Tribunal: TJMT
Processo: 1007590-90.2017.8.11.0015
Relator(a): AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão julgador: AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-09-06
Data de publicação: 2022-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1007590-90.2017.8.11.0015
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Improbidade Administrativa, Violação aos Princípios Administrativos]

Relator:
DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR

Turma Julgadora
: DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR, DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR, DR. GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JÚNIOR, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP.

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MAURO SERGIO GARCIA - CPF: 345.787.491-34 (APELADO), FLAVIO AMERICO VIEIRA - CPF: 817.962.001-82 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CAMARA MUNICIPAL DE SINOP - CNPJ: 00.814.574/0001-01 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS NA ORIGEM – AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO PARA CARACTERIZAÇÃO DO TIPO – CONTRATAÇÕES INDEVIDAS – FUNDAMENTO DA AÇÃO: ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO CONFIGURADOS – ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) AUSENTE – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADO – APELO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA.

1. A mera prática de conduta ilegal não é bastante para enquadrá-la como ato de improbidade administrativa, sendo essencial que também esteja demonstrada a deslealdade, a desonestidade, a má-fé ou a ausência de caráter do agente público.

2. A ineficiência do Gestor Público não pode ser confundida com ato ímprobo descrito na Lei nº 8.429/1992 que exige o elemento subjetivo dolo para que seja caracterizada a improbidade administrativa.

3. De acordo com a LINDB:
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

4. Recurso desprovido, sentença mantida.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara
:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença prolatada pelo juízo da Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Sinop nos autos da ação civil pública nº 1007590-90.2017.811.0015, que julgou improcedentes os pedidos manejados na inicial e entendeu ausente o elemento subjetivo para caracterização do tipo.

Irresignado o
parquet
maneja o apelo sob o argumento de que o ato ímprobo restou configurado e que é há clara violação aos princípios da Administração Pública.

Com isso, visa desconstituir a sentença combatida.

Sem contrarrazões, conforme certidão de decurso de prazo (id. 121994464).

Em vistas, a D. Procuradoria de Justiça assim se manifestou:
Na hipótese, ainda que as contratações tenham sido realizadas sem inauguração de qualquer seleção, o ato do agente público foi amparado em norma permissiva que sequer teve a sua constitucionalidade provocada pelos órgãos de controle – como deveria. Logo, trata-se em verdade, de mera informalidade que não deve tomar formato de responsabilização por atos de improbidade administrativa e sim, de imposição de obrigação de fazer consistente na realização de certames públicos visando a contratação de servidores públicos a serem lotados na casa legislativa, o que não se tem notícia disso nos autos. A má-fé ou desonestidade é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública acrescidos pela má intenção do administrador. Como destacado, não restou demonstrado nos autos a prova da prática de atos ímprobos, que causassem prejuízos ao erário ou violação aos princípios, e do dolo do agente, ainda que genérico necessários para a configuração de improbidade administrativa.
Opinou, portanto, pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

Os autos foram encaminhados para a Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo.

É o relatório.

AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR

JUIZ DE DIREITO CONVOCADO

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença proferida nos autos da Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
Mauro Sergio Garcia,
que julgou improcedente a ação que objetivava a condenação do Apelado por violação aos princípios da Administração Pública, consistente na realização de contratações diretas, sem a realização de processo seletivo ou concurso público.

Não houve condenação ao pagamento de custas ou honorários advocatícios, por força do artigo 18 da Lei nº 7.347/85.

Extrai-se dos autos que, o Ministério Público Estadual instaurou o Inquérito Civil nº 11/2010, visando apurar notícia de eventuais irregularidades quanto ao provimento de cargos em comissão, no âmbito da Câmara Municipal de Sinop/MT. A investigação foi deflagrada após chegar ao Ministério Público uma denúncia informando a ilegal contratação de servidores públicos sem prévia realização de concurso público pelo demandado Mauro Sérgio Garcia, enquanto exercia a função de Presidente da Câmara de Municipal de Sinop, nos anos 2009/2010.

A partir de tal Inquérito e por entender estar presente ato e improbidade administrativa, o Ministério Público ajuizou a presente.

