Tribunal: TJMT
Processo: 1019289-50.2022.8.11.0000
Relator(a): ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES
Órgão julgador: ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2023-12-14
Data de publicação: 2023-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1019289-50.2022.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES

Turma Julgadora:

[DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE

CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA

SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA

CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). SERLY MARCONDES ALVES]

Parte(s):

[GEISSIANE THALITA MARQUES AGUIAR - CPF: 061.467.301-14 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE ARENAPOLIS - CNPJ: 24.977.654/0001-38 (AUTOR), DEBORA SIMONE SANTOS ROCHA FARIA - CPF: 442.328.611-49 (ADVOGADO), PAULO MARCEL GRISOSTE SANTANA BARBOSA - CPF: 012.695.861-06 (ADVOGADO), ARENAPOLIS CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 24.977.894/0001-32 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RAYLA GUEDES QUEIROS - CPF: 050.899.551-58 (ADVOGADO), ADRIANA CARVALHO ALVES GONCALVES - CPF: 036.441.841-94 (ADVOGADO), LUSSIVALDO FERNANDES DA SILVA - CPF: 511.311.531-20 (ADVOGADO), WEBERT CLINK DE CAMPOS ARRUDA - CPF: 005.672.471-39 (ADVOGADO), ALINE DE SOUZA FERRO - CPF: 049.568.131-80 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CLARICE CLAUDINO DA SILVA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA À LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ARENÁPOLIS/MT – INTRODUÇÃO DO ART. 128–A, QUE TORNA OBRIGATÓRIA A EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA – EMENDA DE INICIATIVA PARLAMENTAR – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – VIOLAÇÃO À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº. 86/2015 – INTRODUÇÃO DO ORÇAMENTO IMPOSITIVO NO ÂMBITO FEDERAL – LEGITIMIDADE DA INICIATIVA PARLAMENTAR – PRINCÍPIO DA SIMETRIA – AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE QUANTO A CRIME DE RESPONSABILIDADE – MOLDE DA CONDUTA DESCRITA AO ART
. 1º, INCISOS III, IV E V DO DECRETO-LEI Nº. 201/67
–
AÇÃO IMPROCEDENTE
.

Não se verifica incompatibilidade formal na proposição parlamentar de Emenda nº. 09/2022, que acrescentou o art. 128–A na Lei Orgânica do Município de Arenápolis/MT para inserir dispositivo referente ao orçamento impositivo, o qual, a partir do advento da EC nº. 86/2015, passou a não ser mais de competência privativa do Chefe do Executivo.

Não há incompatibilidade material, uma vez que referido diploma está, na verdade, reproduzindo quase literalmente o teor da atual redação do art. 166 da Constituição da República Federativa do Brasil, e do art. 164, § 15 da Constituição do Estado de Mato Grosso, assemelhando o modelo de execução orçamentária municipal ao novo modelo constitucional federal e estadual, em observância ao princípio da simetria.

Também não há inconstitucionalidade no que atine à previsão de crime de responsabilidade (
art. 128-A, § 4º, da Lei Orgânica de Arenápolis)
, porque há molde
da descrição normativa ao art. 1º, incisos III, IV e V do Decreto-Lei nº. 201/67, legislação federal que define crimes de responsabilidade do Prefeito Municipal.

ADI julgada improcedente.

ÓRGÃO ESPECIAL

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI) Nº 1019289-50.2022.8.11.0000 (PJE)

REQUERENTE:

PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ARENÁPOLIS/MT

REQUERIDA:

CÂMARA MUNICIPAL DE ARENÁPOLIS/MT

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (RELATORA)

Colendo Órgão:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) proposta pelo Sr. Ederson Figueiredo, Prefeito do Município de Arenápolis/MT, visando a declaração de inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica Municipal nº. 09/2021, que acrescentou o art. 128-A à Lei Orgânica do Município de Arenápolis/MT, incluindo a obrigatoriedade de o Poder Executivo inserir na execução orçamentária e financeira a destinação de 1,2% da receita corrente líquida ao Poder Legislativo para concretização de emendas individuais.

