Tribunal: TJMT
Processo: 1011224-66.2022.8.11.0000
Relator(a): CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Órgão julgador: CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2022-11-17
Data de publicação: 2022-11-25

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
ÓRGÃO ESPECIAL
Número Único
:

1011224-66.2022.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Turma Julgadora:

[DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]
Parte(s):

[VALDINEI HOLANDA MORAES - CPF: 288.440.761-87 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE JUARA (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE JUARA (AUTOR), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE JUARA - CNPJ: 15.072.663/0001-99 (TERCEIRO INTERESSADO), CAMARA MUNICIPAL DE JUARA - CNPJ: 03.476.682/0001-00 (REU), MARCELO RUBENS BETARELLO SETOLIN - CPF: 033.364.621-50 (ADVOGADO), MARCELO JUNIOR GONCALVES - CPF: 326.922.772-87 (ADVOGADO)]
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.
E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – VICIO FORMAL – MATÉRIA TRIBUTÁRIA – INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO – COMPETÊNCIA CONCORRENTE - LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL – VALOR VENAL –

CÁLCULO REALIZADO DE FORMA DISTINTA DO ITBI E IPTU - NORMA QUE REVOGA A PREVISÃO DE ATUALIZAÇÃO DE OFICIO – VALOR VENAL DO IMÓVEL PELO PREÇO DE MERCADO SOBRE A BASE DE CÁCULO DO IPTU–

AÇÃO IMPROCEDENTE.

De acordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal a competência é concorrente entre Executivo e Legislativo para a iniciativa legislativa de leis que versem sobre matéria tributária.

O Superior Tribunal de Justiça no
REsp. 1.937821,
em sede de recurso repetitivo, possui entendimento de que “
embora o Código Tributário Nacional estabeleça como base de cálculo do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e do Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) o "valor venal", a apuração desse elemento quantitativo faz-se de formas diversas, notadamente em razão da distinção existente entre os fatos geradores e a modalidade de lançamento desses impostos. ”

É constitucional a norma que reconhece a ilegalidade e revoga a previsão de atualização de ofício do valor venal pelo prelo de mercado sobre a base de cálculo do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade c/c pedido liminar proposta pelo Prefeito Municipal de Juara, visando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº. 2008, de 20.05.2022, que alterou a Lei Complementar nº. 77/2010, para revogar a previsão de atualização de ofício do valor venal do imóvel pelo preço de mercado sobre a base de cálculo do IPTU, prevista no artigo 11, bem como acrescentou no artigo 10, o parágrafo 4º, estabelecendo que o proprietário poderá questionar o valor venal do imóvel em sede administrativa na Prefeitura Municipal, devendo a Administração Pública expor, mediante cálculo exemplificativo, a resolução que determinou o valor venal do imóvel.

O requerente aduz, em suma, vício de formal decorrente da invasão de competência de iniciativa sobre matéria tributária, afirmando que se trata de iniciativa pertencente de forma exclusiva ao Poder Executivo, diante do princípio da simetria estabelecido no
art. 61, § 1º, inciso II, alínea “b” da Constituição da República
e art. 66 da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Aduz a ocorrência de violação do princípio da legalidade, diante da ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, conforme estabelece o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº. 101/2000) e art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.

A Câmara Municipal de Juara/MT apresentou manifestação em defesa do ato normativo impugnado, pugnando pela declaração de constitucionalidade da norma legal em questão (id. 134370653).

A União Juventude e Liberdade apresentou pedido de habilitação como
amicus curiae
(id. 134587176)

A Procuradoria-Geral de Justiça, através de parecer da lavra

do
Subprocurador-Geral Jurídico e Institucional
, Dr. Deosdete Cruz Junior (id. 137211724), opinou pela improcedência da ação
,
com a declaração de constitucionalidade da lei impugnada.

O pedido de habilitação do
amicus curiae
foi indeferido.

É o relatório.

Inclua-se na pauta.

Cuiabá,17 de novembro de 2022.

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA

Relator

V O T O R E L A T O R

Cinge-se dos autos que o Prefeito Interino do Municipio de Juara, Sr. Valdinei Holanda Moraes, propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade em face das
Lei Complementar nº. 208, de 20 de maio de 2022, que alterou a Lei Complementar nº. 77/2010, revogando a previsão de retificação de ofício do valor venal do imóvel pelo valor informado para fins de lançamento de ITBI, prevista em seu art. 11, bem como acrescentou ao art. 10, o § 4º,
estabelecendo que o proprietário poderá questionar o valor venal do imóvel em sede administrativa na Prefeitura Municipal, devendo a Administração Pública expor, mediante cálculo exemplificativo, a resolução que determinou o valor venal do imóvel.

