Tribunal: TJMT
Processo: 1002004-49.2019.8.11.0000
Relator(a): ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-03-16
Data de publicação: 2023-03-28

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1002004-49.2019.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[CARLOS AMADEU SIRENA - CPF: 578.160.189-91 (AUTOR), FABRICIO TSUJI ISHIKI - CPF: 280.014.158-13 (ADVOGADO), MARCELO JUNIOR GONCALVES - CPF: 326.922.772-87 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE JUARA (REU), CAMARA MUNICIPAL DE JUARA - CNPJ: 03.476.682/0001-00 (REU), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE JUARA - CNPJ: 15.072.663/0001-99 (TERCEIRO INTERESSADO), GHYSLEN ROBSON LEHNEN - CPF: 890.605.471-87 (ADVOGADO), GIZELI CRISTINA LAURO - CPF: 923.072.301-06 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE JUARA - CNPJ: 15.072.663/0001-99 (AUTOR)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1002004-49.2019.8.11.0000

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL Nº 2.687/2018, QUE INSTITUI O PROGRAMA MUNICIPAL DE BOLSAS DE ESTUDO [PROMUBE] PARA ESTUDANTES DE CURSOS DE GRADUAÇÃO E SEQUENCIAIS DE FORMAÇÃO ESPECÍFICAS, EM INSTITUIÇÕES PRIVADAS DE ENSINO SUPERIOR INSTALADAS NO MUNICÍPIO DE JUARA, COM OU SEM FINS LUCRATIVOS –
PRELIMINAR SUSCITADA PELA CÂMARA MUNICIPAL
– ILEGITIMIDADE ATIVA DO PREFEITO – AUTOR REPRESENTADO POR ADVOGADOS – ARTIGO 3º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 9.868/99 – PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS E INDICAÇÃO DA LEI IMPUGNADA –
PRELIMINAR REJEITADA
–
MÉRITO
– NORMA QUESTIONADA À LUZ DO ORDENAMENTO JURÍDICO CONSTITUCIONAL – VIOLAÇÃO AO ART. 165, IV, DA CEMT E AO ART. 167, IV, DA CF – VINCULAÇÃO DE RECEITA DE IMPOSTO [ISSQN] À DESPESA ESPECÍFICA [PARA CUSTEAR AS BOLSAS DE ESTUDO] – INCONSTITUCIONALIDADE EVIDENCIADA TANTO NO PLANO FORMAL QUANTO NO MATERIAL – LEI DE INICIATIVA DOS VEREADORES DO MUNICÍPIO – AUMENTO INDIRETO DE DESPESA – MATÉRIA DE NATUREZA ORÇAMENTÁRIA – VÍCIO DE INICIATIVA – TRANSGRESSÃO À RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO [ART. 165 DA CF; ART. 195 DA CEMT] – OFENSA AO PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO [165, IV, DA CEMT; ART. 167, IV, DA CF] – VEDAÇÃO DE ALOCAÇÃO DOS RECURSOS – LIÇÕES DOUTRINÁRIA – ARESTOS DO STF E DESTE TRIBUNAL –
AÇÃO PROCEDENTE, COM EFEITOS
EX TUNC
.

“O Prefeito tem legitimidade para instaurar ação direta de inconstitucionalidade e seus recursos subsequentes, na forma do artigo 124, inciso IX, da Constituição Estadual. Acaso o autor da ação direta de inconstitucionalidade seja representado por advogado, o parágrafo único do artigo 3º da Lei n. 9.868/99 inclui a procuração como documento indispensável a acompanhar a petição inaugural.”
(ADI nº 1000089-62.2019.8.11.0000, Des. Paulo da Cunha, Órgão Especial, 04/05/2020)

A vinculação de receitas provenientes de impostos [ISSQN], quando não previstas ou autorizadas na Constituição Federal e Constituição Estadual, cerceia o poder de gestão financeira do chefe do Poder Executivo e obsta o custeio de despesas urgentes, imprevistas ou extraordinárias, que se façam necessárias ao longo do exercício financeiro, caracterizando ofensa ao art. 165, IV, da Constituição Estadual.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1002004-49.2019.8.11.0000

AUTOR: CARLOS AMADEU SIRENA

REU: CAMARA MUNICIPAL DE JUARA

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta por CARLOS AMADEU SIRENA, Prefeito do Município de Juara, em face da Lei Municipal nº 2.687/2018, que institui o Programa Municipal de Bolsas de Estudos – PROMUBE –, para estudantes de cursos de graduação e sequenciais de formação específicas, em instituições privadas de ensino superior instalada naquele Município,

com ou sem fins lucrativos, afrontando a vedação prevista na Constituição Estadual (art. 165, inciso IV), na Constituição Federal (art. 167, inciso IV) e na Lei Orgânica do Município de Juara (art. 63, inciso IV).

