Tribunal: TJMT
Processo: 1004883-92.2020.8.11.0000
Relator(a): GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR
Órgão julgador: GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-12-01
Data de publicação: 2022-12-21

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004883-92.2020.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE INJUNÇÃO (118)
Assunto:

[Plano de Classificação de Cargos]
Relator:
Des(a).
GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[PATRICIA AUXILIADORA APONTE ARANDA RIBEIRO - CPF: 002.189.051-06 (REPRESENTANTE), LUZINEIDE VIEIRA DOS SANTOS - CPF: 284.691.511-34 (REPRESENTANTE), EMANUEL PINHEIRO - PREFEITO MUNICIPAL DE CUIABA -MT (IMPETRADO), PREFEITO DO MUNICIPIO DE CUIABÁ (IMPETRADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MARIANA CAROLINA DELUQUE ROCHA - CPF: 731.169.471-04 (ADVOGADO), PATRICIA CONTAR DE ANDRADE - CPF: 727.959.051-91 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DENEGOU A ORDEM, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

MANDADO DE INJUNÇÃO – COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA – PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E REGIMENTO INTERNO – PLANO DE CARGOS, CARREIRA E SALÁRIOS –
AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E DE COMBATE ÀS ENDEMIAS – IMPLEMENTO LEGISLATIVO E CUSTO FINANCEIRO – PRUDÊNCIA E DEFERÊNCIA NA ATUAÇÃO JUDICIAL – ORDEM DENEGADA.

1. O Tribunal de Justiça é competente para o processo e julgamento de mandado de injunção, por força do art. 96, inc. I, alínea ‘h’, da Constituição do Estado de Mato Grosso e art. 163 do seu Regimento Interno.

2. Conceder-se-á mandado
de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania
(art. 5º, inc. LXXI, da Constituição Federal).

3.
A atuação judicial, dada à limitação cognitiva, deve se dar com prudência e deferência em relação às escolhas técnicas e políticas dos entes estatais; a autocontenção, ao invés de restringir o poder decisório, irá contribuir para o fortalecimento dos poderes da República, pois caso contrário se instalará verdadeira dependência sistêmica em relação a constante intervenção judicial (
HIRSCHL, Ran. Towards Juristocracy. The Origins and Consequences of the New Constitutionalism. p. 35
).

4. A instituição
do Plano de Cargos, Carreira e Salários – PCCS dos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias demanda profundo conhecimento técnico e um rol extenso de informações em relação às quais o judiciário não detém conhecimento.

5. Em relação à questão financeira, é necessário restringir o âmbito de atuação do Poder Judiciário nos casos em que a medida injuntiva demandaria a alocação específica de recursos pelo Estado.

6. Ordem denegada.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

Egrégia Turma:

Trata-se de Mandado de Injunção impetrado por PATRÍCIA AUXILIADORA APONTE ARANDA RIBEIRO e LUZINEIDE VIEIRA DOS SANTOS contra ato atribuído ao PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ (Id. 35135985).

A inicial informa a inconformidade dos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, em face da não promulgação de lei que institua o Plano de Cargos, Carreiras e Salários – PCCS para a categoria. Consta que apesar de esforços administrativos, o município de Cuiabá não adota qualquer providência para sanar o vácuo legislativo, com prejuízo à carreira.

A pretensão se volta para reconhecer o estado de mora legislativa na instituição do Plano de Cargos, Carreira e Salários – PCCS, deferindo-se a injunção para os fins previstos nos incisos I e II do art. 8º da Lei nº 13.300/2016.

O MUNICÍPIO DE CUIABÁ, em defesa técnica, pede a improcedência da pretensão (Id. 40761462).

A Procuradoria de Justiça, em parecer de lavra da Procuradora Naume Denise Nunes Rocha Müller, manifesta pela concessão da ordem (Id. 55919498).

É o relatório.

Cuiabá/MT, data registrada no sistema.

Gerardo Humberto Alves da Silva Junior

Juiz de Direito Convocado

V O T O R E L A T O R

VOTO – INCOMPETÊNCIA

Egrégia Turma:

Em relação à competência deste e. Tribunal de Justiça o art. 96, inc. I, alínea ‘h’, da Constituição do Estado de Mato Grosso assim prevê:

Art. 96 Compete privativamente ao Tribunal de Justiça:

I – processar e julgar, originariamente:

(...)

h) o habeas-data e o mandado de injunção nos casos de sua jurisdição;

Nesse aspecto, o art. 163 do Regimento Interno desta Corte estabelece:

Art. 163 - Compete ao Tribunal de Justiça processar e julgar originariamente os mandados de injunção quando a inexistência da norma regulamentadora estadual ou municipal, de quaisquer dos Poderes, inclusive da Administração Indireta, torne inviável o exercício de direitos assegurados na Constituição federal e na Constituição estadual.

