Tribunal: TJMT
Processo: 0017212-49.2017.8.11.0004
Relator(a): AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão julgador: AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-09-06
Data de publicação: 2022-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0017212-49.2017.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]

Relator:
DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR

Turma Julgadora
: DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR, DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR, DR. GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JÚNIOR, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP.

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), PEDRO PASCHOAL RODRIGUES ALVARES - CPF: 193.580.678-53 (APELANTE), SANDRO LUIS COSTA SAGGIN - CPF: 427.770.621-53 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ARAGUAIANA – CONTAS TCE/MT – ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR EM DESACORDO COM OS DITAMES LEGAIS – EXCESSO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA – NÃO COMPROVADA – DÉFICIT DE ARRECADAÇÃO NO MUNICÍPIO – EXERCÍCIO DE 2009 – FUNDAMENTO DA CONDENAÇÃO: ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992 (VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) –ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DOS INCISOS I, II e IX do ART. 11 –
ABOLITIO CRIMINIS
– RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – TEMA 1199 – STF – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NOS DEMAIS INCISOS DO ARTIGO 11, DA LEI N° 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO.

1. A Lei n° 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais.

2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

3.
A mera prática de conduta ilegal não é bastante para enquadrá-la como ato de improbidade administrativa, sendo essencial que também esteja demonstrada a deslealdade, a desonestidade, a má-fé ou a ausência de caráter do agente público.

4. No recente julgamento do tema 1199 da Repercussão Geral, o STF assim assentou:
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

5. O artigo 11, I e II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Logo, não é cabível a condenação com fundamento neste tipo, haja vista a sua abolição do ordenamento jurídico.

6. No que diz respeito demais incisos do art. 11, que também embasaram a condenação, verifica-se que não foi demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado.

7.
De acordo com a LINDB:
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

8. Dessa forma, impõe-se a improcedência da demanda.

9. Recurso provido, sentença reformada.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por
Pedro Paschoal Rodrigues Alvares
em face de sentença proferida pelo juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 0017212-49.2017.811.0004 (cód. 266779) manejado em seu desfavor pelo
Ministério Público

do Estado de Mato Grosso
, visando à condenação do requerido nas sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92, em virtude da prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da mesma lei.

O juízo
a quo
julgou procedente os pedidos, condenando o requerido às sanções de: a) pagamento de multa civil no valor de dez vezes o valor da última remuneração percebida pelo agente enquanto ocupava o cargo de prefeito; b) proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios creditícios pelo período de cinco anos; c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de quatro anos; e, d) perda do cargo público (id. 94944522)

Embargos de Declaração interpostos pelo Ministério Público (id. 94944523) foram providos para sanar vício de erro material, consistente no
quantum
de tempo fixado para a sanção de proibição de contratação com a Administração Pública, fazendo-se constar o seguinte na parte dispositiva:
“b) proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios creditícios pelo período de três anos;”
(id. 94944535).

O apelante sustenta nas razões recursais (id. 94944525), ausência de elementos capazes de comprovar a prática de improbidade administrativa e de elemento subjetivo, bem como inexistência de reprovabilidade ante a aprovação das contas pelo Tribunal de Contas.

Contrarrazões apresentadas pelo Ministério Público (id. 94944543), sinalizando pelo desprovimento do apelo.

A D. Procuradoria de Justiça, em parecer de id. 95711453, opinou pelo desprovimento do Apelo.

Diante do advento da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, determinou-se a intimação das partes para manifestarem nos autos acerca dos possíveis impactos da novel legislação
in casu
(id. 110103018).

O Ministério Público, em manifestação de id. 11593463, afirmou a irretroatividade da novel legislação e ratificou o parecer anteriormente emitido.

O apelante não se manifestou, conforme faz prova a certidão de id. 119102467.

É o relatório.

AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR

JUIZ DE DIREITO CONVOCADO

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Conforme mencionado no relatório, na origem, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em desfavor do apelante, atribuindo a ele a prática de atos que atentam contra os princípios da administração pública, consistente na abertura de crédito suplementar em desacordo com os ditames legais, na condição de prefeito do Município de Araguaiana.