Devidamente notificado, o Apelado contestou a ação, que foi posteriormente julgada improcedente pelo Juízo
a quo,
nos seguintes termos:

No caso dos autos, não se vislumbra o elemento anímico do dolo na conduta do Requerido, o qual estava amparada pelas Resoluções que, inclusive, o antecederam, já que, mesmo que as contratações configurem vulneração da norma legal e constitucional que prevê o concurso público como forma de ingresso para o serviço público, na esteira do que veio aos autos, faltou prova de que sua conduta tenha sido qualificada com a vontade de lesar qualquer bem público, seja de ordem patrimonial, seja de ordem moral.

(...)

A mera contratação de servidores sem a realização de concurso público não é suficiente para provar culpa, dolo ou má-fé por parte do agente político, eis que a municipalidade foi beneficiada com as contratações em razão dos serviços prestados, tudo mediante contraprestação mensal. Não se trata de admitir a prática de tais atos, mas não se pode considerar como de improbidade os atos praticados pelo agente político, de forma a ensejar a aplicação das sérias penalidades previstas na Lei nº. 8.429/92. “Ex positis”, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na exordial e, consequentemente, DECLARO EXTINTO o PROCESSO com JULGAMENTO do MÉRITO, nos termos do artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil.

Pois bem.

Inicialmente pontuo que, com o julgamento recente do Tema 1199, pelo pleno do Supremo Tribunal Federal, não restam dúvidas que as disposições contidas na Lei nº 14.230/2021 aplicam-se aos processos em trâmite, tal qual o presente.

Como se sabe, a Lei de Improbidade Administrativa tem, como papel principal, coibir atos ilegais e lesivos ao ente e ao patrimônio público e, no caso da transgressão da norma, fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, para que possa a Administração Pública cumprir sua finalidade, que é o bem comum.

É certo que, a Lei nº 8.429/92 busca impedir, ou dificultar, toda e qualquer forma de malversação e de ilicitude, no exercício dos cargos públicos e na administração da coisa pública.

De acordo com a Lei:
Consideram-se atos de improbidade administrativa as
condutas dolosas
tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

Sobre o tema, ensina Marino Pazzaglini Filho:

(...) Indaga-se, agora, toda a violação da legalidade configura improbidade administrativa? Claro que não, pois, se tal premissa fosse verdadeira, qualquer ação ou omissão do agente público contrária à lei seria alçada à categoria de improbidade administrativa, independentemente de sua natureza, gravidade ou disposição de espírito que levou o agente público a praticá-la.
Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a ocorrência daquela, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. É imprescindível à sua tipificação que o ato ilegal tenha origem em conduta desonesta, ardilosa, denotativa de falta de probidade do agente público
.

(In Lei de Improbidade Administrativa Comentada. São Paulo: Editora Atlas, 2011, p. 101). [Destaquei]

Dessarte, é certo que, a prática de um ato ilegal não significa, necessariamente, ter havido a prática de um ato ímprobo, porque não há confundir improbidade com simples ilegalidade.

A improbidade tem ligações com intenções defeituosas e condutas imorais. Está mais ligada à moralidade pública do que à legalidade. Assim, a legalidade assume uma posição inferior, em relação à moralidade, e, por isso, para a ilegalidade do ato ser reconhecida como de improbidade administrativa, há de receber exegese conectada com o princípio da moralidade administrativa.

Nesse diapasão, para que seja reconhecida a tipificação da conduta como incursa nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo.

In casu
, o Magistrado Singular, ao julgar o mérito da ação, demonstrou de forma fundamentada que os fatos consubstanciados nas contratações diretas realizadas, não constituem ato de improbidade administrativa, especialmente por não ter sido demonstrado o elemento subjetivo da conduta, o que demonstra ser razoável a ponderação feita pelo magistrado de primeiro grau para a improcedência da ação.

Veja-se:

Ademais, as CONTRATAÇÕES dos SERVIDORES Rosângela Hasselstrom, no período 01/04/2010 a 03/01/2011, e de Antônio Domingos Pereira, no período 02/01/2009 a 02/08/2010, para os cargos em caráter comissionado de comunicador parlamentar e motorista da presidência, não ensejam a condenação por ato de improbidade, “a fortiori”, estando ARRIMADA na RESOLUÇÃO nº 005/99 que em seu ANEXO I e II dispõe que os cargos de Comunicador Parlamentar (CC-05) e Motorista da Presidência (CC-01) são cargos comissionados de livre nomeação e exoneração.

