Tribunal: TJMT
Processo: 1016218-45.2019.8.11.0000
Relator(a): ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão julgador: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-10-11
Data de publicação: 2022-10-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1016218-45.2019.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Aquisição, Competência]
Relator:
DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), LUIS FELIPE FREIRE LISBOA - CPF: 862.749.021-04 (ADVOGADO), MARIA APARECIDA CORSO - CPF: 024.981.098-03 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), ANDRE MESQUITA DE CARVALHO - CPF: 704.594.361-04 (TERCEIRO INTERESSADO), ANTONIO FRANCISCO DE CARVALHO - CPF: 191.235.909-04 (TERCEIRO INTERESSADO), CARLOS SILVA BATISTA - CPF: 411.619.981-87 (TERCEIRO INTERESSADO), HELIO SILVA PARENTE - CPF: 086.247.981-91 (TERCEIRO INTERESSADO), JOAO BATISTA MARTINS DA SILVA - CPF: 966.210.448-87 (TERCEIRO INTERESSADO), MPEMT - PARANATINGA (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU AS PRELIMINARES E DESPROVEU O AGRAVO DE INSTRUMENTO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL – NULIDADE DA DECISÃO – ILEGITIMIDADE PASSIVA –

INVIABILIDADE DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA MATRÍCULA E AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO DE CONSTITUIÇÃO DO PROCESSO – TODAS AFASTADAS – INSUBSISTÊNCIA - RECEBIMENTO DA INICIAL – INDÍCIOS DE AUTORIA E MATERIALIDADE – FRAUDE EM MATRÍCULA – RECURSO DESPROVIDO.

1. Na vigência do texto anterior da Lei de Improbidade Administrativa, ao analisar o recebimento da inicial em Ação Civil Pública, presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, e a ausência de elementos que afastem de plano a existência de improbidade administrativa, impositivo o recebimento da inicial e o processamento da ação.

2. Da leitura da inicial é possível identificar a conduta da Agravante que poderá configurar improbidade administrativa, eis que foi beneficiada pelos atos ímprobos cometidos.

3. Recurso conhecido e desprovido.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR.
ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Recurso de Agravo de Instrumento
interposto por MARIA APARECIDA CORSO

em face de sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Cível da Comarca de Paranatinga/MT que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
proposta em seu desfavor (proc. 0001419-18.2015.8.11.0044), recebeu a inicial.

Em sede de preliminar, sustenta pela falta de pressuposto de constituição do processo (i), haja vista que “
o processo originário que deveria partir de uma situação factual objetiva foi instaurado sem a anterior finalização do inquérito civil, que, como se sabe, é o alicerce que sustenta a propositura da ação civil pública
”.

Também, argumenta pela ilegitimidade passiva (ii) da ora agravante, tendo em vista que na inicial “
não se atribui especificamente à agravante a prática de qualquer ato de má-fé, mas apenas o fato de ter adquirido tais imóveis, por intermédio do seu procurador
”.

Ainda em preliminar, aduz pela inviabilidade de declaração de nulidade da matrícula (iii), sob o argumento de que “
é flagrantemente inepto e inadmissível, já que não decorre da narração dos fatos da petição inicial, nos termos do art. 330, §1º e III, do CPC, devendo a inicial ser extinta com relação a esse pleito
”.

Em suas razões recursais, assevera que a decisão proferida pelo juízo
a quo
é nula (iv), aduzindo que “
não é possível de se compreender, com mínima clareza, como o Magistrado chegou à conclusão de que a inicial da ação civil pública deveria ser recebida, ou quais teriam sido os eventuais indícios acaso considerados de existência de ato de improbidade, muito menos como eles poderiam estar relacionados com a agravante, que não é servidora pública e não participou dos atos descritos na exordial
”.

Aduz que “
se é evidente a inexistência de provas da participação da agravante no suposto esquema de falsificação alegado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, também é evidente a inadmissibilidade da ação civil pública por improbidade administrativa em relação a ela
”.

Alega a impossibilidade de opor a terceiros, fraude cometida pelos funcionários do RGI – Registro Geral de Imóveis de Paranatinga, em suposto conluio com o antigo proprietário dos imóveis em questão, “
em razão da presunção de legalidade dos atos públicos
”.

Argumenta pela inexistência de dolo, bem como de benefícios recebidos indevidamente.

Ainda, aduz pela ausência de má-fé em adquirir os imóveis em questão e, subsidiariamente, requer o reconhecimento de usucapião, haja vista que “
desde que adquiriu o imóvel em questão, em 2004, a agravante exerce a sua posse de forma ininterrupta e incontestável, há mais de 15 anos, tendo realizado, naquela área, diversos investimentos para a produção agrícola
”.

Pugna pelo provimento do recurso, para decretar a nulidade da decisão, em razão da manifesta ausência de fundamentação, ou, com vistas no disposto no art. 282, §2º, do Código de Processo Civil, para rejeitar a inicial da ação civil pública, em razão da sua manifesta inadmissibilidade.