De acordo com o requerente, o dispositivo normativo de origem parlamentar, que, em síntese, obrigaria o Poder Executivo a executar o
“orçamento impositivo”
, padece de vício de inconstitucionalidade formal orgânica ou subjetiva por transgredir prerrogativa constitucional assegurada ao Chefe do Poder Executivo Municipal de iniciar os projetos de lei ou de emenda constitucional que disponham sobre matéria orçamentária, dispostas, no seu entender, nos arts. 66, IX, e 162, III, ambos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Aduz o requerente que há também vício de inconstitucionalidade material, na medida em que a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88) adotou, em regra, a premissa de orçamento autorizativo no tocante as despesas públicas, sejam elas provenientes originalmente do projeto de lei do Executivo ou de emendas parlamentares no curso do processo legislativo, daí porque, no seu modo de ver, a singela previsão de despesa não pode gerar direito subjetivo, mas apenas mera expectativa de direito no seu empenho.

Assevera que a norma tem o condão de suprimir do ambiente político o debate sobre as prioridades gerais do Município na medida em que retira do Poder Executivo a discricionariedade para redirecionar investimentos de acordo com a realidade do ente municipal, engessando a execução orçamentária, transgredindo, por conseguinte, o princípio da separação dos poderes.

Pontua que a norma também violou competência privativa da União para dispor sobre direito penal, prevista no art. 22, inciso I, da CF/88, isto ao tipificar como crime de responsabilidade o eventual não cumprimento por parte do Chefe do Executivo das emendas individuais impositivas.

Defende estarem presentes os pressupostos legais necessários e requer concessão de liminar determinando a suspensão da
eficácia do Art. 128-A da Lei Orgânica Municipal, acrescentado através da emenda nº. 09/2022, até ulterior decisão definitiva.

No mérito, pede
a procedência da ADI, proclamando-se, com efeito
ex tunc
, a inconstitucionalidade formal e material da Emenda à Lei Orgânica nº. 09/2022, de 09 de agosto de 2022, por vício na iniciativa, matéria e a invasão de competência exclusiva da União.

No despacho Id. 145623184 foi determinada a intimação da parte requerida para que prestasse informações, bem como determinada a colheita de parecer da Procuradoria Geral de Justiça.

Na peça Id. 147220182 foram apresentadas informações pela Câmara Municipal de Vereadores de Arenápolis, tendo a Casa de Leis, em síntese, defendido a constitucionalidade da norma, ao argumento de que o legislador municipal apenas reproduziu na Lei Orgânica Municipal comando encartado na própria CRFB/88 que contempla a figura do “orçamento impositivo”.

No parecer de Id. 149983183, a Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pelo não deferimento da liminar pleiteada.

A liminar vindicada foi
indeferida
, à unanimidade, pelo Colendo Órgão Especial, nos termos do v. acórdão de Id.
177083172
, de minha lavra, julgado na sessão do dia 20/07/2023.

Regularmente notificada (Id. 177806706), a Câmara Municipal de Arenápolis não prestou informações.

Nas derradeiras manifestações de Ids. 178021659 e 178263174, a Procuradoria-Geral de Justiça, por intermédio do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional
Marcelo Ferra de Carvalho
, reitera
“
o parecer ministerial de ID n.º 149983183”
,

pela improcedência da demanda.

É o relatório.

VOTO

EXMA. SRA. DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (RELATORA)

Colendo Órgão:

Conforme relatado, trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) em que o Prefeito do Município de Arenápolis/MT requer a declaração de inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica Municipal nº. 09/2021, responsável por acrescentar o art. 128-A à Lei Orgânica do Município de Arenápolis/MT.

Pretende, o postulante,
a procedência da ADI, proclamando-se, com efeito
ex tunc
, a inconstitucionalidade formal e material da Emenda à Lei Orgânica nº. 09/2022, de 09 de agosto de 2022, por vício na iniciativa, matéria e a invasão de competência exclusiva da União.

