial, 2013, p. 250/251).

Sobre o tema, este e. Tribunal:

“[...] 1. Em decorrência do art. 190 da Constituição Estadual, aplicável por simetria constitucional à esfera jurídica dos municípios –,
o aumento de remuneração ou a atribuição de vantagens pecuniárias aos servidores públicos municipais somente podem ser concedidos a partir de projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo
, sob pena de verdadeira usurpação de competência.

2. É inconstitucional a lei municipal que estende o auxílio-alimentação a servidores reclusos, afastados ou licenciados, quando o projeto de lei tenha sido deflagrado por iniciativa parlamentar, haja vista a incompatibilidade vertical com a Constituição Estadual, porque, à luz do princípio da simetria, é de iniciativa privativa do Prefeito a lei que dispõe sobre servidores públicos ou acarreta aumento de despesas [...]”
(ADI 1012395-34.2017.8.11.0000 – Relator: Des. GILBERTO GIRALDELLI, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 13/09/2018, Publicado no DJE 26/09/2018).

Assim, a concessão de benefício, em tese, implica direta ou indiretamente em aumento de despesa ao município, o que pode gerar desequilíbrio das contas públicas, inclusive em des
respeito à Lei de Responsabilidade Fiscal, aí, portanto, a relevante razão de direito.

Da mesma forma, observa-se o
periculum in mora
, porque, a lei já entrou em vigor (art. 6º), o que significa que o município está sujeito aos seus efeitos.

Ante o exposto, presentes os requisitos,
defere-se a pretensão cautelar para suspender, até o julgamento definitivo desta ação, a eficácia e a consequente aplicação da Lei 1.480 de 12 de maio de 2023 do município de Nova Bandeirantes/MT.

Requisitem-se informações à Câmara Municipal de Nova Bandeirantes/MT.

Colha-se parecer da Procuradoria-Geral de Justiça.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

V O T O

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta por Cesar Augusto Perigo, Prefeito Municipal de Nova Bandeirantes, em face da Lei Municipal n. 1.480, de 12 de maio de 2023, que
“
autoriza
o Poder Executivo Municipal de Nova Bandeirantes/MT a pagar o incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate a Endemias - ACE”
, contendo o seguinte teor:

“
Lei Municipal 1.480/2023

AUTORIZA
O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DE NOVA BANDEIRANTES/MT A PAGAR O INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE – ACS E AOS AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS – ACE, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS

O Presidente da Câmara Municipal de Nova Bandeirantes, Estado de Mato Grosso, Senhor Valdir de Souza Pinheiro, no uso de suas atribuições que lhes são conferidas por lei, artigo, 57, § 6º, da Lei Orgânica Municipal, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele promulgou a seguinte Lei:

Art. 1º Fica
autorizado
o Poder Executivo Municipal de Nova Bandeirantes/MT a efetuar o pagamento aos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combates de Endemias a título de incentivo financeiro adicional oriundo do repasse do Ministério da Saúde, previsto na Lei n. 11.350/2006 como parcela extra no último trimestre de todos os anos.

Parágrafo único. O pagamento da parcela adicional de incentivos regulados por esta Lei estará estritamente vinculado e persistirá enquanto houver o repasse do Governo Federal, específico para esse fim.

Art. 2º O repasse do incentivo financeiro adicional será efetuado uma vez por ano, de forma integral, no mês subsequente ao crédito em conta da parcela adicional recebida, em parcela única e individualizada através de rateio entre os Agentes Comunitários de Saúde – ACS e Agentes de Combate a Endemias – ACE.

Art. 3º Farão jus ao incentivo financeiro adicional previsto no artigo 1º todos os profissionais que se encontrem em pleno exercício de suas funções, e estejam desenvolvendo participação efetiva de todas as atividades de fortalecimento e estímulo das práticas de prevenção e promoção da saúde, em prol da coletividade.

§ 1º Acarretará a perda do direito ao Incentivo Financeiro Adicional o profissional que no curso do período estiver em desvio de função afastados e/ou licenciados.

I. Desvio de função: transferência de Unidade/Órgão, transferência interna entre área/setor, situações resultantes de readaptação de função por laudo médico, ou seja, que não esteja atuando na área.

II. Afastamento e/ou Licenciados: Todos os afastamentos e licenças, exceto licença maternidade e auxílio-doença inferior a 180 (cento e oitenta dias).