Na sentença, o Juiz reconheceu que restou comprovada a prática de ato de improbidade administrativa por parte do requerido, consistente em violação aos princípios da Administração Pública (art. 11, da LIA).

Irresignado, o Requerido na origem, interpôs o presente Apelo.

Em suas razões recursais, o apelante alega, em síntese, ausência de elementos capazes de comprovar a prática de improbidade administrativa e de elemento subjetivo, bem como inexistência de reprovabilidade ante a aprovação das contas pelo Tribunal de Contas.

Pois bem.

Inicialmente, tratando-se de improbidade administrativa, cumpre tecer algumas considerações, haja vista a recente publicação da Lei n° 14.230/2021, de 26/10/2021, que alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, afetando diretamente as matérias aventadas nas razões recursais, quais sejam os elementos subjetivos do tipo e critérios de dosimetria da pena, haja vista que o art. 11 da LIA foi o mais afetado com a mudança.

Com efeito, ainda em votação, quando identificada como PL n° 2.505/2021, intensos debates e propostas de emenda incitaram discussões sobre a retroatividade das mudanças que estavam sendo operadas na Lei de Improbidade Administrativa, sem, contudo, prosperar.

Não obstante a ausência na Lei de qualquer previsão acerca da retroatividade, iniciou-se uma discussão jurídica acerca da aplicabilidade da novel legislação aos processos em trâmite.

Recentemente, em 18/08/2022, o pleno do STF, ao julgar o Tema 1199 da Repercussão Geral, assim assentou (o acórdão não foi disponibilizado, tão somente a tese fixada:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Como é cediço, o sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, retroatividade da lei benéfica, individualização da pena e da razoabilidade e proporcionalidade.

A propósito, assim dispõe o artigo 1°, § 4°, da Lei n° 14.230/2021:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Desse modo, a doutrina tem defendido a aplicação da nova Lei, em especial a exigência do elemento subjetivo dolo e a
abolitio criminis
caracterizada pela revogação de diversos incisos do art. 11, aos processos em trâmite. E a decisão do STF no Tema 1199 respalda esse posicionamento.

Veja o que dispõe a melhor doutrina:

As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência
.

Isso significa que, mesmo
no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021
. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os
processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021.

(...)

Por outro lado, os dispositivos de natureza processual não se aplicam retroativamente, mas incidem de modo imediato. Apanham inclusive os processos em curso. Os eventos processuais consumados em data anterior ao
ajuizamento não são afetados pela superveniência da nova Lei. No entanto, aplicam-se as normas da Lei 14.230/2021 aos atos e fatos processuais a serem verificados em data posterior à sua vigência.
(JUSTEN FILHO, Marçal.
Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada:
Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. Rio de Janeiro: Forense, 2022,, p. 293 e seguintes)

“(...) as modificações promovidas pela Lei 14.230/21 têm aplicação imediata, não há vacatio legis ou período de vigência conjunta com a antiga norma (como aconteceu com a Nova Lei de Licitações).

(...)

O direito administrativo sancionador é fruto de construção doutrinária e jurisprudencial, sendo um ramo que congrega distintos segmentos pelos quais operaria o poder punitivo do Estado (...)

Assim, embora seja um tema do direito administrativo, quando falamos de sanções devemos aplicar alguns princípios constitucionais típicos do direito penal.

(...)

Portanto, á luz do §4º do art. 1º da LIA e do conceito de direito administrativo sancionador, temos que as alterações devem ser aplicadas retroativamente apenas quando beneficiam os réus.

(...)”
(CASTRO JÚNIOR, Renério.
Manual de direito administrativo.
2. ed. São Paulo: Juspodivm, 2022, p. 825-826).

Desse modo, as mudanças mais benéficas da nova lei, no que diz respeito à exigência do elemento subjetivo dolo e ainda a revogação dos incisos do art. 11 da Lei, devem ser aplicadas aos processos em trâmite conforme decidido pelo STF, o que é o caso.

In casu
, conforme mencionado, o Ministério Público Estadual imputa ao apelante a prática de ato de improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11, I, da Lei n° 8.429/92).

