Tribunal: TJMT
Processo: 0005025-20.2014.8.11.0002
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-10-11
Data de publicação: 2022-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 0005025-20.2014.8.11.0002

CLASSE:
APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)

ASSUNTO:
[IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA]

RELATOR:
DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:
[DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI, DR. MARCIO APARECIDO GUEDES, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES. MÁRCIO VIDAL, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):
[MINISTERIO PUBLICO (APELADO), ANTONIO GONCALO PEDROSO MANINHO DE BARROS - CPF: 487.163.401-91 (APELANTE), ROBSON DA SILVA - CPF: 707.370.371-72 (ADVOGADO), MPEMT - VÁRZEA GRANDE (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

REEXAME NECESSÁRIO C/C APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA – NÃO RECONHECIMENTO DO DANO MORAL DIFUSO – DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL PÚBLICO PELO EX-GESTOR MUNICIPAL – ATO RESPALDADO EM LEI VIGENTE – PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE – DESCONFIGURADO O ATO TIDO COMO ÍMPROBO –
NÃO CARCTERIZAÇÃO DE CONDUTA DO ART. 11 DA LEI 8.429/92 – APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI N. 14.230/2021 PARA AFERIÇÃO ACERCA DA EXISTÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DOLO NA CONDUTA - TEMA 1.199 DO STF - RECURSO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO
– REEXAME PREJUDICADO.

1 - Até que sejam judicialmente contestadas, as leis possuem presunção de constitucionalidade, o que, por consequência, torna presumivelmente legais os atos da Administração Pública que nelas se fundem. Assim, a doação de bem imóvel, se autorizada por lei vigente, afasta a pecha de improbidade administrativa do ato. Precedentes do STJ.

2 - É certo que, após as alterações decorrentes da vigência da Lei nº 14.230/2021, a norma exige dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública, o que não se verifica
in casu
.

2 - Consoante entendimento pacífico do STJ, a sentença que concluir pela procedência parcial da ação civil pública, quando proposta pelo Ministério Público, se sujeita ao duplo grau obrigatório de jurisdição, quanto à parte do pedido que não foi acolhido, aplicando-se, analogicamente, o art. 19 da Lei nº 4.717/65. Todavia, sobrevindo absolvição em grau de recurso, fica prejudicado o reexame.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI:

Egrégia Câmara,

Reexame Necessário e Recurso de Apelação Cível interposto por
Antônio Gonçalo Pedroso “maninho de Barros”
em face da sentença prolatada nos autos de ação civil pública por atos de improbidade administrativa, que julgou parcialmente procedente a ação, condenando o apelante nas penas do artigo 12, II e III da Lei 8.429/92, pela prática dos atos descritos nos artigos 10, I, III, VIII e 11
caput
do mesmo diploma legal, impondo-lhe as sanções de multa cível estabelecida em 50 (cinquenta) vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos, suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos e proibição de contratar com o Poder Público por 03 (três) anos.

Em suas razões, alega o apelante a inexistência de elementos a configurar os atos de improbidade administrativa. Argumenta que não foi analisado o tipo objetivo das condutas previstas nos artigos da Lei de Improbidade Administrativa; que em momento algum incorreu na prática dos atos ali descritos. Outrossim, aduz que não há prova de enriquecimento ilícito e, ainda, que não houve dano ao Erário.

Ressalta que a questionada doação foi feita de forma legal, porquanto precedida pela Lei 3.853/2012, aprovada por maioria absoluta dos vereadores, o que excluiria o elemento subjetivo.

Defende a inexistência de dolo e, no contexto, pede seja provido o apelo, para reformar a sentença, extirpando a condenação.

Em contrarrazões (id 5628604 e 562805), o Ministério Público defende o acerto da sentença, e pugna pelo desprovimento do recurso.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo desprovimento do recurso. (Id n. 5701233).

É o relatório.

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. FLÁVIO CEZAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito.

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR):

Egrégia Câmara,

O Parquet estadual propôs referida Ação Civil Pública em face do ex-prefeito de Várzea Grande/MT,
Antônio Gonçalo Pedroso "Maninho de Barros
", alegando que este, no exercício das funções inerentes ao cargo, autorizou no ínfimo período em que esteve como Prefeito - de 30/10/2012 à 31/12/2012 - diversas doações de imóveis públicos em desacordo com a Constituição Federal e as Leis 8.666/93 e 9.504/97, entre eles, um terreno de 7.379,60 m2, doado à pessoa jurídica de direito privado GFMR Comércio Construtora e Incorporadora Ltda e uma área de 8.985,32 m2 à empresa Usical Indústria de Cal Ltda.

