Tribunal: TJMT
Processo: 0015539-67.2014.8.11.0055
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2023-07-17
Data de publicação: 2023-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0015539-67.2014.8.11.0055
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a). MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (APELADO), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (APELADO), JULIO CESAR DAVOLI LADEIA - CPF: 161.703.342-15 (APELANTE), ALMIR BATISTA DA SILVA - CPF: 325.935.971-00 (APELANTE), DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 02.528.193/0001-83 (APELANTE), S. A. B. MARTINS - CNPJ: 05.729.020/0001-11 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), THIAGO LEITE DOS ANJOS - CPF: 973.154.001-68 (ADVOGADO), JULIO CESAR DAVOLI LADEIA - CPF: 161.703.342-15 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – UTILIZAÇÃO DE MAQUINÁRIO, COMBUSTÍVEL E MÃO-DE-OBRA PARA FINS PARTICULARES – ADVENTO DA LEI N. 14.230/2021 – APLICAÇÃO – TEMA 1.199 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DOLO – EXIGÊNCIA – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

1. Ante o advento da Lei n. 14.230/2021, cuja aplicação ao caso concreto decorre do entendimento deliberado pelo Supremo Tribunal Federal mediante o tema 1.199, a ação de improbidade administrativa passa a exigir a comprovação do dolo específico, assim considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

2. Ausente o elemento subjetivo dolo não há como reconhecer a conduta ímproba.

3. Recurso conhecido e provido.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por Almir Batista da Silva e S.A.B. Martins – ME, em face de sentença prolatada pelo Juízo da Quarta Vara Cível da Comarca de Tangará da Serra/MT, que julgou procedente o pedido, formulado na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Ministério Público Estadual (id. 150871687).

Os apelantes, nas razões recursais, sustentam que a sentença merece em razão da ausência de respaldo no quadro probatório formado nos autos, vez que a decisão teria sido proferida com base em indícios produzidos em fase pré-processual pelo
parquet
, notadamente quando da formulação do inquérito civil.

Asseveram que a sentença baseia-se exclusivamente em ofício, sem que tenha havido a oitiva de nenhum dos responsáveis pela elaboração do referido documento para elucidação dos fatos.

Assim, pugnaram pela reforma da sentença, para julgar improcedentes os pedidos iniciais.

A parte apelada apresentou suas contrarrazões, requerendo o desprovimento do apelo, id. 150871697.

A Procuradoria-Geral, em manifestação do Procurador Dr. Edmilson da Costa Pereira, opina pelo desprovimento do recurso, id. 153319188.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, pretendem, os apelantes, a reforma do ato sentencial que julgou procedente o pedido contido na inicial da Ação Civil Pública, por ato de improbidade administrativa, proposta pelo Ministério Público Estadual, como incursos no art. 10, I e XIII e art. 11, I da Lei nº 8.429/92.

Consta dos autos que o
parquet
propôs a referida Ação Civil Pública em face Almir Batista da Silva, Júlio César Davoli e S.A.B. Martins.

Em síntese, a empresa, em tese, beneficiada, S.A.B. Martins – ME, de propriedade do Sr. Divimar João Batista, teria firmado contrato de aluguel com o Sindicato Rural de Tangará da Serra/MT para utilização do Parque de Exposição nos dias 02, 03 e 04 de outubro de 2009, para realização do evento “1º Moto Fest”.

Na oportunidade, Divimar João Batista exercia o cargo de Superintendente de Governo na Prefeitura do Município de Tangará da Serra/MT, nomeado pelo então prefeito, ora apelante, Almir Batista da Silva.

Neste ínterim, os requeridos teriam permitido a utilização indevida de maquinários, combustível e mão-de-obra do município para execução de obras (remoção de areia, terraplanagem e pavimentação asfáltica de arena) a fim de favorecer evento particular.