O requerente alega a inconstitucionalidade da lei complementar decorrente de vício formal, por invasão de competência sobre matéria tributária, afirmando que se trata de iniciativa pertencente de forma exclusiva ao Poder Executivo, diante do princípio da simetria estabelecido no
art. 61, § 1º, inciso II, alínea “b” da Constituição da República
e art. 66 da Constituição do Estado de Mato Grosso. Alega vício material, por violação ao princípio da legalidade, diante da ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, conforme estabelece o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.

Pois bem. O cerne da questão está em saber se a Lei Complementar nº. 208
, de 20 de maio de 2022
, do Município de Juara/MT, viola ou não
art. 61, § 1º, inciso II, alínea “b” da Constituição da República
, art. 66 da Constituição do Estado de Mato Grosso, art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº. 101/2000) e o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.

Em relação à alegação de inconstitucionalidade decorrente de vício de iniciativa alegada pelo requerente, é cediço que doutrina constitucional classifica diferentes tipos ou manifestações de inconstitucionalidade, sendo que a distinção da inconstitucionalidade formal leva em consideração as regras de caráter procedimental, traduzindo como “
defeito de formação do ato normativo”
na precisa palavra do Ministro Gilmar Mendes Ferreira (
in
Curso de Direito Constitucional, 11º ed, São Paulo, Saraiva, 2016).

Sob o aspecto formal, o requerente alega que a iniciativa de projeto de lei que trata de matéria tributária pertence exclusivamente ao Poder Executivo, conforme dispõe o art. 61, § 1º, inciso II, alínea “b” da Constituição da República e o art. 66 da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento firmado de que em matéria tributária não existe a reserva de iniciativa do Poder Executivo, já que se trata de competência concorrente, asseverando, inclusive, que

o teor do art. 61, § 1º, inciso II, alínea “b” da Constituição da República refere-se apenas aos Territórios Federais, conforme se depreende do julgamento da ADI nº. 3.205/MS, vejamos:

EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: L. est. 2.207/00, do Estado do Mato Grosso do Sul (redação do art. 1º da L. est. 2.417/02), que isenta os aposentados e pensionistas do antigo sistema estadual de previdência da contribuição destinada ao custeio de plano de saúde dos servidores Estado: inconstitucionalidade declarada. II. Ação direta de inconstitucionalidade: conhecimento. 1. À vista do modelo dúplice de controle de constitucionalidade por nós adotado, a admissibilidade da ação direta não está condicionada à inviabilidade do controle difuso. 2. A norma impugnada é dotada de generalidade, abstração e impessoalidade, bem como é independente do restante da lei. III.
Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais
. IV. Seguridade social: norma que concede benefício: necessidade de previsão legal de fonte de custeio, inexistente no caso ( CF, art. 195, § 5º): precedentes. (STF - ADI: 3205/MS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 19.10.2006 - negritei)

Na mesma linha, colaciono o seguinte julgado:

“DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU. ISENÇÃO CONCEDIDA POR LEI MUNICIPAL. INICIATIVA DO LEGISLATIVO. MATÉRIA TRIBUTÁRIA. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. SÚMULA 284/STF.

1. O acórdão recorrido está alinhado ao entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de reconhecer a competência concorrente entre Executivo e Legislativo para a iniciativa legislativa de leis que versem sobre matéria tributária.”
(STF, ARE AgR 1.236.918/SP, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 14.05.2020)

Desse modo, afasto a apreciação da inconstitucionalidade formal da LC 208/2022 do Município de Juara.

Prosseguindo, a Constituição Federal assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade no escopo de garantir um ordenamento jurídico simétrico, compatibilizando as normas inferiores com as superiores que lhe servem de fundamento.

No âmbito estadual o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando objetiva-se exclusivamente o exame do confronto direto e imediato do ato normativo impugnado à Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional estabelecido pelo art
.

125
,
§
2º
da Carta Magna,
verbis:

"Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão".

Da leitura do aludido dispositivo constitucional não resta dúvida que somente a Constituição do Estado é parâmetro de leis e atos normativos estadual ou municipal.

Para melhor análise da alegação de inconstitucionalide material da Lei Complementar nº.

208
, de 20 de maio de 2022
, do Município de Juara/MT
, passo a apreciação do ato tido como inconstitucional.

Para elucidação da questão, vejamos o teor da Lei Complementar n. 77, de 17 de junho de 2010, do Município de Juara/MT, que foi objeto de alteração pela LC 208/2022,
verbis
:

“
Art. 11. Quando o imóvel considerado for comercializado por valor superior àquele constante do cadastro imobiliário municipal, conforme o valor informado para fins de recolhimento do ITBI - Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis, a autoridade lançadora promoverá a retificação de ofício do valor venal do imóvel também para fins de recolhimento do IPTU.”
(id. 131136194)

Já a Lei Complementar nº. 208/2022, do mesmo Munícipio, assim dispõe,
verbis
:

“
Art. 1º Fica revogado o art. 11 da Lei Complementar nº 77/2010.