Os pedidos foram julgados parcialmente procedentes, pois, apesar de ter sido condenado o requerido, ora apelante, o Magistrado Singular não reconheceu configurado o pleiteado dano moral difuso.

Inconformado com a decisão condenatória, o requerido apela, alegando a inexistência de dano ao erário e legalidade na doação, argumentado que foi precedida pela Lei 3.853/2012, aprovada por maioria absoluta do Vereadores, o que, no seu entender, excluiria o elemento subjetivo.

Não foi determinada a subida dos autos para o reexame necessário. Todavia, assim foi autuado. Ao certo porque,
consoante entendimento pacífico do STJ, a sentença que concluir pela procedência parcial da ação civil pública, quando proposta pelo Ministério Público, se sujeita ao duplo grau obrigatório de jurisdição, quanto à parte do pedido que não foi acolhido, aplicando-se, analogicamente, o art. 19 da Lei nº 4.717/65.

Pois bem.

O ato tido como ímprobo imputado ao requerido, ora apelante, foi a doação ilegal de imóvel público, agravado pelo fato de ter feita a doação no curto prazo que ficou à frente da Prefeitura Municipal de Várzea Grande, qual seja, 02 (dois) meses.

De início, o apelante sustenta a inexistência de elementos a configurar o ato de improbidade, alegando que, embora as doações tenham sido por ele autorizadas, foi obedecido o procedimento legal, porquanto, houve um Projeto de Lei e votação na Câmara Municipal para a provação da Lei 3.840/2012.

Depois, sustenta que o ato (Lei 3.840/2012) foi revogado, e, ainda, que o Município ajuizou ação de anulação de em face da empresa beneficiada, perseguindo o cancelamento do registro da escritura de doação e retorno do bem ao patrimônio público.
A referida ação foi julgada procedente, para anular a referida doação e, portanto, que não houve prejuízo ao Erário
.

Com efeito, sob o enfoque de ato tido como ímprobo, que foi praticado embasado em lei (ainda que posteriormente inconstitucional, ou, como no caso, revogada) esta Câmara já possui precedente e, pela coerência e segurança jurídica, forçoso é admitir que razão assiste ao apelante.

Vejamos que, embora, a posteriori, Lei 3.840/2012 tenha sido revogada, à época das doações, era vigente, e respaldou o ato do gestor. Sendo assim, é imperioso admitir que se existia uma Lei Municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo, fica afastada a sua configuração, inclusive, o dolo genérico.

É neste sentido a jurisprudência, inclusive deste Sodalício, conforme se verifica do entendimento exarado pela Eminente Desa. Maria Aparecida Ribeiro, no julgamento do Recurso de Apelação Cível n. 71411/2016,
in verbis
:

“[...] Além dos argumentos aduzidos pela Exma. Procuradora de

Justiça,
é de se levar em conta, a partir de elementos trazidos aos autos (fls. 819/900), que o apelante, à época prefeito de Santo Afonso, procedeu às inquinadas contratações esteando-se em legislação municipal aprovada pela Câmara Municipal respectiva
.

Ali é possível verificar, incluídos os respectivos projetos que tramitaram na Câmara de Vereadores do Município de Santo Afonso, a aprovação de diversas leis municipais visando autorizar a contratação excepcional e temporária para diversos cargos (professores, recepcionistas, agentes de saúde, bibliotecários, agentes de serviços gerais, auxiliares de enfermagem, vigias etc.) levada a cabo pela então Administração municipal do apelante.

Essa constatação acaba por afastar ainda mais a configuração do dolo na conduta praticada pelo apelante, uma vez que as leis possuem, até que sejam judicialmente contestadas, presunção de constitucionalidade, o que, por consequência, torna presumivelmente legais os atos da Administração Pública que nelas se fundem.