Ao final, informa que a utilização indevida de recursos públicos violou os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, tendo constituído ato de improbidade administrativa, tal qual caracterizou a conduta prevista no art. 11,
caput,
e inciso I, da Lei n. 8.429/92, bem como nos incisos XII e XIII do art. 10 do mesmo diploma legal.

Após regular trâmite do feito, o Magistrado singular prolatou sentença, julgando procedentes os pedidos, ficando a parte dispositiva assim grafada:

(...) Diante do exposto e de tudo mais que consta dos autos, na forma do artigo 487, I do CPC, julgo PROCEDENTE a presente ação civil pública, reconhecendo a incidência dos artigos 10, I, XIII e 11, I, da Lei de Improbidade Administrativa, CONDENANDO nas suas peças os requeridos Júlio César Davoli, Almir Batista da Silva e S. A. B. Martins ME as penalidades do artigo 12, II e III do mesmo ditame legal.

Quanto aos acima condenados, pelo parágrafo único, do art. 12, deve se levar em conta a extensão do dano causado, na qual, fixo como leve o grau de lesão dos requeridos, de modo a condena-los, solidariamente em:

1. Ressarcimento total do dano do prejuízo ocasionado no ato de suas gestões, a qual, determino em R$ 1.065,20 (mil e sessenta e cinco reais e vinte centavos) de forma solidária entre os réus.

2. Pagamento de multa civil, a qual, fixo em R$ 1.065,20 (mil e sessenta e cinco reais e vinte centavos). Na condenação ao pagamento de multa civil, os juros de mora, no patamar de 1% (um por cento) ao mês, deverão incidira partir do trânsito em julgado, e o termo inicial da correção monetária, pelo INPC, deve ser da datada arbitramento da sanção.

3. Perda dos cargos ou funções públicas aqueles que estiverem exercendo atualmente e suspensão dos direitos políticos por cinco anos, este a contar do trânsito em julgado da presente demanda.

4. A proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditidos, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de quatro anos.

5. Condenação ao pagamento das custas processuais.

Contra essa decisão, o Ministério Público Estadual interpôs Recurso de Apelação Cível”.

Da sentença, os requeridos
Almir Batista da Silva e S.A.B. Martins – ME interpuseram recurso de apelação onde requerem a reforma da sentença prolatada, para julgar totalmente improcedente o pedido ministerial.

Sem preliminares.

Do mérito.

Inicialmente, registro que, no curso do presente Recurso, sobreveio a Lei n. 14.230/2021, que alterou profundamente o regime de responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto na Lei n. 8.429/1992.

Em decorrência da edição da mencionada Lei n. 14.230/2021, passou-se a discutir sobre a sua retroatividade.

Dirimindo a questão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE n. 843989/PR, paradigma do Tema 1.199, do regime da repercussão geral, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Analisando o voto do Ministro Relator, extrai-se que a tese prevalente orienta que Lei n. 14.230/2021 não retroage, contudo, deve ser aplicada aos atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior, sem condenação transitada em julgado.

Dessa forma, em razão de o processo estar em tramitação, portanto, sem o trânsito em julgado, não há dúvidas de que as alterações procedidas pela Lei n. 14.230/2021 devem ser aplicadas ao presente recurso.

Como sabido, a improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade na administração, à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.

Nos termos da doutrina de Pazzaglini Filho:

(...) a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo 'tráfico de influência' nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos. (Improbidade administrativa. Aspectos jurídicos da defesa do Patrimônio Público. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1998).

Além disso, a Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e tem como primazia a garantia do interesse coletivo, não podendo se desviar desta finalidade.

No caso dos autos
, verifica-se que o Inquérito Civil nº 004321-009/2009, instaurado pelo
parquet,
o qual fundamentou o ajuizamento da presente demanda, se originou por meio de denúncia anônima.