O autor sustenta que a Lei Municipal nº 2.687/2018, de iniciativa do Poder Legislativo, destinou
“a arrecadação de ISSQN – Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza gerado pelas universidades”
– para o custeio do Programa Municipal de Bolsas de Estudos,
“vinculação esta que vai na contramão da Lei Orgânica Municipal, Constituição Estadual e Federal”
.

Informa que
“mesmo diante de mensagem de veto e notas explicativas (cópias em anexo), os quais todos versaram sobre a inconstitucionalidade da Lei em questão, ainda assim, os Legisladores Municipais rejeitaram o veto, e assim, aprovaram e promulgaram a Lei, ora questionada”
.

Explica que
“o princípio da não afetação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa denota a característica não vinculada dessa espécie tributária, de modo a não haver mutilação de verbas públicas, possibilitando que o executivo disponibilize os recursos dentro dos parâmetros elegidos pelo gestor como preferenciais”
.

Ressalta que
“a Administração Pública deve ter a prerrogativa de estabelecer metas e prioridades, sendo que os recursos oriundos dos impostos se destinam, via de regra, ao atendimento das necessidades gerais, e o princípio tende a evitar leis que, vinculando receita proveniente de impostos, prejudiquem o custeio de despesas genéricas pelo orçamento”
.

Aduz que
“resta evidente que tanto Constituição Federal, quanto Constituição Estadual e Lei Orgânica do Município de Juara, vedam expressamente a vinculação de receita à despesa, não havendo que prosperar a Lei supracitada, ante sua inconstitucionalidade”
.

Ao final, almeja a concessão da medida cautelar e, no mérito, a procedência da ação, com a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.687/2018 (Id. 6256995).

A Câmara Municipal de Juara, por sua vez, postulou o indeferimento do pedido de tutela de urgência, por suposta inexistência dos requisitos autorizadores, bem como prestou informações, defendendo a constitucionalidade da Lei Municipal questionada, sob assertiva de que não se trata de vinculação de receita, mas sim de compensação de crédito tributário (Id. 7101932). Suscitou ainda ilegitimidade passiva, porquanto o autor
“não subscreveu a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade (...), de modo que não pode ser ajuizada singularmente pelo Procurador Municipal”
(Id. 7103539).

A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo deferimento da medida cautelar na presente demanda, a fim de suspender a eficácia da Lei Municipal nº 2.687/2018 (Id. 7360516).

A presente ação foi inicialmente distribuída ao Des. Márcio Vidal [em 19.2.2019], o qual, no dia 7.7.2022, determinou a retribuição do processo, porque não mais integrava o Órgão Especial (Id. 134495651), vindo-me conclusos.

Em face da relevância da matéria, apliquei o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei nº 9.868/99 (Id. 136595197).

O autor reiterou os argumentos da inicial, requerendo a declaração da inconstitucionalidade da Lei atacada (Id. 140076171).

A Câmara Municipal, manifestando sobre o mérito da demanda, defendeu a constitucionalidade da Lei, reafirmando que não se trata de vinculação de receita, mas sim compensação de crédito tributário, prevista nos arts. 156 e 170 do Código Tributário (Id. 146215192, pag. 11).

A d. Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, à época Deosdete Cruz Junior, manifestou-se pela procedência da presente ação,
“para que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.687/2018 por ser caso de norma prevendo vinculação de tributo, em franca violação ao art. 165, IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso”
(Id. 149251169).

É o relatório.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) Nº 1002004-49.2019.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

VOTO (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA)

Como relatado, a Câmara Municipal argui, em preliminar, que a Ação Direita de Inconstitucionalidade carece de pressuposto processual, porque assinada unicamente pelo Procurador do Munícipio (Id. 7103539), que deveria sê-la também pelo Prefeito.