Como sabido, quanto ao possível ato de improbidade administrativa descrito na sentença embasado no artigo 11, I e II, da Lei n. 8429/92, registra-se que os referidos incisos da Lei de Improbidade Administrativa foram REVOGADOS com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Portando, conclui-se que o ato apontado na inicial não caracteriza ato de improbidade administrativa, quer pela
abolitio,
quer ainda pela ausência do elemento subjetivo dolo.

Desse modo, ainda que a conduta do agente possa ter se dado de forma desidiosa, a mera abertura de crédito suplementar em desacordo com os ditames legais, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito da improbidade, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa (art. 1°, § 3°, da Lei 8.429/92).

Dessarte, é certo que, a prática de um ato ilegal não significa, necessariamente, ter havido a prática de um ato ímprobo, porque não há confundir improbidade com simples ilegalidade.

A improbidade tem ligações com intenções defeituosas e condutas imorais. Está mais ligada à moralidade pública do que à legalidade. Assim, a legalidade assume uma posição inferior, em relação à moralidade, e, por isso, para a ilegalidade do ato ser reconhecida como de improbidade administrativa, há de receber exegese conectada com o princípio da moralidade administrativa.

Nesse diapasão, para que seja reconhecida a tipificação da conduta como incursa nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo.

Na hipótese do apelante, além de não ter ficado clara e comprovada qual foi sua conduta que importou em violação aos “princípios da Administração Pública”, ainda não há qualquer indício de que teria agido com dolo para a prática do ato ímprobo.

Assim, não havendo demonstração da intenção do agente em alcançar qualquer resultado ilícito, forçoso é admitir que, de fato, pode até haver ilegalidade com consequente nulidade do ato administrativo, mas, não é o caso de aplicação das punições previstas na Lei n° 8.429/92.

Nesse sentido vale a lembrança do disposto na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB):

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

A propósito, nesse sentido já caminhava a jurisprudência deste Sodalício mesmo antes da alteração legislativa:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE DOLO – MERA IRREGULARIDADE – VIOLAÇÃO NÃO CONFIGURADA – RECURSO NÃO PROVIDO

A Lei 8.429/1992 é instrumento salutar na defesa da moralidade administrativa, porém sua aplicação deve ser feita com cautela, evitando-se a imposição de sanções em face de erros toleráveis e meras irregularidades. Nessa linha de pensamento, se não estiver evidenciado o dolo do administrador público, o que configura mera irregularidade administrativa, deve o magistrado aplicar a Lei de Improbidade Administrativa com a devida cautela, na medida em que não se pode determinar suas penalidades em face de erros toleráveis ou, ainda, de meras irregularidades administrativas. A conduta não se reveste de grau de ofensividade suficiente para ser alcançada pela Lei de Improbidade Administrativa, primeiro pela ausência de precedentes e segundo pela ausência de conduta dolosa. Nem toda ilegalidade pode ser erigida em ato de improbidade administrativa. Há a necessidade de incidir em dolo e má-fé.

(N.U 0001386-27.2011.8.11.0025, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 10/03/2021, Publicado no DJE 17/03/2021).

E ainda mais se firmou após o advento da novel legislação, senão veja-se:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PEDIDO DO BENEFÍCIO DE JUSTIÇA GRATUITA NÃO APRECIADO – DEFRIMENTO TÁCITO - EX SECRETÁRIO MUNICIPAL – POSSÍVEL PARTICIPAÇÃO NA SIMULAÇÃO DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL PÚBLICO - DOAÇÃO – IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NO ARTIGO 11 DA LEI N° 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO.
1. Segundo remansosa jurisprudência do STJ, "a ausência de manifestação do Judiciário quanto ao pedido de assistência judiciária gratuita leva à conclusão de seu deferimento tácito, a autorizar a interposição do recurso cabível sem o correspondente preparo" (AgRg nos EAREsp 440.971/RS, Rel. Ministro Raul Araújo, Corte Especial, julgado em 3/2/2016, DJe 17/3/2016).
2. A Lei n° 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais.
3. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.
4. O artigo 11, inc. I, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei n° 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

(N.U 0000118-94.2008.8.11.0007, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/05/2022, Publicado no DJE 20/06/2022).

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso, para reformar a sentença de Primeiro Grau, a fim de julgar improcedentes os pedidos iniciais em relação ao apelante.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/09/2022