Denota-se, dos autos, que o objeto da demanda é a imputação da conduta descrita no art. 11 da Lei 8.429/1992, pelo Apelado, há época Presidente da Câmara Municipal de Sinop (2009/2010).

A propósito, é notório que diversos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados pela Lei nº 14.230/2021, a qual passou ainda a exigir de forma expressa o dolo para configuração do ato ímprobo.

Analisando as provas produzidas nos autos, constato que restou incontroversa as contratações diretas, porém, esse fato não se mostra suficiente a gerar a responsabilização e a punição prevista pela Lei de Improbidade Administrativa, ante a inexistência de indício de má-fé ou desonestidade na conduta do agente público; razão pela qual se mostra acertada a sentença recorrida, que julgou improcedente a ação civil pública.

Ademais, conforme bem destacado pela Procuradoria-Geral de Justiça (que opinou pelo desprovimento do Apelo):

Na hipótese, ainda que as contratações tenham sido realizadas sem inauguração de qualquer seleção, o ato do agente público foi amparado em norma permissiva que sequer teve a sua constitucionalidade provocada pelos órgãos de controle – como deveria. Logo, trata-se em verdade, de mera informalidade que não deve tomar formato de responsabilização por atos de improbidade administrativa e sim, de imposição de obrigação de fazer consistente na realização de certames públicos visando a contratação de servidores públicos a serem lotados na casa legislativa, o que não se tem notícia disso nos autos. A má-fé ou desonestidade é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública acrescidos pela má intenção do administrador. Como destacado, não restou demonstrado nos autos a prova da prática de atos ímprobos, que causassem prejuízos ao erário ou violação aos princípios, e do dolo do agente, ainda que genérico necessários para a configuração de improbidade administrativa.

Com efeito, inexiste no caderno processual, qualquer traço, ou indícios, de desonestidade no comportamento do Apelado, e sim irregularidades administrativas, decorrentes da complexidade do órgão público por ele gerido.

Nesse aspecto, por não ficar demonstrada a existência de dolo, não resta caracterizada a prática de ato de improbidade pelo Recorrido.

Anoto que, a atitude do Apelado pode caracterizar uma conduta ilegal, uma irregularidade, mas, jamais, pode ser enquadrada como ato ímprobo, porque além de estar ausente o dolo, não há confundir os conceitos de ilegalidade com o de improbidade administrativa.

Nesse sentido vale a lembrança do disposto na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB):

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

Pontuo ainda, que em situação semelhante, assim decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL –
CONTRATAÇÕES
IRREGULARES – VIOLAÇÃO À REGRA DO
CONCURSO
PÚBLICO – ATO QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – PRESCRIÇÃO – INOCORRÊNCIA - REVOGAÇÃO DO INCISO I E II DO ART. 11 – CONDUTA NÃO TIPIFICADA NOS NOVOS INCISOS - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À ABOLITIO CRIMINIS RECURSO PROVIDO.

1. O sistema da
Improbidade
Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2 - A Lei nº 14.230/2021 estabeleceu duas espécies de prescrição: principal e intercorrente. Ambas com eficácia prospectiva. Logo, não se aplica ao caso, a nova Lei, quer seja porque não é mais benéfica, quanto à prescrição principal, quer seja pela eficácia prospectiva de ambas.

3 - Com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, deixou de existir tanto a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), como a conduta prevista no inciso I e II, que foram revogados. Sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), as condutas anteriormente tipificadas deixaram de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis).

(N.U 0001874-85.2012.8.11.0044, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Vice-Presidência, Julgado em 05/07/2022, Publicado no DJE 11/07/2022)

Ressalto que, o não reconhecimento da prática de ato de improbidade não exclui a possibilidade de a conduta do Recorrido ser punida por outros meios.

Ante o exposto, em consonância com o parecer ministerial,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso,
RATIFICANDO
a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/09/2022