Nos termos do art. 124, IX, da Constituição Estadual, o Prefeito Municipal tem legitimidade para instaurar a aludida ação e manejar os recursos pertinentes.

Na hipótese de o autor da ação estar representado por advogado, o parágrafo único do art. 3º da Lei nº 9.868/99 inclui a procuração como documento indispensável à peça inaugural.

Por seu turno, o STF possui premissa de que
“atende as exigências legais procuração que outorga poderes específicos ao advogado para impugnar, pela via de controle concentrado, determinado ato normativo, sendo desnecessária a individualização dos dispositivos”
(ADI 2728).

No caso, o Prefeito do Município de Juara conferiu procuração aos advogados Fábio Alves Donizet, Marcelo Junior Gonçalves e Fabricio Tsuji Ishiki, com poderes específicos para ajuizar esta ação em face da Lei Municipal nº 2.687/2018,
cumprindo, assim, o disposto no art. 3º da Lei nº 9.868/99
. Confira-se:
“(...) para o fim de propor ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Municipal nº 2.687/2018”
(Id. 6256997).

Colaciono aresto deste Tribunal:

“O Prefeito tem legitimidade para instaurar ação direta de inconstitucionalidade e seus recursos subsequentes, na forma do artigo 124, inciso IX, da Constituição Estadual. Acaso o autor da ação direta de inconstitucionalidade seja representado por advogado, o parágrafo único do artigo 3º da Lei n. 9.868/99 inclui a procuração como documento indispensável a acompanhar a petição inaugural.”
(ADI nº 1000089-62.2019.8.11.0000, Des. Paulo da Cunha, Órgão Especial, 04/05/2020)

Com essas considerações,
REJEITO
a preliminar de ilegitimidade ativa
ad causam
aventada pela Câmara Municipal.

É como voto.

VOTO (MÉRITO)

O Prefeito do Município de Juara, CARLOS AMADEU SIRENA, suscita a inconstitucionalidade,
por vício material
, da Lei Municipal nº 2.687/2018, que vinculou o custeio do Programa Municipal de Bolsas de Estudos ao percentual de até 100% do ISSQN – Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – gerado pelas Universidades, Centros Universitários e demais de Ensino Superior instalados no Município de Juara, por afrontar a vedação de vinculação de receita à despesa, prevista na Constituição Estadual (art. 165, IV), na Constituição Federal (art. 167, IV) e na Lei Orgânica do Município de Juara (art. 63, IV).

Apresentado o Projeto de Lei nº 017/2017 pelos Vereadores Salvador Pizzolio e Chico do Indea, a Câmara Municipal, em Sessão Extraordinária [realizada em 26.12.2017], deu causa ao Autógrafo nº 063/2017, subscrito pelo Presidente da Casa Legislativa, o Vereador João Batista Rissotti, que o encaminhou para análise do Executivo.

A Chefe do Executivo Municipal – à época Luciane Borba Azoia Bezerra – vetou o Autógrafo nº 063/2017 [integralmente], em 19.1.2018, porque a proposta legislativa implicaria em impacto orçamentário e financeiro, além de contrariar a Lei de Responsabilidade Fiscal.

A despeito disso, a Câmara Municipal, por maioria de seus membros [não há informações nos autos sobre o
quórum
], derrubou o Veto nº 003/2018, dando causa à publicação da lei questionada, que tem a seguinte redação:

“O Presidente da Câmara Municipal de Juara, Estado de Mato Grosso, promulga, nos termos do art. 30, § 7º, da Lei Orgânica do Município, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pela Prefeita Municipal e mantido pela Câmara Municipal:

Art. 1º Fica instituído o "
Programa Municipal de Bolsas de Estudo - PROMUBE", destinado à concessão de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais
de até 60% (sessenta por cento),
para estudantes de cursos de graduação e sequenciais de formação específica, em instituições privadas de ensino superior instaladas no Município de Juara, com ou sem fins lucrativos
.

§ 1º A bolsa de estudo integral será concedida a estudantes não portadores de diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita não exceda o valor de até 1 (um) salário mínimo.