Art. 2º Os proprietários de imóveis cujo valor venal tenha sido alterado em qualquer momento em virtude do art. 11 da Lei Complementar nº 77/2010, podem, mediante ofício, solicitar a Prefeitura Municipal para que seja aplicado o cálculo expresso no art. 10 da respectiva Lei no cálculo de seu valor venal.

Art. 3º Fica o art. 10 da Lei Complementar nº 77/2010 acrescido do § 4º, com a seguinte redação: "Art. 10. (...)

§ 4º O proprietário poderá questionar o valor venal do imóvel em sede administrativa na Prefeitura Municipal, devendo a Administração Pública expor, mediante cálculo exemplificativo, a resolução que determinou o valor venal do imóvel." (id. 131136195)

.”
(id. 106030471 – pág. 12 – negritei)

No caso em apreço, a norma revogada previa a possibilidade de utilização do valor do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis – ITBI corresponder ao valor venal do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana – IPTU, conferindo ao fisco

municipal a correção de ofício, em caso de comercialização do bem com valor superior.

É cediço que Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis – ITBI, está previsto no art. 156, inciso II, da Constituição da República, que diz que “ compete aos Municipios instituir (...) transmissão “
inter vivos
”, a qualquer título, por ato, oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como de cessão de direitos a sua aquisição.

Quanto à base de cálculo do ITBI, o art. 38 do CTN dispõe que ela é o “valor venal dos bens ou direitos transmitidos”. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça considera que o valor venal do ITBI o valor de venda regular, em condições normais de mercado,
verbis
:

“ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROVIMENTO N.° 05/2002 DA CORREGEDORIAGERAL DE JUSTIÇA DA PARAÍBA. AUSÊNCIA DE ATRIBUIÇÕES PARA INTERFERIR NA FIXAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ITBI. ILEGALIDADE. (...) 2. O "valor venal", base de cálculo do ITBI, é o valor de mercado do imóvel transacionado, que pode, ou não, coincidir com o valor real da operação. (...)
(RMS 36.966/PB, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, j. 27.11.2012)

Lado outro, o Imposto Predial Urbano – IPTU em que o fisco municipal é competente, tributa-se a propriedade, tendo por base de cálculo a planta genérica de valores, que “
são padrões de avaliação de imóveis em consonância com a metragem e com outros fatores, tais como localização, acabamento e antiguidade, ou seja, consistem em presunções relativas, no contexto da praticabilidade tributária, que auxiliam na fixação da base de cálculo desse imposto
” (STF, Tribunal Pleno, ARE 1245097, Rel. Min. Roberto Barroso j. 09.04.2020).

O Superior Tribunal de Justiça, no REsp 1.937.821/SP, em sede de recurso repetitivo, considerou que a base de cálculo do ITBI não pode ser vinculada ao IPTU, vejamos:

TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS (ITBI).
BASE DE CÁLCULO. VINCULAÇÃO COM IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO (IPTU). INEXISTÊNCIA.
VALOR VENAL DECLARADO PELO CONTRIBUINTE. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE. REVISÃO PELO FISCO. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE. PRÉVIO VALOR DE REFERÊNCIA. ADOÇÃO. INVIABILIDADE.

1.
A jurisprudência pacífica desta Corte Superior é no sentido de que, embora o Código Tributário Nacional estabeleça como base de cálculo do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e do Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) o "valor venal", a apuração desse elemento quantitativo faz-se de formas diversas, notadamente em razão da distinção existente entre os fatos geradores e a modalidade de lançamento desses impostos
.

2. Os arts. 35 e 38 do CTN dispõem, respectivamente, que o fato gerador do ITBI é a transmissão da propriedade ou de direitos reais imobiliários ou a cessão de direitos relativos a tais transmissões e que a base de cálculo do tributo é o "valor venal dos bens ou direitos transmitidos", que corresponde ao valor considerado para as negociações de imóveis em condições normais de mercado.

3. A possibilidade de dimensionar o valor dos imóveis no mercado, segundo critérios, por exemplo, de localização e tamanho (metragem), não impede que a avaliação de mercado específica de cada imóvel transacionado oscile dentro do parâmetro médio, a depender, por exemplo, da existência de outras circunstâncias igualmente relevantes e legítimas para a determinação do real valor da coisa, como a existência de benfeitorias, o estado de conservação e os interesses pessoais do vendedor e do comprador no ajuste do preço.

4. O ITBI comporta apenas duas modalidades de lançamento originário:

por declaração, se a norma local exigir prévio exame das informações do contribuinte pela Administração para a constituição do crédito tributário, ou por homologação, se a legislação municipal disciplinar que caberá ao contribuinte apurar o valor do imposto e efetuar o seu pagamento antecipado sem prévio exame do ente tributante.