A referida emenda possui a seguinte redação:

"Art. 1º - Acrescenta o artigo 128-A, na Lei Orgânica Municipal de Arenápolis-MT, que passa a vigorar com a seguinte redação:

Artigo 128-A. É obrigatória a execução orçamentária e financeira da programação incluída por emendas individuais do Legislativo Municipal em Lei Orçamentária Anual.

§1º - As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2%(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, sendo que a metade deste percentual será destinada exclusivamente às ações e serviços públicos de saúde.

§2º- As programações orçamentárias previstas no caput deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos estritamente de ordem técnica, nestes casos, serão adotadas as seguintes medidas:

I - até cento e vinte dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo enviará ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento;

II - até trinta dias após o término do prazo previstos no inciso I deste parágrafo, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável;

III - até 30 de setembro, ou até trinta dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei ao Legislativo Municipal sobre o remanejamento da programação prevista inicialmente cujo impedimento seja insuperável;

IV - se, até 20 de novembro, ou até trinta dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Legislativo Municipal não deliberar sobre o projeto, as programações orçamentárias previstas no caput deste artigo não serão consideradas de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I, do § 2º, deste artigo.

§3º - Para fins do disposto no caput deste artigo, a execução da programação orçamentária será demonstrada em dotações orçamentárias específicas da Lei Orçamentária Anual, preferencialmente em nível de subunidade orçamentária e projeto atividade, vinculada à secretaria municipal correspondente à despesa, para fins de apuração de seus respectivos custos e prestação de contas;

§4º - A não execução da programação orçamentária das emendas parlamentares pelo chefe do Poder Executivo municipal, previstas neste artigo implicará em crime de responsabilidade, sujeito a perda do mandato, salvo a exceção prescrita no inciso IV, do § 2º, deste artigo.

§5º Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas parlamentares apresentadas, independentemente da autoria. Art. 2º Esta Emenda à Lei Orgânica entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário."

Pois bem.

Primeiramente, urge pontuar que a Constituição Federal assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade no escopo de garantir um ordenamento jurídico hígido, visando assegurar a compatibilização das normas inferiores com as superiores que lhe servem de fundamento.

No âmbito Estadual, o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando objetiva-se exclusivamente o exame do confronto direto e imediato do ato normativo impugnado à Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional estabelecido pelo art.
125
, §
2º
, da CRFB/88,
in verbis:

“Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.”

Verifica-se que não há questões preliminares a ser examinadas, de modo que avanço a análise do mérito, o qual, desde já, adianto que não deve proceder.

Explico.

Analisando o teor das disposições acima, constata-se que a atuação legislativa foi realizada com o objetivo de implementar o “orçamento impositivo”, no âmbito local, por meio de emenda à Lei Orgânica Municipal, autorizando-se que emendas individuais de iniciativa parlamentar ao Projeto de Lei Orçamentária (LOA) sejam aprovadas no limite de um inteiro e dois décimos por cento (1,2%) da receita corrente líquida prevista no Projeto de Lei Orçamentário encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que 50% (cinquenta por cento) desses recursos devem ser destinados a ações e serviços públicos de saúde.

Conforme a cabeça do artigo em análise, tais emendas individuais ao projeto de Lei Orçamentária Anual, quando aprovadas, seriam de execução orçamentária e financeira obrigatória.

Segundo o requerente, a edição da referida emenda legislativa usurpou competência privativa do Chefe do Executivo para iniciar projeto de lei orçamentária, havendo também o condão de engessar a atuação do gestor municipal, violando o princípio da separação dos poderes.

Com efeito, a ideia do orçamento impositivo, implementada no âmbito local por emenda parlamentar de natureza impositiva à Lei Orgânica Municipal, já foi introduzida no ordenamento jurídico, no plano federal, por meio da Emenda Constitucional (EC) nº. 86/2015, que permitiu, nos mesmos ditames, a aprovação de emendas individuais de iniciativa parlamentar ao PLO no limite de 1,2% da receita corrente líquida.