§ 2º A bolsa de estudo parcial de até 60% (sessenta por cento) será concedida a estudantes não portadores de diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita não exceda o valor de até 3 (três) salários mínimos.

§ 3º Além de atender ao contido nos parágrafos anteriores, o estudante deverá comprovar residência no Município de Juara há, pelo menos, 2 (dois) anos, bem como que cursou o ensino médio completo na rede pública, ou na rede privada na condição de bolsista.

§ 4º Para efeitos desta Lei, bolsa de estudo refere-se às semestralidades ou anuidades escolares fixadas com base na Lei Federal nº 9.870, de 23 de novembro de 1999.

Art. 2º Para garantir a fruição da bolsa de estudo, observado o prazo máximo para a conclusão do curso de graduação ou sequencial de formação específica, o aluno não poderá reprovar e deverá manter frequência mínima de 80% (oitenta por cento).

Art. 3º Durante a realização do curso, o estudante deverá prestar serviços, na condição de voluntário, em repartições públicas municipais ou eventos promovidos pelo Município de Juara, quando forem requisitados.

Art. 4º
Para o custeio do benefício concedido por esta Lei será utilizado o percentual de até 100% (cem por cento) do ISSQN - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza - gerado pelas Universidades, Centros Universitários e demais Estabelecimentos de Ensino Superior instalados no Município de Juara e incidentes sobre a receita proveniente do ensino de graduação, mediante encontro de contas
.

Art. 5º A instituição privada de ensino superior do Município de Juara, com ou sem fins lucrativos, poderá aderir ao Programa objeto desta Lei mediante assinatura de termo de adesão, que terá vigência de 10 (dez) anos, podendo ser renovado sucessivamente por iguais períodos.

Art. 6º O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de 90 (noventa) dias, contados de sua publicação.

Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 8º Revogam-se as disposições em contrário.

Câmara Municipal de Juara, Estado de Mato Grosso, em 05 de março de 2018
. João Batista Rissotti, Presidente da Câmara Municipal.”

Em suas manifestações, a Câmara Municipal de Juara destacou que:
a)
não há falar em reserva de iniciativa de leis tributárias ao Chefe do Poder Executivo;
b)
a Lei Municipal, possuindo a mesma essência da Lei Federal nº 11.096/2005, que institui o PROUNI [Programa Universidade para Todos], também concedeu
“desconto, mediante compensação de crédito (encontro de contas) sobre o ISSQN gerado pelas instituições que anuírem ao Programa Municipal”
;
c)
não se trata de vinculação de receita, mas sim compensação de crédito tributário, prevista nos arts. 156, II, e 170 do Código Tributário,
“onde se estabelece que poderá haver autorização, mediante lei, de compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos”
;
d)
a compensação nada mais é que
“o encontro de contas, uma espécie de modo alternativo de satisfação do débito tributário”
;
e)

“o art. 4º da Lei em discussão prevê que poderá haver a compensação tributária de até 100% do valor do ISSQN gerado pela instituição interessada, sendo que, o Executivo Municipal irá regulamentar, por ato próprio, a quantidade de bolsas que serão concedidas por cada instituição”
, de modo que
“somente após a regulamentação da lei é que se terá conhecimento do quanto, em valores, terá a instituição de crédito para compensar, sendo que esse montante ficará a cargo do próprio Executivo”
.

Forte nesses argumentos, a Câmara Municipal pugnou pela improcedência do pedido formulado nesta ADI.

Sabe-se que para julgamento de uma ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal o parâmetro de controle (norma de referência) deve ser a Constituição Estadual. Vale dizer, aferição da compatibilidade de leis municipais deve ter como referência a Constituição Estadual (CRUZ, Gabriel Dias Marques da. Aspectos do Controle de Constitucionalidade de Leis Municipais. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, v. 101, p.841-870-, Jan. Dez, 2006, p. 842/870).

Embora não suscitado pelo autor desta ação
, tenho que há inconstitucionalidade sob o viés formal – reserva de iniciativa em matéria
orçamentária
(art. 165 da CF; art. 195 CEMT).

Não ignoro que o STF firmou entendimento no sentido de que a iniciativa para elaboração de leis que versem
sobre matéria tributária
é concorrente entre a União, Estados e Municípios, nos termos do art. 24 da CF.