Consta nos autos (id. 150871679), declaração da empresa Guaxe Construtora LTDA, onde informa que “
foram fornecidas 80 toneladas de massa asfáltica, ao custo aproximado na data de hoje de R$ 8.400,00 (oito mil e quatrocentos reais), em forma de patrocínio do evento organizado e realizado no interior do mesmo, sendo todo o material retirado por terceiros na usina da empresa
”. (sic)

Do termo de declarações de Normando Corral, Presidente do Sindicato Rural de Tangará da Serra no ano de 2006, colhe-se “
a área da arena era plana e provavelmente não necessitava de terraplanagem
”.

Do termo de declarações do ora apelante, Almir Batista da Silva, extrai-se que “
(...) a pavimentação asfáltica foi feita logo em seguida pela empresa guaxe; a mão de obra usada para a pavimentação não foi da secretaria de obras
”.

Das demais declarações realizadas em fase pré-processual não se colhe informações relevantes acerca da ocorrência dos fatos ora analisados.

In casu
,

não houve, sequer, a comprovação acerca de quais serviços foram realizados com auxílio de maquinário público, tampouco se demonstrou a utilização de mão-de-obra que, em tese, teria sido disponibilizada pelo ente municipal.

Nesse cenário, não resta demonstrada nos autos a má-fé, caracterizada pelo dolo, ainda que genérico, na conduta dos apelantes, sendo descabido pretender condenação como agente ímprobo ou enquanto terceiro beneficiado, a imputar-lhe sérias sanções administrativas.

Nesta intelecção, o Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS.

1. “A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente viola dora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei” (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. E atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. [...]. 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo o erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (REsp 654721/MT, Min. Rel. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, DJ 01.07.2009)

Da mesma forma, não há falar em improbidade administrativa, descrita no artigo 11, da LIA, ante as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, uma vez que as condutas dos apelantes não se enquadram em nenhum dos incisos do citado artigo.

Com efeito, a novel redação do artigo 11, da LIA, estabelece a necessidade de enquadramento da conduta em um dos incisos, impossibilitando a subsunção unicamente a princípios de interpretação aberta. Veja-se:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão
dolosa
que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Destaquei).

Anoto que a redação antiga deste dispositivo legal se constituía em uma norma aberta – a ser preenchida, caso a caso, segundo a valoração individual do acusador e do Juiz – e agora passou a traduzir uma norma de tipos fechados.

A nova redação do artigo 11, LIA, objetivou aprisionar o intérprete a um
numerus clausus
de situações objetivas que traduzam ofensa aos princípios enumerados no
caput
do referido dispositivo.

Neste contexto, a alegação de ofensa à moralidade administrativa ou a algum outro princípio deve, necessariamente, estar associada uma hipótese por ele mencionada.

É preciso considerar que mesmo a ação praticada contrariamente ao que prescreve a lei, por si só, não caracteriza a improbidade, pois, para tanto, faz-se necessária uma prática ilegal qualificada pela desonestidade com que atua o agente público, valendo-se da especial condição jurídica que detém.

Dessarte, não havendo prova do dolo e não se enquadrando a conduta dos apelantes em algum dos incisos do artigo 11, da LIA, não há falar em improbidade, por violação aos princípios da Administração Pública, a teor do § 1º do artigo 11. Veja-se:

§ 1º - Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Nessa quadra, considerando que, a partir da Lei n. 14.230/2021, afigura-se necessário o dolo específico, para a configuração da improbidade administrativa, descrita nos artigos 9º, 10 e 11, o que não se verifica nos autos, porquanto ausente a demonstração de que as requeridas, ora apelantes, agiram com dolo, impõe-se a reforma da sentença recorrida, para julgar improcedentes os pedidos, formulados na Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa.