Em decorrência do exposto, é um truísmo afirmar que esta Corte de Justiça detém competência para o processo e julgamento do mandado de injunção.

Com essas considerações,
REJEITO
a preliminar de incompetência.

É como voto.

VOTO – MÉRITO

Egrégia Turma:

Conforme relatado, a inicial informa a inconformidade dos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, em face da não promulgação de lei que institua o Plano de Cargos, Carreiras e Salários – PCCS para a categoria. Consta que apesar de esforços administrativos, o município de Cuiabá não adota qualquer providência para sanar o vácuo legislativo, com prejuízo à carreira.

Esclareço que a tese de inadequação da via eleita, vertida na defesa técnica do município de Cuiabá, se relaciona diretamente com o mérito e, como consequência, serão analisadas em conjunto.

O mandado de injunção encontra previsão no art. 5º, inc. LXXI, da Constituição Federal:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;

A Lei nº 13.300/2016 disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo, sendo previsto em seu art. 2º:

Art. 2º Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Disso decorre que o mandado de injunção pressupõe uma omissão legislativa inviabilizando o exercício de um direito subjetivo constitucional.

Nesse sentido, os seguintes julgados: MI-AgR 2.123, redator para acórdão Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 01.08.2013; MI-AgR 375, de relatoria do Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 15.05.1992; e MI 6.070, de relatoria da Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno DJe 22.05.14.

Aliado a isso, a doutrina aponta os requisitos para a impetração do mandado de injunção, conforme se vê:

a) falta de norma regulamentadora de uma previsão constitucional, portanto, descumprimento, pela via da omissão do poder público, de dever constitucional de prestação jurídiconormativa, abrangida mesmo a inconstitucionalidade parcial por omissão; b) que tal omissão impeça o exercício de direito e garantias constitucionais, de tal sorte que, de acordo com entendimento prevalente, o mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do poder público e a inviabilidade do exercício do direito; c) por via de consequência, caberá mandado de injunção apenas em relação a normas constitucionais de eficácia limitada stricto sensu, que, portanto, mesmo não sendo destituídas por completo de eficácia e aplicabilidade, exijam, como condição de possibilidade formal, provimentos normativos do poder público que venham a assegurar os principais efeitos;
d) deve tratar-se de direito e garantia constitucional que atendam aos requisitos do art. 5º, LXXI, CF (...).

(SARLET, Ingo wolfgang; STRECK, Lênio Luiz. Art. 5º, LXXI. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; et alli. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 482) (Destaquei)

Essa é a lição de Hely Lopes Meirelles:

(...) os pressupostos para o cabimento do mandado de injunção são: (a) a existência de um direito constitucional relacionado às liberdades fundamentais, à nacionalidade, à soberania ou à cidadania; e (b) a falta de norma regulamentadora que impeça ou prejudique a fruição deste direito. Ausentes um destes dois pressupostos, o caso não será de mandado de injunção.

(MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 36ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014. p. 331)

Disso decorre que dentre os requisitos para o manejo do mandado de injunção um deles se refere ao fato de tratar-se de direito e garantia constitucional que atendam aos requisitos do art. 5º, inc. LXXI, da Constituição Federal, ou seja, quando a
falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania
.

Sobre o tema, o seguinte julgado da Suprema Corte:

MANDADO DE INJUNÇÃO - SITUAÇÃO DE LACUNA TÉCNICA - PRESSUPOSTO ESSENCIAL DE SUA ADMISSIBILIDADE - PRETENDIDA MAJORAÇÃO DE VENCIMENTOS DEVIDOS A SERVIDORES PÚBLICOS - ALTERAÇÃO DE LEI JÁ EXISTENTE - INVIABILIDADE - AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.
A estrutura constitucional do mandado de injunção impõe, como um dos pressupostos essenciais de sua admissibilidade, a ausência de norma regulamentadora. Essa situação de lacuna técnica - que se traduz na existência de um nexo causal entre o vacuum juris e a impossibilidade do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania - constitui requisito necessário que condiciona a própria impetrabilidade desse novo remédio instituído pela Constituição de 1988.
O mandado de injunção não constitui, dada a sua precípua função jurídico-processual, sucedâneo de ação judicial que objetive, mediante alteração de lei já existente, a majoração de vencimentos devidos a servidores públicos. Refoge ao âmbito de sua finalidade corrigir eventual inconstitucionalidade que infirme a validade de ato estatal em vigor.

(MI 81 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 20/04/1990, DJ 25-05-1990 PP-04603 EMENT VOL-01582-01 PP-00038 RTJ VOL-00131-03 PP-00963) (Destaquei)

Esclarecido esse contexto, observo que a impetração indica que a ausência de edição legislativa instituindo o Plano de Cargos, Carreira e Salários – PCCS para os Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias implica em omissão legislativa.