Entretanto, na hipótese, a matéria em questão tem natureza orçamentária, e não tributária. Isso porque, apesar de a Lei impugnada se referir ao Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) [também conhecido como ISS],
os seus reflexos na previsão orçamentária do Município são inegáveis
.

Ao legislar criando o programa municipal de bolsas de estudo [
a ser custeado pela arrecadação do ISSQN das instituições privadas de ensino superior
], a Câmara do Município de Juara

acabou interferindo no orçamento da municipalidade, gerando um aumento de despesas, ainda que de forma indireta, o que, inclusive, foi o motivo pelo qual a Chefe do Executivo Municipal – à época Luciane Borba Azoia Bezerra – vetou o Autógrafo nº 063/2017. Confira-se:

“A ideia levantada no Projeto é louvável, porém,
não se alinha com a realidade econômica do cofre municipal neste momento. Além das vedações legais quanto à vinculação de receita de ISSQN, verifica-se que o Projeto causaria sério impacto orçamentário, violando também o art. 17, da Lei Complementar nº 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal).”

A CF e a CEMT prescrevem a exclusividade de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para proposições legislativas em matéria orçamentária (art. 165 da CF; art. 195 da CEMT), por corolário do princípio da separação dos poderes.

Destarte,
“uma vez constatado que o benefício foi veiculado por intermédio de lei deflagrada pelo Poder Legislativo local, usurpando iniciativa legiferante outorgada privativamente ao Prefeito, deve ser reconhecida sua inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, dada a ofensa aos princípios que cuidam da repartição de competências”
(ADI nº 1010469-81.2018.8.11.0000, Des. Rondon Bassil, Órgão Especial, 10/10/2019).

Ainda, em análise de matérias semelhantes às discutidas nesta ação, o STF [em 8.6.2022], nos autos da ADI nº 6.275/MT, de relatoria do Min. Alexandre de Morais, reconheceu a inconstitucionalidade do
“art. 245, caput, inciso III e § 3º, em sua redação originária e na redação conferida pela Emenda Constitucional 76/2015, e ao art. 246, em sua redação originária, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso”
,
por identificar hipóteses de restrição à atribuição constitucional do Poder Executivo para elaborar propostas de leis orçamentárias
, como também de vinculação de receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesa, assim fundamentando:

“
Sob o aspecto formal
, o requerente alega que o art. 245, caput, inciso III e § 3º, em sua redação originária e na redação conferida pela Emenda Constitucional 76/2015, e o art. 246, em sua redação originária,

ofenderiam a iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo orçamentário
(arts. 84, XXIII, 165, caput e incisos, e 166, § 6º, da Constituição Federal).

No plano material
, argumenta que, desde as redações originárias,
os artigos impugnados violariam o princípio da separação de Poderes (art. 2º da Constituição). Alega, no mesmo contexto, ofensa à regra constitucional que veda a vinculação de receita de imposto a órgãos, fundos ou despesas (art. 167, IV, da Constituição)
.

A controvérsia posta nos autos, portanto, consiste em saber se os Estados-Membros podem fixar, no que tange ao financiamento da educação, percentual em patamar superior ao estabelecido no texto constitucional, bem como a quem se atribui competência legislativa para tanto. (...).

No que se relaciona ao financiamento da educação, o art. 212 da Constituição especifica que a “União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”

Como se constata da leitura do dispositivo constitucional, não há dúvida sobre a possibilidade de os entes federados aplicarem mais do que os impositivos 18% e 25%, respectivamente imputados à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios.

A gradação de percentual mínimo de recursos destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, contudo,
não pode acarretar restrição às competências constitucionais do Poder Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias e para a definição e concretização de políticas públicas igualmente importantes relacionadas a outros direitos fundamentais
, tais como a saúde e a segurança pública. A respeito do tema, cabe ressaltar o quanto disposto no art. 165 da Constituição Federal:

Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

[...]

§5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público;

[...]

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despensa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Assim, inclui-se, nas competências do Chefe do Poder Executivo, a prerrogativa de participar das decisões relacionadas à destinação da receita do ente federativo que integra, competindo-lhe, em razão disso, a iniciativa dos diplomas legislativos orçamentários mediante os quais as questões políticas acerca das prioridades do governo em exercício serão debatidas, definidas e executadas
.