(N.U 0000911-39.2009.8.11.0026, , MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 26/06/2017, Publicado no DJE 10/07/2017) (destaquei)

No mesmo sentido é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, senão, vejamos:

“
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO
. O TRIBUNAL A QUO RECONHECEU EXPRESSAMENTE A
AUSÊNCIA DE DOLO, PORQUANTO A CONDUTA APONTADA COMO ÍMPROBA ESTAVA AMPARADA NA LEI 313/2001 DE SÃO JOSÉ DA VARGINHA/MG. A JURISPRUDÊNCIA DO STJ AFASTA O DOLO, INCLUSIVE O GENÉRICO, QUANDO HÁ LEI MUNICIPAL AUTORIZATIVA, AINDA QUE DE CONSTITUCIONALIDADE DUVIDOSA
. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ.

1. O dolo reclama ao menos a consciência da ilicitude pelo agente e, no caso, além de o Tribunal a quo ter reconhecido expressamente a sua ausência, bem como a de dano ao Erário ou a de enriquecimento ilícito, havia ainda a presunção de certeza de legalidade do ato pela vigência da autorizativa Lei Municipal 313/2001, de São José da Varginha/MG.

2.
Segundo a jurisprudência desta Corte Superior, a existência de Lei Municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo afasta a sua configuração, inclusive, o dolo genérico. Precedentes: AgRg no Ag 1.324.212/MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 13.10.2010; AgRg no AgRg no REsp 1.191.095/SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 25/11/2011.

3. Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência assente desta Corte Superior, o que atrai a incidência da Súmula 83/STJ.

4. Agravo Regimental desprovido.”

(AgRg no Agravo em Recurso Especial n° 496.250/MG, Primeira Turma, Ministro Relator Napoleão Nunes Maia Filho, Data do Julgamento 24/11/2015, Data de Publicação no DJe 11/12/2015).

(destaquei)

Verifica-se, pois, que, mesmo de constitucionalidade duvidosa, é assente na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que, havendo Lei Municipal autorizativa do ato, não há que se falar em improbidade, pois que, nestes casos, se afasta o dolo, inclusive o genérico.

Sendo assim, uma vez que a condenação foi calcada no ato do apelante, levado a efeito pelas doações dos imóveis, que, como dito, possuía lei vigente autorizando, não pode prevalecer sua condenação a título de improbidade administrativa.

Ademais, como alegou o apelante, não há que se falar em prejuízo ao Erário, haja vista que, com a posterior revogação da lei, e, ainda, com a procedência de ação, anulando os registros dos imóveis doados, estes voltaram ao patrimônio do Município, não havendo que se falar em prejuízo.

Também não ficou demonstrada qualquer vantagem pecuniária recebida pelo apelante, para se falar em restituição.

Isso posto,
dou provimento ao apelo
, para afastar a configuração do ato de improbidade administrativa contra o apelante, posto que ausente o dolo, ainda que genérico, pelos motivos acima expostos. Consequentemente,
fica prejudicado
o
reexame necessário
,

porquanto o único capítulo da sentença submetido ao reexame foi relativo ao dano moral difuso, que não subsiste sem o ato ímprobo.

É como voto.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2ª VOGAL):

Peço vista dos autos.

V O T O

EXMO. SR. DR.
MÁRCIO APARECIDO GUEDES
(1º VOGAL):

Aguardo o pedido de vista.

EM 29 DE JULHO DE 2020
:

JULGAMENTO ADIADO EM FACE DO PEDIDO DE VISTA FORMULADO PELA 2ª VOGAL (EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO). O RELATOR PROVEU O RECURSO E DEU POR PREJUDICADO O REEXAME NECESSÁRIO. O 1º VOGAL (EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES) AGUARDA.

SESSÃO DE 19 DE AGOSTO DE 2020 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2ª VOGAL):

Egrégia Câmara,

Antonio Gonçalo Pedroso Maninho de Barros
interpôs recurso de apelação cível visando à reforma da
sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados nos autos da ação civil pública por atos de improbidade administrativa ajuizada em seu desfavor pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
(Autos nº 0005025-20.2014.8.11.0002 – Código 532418) e que o condenou, pela prática dos atos descritos nos artigos 10, I, III, VIII e 11,
caput
, da Lei nº 8.429/92, às sanções de multa civil de 50 (cinquenta) vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos, suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos e proibição de contratar com o Poder Público por 03 (três) anos, com amparo no art. 12, II e III do referido diploma legal.