Com a promulgação da referida EC 86/2015, as emendas impositivas, restritas até então às emendas parlamentares coletivas, passaram a abarcar também as emendas individuais, desde que, evidentemente, respeitado o limite imposto pelas referidas emendas. Transcrevo as disposições insertas pela EC 85 ao texto da CRFB/88:

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

(...)

§ 9º
As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.

§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.

§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.

§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.

§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas:

I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento;

II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável;

III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável;

IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária.

§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14.

§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.

§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.

§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria."

Oportuno destacar que a referida EC 86/2015 deu lugar à vigente EC 100/2019, que deu nova redação as disposições acima nos seguintes termos:

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

(...)

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de Senadores.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

(Vide)

(Vide)

§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

I - (revogado);
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

II - (revogado);
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

III - (revogado);
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

IV - (revogado).
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

§ 15. (Revogado)
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

(Produção de efeito)

§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
”

Sobre a temática do orçamento impositivo, convém destacar que o STF entende que, não obstante eventualmente a Constituição Estadual deixar de reproduzir a sistemática inserida na Carta Federal, não há qualquer óbice na instituição do orçamento impositivo pelo ente municipal, já que se tratam de normas que, à luz do princípio da simetria, são de reprodução obrigatória.

A propósito:

“
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. EMENDAS DE BANCADA. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. MODELO FEDERAL. CONSONÂNCIA. ART. 166, § 12, CRFB. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. AUTO-ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL.
DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1
. A previsão do instituto de emendas de bancadas, em matéria orçamentária, no âmbito municipal, não contraria o modelo orçamentário estabelecido para a União.
2.
O entendimento desta Suprema Corte é de que as normas constitucionais que tratam de processo legislativo, incluído o processo legislativo de leis orçamentárias, são de reprodução obrigatória, por força do princípio da simetria.
3.
O constituinte estadual não tem o poder de restringir ou abrandar o poder de auto-organização conferido aos entes municipais nos termos do art. 29 da Constituição Federal.
4. Agravo regimental a que se nega provimento.”
(STF - RE: 1301031 RS 0081816-96.2020.8.21.7000, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 28/06/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 19/08/2021) (destaquei)

Entretanto, a despeito de se tratarem de disposições de reprodução obrigatória na Constituição Estadual, sua aplicação não é automática, competindo a cada ente federativo, diante da autonomia que lhes é conferida e dentro da sua competência, adotar ou não emendas parlamentares individuais (ou coletivas) de execução obrigatória e, caso optem por incorporá-las no seu ordenamento jurídico, devem obrigatoriamente respeitar os limites fixados pela Constituição Federal.

Neste contexto, impende destacar que o texto da CRFB/88 trata apenas do modelo orçamentário federal. Esta previsão, entretanto, não significa uma autorização para que somente os Estados e DF possam implementar emendas impositivas, tampouco uma vedação do Município, não caracterizando essa extensão qualquer interferência no princípio da separação dos poderes.

De outra feita, necessário pontuar que
a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que normas referentes ao orçamento e sua elaboração tratam de matéria afeta ao direito financeiro.

Nesta medida, a CRFB/88 estabelece competir concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre direito financeiro (art. 24, I, CF), além de assentar a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II), desde que não contrarie a norma geral federal.

Neste sentido, não se infere vício de inconstitucionalidade na legislação municipal em análise, considerando que as disposições questionadas apenas reproduzem e não desbordam da sistemática orçamentária federal no tocante as emendas individuais impositivas dentro dos limites do desenho constitucional.

Assim, no que atine à alegada
inconstitucionalidade material
, conclui-se pela
possibilidade
de os demais entes federativos incorporarem em seu ordenamento jurídico a sistemática do orçamento impositivo, o que ocorreu no caso vertente com a Emenda à Lei Orgânica Municipal nº. 09/2021, a qual acrescentou o art. 128-A à Lei Orgânica do Município de Arenápolis/MT.