Por essa razão, tal como se constata relativamente ao art. 245, caput, inciso III e § 3º, em sua redação originária e na redação conferida pela Emenda Constitucional 76/2015, e ao art. 246, em sua redação originária, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso,
não se mostra constitucionalmente idônea a majoração do patamar mínimo de alocação de recursos públicos em processos legislativos que excluam a participação do Chefe do Poder Executivo
(...).”

De fato,
a jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, prestigiando os princípios da separação dos poderes e do devido processo legislativo orçamentário, mantém firme orientação sobre a inconstitucionalidade de normas que excluam a participação do Chefe do Poder Executivo em processo legislativo envolvendo discussão sobre patamar mínimo de alocação de recursos públicos
. (...). O entendimento se justifica pois a majoração do patamar de
alocação de recursos públicos sem observância da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo de normas orçamentárias projeta efeitos danosos e potencialmente irreversíveis sobre as atividades da Administração Pública
do Estado de Mato Grosso,
interferindo indevidamente na formação do orçamento público
e comprometendo a aplicação de recursos em outras ações e políticas públicas de relevância social.”
[destaquei apenas os fundamentos sobre o vício formal]

A situação supracitada, enfrentada pelo STF, se amolda perfeitamente ao caso em questão, sendo, portanto, indiscutível a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.687/2018
por vício formal
.

Por outro lado, reconheço, de igual modo, a inconstitucionalidade
material
da Lei atacada, por ofensa ao princípio da não afetação.

A Lei Municipal nº 2.687/2018 preceitua que
parte do ISSQN
[em até 100%]
arrecadada pelas Universidades, Centros Universitários e demais de Ensino Superior
,
“sobre a receita proveniente do ensino de graduação, mediante encontro de contas”
,
será utilizada para custear o pagamento das bolsas de estudo integrais e parciais

“para estudantes de cursos de graduação e sequenciais de formação específica, em instituições privadas de ensino superior instaladas no Município de Juara, com ou sem fins lucrativos”
.

O art. 165, IV, da CEMT, reproduzindo o art. 167, IV, da CF, dispõe que:

“Art. 165
São vedados
: [...] IV -
a vinculação de impostos a órgão, fundo ou despesas
,
ressalvadas
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os incisos III e IV do Artigo 157 e o Artigo 159 e respectivos incisos, desta Constituição;
a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo Artigo 245 desta Constituição,
e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no Artigo 162, § 7º, desta Constituição; (Inciso com redação dada pela EC nº 08, D.O. 30.12.1993).”

Diferentemente do alegado pela Câmara Municipal, no sentido de que se trata de mera compensação de crédito tributário, a Lei impugnada, ao determinar que percentual da arrecadação do ISSQN de um grupo específico de contribuintes seja
para patrocinar bolsas de estudo, direcionou a receita do mencionado imposto
[que seria adimplido pelas instituições privadas de ensino superior daquele Munícipio]
a um desígnio predeterminado e específico
.

O termo “vincular”
“decorre da existência de um liame jurídico entre receita e despesa, de forma que haja uma específica relação entre o que se arrecada e aquilo em que se gasta o montante arrecadado”
(https://www.conjur.com.br/2017-out-16/justica-tributaria-vinculacao-impostos-gastos-sociais-clausula-petrea - acessado em 13.2.2023).

O princípio orçamentário clássico, também conhecido como “da não afetação”, consagra que a receita oriunda da arrecadação de imposto não seja, previamente, vinculada à despesa específica
, a fim de que esteja livre à destinação que se mostre realmente necessária, em consonância com as prioridades públicas
.