Sob a relatoria do eminente Dr. Gilberto Lopes Bussiki o recurso foi provido e julgado prejudicado o reexame necessário ao fundamento, em apertada síntese, de ausência de dolo, ainda que genérico, na conduta do recorrente, visto que efetuou o ato de doação dos imóveis públicos às empresas USICAL Indústria de Cal Ltda. e GFMR Comércio, Construtora e Incorporadora – Ltda. ME com amparo em lei municipal autorizativa. Além disso, também não teria sido demonstrado dano ao erário ou a existência de qualquer vantagem pecuniária por parte do apelante, fatos que afastariam a prática de ato de improbidade administrativa.

Para melhor analisar a matéria, pedi vista dos autos e, neste mister, peço vênia para divergir da conclusão a que chegou o eminente relator, por entender que restou evidenciada a prática de ato de improbidade administrativa no caso concreto.

Ocorre que,
a despeito dos julgados citados no voto do eminente relator, nos quais entendi que a contratação temporária sem o excepcional interesse público não implica improbidade administrativa por se embasar em lei municipal autorizativa, penso que o caso dos autos possui particularidades que evidenciam o comportamento doloso do recorrente e, consequentemente, a prática de ato ímprobo punível pela Lei nº 8.429/92
.

Com efeito,
in casu
, além de o objeto da demanda ser distinto, não havendo similitude fática, verifica-se dos autos que a doação decorreu de projeto de lei de iniciativa do próprio apelante, elaborado no exíguo período em que o mesmo, em razão da renúncia do então Alcaide Sebastião dos Reis Gonçalves, foi Prefeito do Município de Várzea Grande, qual seja,
30/10/2012 a 31/12/2012
.

Nesse contexto, ressai dos autos que o apelante, pouco mais de um mês como Prefeito do Município de Várzea Grande, encaminhou ao Presidente da Câmara de Vereadores local Projeto de Lei,
datado de 4/12/2012
, doando às empresas USICAL Indústria de Cal Ltda. e GFMR Comércio, Construtora e Incorporadora – Ltda. ME áreas com, respectivamente, 8.935,32 m2 e 7.319,60m2.

Após célere aprovação pela Câmara de Vereadores – da qual, frise-se, o apelante era Presidente antes de tomar posse como Prefeito em substituição ao Alcaide que renunciara –, o referido projeto de lei foi por ele sancionado em 06/12/2012 (dois dias após a elaboração do projeto de lei), resultando na Lei nº 3.840/2012.

Além da iniciativa (e sanção posterior) do projeto de lei com finalidade específica de beneficiar duas empresas em tão pouco tempo de mandato, o recorrente não se preocupou, também, em observar o regramento de regência para a doação, previsto no art. 17 da Lei nº 8.666/93.

Explico-me:

A doação de bem imóvel público ou a cessão de direito real de uso encontra previsão no artigo 17 da Lei nº 8.666/1993 e, como regra, exige autorização legislativa, prévia avaliação e licitação na modalidade concorrência pública, veja-se:

“Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
(...)”
.

No entanto, de acordo com o mesmo inciso I do referido artigo, a licitação será prescindível quando demonstrada a existência de justificado interesse público, o qual, todavia, não restou demonstrado, de forma inequívoca, a fim de se afastar o procedimento licitatório, que visa atender ao princípio da isonomia.

Como justificativa para a doação o ora apelante expôs, na Mensagem 119/2012, que acompanhou o projeto de lei por ele apresentado, tão-somente o seguinte:

“Referida área pela sua peculiaridade relacionada as suas dimensões e localização, atende os objetivos e anseios destas empresas que será implantada com a finalidade de geração de empregos e o aumento de tributos em nosso município, bem como a valorização daquela localidade, trazendo de forma indireta o progresso tão sonhado pelos munícipes.

O presente Projeto de Lei trata sobre a doação da referida área com a finalidade acima, cujas atividades em muito contribuirá com toda a municipalidade”
.

Tal justificativa, porém, pela sua generalidade, não justifica a doação a particulares de duas áreas de tamanho significativo e pertencentes ao poder público, pois não demonstra, objetivamente, os efetivos benefícios que adviriam para a população várzea-grandense, a exemplo de uma estimativa do aumento de arrecadação ou da geração de empregos locais, e muito menos esclareceu os critérios de escolha das duas empresas beneficiadas.

Nesse mesmo sentido, bem entendeu o magistrado sentenciante,
verbis
:

“(...) A conduta do Requerido ultrapassou os limites da culpa gravíssima, visto que, o mesmo aprovou e sancionou Lei que autoriza o Município a doar bem imóvel sem a necessária observância das formalidades legais a Empresa privada sem nenhuma justificativa.