5. Os lançamentos por declaração ou por homologação se justificam pelas várias circunstâncias que podem interferir no específico valor de mercado de cada imóvel transacionado, circunstâncias cujo conhecimento integral somente os negociantes têm ou deveriam ter para melhor avaliar o real valor do bem quando da realização do negócio, sendo essa a principal razão da impossibilidade prática da realização do lançamento originário de ofício, ainda que autorizado pelo legislador local, pois o fisco não tem como possuir, previamente, o conhecimento de todas as variáveis determinantes para a composição do valor do imóvel transmitido.

6. Em face do princípio da boa-fé objetiva, o valor da transação declarado pelo contribuinte presume-se condizente com o valor médio de mercado do bem imóvel transacionado, presunção que somente pode ser afastada pelo fisco se esse valor se mostrar, de pronto, incompatível com a realidade, estando, nessa hipótese, justificada a instauração do procedimento próprio para o arbitramento da base de cálculo, em que deve ser assegurado ao contribuinte o contraditório necessário para apresentação das peculiaridades que amparariam o quantum informado (art. 148 do CTN).

7. A prévia adoção de um valor de referência pela Administração configura indevido lançamento de ofício do ITBI por mera estimativa e subverte o procedimento instituído no art. 148 do CTN, pois representa arbitramento da base de cálculo sem prévio juízo quanto à fidedignidade da declaração do sujeito passivo.

8.
Para o fim preconizado no art. 1.039 do CPC/2015, firmam-se as seguintes teses
:

a) a base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU, que nem sequer pode ser utilizada como piso de tributação;

b) o valor da transação declarado pelo contribuinte goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado, que somente pode ser afastada pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio (art. 148 do CTN);

c) o Município não pode arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido unilateralmente.

9. Recurso especial parcialmente provido.” (
REsp n. 1.937.821/SP, 1ª Seção, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 24.2.2022 - negritei)

Vê-se, portanto que, embora o Código Tributário Nacional tenha instituído o valor venal como base de cálculo do ITBI e do IPTU, restou evidente que as apurações são realizadas de forma diferente, sendo, por isso, vedada a sua vinculação.

À vista disso,
em que pese a alegação de violação do princípio da legalidade, diante da ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, a norma tida como inconstitucional apenas reconheceu de que o fisco municipal não pode se utilizar do valor de venda do imóvel, informado pelo contribuinte para o recolhimento do ITBI, como valor venal para a cobrança do IPTU, se o imóvel for comercializado por valor superior.

Ora, o fisco não pode, em hipótese alguma adotar valor venal de impostos diferentes, em caso de comercialização por valor superior do imóvel, como forma de aumentar a arrecadação, subtraindo a garantia ao contribuinte da legalidade tributária.

Nessa trilha, perfeita a conclusão do d. Subprocurador-Geral Jurídico e Institucional de Justiça ao asseverar,
verbis
:

“Contudo, apesar de ser possível admitir o art. 113 do ADCT na condição de norma parâmetro no controle de constitucionalidade estadual, certo é que o caso dos autos não clama pela sua incidência.

Isso porque, como dito no parágrafo introdutório, a revogação do art. 11 da Lei Complementar nº 208/2022 não provocou alteração de despesa ou renúncia de receita.

Para melhor visualização, cumpre transcrever novamente a redação do dispositivo revogado, a saber:

Art. 11. Quando o imóvel considerado for comercializado por valor superior àquele constante do cadastro imobiliário municipal, conforme o valor informado para fins de recolhimento do ITBI - Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis, a autoridade lançadora promoverá a retificação de ofício do valor venal do imóvel também para fins de recolhimento do IPTU.

Excelência, vale repisar, a revogação desse dispositivo não implicou em renúncia de receita, isenção fiscal, alteração de despesa ou qualquer outra implicação tributária
.

(...)

A inovação legislativa veio, portanto, para sanear esse quadro de irregularidade e permitir que cada imposto seja recolhido de acordo com a sua hipótese de incidência, impedindo-se que o valor informado para fim de ITBI seja automaticamente utilizado como valor venal para recolhimento do IPTU, daí porque não há espaço para se cogitar em ofensa ao art. 113 do ADCT, pois não houve verdadeiramente alteração de despesa ou renúncia de receita, mas ajustamento da hipótese de recolhimento de tributo.”
(id. 137211724 - negritei)

Posto isso, e em consonância com o parecer ministerial,
julgo improcedente a ação direta
para declarar a constitucionalidade da Lei Complementar nº 208
, de 20 de maio de 2022
, que alterou a Lei Complementar 77/2010, para revogar a previsão de atualização de oficio do valor venal do imóvel pelo preço de mercado sobre a base de cálculo do IPTU, e dá outras providências.

Cuiabá,17 de novembro de 2022.

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/11/2022