Assim explica a doutrina:

“A limitação constitucional da
não-afetação de impostos
é uma regra que denota da essência não vinculada e do caráter acentuadamente redistributivo dessa espécie de tributo.
A intenção é possibilitar ao ente político recursos para dispor discricionariamente da receita auferida, destinando-as às atividades gerais, garantindo a autonomia orçamentária do ente político ao assegurar que a receita de impostos possua disponibilidade
. Trata-se de uma regra de contabilização do orçamento, em que as receitas tributárias devem formar uma massa única, pois é com elas que se irá cobrir um conjunto de despesas.
O comprometimento antecipado da receita de impostos dificulta a liberdade para planejar e estabelecer prioridades por parte do Administrador
”
(BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, pag. 203)

Nessa linha, não há dúvida de que a norma impugnada contém vício material, porquanto, como já explanado, o art. 165, IV, da CEMT [reproduzindo o art. 167, IV, da CF], veda, expressamente, a vinculação de receita proveniente de impostos [como por exemplo o ISSQN].

Cabe lembrar que o art. 167, IV, da CF e o art. 165, IV, da CEMT, ressalvam algumas hipóteses que permitem o acoplamento de receita, dentre elas a
“manutenção e desenvolvimento do ensino”
.

Cito, mais uma vez, o art. 165, IV, da CEMT:

“165 São vedados: [...] IV - a vinculação de impostos a órgão, fundo ou despesas,
ressalvadas
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os incisos III e IV do Artigo 157 e o Artigo 159 e respectivos incisos, desta Constituição;
a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo Artigo 245 desta Constituição,
e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no Artigo 162, § 7º (...).

Ocorre que o
caput
do art. 245 da CEMT
[“O Estado aplicará, anualmente, nunca menos de 35% da Receita resultante de impostos, inclusive a proveniente de transferências
, na manutenção e desenvolvimento de educação escolar
”
], referenciado pelo art. 165, IV, fora declarado inconstitucional pelo STF no julgamento da ADI 6275-MT [em 8.6.2020],
a afastar qualquer autorização legal para respectiva alocação dos recursos
.

De toda sorte,
“a obrigação constitucional do Município é arcar com o ensino fundamental e educação infantil (arts. 212, § 2º, CF),
não integrando no percentual de vinculação de receita supracitado a aplicação de recursos com ensino superior
, o qual é objeto da lei atacada na apresente ação”
, conforme, aliás, bem destacou o

Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, à época Deosdete Cruz Junior, em seu parecer (Id.

7360517, pag. 5).

No tocante ao argumento da Câmara Municipal de que a norma atacada possui a mesma essência da Lei Federal nº 11.096/2005, que institui o PROUNI, destaco o fundamento exposto pelo Min. Alexandre de Morais, no julgamento da ADI nº 6.275/MT:

“A educação é destacada pela Constituição como um direito cuja concretização se mostra imprescindível à efetivação dos fundamentos e dos objetivos da República, tanto que a Lei Maior conferiu primazia à União ao imputar-lhe a competência para estabelecer normas gerais sobre educação e ensino, reservando aos Estados e ao Distrito Federal um espaço de competência suplementar, consistente no “poder de formular normas que desdobrem o conteúdo de princípios ou normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas” (JOSÉ AFONSO DA SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo. 30ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 481),
e, aos Municípios, apenas a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber
, e em conformidade com seu interesse local.”

Nesse contexto, a vinculação de receitas provenientes de impostos, quando não previstas ou autorizadas na Constituição Federal e Constituição Estadual, cerceia o poder de gestão financeira do chefe do Poder Executivo e obsta o custeio de despesas urgentes, imprevistas ou extraordinárias, que se façam necessárias ao longo do exercício financeiro,
caracterizando ofensa ao art. 165, IV, da Constituição Estadual
.

Nessa mesma linha foi a conclusão do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, à época Deosdete Cruz Junior, em seu substancioso parecer, cujos fundamentos também adoto como razão de decidir,
in verbis
:

“(...) cria-se um mecanismo de direcionamento de receita do ISSQN, a ser pago pelas instituições de ensino contribuintes do município, para a satisfação de finalidade específica. Desta feita,
inegável a vinculação de receita tributária municipal, especificamente do imposto de ISSQN, e não apenas uma compensação tributária
.

A constituição do Estado de Mato Grosso, versa quanto a vedação de vinculação de receita de impostos:(...). O dispositivo supracitado é norma de reprodução de dispositivo da Constituição da República: (...).

Trata-se de cláusula Constitucional da não afetação da receita oriunda de impostos (princípio da não afetação de receita), vedação constitucional que impede, ressalvadas as exceções previstas na própria constituição, a vinculação do produto da arrecadação de impostos a órgão, fundo ou despesa.