De mais em mais, a dispensa de licitação nas hipóteses de doação de bens com encargo pela Administração Pública em favor de empresas privadas somente é possível quando evidenciado relevante interesse público capaz de autorizar a medida, interesse este que deve ser expressamente justificado e pautado nos princípios da razoabilidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. A circunstância da escolha do encargo ser um ato discricionário da Administração não significa que esta poderá, a seu arbítrio, doar bens sem estabelecer qualquer critério razoável. Por isso a Lei exige que o interesse público seja justificado, o que no presente caso não ocorreu”
. (Id 5628591)

Não bastasse a desobediência ao procedimento legal para a doação, registre-se que esta também foi realizada em período eleitoral, o que é vedado pelo art. 73, §10, da Lei nº 9.504/97, cujo teor é o seguinte,
verbis
:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

(...)

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa”.

Portanto, por todos esses motivos, não há falar que o fato de a doação ter se embasado em autorização legislativa seja suficiente, no caso concreto, para afastar a prática de ato ímprobo pelo apelante, o qual se configurou, na minha ótica, com a iniciativa e posterior sanção de projeto de lei visando a beneficiar particulares sem a demonstração de interesse público e, mais, em período expressamente vedado pela legislação, circunstâncias que afastam os precedentes de minha relatoria citados pelo eminente relator.

Entretanto, tenho que a sentença deve ser reformada no tocante ao enquadramento da situação fático-jurídica e às penas aplicadas ao apelante.

Ocorre que, a meu ver, não se evidencia o dano ao erário hábil a autorizar a condenação do recorrente com lastro no art. 10 da Lei nº 8.429/92, pois, seja em razão da revogação da Lei nº 8.340/2012 pela Lei nº 3.915/2013, seja em razão da procedência da ação anulatória proposta buscando o cancelamento da doação efetivada (Código 323995),
os bens doados reverteram para o patrimônio púbico
.

Nesse caso, inadmissível a condenação do apelante por dano ao erário, conforme também entendeu o Tribunal de Justiça mineiro,
verbis
:

“REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MUNICÍPIO DE VAZANTE - IRREGULARIDADES NA DOAÇÃO DE BEM MÓVEL PÚBLICO - ART. 10, DA LEI Nº 8.429/92 - DANO AO ERÁRIO - INEXISTÊNCIA - MÁ-FÉ OU CULPA NÃO COMPROVADAS - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA - SENTENÇA CONFIRMADA.

- De acordo com o entendimento consolidado no Superior Tribunal de Justiça, "a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao menos, culpa, (...)". (AgRg no AREsp 374.913/BA).

-
Considerando que no caso específico dos autos não se verifica o efetivo dano ao erário, requisito objetivo para a configuração do ato ímprobo do art. 10 da Lei nº 8.429/92, sobretudo porque a doação foi desfeita e o bem foi novamente incorporado ao patrimônio da administração municipal
, impõe-se a confirmação da sentença que julgou improcedente o pedido”
. (TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0710.16.001941-4/001, Relator(a): Des.(a) Yeda Athias , 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 05/02/2019, publicação da súmula em 15/02/2019) Grifei.

Logo, descabida a aplicação do art. 10, I, III e VIII da Lei nº 8.429/92, como entendeu o juízo
a quo
, pois ausente dano ao erário no caso concreto.

Correta a sentença, contudo, ao considerar que o apelante violou o art. 11,
caput
, da Lei nº 8.429/92, em especial os princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade, cuja configuração independe da existência de dano ao erário ou enriquecimento ilícito do agente, ao não observar a legislação relativa à doação de imóveis públicos e a impossibilidade de fazê-lo em ano eleitoral e ao deixar de apresentar adequadamente a existência de interesse público na liberalidade, como exposto.