O art. 39 da Constituição Federal estabelece:

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

Em relação aos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias a exigência do Plano de Cargos, Carreira e Salários – PCCS decorre da alteração promovida pela Lei nº 12.994/2014 em relação à Lei nº 11.350/2006, sendo acrescido o art. 9º-G:

Art. 9º-G. Os planos de carreira dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias deverão obedecer às seguintes diretrizes:

I - remuneração paritária dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias;

II - definição de metas dos serviços e das equipes;

III - estabelecimento de critérios de progressão e promoção;

IV - adoção de modelos e instrumentos de avaliação que atendam à natureza das atividades, assegurados os seguintes princípios:

a) transparência do processo de avaliação, assegurando-se ao avaliado o conhecimento sobre todas as etapas do processo e sobre o seu resultado final;

b) periodicidade da avaliação;

c) contribuição do servidor para a consecução dos objetivos do serviço;

d) adequação aos conteúdos ocupacionais e às condições reais de trabalho, de forma que eventuais condições precárias ou adversas de trabalho não prejudiquem a avaliação;

e) direito de recurso às instâncias hierárquicas superiores.

Em que pese essa previsão, o art. 61, inc. II, alínea ‘c’, da Constituição Federal estabelece que é de iniciativa privativa do Presidente da República a lei que disponha sobre os
servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria.

A Constituição do Estado de Mato Grosso caminha nesse sentido, ao estabelecer que é de iniciativa privativa do prefeito a lei que disponha sobre
servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria:

Art. 195 O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

(...)

II - servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

E isso se deve, basicamente, pela competência do Chefe do Poder Executivo em administrar o orçamento, considerando que detém um conjunto de informações técnicas para que a gerência se efetive. Assim, eventual intervenção do Poder Judiciário, por meio do mandado de injunção, deve se efetivar com prudência e deferência, sob pena de indevida intromissão em matéria que ocasiona evidente aumento de gasto público.

O Poder Judiciário, quando chamado para a discussão, com o fim de equilibrar o jogo de forças entre o constitucionalismo, marcado pela limitação do poder estatal e de proteção dos direitos fundamentais, e a democracia, que tem como fundamento o governo da maioria e o resguardo da soberania popular, deve compreender a sensibilidade do tema, agindo, como regra geral, para a proteção das regras do jogo democrático e dos canais de participação política de todos.

A atuação judicial, dada à limitação cognitiva, deve se dar com prudência e deferência em relação às escolhas técnicas e políticas dos entes estatais; a autocontenção, ao invés de restringir o poder decisório, irá contribuir para o fortalecimento dos poderes da República, pois caso contrário se instalará verdadeira dependência sistêmica em relação a constante intervenção judicial (
HIRSCHL, Ran. Towards Juristocracy. The Origins and Consequences of the New Constitutionalism. p. 35
).

Isso porque a instituição
do Plano de Cargos, Carreira e Salários – PCCS dos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias demanda profundo conhecimento técnico e um rol extenso de informações em relação às quais o judiciário não detém conhecimento. É necessário compreender que certas decisões devem ser objeto de deliberação na arena política adequada, pois os juízes não tem capacidade institucional de decidir acerca de escolhas políticas concorrentes. Essas escolhas, se certas ou erradas, devem se submeter ao escrutínio do local de votação, em relação ao qual o judiciário não faz parte.

Essa deferência aos demais entes públicos, a longo prazo, criará uma consciência coletiva em que a sociedade terá plena ciência acerca de quem deve ser cobrado frente as decisões políticas.

Nesse aspecto, Cass Sunstein
defende o modelo de modéstia judicial ‘por meio do qual os juízes, notadamente da Suprema Corte, devem utilizar estratégias minimalistas de adjudicação diante de questões morais complexas’ (AZEVEDO CAMPOS, Carlos Alexandre de. Dimensões do Ativismo Judicial do STF. Ed. Forense. Versão Kindle). São virtudes fundamentais para a compreensão do projeto minimalista: a estreiteza e a superficialidade. Para Sunstein é necessário decidir ‘um caso de cada vez’ (
one case at a time
), com o uso construtivo do silêncio (limitações substantivas), preservando o espaço democrático, dado a falibilidade judicial e impossibilidade de correção dos erros ocasionados pela decisão judicial. Em síntese, as decisões importantes para a sociedade devem ser tomadas por atores ‘democraticamente responsáveis’ (SUNSTEIN, Cass R. One case at a time: judicial minimalism on the Supreme Court. Cambridge: Harvard University Press, p. 46-54).