De outra feita, pende análise acerca da possibilidade de o ato normativo poder ser iniciado pelo Poder Legislativo ou estar adstrito à competência do Chefe do Executivo.

Nesta esteira, calha destacar, conforme já mencionado acima, que
a competência para legislar sobre direito financeiro é concorrente entre os entes federativos
, de modo que não há obstáculo para o Poder Legislativo legislar sobre o tema.

Com efeito, o dispositivo constitucional apontado como violado pela parte autora diz respeito a competência reservada ao Chefe do Executivo para iniciar lei de índole orçamentária, mas não a iniciativa de projeto de lei em toda matéria de direito financeiro, isto sob pena de se impedir a função precípua do Poder Legislativo.

Inclusive, tal questão já foi objeto de debate e decisão pelo Órgão Especial do TJMT nos autos da ADI nº. 1020914-56.2021.8.1.0000, tendo este Sodalício acompanhando à unanimidade o voto condutor proferido pelo Des. Sebastião de Moraes Filho, o qual reconheceu a competência do Poder Legislativo para deflagrar norma prevendo as emendas individuais.

Transcrevo ementa do referido julgado:

"AÇÃO ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL – ÓRGÃO ESPECIAL –– VIOLAÇÃO DOS PODERES
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ALTERAÇÃO DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ROSÁRIO OESTE – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL
– INEXISTÊNCIA –
EMENTA CONSTITUCIONAL N.100/2009 – PRINCÍPIO DA SIMETRIA – AUTONOMIA MUNICIPAL – COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO - ATRIBUIÇÃO CONCORRENTE – INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DE SEPARAÇÃO DOS PODERES – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.
(I) -
Os dispositivos questionados da Lei Orgânica do Município de ROSARIO OESTE, com a complementação de vários parágrafos em seu artigo 63, através de atos oriundos da CÂMARA MUNICIPAL daquele município, sem a participação do PODER EXECUTIVO, tratando a questão no âmbito de direito financeiro, não ofendem os princípios da harmonia e separação dos poderes.
(II) – O ato da Câmara Municipal do Município de ROSÁRIO OESTE, neste aspecto, está em perfeita consonância com o que estabelece o artigo 166 da Constituição Federal, na redação que lhe foi data pela Emenda Constitucional n. 100/2009. Não obstante a Constituição do Estado de Mato Grosso não tenha, até a presente data, acrescentada a modificação inserida na Carta Constitucional da República, não reside qualquer vedação de que tal dispositivo não possa ser aplicada dentro das normas da Lei Orgânica Municipal, visto esta situação por simetria. Assim, se no plano federal e estadual foi considerada hígida, não há razões para se negar o mesmo direito à norma municipal. (III) - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente, manutenção na Lei Orgânica Municipal dos §§ 10 a 16 do seu artigo 63."

Neste contexto, incumbe destacar que a própria Emenda Constitucional nº. 86/2015, responsável por inaugurar o orçamento impositivo no âmbito federal, bem como a Emenda Constitucional nº. 100/2019, que pormenorizou os contornos do instituto, ambas acima citadas, foram deflagradas pelo Poder Legislativo.

No mesmo sentido é a vigente Emenda Constitucional nº. 82/2019, que dá redação ao art. 164, § 15 da Constituição do Estado de Mato Grosso que dispõe sobre o orçamento impositivo no Estado de Mato Grosso, a qual também foi iniciada pelo Poder Legislativo.

Ademais, saliento que já relatei e decidi anteriormente liminar de ação direta de inconstitucionalidade com conteúdo semelhante ao impugnado nesta demanda, tendo destacado que, da mesma forma do que ocorre no caso vertente, não havia qualquer incompatibilidade formal na proposição parlamentar de Emenda à Lei Orgânica para inserir dispositivos referente ao orçamento impositivo, que a partir do advento da EC nº. 86/2015, passou a não ser mais de competência privativa do Chefe do Executivo, não havendo também a propalada incompatibilidade material, uma vez que referido diploma está, na verdade, reproduzindo quase literalmente o teor do art. 166 da CRFB/88, assemelhando o modelo de execução orçamentária municipal ao novo modelo constitucional, em observância ao princípio da simetria.