Ao agir desse modo, outrossim, além dos referidos princípios administrativos, o réu afrontou, também, os postulados da boa-fé e da lealdade às instituições, segundo os quais, na lição do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello
, “a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos. (...)”.
(Curso de Direito Administrativo. 29ª ed., rev. e atual. até a EC 68/11, São Paulo, Malheiros, 2012, pp. 122 e 123)

Na mesma linha deste entendimento, a Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo,
ao julgar apelação/remessa tirada de ação de improbidade administrativa também contra o ora apelante por ter procedido a outras doações irregulares em seu curto mandato como Prefeito
, assim decidiu,
verbis
:

“REEXAME NECESSÁRIO COM APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DOAÇÃO DE IMÓVEIS PÚBLICOS SEM REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO - AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – LEGALIDADE IMPESSOALIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA– DOLO GENÉRICO – CARACTERIZAÇÃO – ATOS ÍMPROBOS CONFIGURADOS – INTELIGÊNCIA DO ART. 11, CAPUT, I DA LEI Nº 8.429/1992 – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO - SENTENÇA PARCIALMENTERETIFICADA.

1- O ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo bastante o dolo genérico. (STJ – REsp 1352535/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/4/2018, DJe 25/4/2018).

2-
A doação de imóveis públicos ao largo das regras previstas na Lei nº 8.666/93, adentra em franca colisão com os princípios basilares da administração pública, eis que a doação a empresas privadas sem o precedente processo licitatório fere princípios constitucionais, porque a escolha de uma empresa específica sem critérios objetivos implica em afronta aos princípios da legalidade (Lei nº 8.666/93), impessoalidade e, consequentemente, da moralidade
.

3- Verificada a prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, consubstanciado na ofensa aos princípios da administração pública, cabe ao julgador impor as sanções descritas no artigo 12 daquela Lei, sob pena de tornar impunes tais condutas e estimular práticas ímprobas na Administração Pública, devendo observar, contudo, os princípios da razoabilidade e proporcionalidade”
. (TJMT-1ª Câm. Dir. Púb. Col. – RAC/RNS 62103/2016, Rela. Desa. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 30/7/2018) Grifei.

E nem se diga, como afirma o recorrente, que não haveria improbidade ante a ausência de dolo de sua parte, pois as circunstâncias e, em suma, todo o conjunto probatório, são elementos suficientes para demonstrar a presença do elemento subjetivo (dolo) no ato de realizar doação de bens públicos de tamanho significativo em total descompasso com a legislação, em período vedado e sem a exposição do devido interesse público na liberalidade.

Avulta-se este entendimento, outrossim, quando que se considera que o recorrente, embora fosse o Prefeito de Várzea Grande à época dos fatos, e, portanto, encarregado pela gestão dos recursos e gastos públicos realizados pelo Município, descurou-se de seu dever de atuar de forma responsável e leal à instituição que dirigia e à coletividade que representava.

Assim, não há falar-se na ausência de dolo por parte do recorrente, mesmo porque o dolo exigido pela Lei nº 8.429/92 não é o específico, mas o genérico, o qual se configura com o simples fato de o agente público conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.

Sobre essa questão, inclusive, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que
“o elemento subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que gere o indevido enriquecimento ou que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de intenção específica, pois a atuação deliberada em desrespeito ao patrimônio público e às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo”.
(STJ-1ª T. – AgRg no AREsp 20747/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 17.11.2011, DJe 23.11.2011)

No caso, não há como negar que o apelante violou conscientemente e de forma deliberada os princípios que norteiam a Administração Pública, afrontando o disposto no art. 11,
caput
, da Lei n. 8.429/92, mesmo porque, sendo
agente político experiente que, antes da posição de Prefeito, compunha o Poder Legislativo local na condição de Vereador e, também, de Presidente da Câmara Municipal,
não pode alegar desconhecimento das leis
.

Por outro lado, mantida apenas a condenação pela prática de ato de improbidade contra os princípios que norteiam a Administração Pública, impõe-se, evidentemente, a readequação das sanções aplicadas ao recorrente, que devem se pautar exclusivamente no inciso III do art. 12 da Lei nº 8.429/92 e cujo teor é o seguinte,
verbis
:

“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

I – (...)

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos”
.

A fixação das penas por improbidade administrativa, contudo, deve observar a extensão do dano causado pelo agente tido como ímprobo, bem como o proveito patrimonial por ele obtido e os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, nos moldes do parágrafo único do art. 12, acima transcrito.

In casu
, considerando a gravidade da conduta do apelante ao deixar de atender os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade, além das normas de regência da doação de bens públicos, bem como a reprovabilidade de seu ato, que atinge a toda a coletividade,
entendo suficientes e adequadas a aplicação, com amparo no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, apenas das sanções de pagamento de multa civil de até 10 (dez) vezes o valor da remuneração recebida à época dos fatos e de proibição de contratar com o poder público por três anos
.