Corroborando o entendimento, trago à baila o seguinte aresto deste Tribunal de Justiça:

REMESSA NECESSÁRIA / APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREJUDICIAL DE MÉRITO DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE COM BASE NAS ALTERAÇÕES IMPLEMENTADAS PELA LEI N. 14.230/2021 – REJEIÇÃO – PRELIMINARES DE NULIDADE DA SENTENÇA POR JULGAMENTO CITRA PETITA E CERCEAMENTO DE DEFESA POR AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO DOS LITISCONSORTES FACULTATIVOS PARA A APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES FINAIS – REJEIÇÃO – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA – APLICAÇÃO RETROATIVA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 EM RELAÇÃO À ANÁLISE DA COMPROVAÇÃO DE DOLO – TEMA N. 1199 DO STF - ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS PÚBLICOS – EXERCÍCIO SIMULTÂNEO DE 03 (TRÊS) CARGOS PÚBLICOS DE MÉDICO E DO MANDATO ELETIVO DE VEREADOR / PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL – IMPOSSIBILIDADE – INCOMPATIBILIDADE DE CARGA HORÁRIA – REQUERIMENTO DE AFASTAMENTO VOLUNTÁRIO DOS CARGOS DE MÉDICO ASSIM QUE NOTIFICADO PELO PARQUET – MÁ-FÉ, DESONESTIDADE E LESÃO AO ERÁIO NÃO DEMONSTRADAS – COMPROVAÇÃO DE QUE OS SERVIÇOS FORAM EFETIVAMENTE PRESTADOS, DE FORMA SATISFATÓRIA – ATO QUE NÃO CONFIGURA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA.

1. O Tema n. 1.199 do STF fixou a tese de que, a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

2. Com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 à Lei n. 8.429/92, a responsabilização civil por improbidade administrativa se restringe ao ato praticado com dolo, sendo necessário perquirir, todas as circunstâncias fáticas do ato ímprobo, com a indicação da real participação de cada agente administrativo/público e particular envolvido para a prática do suposto ato de improbidade administrativa; situação não evidenciada no caso em apreço.

3. Nos termos do Tema n. 1199 do STF, em relação aos prazos prescricionais, não se aplicam, de forma retroativa, as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, de 25/10/2021.

4. Tratando-se de cumulação sucessiva de pedidos, caso não seja acolhido o primeiro, a não apreciação dos demais, não implica em nulidade da sentença por julgamento citra petita.

5. Além de as alegações finais não se caracterizarem como peças obrigatórias, é certo que, na ação civil pública por ato de improbidade, quando o Autor é o Ministério Público, apesar da possibilidade de os entes públicos figurarem, no polo ativo, como litisconsortes, não configura nulidade a ausência de citação dos entes públicos para a apresentação de alegações finais, por se tratar de litisconsórcio facultativo.

6. A Constituição Federal estabelece como regra a impossibilidade da acumulação de cargos públicos, permitindo-a, excepcionalmente, apenas quando houver compatibilidade de horários, nas hipóteses de exercício de dois cargos de professor, de um cargo de professor com outro técnico ou científico e de dois cargos privativos de profissionais de saúde, sendo certo que cargo técnico é aquele que requer conhecimento específico na área de atuação do profissional, com habilitação específica de grau universitário ou profissionalizante de ensino médio.

7. In casu, inobstante comprovada a acumulação indevida de cargos públicos por parte do Requerido, não restou demonstrada a existência de dolo e/ou prejuízo ao erário em sua conduta, nem mesmo restou evidenciada a falta de eficiência em relação ao exercício dos cargos públicos ocupados, na medida em que os documentos dos autos comprovam que os serviços foram efetivamente prestados, de forma satisfatória, ônus que competia ao Ministério Público Estadual, do qual não se desincumbiu.

(N.U 0000029-04.2013.8.11.0005, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 05/12/2022, Publicado no DJE 18/12/2022)

Por tais considerações, o provimento do apelo é medida que se impõe.

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO
ao apelo interposto por
Almir Batista da Silva e S.A.B. Martins – ME, para reformar a sentença objurgada e, consequentemente, julgar improcedentes os pedidos iniciais.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/07/2023