Também deve ser considerado, na linha argumentativa defendida por John Griffith, que o perigo na argumentação jurídica com base nos direitos é que os problemas reais são ignorados, de forma que questões políticas e econômicas acabam sendo apresentadas como matérias jurídicas (GRIFFITH,
John. The Political Constitution. Harvard Law Review, v. 42, n. 1, pp. 2-21, 1979
).

Holmes e Sunstein (
HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass Robert.
O custo dos direitos
: porque a liberdade depende de impostos. São Paulo: WMF
Martins Fontes, 2019. 220 p.
) demonstram a dificuldade judicial de levar em conta as consequências distributivas de suas decisões:

Nada que custa dinheiro pode ser absoluto. Nenhum direito cuja garantia pressuponha um gasto seletivo do dinheiro dos contribuintes poderá, no fim das contas, ser protegido unilateralmente pelo Poder Judiciário sem levar em consideração as consequências orçamentárias pelas quais os outros poderes do Estado são, em última análise, responsáveis.

É necessário compreender, portanto, que a instituição de um Plano de Cargos, Carreira e Salários – PCCS implica em alteração legislativa específica para tratar da realidade local, além de um custo financeiro considerável.

Em relação à questão financeira, Calmon de Passos restringe o âmbito de atuação do Poder Judiciário nos casos em que a medida injuntiva demandaria a alocação específica de recursos pelo Estado:

Entendemos, entretanto, descaber o mandado de injunção quando o adimplemento, seja pelo particular, seja pelo Estado, envolve a organização prévia de determinados serviços ou a alocação específica de recursos, porque nessas circunstâncias se faz inviável a tutela, inexistentes os recursos ou o serviço, e construir-se o mandado de injunção como direito de impor ao Estado a organização de serviços constitucionalmente reclamados teria implicações de tal monta que, inclusive constitucionalmente, obstam, de modo decisivo, a pertinência do mandamus na espécie. Tentarei um exemplo. O seguro desemprego. Impossível deferi-lo mediante o mandado de injunção, visto como ele é insuscetível de atribuição individual, sem todo um sistema (técnico) instalado e funcionando devidamente. Também seria inexigível do sujeito privado uma prestação inapta a revestir-se do caráter de pessoalidade reclamada na injunção, como, por exemplo, a participação nos lucros da empresa. A competência deferida ao Judiciário, de substituir-se ao Legislativo para edição da norma regulamentadora, não derroga todos os preceitos que disciplinam a organização política do Estado, sua administração financeira, as garantias orçamentárias e a definição de políticas e de estratégias de melhor aplicação dos dinheiros públicos alocados para atendimento das necessidades de caráter geral. (J. J. Calmon de Passos, Mandado de segurança coletivo, mandado de injunção, "habeas data", Constituição e processo. Rio de Janeiro: Forense, 1989. p. 112. apud MENDES, Gilmar e Paulo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2015)

Ademar Borges Sousa Filho, com precisão, defende a postura reconstrutiva de interpretação do art. 5º, LXXI, da Constituição Federal, baseada nos pressupostos normativos da democracia:

Essa postura ativista restrita à tutela das condições de realização da democracia permitirá que a atribuição de efetividade jurídica à cláusula constitucional “dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” por meio do exercício judicial da função normativa não implique excessiva judicialização da política, com a usurpação de competências de entes democraticamente legitimados pelo Judiciário. A proposta interpretativa de matriz reconstrutiva voltada à delimitação do âmbito de competência normativa do Supremo Tribunal Federal tem alicerce na interpretação da totalidade do sistema constitucional de acordo com o seu núcleo normativo, consubstanciado nos princípios do estado democrático de direito, de modo a excluir tentativas incoerentes que sacrificam as possibilidade de deliberação democrática. Cuida-se, em síntese, de uma postura reconstrutiva de interpretação do art. 5º, LXXI, da Constituição baseada nos pressupostos normativos da democracia,

(SOUSA FILHO, Ademar Borges. Sentenças Aditivas na Jurisdição Constitucional Brasileira. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p. 233)

É evidente, frente a isso, que eventual ordem no presente mandado de injunção provocará efeitos sistêmicos e orçamentários em relação aos quais, neste momento, não é possível prever. Por tal razão, sobretudo em casos de escassez de recursos e com alcance subjetivo tão amplo como o presente, impõe-se maior sensibilidade ao solucionar o caso.

Deve ser considerado, por relevante, que os beneficiários do direito postulado, ou seja, os servidores públicos, possuem representatividade política suficiente para demandar dos órgãos eleitos uma atuação consentânea com o mandamento constitucional, de forma que a discussão deve ser travada na arena política adequada.

Com essas considerações,
DENEGO
a ordem pleiteada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/12/2022