Ademais, como é cediço, o imposto é espécie de tributo desvinculado, seja quanto ao fato gerador, dada a desvinculação de “qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte” (art. 16, CTN), seja no que se refere ao produto arrecadado, eis que a receita oriunda dos impostos atenderá as despesas genéricas do Estado
.

Há exceções ao princípio da não vinculação da receita, dentre elas, a manutenção do ensino, nos termos do art. 212 da CF, o qual prevê apenas a vedação, em relação aos Estados e Municípios, para aplicação de, no mínimo, 25% da receita resultante de impostos em educação, o que não é o caso dos autos. (...).

Logo, o fundo instituído para subsidiar bolsa de estudo de ensino superior para estudantes carentes de Juara não perfaz exceção à regra de não vinculação de receita, em violação a esse preceito constitucional
.

Nesse contexto, é possível constatar na seguinte ementa do Supremo Tribunal Federal:

“Art. 202 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Lei estadual 9.723. Manutenção e desenvolvimento do ensino público. Aplicação mínima de 35% da receita resultante de impostos. Destinação de 10% desses recursos à manutenção e conservação das escolas públicas Estaduais. (...) A determinação de aplicação de parte dos recursos destinados à educação na "manutenção e conservação das escolas públicas estaduais" vinculou a receita de impostos a uma despesa específica – afronta ao disposto no art. 167, IV, da CF/1988. [ADI 820, rel. min. Eros Grau, j. 15-3-2007, P, DJE de 29-2-2008] = ADI 584, rel. min. Dias Toffoli, j. 19-3- 2014, P, DJE de 9-4-2014.” (...).”

Por fim, ressalto que este Órgão Especial, no julgamento da ADI nº 1017575-60.2019.8.11.0000, de relatoria da Desª

Clarice Claudino da Silva, reconheceu a inconstitucionalidade material de outra lei do Município de Juara [n.º 2.732/2018], porque também vinculava
“15% da
receita arrecadada com o “ICMS
Ecológico”
às despesas específicas
, notadamente ao custeio e investimentos de unidades de conservação de terras indígenas legalmente constituídas e que venham a ser constituídas, bem como de atividades relativas ao meio ambiente da municipalidade”
.

Em seu brilhante voto, a Desª

Clarice Claudino da Silva fez relevantes exposições doutrinárias sobre a vinculação de receitas, as quais merecem aqui ser reproduzidas:

“Segundo a doutrina, a questão orbita principalmente os limites da discricionariedade na alocação dos gastos públicos, visto que seria incorreta escolher uma despesa, dentre todas as existentes no Estado ou Município, como extraordinária e merecedora de tratamento diferenciado, submetendo-a a orçamento paralelo ao geral do Estado.

Basicamente, são três as justificativas dadas pelos doutrinadores para que haja a consagração da não afetação. A primeira delas é a jurídica: o sistema de afetação pode levar a certa despesa ficar dependente da receita de forma indeterminada, já que as receitas são auferidas de forma aproximativa, a qual nunca é rígida e limitada.

A segunda explicação doutrinária é a técnica. Se o serviço ou atividade possui, em seu favor, receitas superiores ao necessário, a tendência é que a Administração equilibre esta relação receita/custo, favorecendo que os recursos sejam menos eficazmente utilizados. E caso haja superávit primário, a vinculação de receita impediria que ele fosse revertido em favor do custeio de outra despesa.

A última justificativa da doutrina é política, a qual agrega a propriedade libertária do princípio, fazendo com que o Estado não se encontre acorrentado em suas próprias finanças, engessado a determinada vinculações.

Nesse panorama, é preciso que as verbas públicas sejam encaradas como conjunto, inclusive quanto aos recursos obtidos, a fim de que a deliberação de sua destinação seja para cobrir gastos comprovadamente necessários. Caso contrário, estar-se-ia diante da cristalização da despesa pública.”
[julgada em 24.9.2020]

Com essas considerações, em consonância com a Procuradoria-Geral de Justiça,
JULGO PROCEDENTE
esta ADI para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.687/2018, tanto por vício formal quanto material, com efeito
ex tunc
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/03/2023