A propósito:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA À LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE TERRA NOVA DO NORTE Nº 01/2017 - INTRODUÇÃO DO § 9º, INCISOS E ALÍNEAS AO ART. 114 – TORNA OBRIGATÓRIA A EXECUÇÃO DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA – EMENDA PARLAMENTAR – ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – VIOLAÇÃO À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL - EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 86/2015 – INTRODUÇÃO DO ‘ORÇAMENTO IMPOSITIVO’ NO ÂMBITO FEDERAL – LEGITIMIDADE DA INICIATIVA PARLAMENTAR – PRINCIPIO DA SIMETRIA – LIMINAR INDEFERIDA. A concessão de medida de urgência em sede de ação direta de inconstitucionalidade, é providência de caráter excepcional, que exige seja demonstrado de plano o preenchimento dos pressupostos legitimadores do fumus boni iuris e do periculum in mora.
Não se verifica, em juízo de cognição sumária, qualquer incompatibilidade formal na proposição parlamentar de Emenda à Lei Orgânica nº 01/2017, para inserir dispositivos referente ao orçamento impositivo, que a partir do advento da EC nº 86/2015, passou a não ser mais de competência privativa do Chefe do Executivo.

Do mesmo modo a incompatibilidade material, uma vez que referido diploma está na verdade, reproduzindo quase literalmente o teor da atual redação do art. 166, da Carta Magna, assemelhando o modelo de execução orçamentária municipal ao novo modelo constitucional, em observância ao princípio da simetria.
Ausentes os requisitos legais, mostra-se indevida a concessão da medida cautelar para que sejam imediatamente suspensos os efeitos do ato normativo impugnado. Liminar indeferida.”
(TJMT, N.U 1009711-05.2018.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, Órgão Especial, Julgado em 14/02/2019, Publicado no DJE 21/02/2019)

Portanto, infere-se que
não padece de inconstitucionalidade as questionadas disposições do orçamento impositivo editadas no âmbito municipal, mormente porque seguem os ditames e não desbordam das normas de mesma natureza no plano federal e estadual
.

Por fim, no que diz respeito à questionada redação do art. 128-A, § 4°, da Lei Orgânica de Arenápolis, a qual traz a previsão de
crime de responsabilidade
(“
A não execução da programação orçamentária das emendas parlamentares pelo chefe do Poder Executivo municipal, previstas neste artigo implicará em crime de responsabilidade, sujeito a perda do mandato (...)”
), constata-se que
tal norma não conduz ao reconhecimento de vício de inconstitucionalidade, isso porque, conquanto o Município não possa legislar sobre Direito Penal, o que cabe de forma privativa à União (art. 22, I, da CF/88), é fato que há norma federal que já enquadra tal hipótese normativa como crime de responsabilidade do Prefeito Municipal, podendo, conforme o caso, haver molde da situação ao art. 1º, incs. III, IV e V do Decreto-Lei nº. 201/67, abaixo transcrito:

“Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:

(...)

ll - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas;

IV - empregar subvenções, auxílios, empréstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam;

V - ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-Ias em desacordo com as normas financeiras pertinentes;

VI - deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município a Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos;”

Portanto, por não representar inovação legislativa que desborda dos tipos penais acima descritos e já existentes, infere-se que não prospera a alegação de inconstitucionalidade do
art. 128-A, § 4º, da Lei Orgânica de Arenápolis.

Diante de todo o exposto, conclui-se que não há qualquer mácula de inconstitucionalidade nos dispositivos legais impugnadas nesta ação direta, razão porque
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos veiculados na inicial.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/12/2023