Posto isso, peço vênia ao eminente relator para DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso interposto por Antonio Gonçalo Pedroso “Maninho” de Barros, reformando a sentença tão-somente para afastar a sua condenação pela prática de ato que causa lesão ao erário e para readequar, como consequência, as penas que lhe foram aplicadas, na forma da fundamentação acima alinhavada.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DR.
MÁRCIO APARECIDO GUEDES
(1º VOGAL):

Peço vista dos autos.

EM 19 DE AGOSTO DE 2020:

ADIADO O JULGAMENTO, EM FACE DO PEDIDO DE VISTA DO 1º VOGAL (EXMO. SR DR. MÁRCIO APARECIDO GUEDES). A 2ª VOGAL (EXMA. SR.A DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO) DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO.

SESSÃO DE 02 DE SETEMBRO DE 2020 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

VOTO (VISTA)

EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (1ª VOGAL):

Egrégia Câmara:

Trata-se de dois recursos de Apelação interpostos por
Antônio Gonçalo Pedroso “maninho de Barros”
em face da sentença prolatada nos autos de ação civil pública por atos de improbidade administrativa, que julgou parcialmente procedente a ação, condenando o apelante nas penas do artigo 12, II e III da Lei 8.429/92, pela prática dos atos descritos nos artigos 10, I, III, VIII e 11
caput
do mesmo diploma legal, impondo-lhe as sanções de multa cível estabelecida em 50 (cinquenta) vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos, suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos e proibição de contratar com o Poder Público por 03 (três) anos.

O Relator,
Dr.
Gilberto Lopes Bussiki,
na sessão anterior, ao analisar o mérito, votou pelo provimento do recurso interposto, haja vista as doações dos imóveis litigiosos terem sido realizadas com amparo em lei municipal autorizativa.

Por outro lado, a 2ª Vogal,
Desa. Maria Aparecida Ribeiro
, votou pelo desprovimento do apelo, visto que a doação não foi precedida de prévia avaliação e licitação do bem público.

Diante da temática em comento
, pedi vista dos autos para melhor analisá-los.

Pois bem. Após compulsar os autos, entendo por bem
acompanhar
o entendimento proferido pelo Eminente Relator.

Com efeito, não se está questionando a validade/nulidade do ato de doação, mas sim a prática de improbidade administrativa por parte do Recorrente, sendo este o objeto da demanda.

No caso, verifico que o ato tido como ímprobo se deu em consonância à Lei 3.853/2012, aprovada por maioria absoluta do Vereadores, o que, no meu entender, excluiria o elemento subjetivo.

Nesse sentido, se existia uma Lei Municipal autorizativa do ato questionado, ainda que de constitucionalidade duvidosa, resta afastada a improbidade, porquanto nestes casos se afasta a configuração do dolo.

Trata-se, inclusive, de entendimento pacificado no Superior Tribunal de Justiça, senão vejamos:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INOCORRÊNCIA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. CONTRATAÇÕES POR TEMPO DETERMINADO. AUTORIZAÇÃO EM LEIS MUNICIPAIS DECLARADAS INCONSTITUCIONAIS APÓS A REALIZAÇÃO DOS ATOS. AUSÊNCIA DE DOLO. PRECEDENTES DESTA CORTE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes apresentadas com fundamentos suficientes, mediante apreciação da disciplina normativa e cotejo ao posicionamento jurisprudencial aplicável à hipótese. Inexistência de omissão e contradição.
III - Esta Corte tem jurisprudência firmada segundo a qual afasta-se a configuração de dolo, relacionada ao ato de improbidade administrativa, nas hipóteses em que o ato do administrador é amparado por lei local.
IV - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. V - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VI - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp 1836757/MG, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/02/2020, DJe 06/02/2020) (destaquei)

Outrossim, constato que o Município ajuizou ação anulatória que culminou no cancelamento do registro da escritura de doação, e o retorno do imóvel ao patrimônio público, de modo que não vislumbro dano ao erário a ser ressarcido ou penalizado.

Com essas considerações,
acompanho o voto proferido pelo Eminente Relator
, a fim de dar provimento ao recurso interposto por Antônio Gonçalo Pedroso “maninho de Barros”.

É como voto.