III. O não cumprimento de metas estabelecidas, exceto se a gestão não possibilitar os meios necessários a realização e cumprimento das mesmas.

Art. 4º O valor repassado por meio desta Lei, não se incorpora aos vencimentos dos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate a Endemias, não servindo como base de cálculo para o recebimento de qualquer outra vantagem funcional.

Art. 5º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão à conta de dotações próprias do orçamento vigente.

Art. 6º Esta Lei entrará em vigor na data da sua publicação, revogadas as disposições contrárias.

GABINETE DA PRESIDÊNCIA, EM 12 DE MAIO DE 2023

VALDIR PINHEIRO DE SOUSA

PRESIDENTE CÂMARA MUNICIPAL”.

Não obstante a conclusão exarada pelo conspícuo Relator, Des. Guiomar Teodoro Borges, segundo o qual
“a lei questionada institui benefício financeiro aos servidores públicos”
, entendo que estamos diante de norma puramente
autorizativa
, e não impositiva.

A lei impugnada não dispõe acerca da criação de cargos, funções ou empregos públicos, tampouco abrange a criação, a estruturação e atribuição de órgãos da Administração Pública municipal.

De igual modo, ela não cuida das atribuições dos servidores, ou seja, não cria ou modifica as funções exercidas pelos Agentes Comunitários de Saúde ou Agentes de Combates a Endemias, apenas autorizando o Poder Executivo Municipal a efetuar o pagamento de incentivo financeiro adicional oriundo do repasse do Ministério da Saúde.

Se a lei impugnada
obrigasse
[compelisse] o Prefeito Municipal a implementar o pagamento do referido adicional, neste caso até se poderia cogitar em indevida ingerência do legislativo.

Não é o caso.

Por mais que a norma impugnada estabeleça os critérios para o recebimento do benefício, entendo que não há nela previsão de aumento de despesas ao município, conforme consignado pelo conspícuo Relator, porquanto, insisto, se trata de lei meramente
autorizativa
.

Apesar de a norma estabelecer que as despesas correrão por conta de dotações próprias do orçamento vigente, não há qualquer sanção ao Prefeito Municipal em caso de não implantação do benefício, não se podendo afirmar que houve a criação de despesas.

Consoante já decidiu o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, por meio do Tema 917:
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”
.

Nesse sentido:

“[...] 1. A lei impugnada não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal.

2. O diploma impugnado não implica aumento nas despesas do poder público municipal. Ainda que assim não fosse, é da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive reiterada em sede de repercussão geral (ARE nº 878.911/RJ-RG), que nem toda lei que acarrete aumento de despesa para o Poder Executivo é vedada à iniciativa parlamentar. Para que isso ocorra, é necessário que, cumulativamente, a legislação tenha tratado de alguma das matérias constantes do art. 61, § 1º, da Constituição Federal”
[1]
.

“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido”
[2]
.

Se a norma impugnada não dispõe sobre nenhuma matéria de iniciativa privativa do Prefeito Municipal
[3]
, não há falar que o Poder Legislativo esteja se imiscuindo na gestão administrativa, inocorrendo na suscitada ofensa ao princípio da separação de poderes.

Some-se a isso que não ficou evidenciado,
prima facie
, qualquer risco de dano irreparável ou de difícil reparação a autorizar a concessão da medida cautelar vindicada pelo autor da presente ação direta.

Por mais que o município esteja sujeito aos efeitos da lei, conforme destacou o eminente Relator, fato é que não existe nenhuma sanção ou obrigatoriedade de
imediata
efetivação do pagamento do incentivo financeiro adicional aos Agentes Comunitários de Saúde e aos Agentes de Combates de Endemias.

À vista do exposto, peço vênia ao eminente Relator, Des. Guiomar Teodoro Borges, e
INDEFIRO A MEDIDA CAUTELAR
vindicada, mantendo-se hígida a norma impugnada até o julgamento de mérito da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

[1]
STF, RE 729726 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 6/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-245 DIVULG 25-10-2017 PUBLIC 26-10-2017.

[2]
STF, ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/9/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016.

[3]
Constituição Estadual, art. 195, parágrafo único: “São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre: I - matéria orçamentária e tributária; II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal; IV - criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração”.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/07/2023