EM 02 DE SETEMBRO DE 2020:

POR MAIORIA, DERAM PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, SENDO VENCIDA A 2ª VOGAL (EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO) QUE PROVEU PARCIALMENTE. EM RAZÃO DA NÃO UNANIMIDADE, FICA SUSPENSO O JULGAMENTO PARA APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE JULGAMENTO NOS TERMOS DO ART. 942 DO CPC.

SESSÃO DE 11 DE OUTUBRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (TÉCNICA DE JULGAMENTO)

EXMO. SR. DES. MARCIO VIDAL (3
o
VOGAL CONVOCADO):

Egrégia Câmara,

Este processo é mais um daqueles casos de ação de improbidade administrativa em curso, que foi alcançada no caminho pela Lei n. 14.230/2021 e, posteriormente, o tema de aplicação, ou não, ao fato pretérito, foi até a Corte Maior e, por via do Tema n. 1.199, do STF, este entendeu pela sua aplicabilidade no que concerne àquelas regras que foram revogadas, notadamente, a da culpa.

O digno Relator proveu o recurso por entender que não havia a configuração do dolo. Com efeito, se não há a configuração do dolo, obviamente não se pode nem pensar na possibilidade da culpa. Essa foi extirpada da moldura jurídica.

Então, peço vênia à Desa. Maria Aparecida Ribeiro, que abriu a divergência, e acompanho o voto do Relator para prover o recurso, julgando improcedente a presente ação, notadamente, em face do Tema n. 1.199, do STF.

V O T O (TÉCNICA DE JULGAMENTO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (4ª VOGAL CONVOCADA):

Egrégia Câmara,

De igual modo, pedindo vênia à Desa. Maria Aparecida Ribeiro, acompanho o voto do eminente Relator.

V O T O (RETIFICADO)

EXMO. SR. DES. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR):

Egrégia Câmara,

De início, cumpre analisar, de ofício, a (ir)retroatividade das alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230/2021 à Lei Federal nº 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa – LIA).

O Supremo Tribunal Federal – STF, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, afeto ao Tema 1199 da sistemática de repercussão geral, fixou a seguinte tese jurídica:

1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei,
(grifos inexistentes no original)

Nesse diapasão, as normas de estrito conteúdo de direito material que possuam aspectos exclusivamente punitivos (tipificação de atos de improbidade e suas consequências jurídicas específicas) previstas na atual redação da LIA são aplicáveis, tendo em vista que, de acordo coma jurisprudência do STF, os casos pendentes de julgamento devem ser apreciados com base no que a LIA atualmente sobre um dos elementos do tipo, qual seja, o subjetivo (vontade do autor).

Logo, por simetria, a lei nova também deve ser aplicada quanto às demais disposições que, igualmente, tratem de descrever as condutas tipificadas como atos de improbidade.

Partindo-se, pois, desse pressuposto, a demanda deve ser julgada improcedente, na medida em que o conjunto probatório não reúne elementos aptos a demonstrar conduta que, à luz da LIA, caracterize ato de improbidade.

In casu
, não restou demonstrado o dolo específico, doravante exigido pela LIA, que não mais admite a modalidade culposa de improbidade, nem o dolo genérico:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
.

A exigência da finalidade específica é, ademais, muita vezes reiterada na própria descrição dos tipos de improbidade previstos pela LIA.

Com efeito, a Lei Federal nº 14.230/2021 revogou o tipo de improbidade previsto no art. 11, incisos I e II, da LIA, que tinham uma tessitura mais aberta e, de certa forma, admitiam expressamente o dolo genérico:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

I -
(revogado);

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

II -
(revogado)
;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
.

No caso em tela, não houve demonstração do dolo de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, da LIA, doravante necessário para a configuração de ato de improbidade. Não houve tampouco prova de perda patrimonial, igualmente necessária – de acordo coma nova redação da lei – à conduta ímproba de causar prejuízo ao erário.

Em suma, não se extrai do conjunto probatório que o requerido-apelante tenha agido com dolo específico de alcançar qualquer das condutas proibidas pela LIA.

Assim, conheço da apelação, para dar-lhe provimento, julgando improcedente o pedido autoral,
notadamente, em face do Tema n. 1.199, do STF.

É como voto.

V O T O (RETIFICADO)

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2ª VOGAL):

Egrégia Câmara,

Acompanho o voto retificado do eminente Relator.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/10/2022