Contrarrazões ofertadas no Id. 42505487.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer no Id. 100168499, opina pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Ressai dos autos que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou Ação de Improbidade Administrativa contra Antônio Francisco de Carvalho, André Mesquita de Carvalho, Maria Aparecida Corso e Silva, João Batista Martins da Silva, Carlos Silva Batista e Hélio Silva Parente, sob a alegação, em síntese, que os requeridos praticaram os atos ímprobos descritos nos artigo 9º, inciso I, artigo 11, inciso I da Lei nº 8.429/92, pela realização de fraude nas matrículas 243, 245, 246, 247, 286, 287, 288, 289, 290, 293, 294, 295, 297, 298, 299, 300, 335, 336, 337, 338, 339, 340, 341, 342, 343, 345, 346, 347, 354, 356, 357, 622, 623, 1133, 1137, 1138, 1139, 1141, 1142 e 6354 do Cartório de Registro de Imóveis local.

O Juízo
a quo
, após análise dos autos, recebeu a inicial, proferindo entendimento de que as justificativas preliminares dos réus não foram suficientes para decretar a inexistência do ato de improbidade, a improcedência da ação ou a inadequação da via eleita, reconhecendo que as questões exigem dilação probatória.

Irresignada, Maria Aparecida Corso interpôs o presente agravo requerendo a reforma do
decisum
.

Eis o dispositivo da decisão agravada para melhor contextualizar (Id. 21031986):

RECEBIMENTO DA INICIAL. Constatando o Julgador, na fase do juízo prévio de admissibilidade da ação, a existência de indícios suficientes da existência do ato de improbidade, quando vale o princípio ‘in dubio pro societate’, não se exigindo cognição exauriente, correto o recebimento da inicial. Inteligência do art. 17, parágrafos, da Lei nº 8.429/92. Precedentes do STJ e TJRGS. Agravo desprovido. (Agravo Nº 7004582985, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro, Julgado em 27/10/2011).’ Posto isso, RECEBO a inicial, determinando sejam citados ANTONIO FRANCISCO DE CARVALHO, ANDRÉ MESQUITA DE CARVALHO, MARIA APARECIDA CORSO E SILVA, JOÃO BATISTA MARTINS DA SILVA, CARLOS SILVA BATISTA e HÉLIO SILVA PARENTE, por meio de mandado, para apresentarem contestação, no prazo de 15 (quinze) dias), sob pena de revelia. Cumpra-se.

I - Análise das preliminares

1. Da nulidade

Em suas razões recursais, a Agravante requer a decretação de nulidade da decisão agravada sob o argumento de que o juízo
a quo
não enfrentou as razões jurídicas invocadas pelas partes, tampouco detalhou os fundamentos pelos quais se chegou à conclusão final.

Eis trechos da decisão no que importa à análise da nulidade ora alegada:

“A alegação de que a assinatura lançada no mandado de notificação não pertence ao réu ANDRÉ MESQUITA DE CARVALHO não merece vingar, uma que o oficial de justiça goza de fé pública e a certidão do meirinho goza de presunção de veracidade.

Ademais, a notificação atingiu a sua finalidade, uma vez que o réu compareceu nos autos e apresentou manifestação escrita.

As demais manifestações dos réus não devem ser apreciadas nesta fase preliminar.

Nos termos do § 6º do artigo 17 da Lei nº 8.429/92, a ação de improbidade administrativa será instruída com documentos que contenham ‘indícios suficientes da existência do ato de improbidade’ e,
na fase de recebimento, que não equivale à prematura condenação
, estes são os elementos fundamentais a considerar para o recebimento da inicial, fase de juízo prévio de admissibilidade da ação.

Nesse aspecto, convenço-me que as justificativas preliminares do réu não foram suficientes para decretar a existência do ato de improbidade, a improcedência da ação ou a inadequação da via eleita.

Assim, tendo em conta que na fase inicial do procedimento de que trata a Lei nº 8.429/92 vale o princípio do ‘in dubio pro societate’, a fim de melhor preservar o interesse público, sempre preponderante, entendo que há prova inequívoca dos fatos narrados na inicial que convence da verossimilhança do direito.

Ademais, a comprovação das questões arguidas pelos réus exigem dilação probatória, inviável em cognição sumária, prevalecendo, neste momento processual, o princípio do ‘in dubio pro societate’.

(...)

Por fim, é importante destacar que para o recebimento da inicial basta a verificação dos elementos mínimos e necessários para o ajuizamento da ação, sem a necessidade de fundamentação exaustiva.

(...)”.

Ao examinar as razões do decidido, constata-se que a decisão não se encontra eivada pelo vício indicado, eis que analisou as questões necessárias ao recebimento da inicial.

Sabe-se que, de acordo com o § 7
o
do artigo 17, da Lei n. 8.429/1992, proposta a ação, deve o Julgador determinar a notificação da parte demandada para apresentar defesa prévia.

Esse procedimento preliminar oportuniza ao Julgador analisar a conveniência do recebimento, ou não, da petição inicial e, ao mesmo tempo, evitar o manejo de ações temerárias, desarrazoadas ou sem fundamento. Contudo, não significa que o recebimento da ação seja um prejulgamento de mérito.

Nesse sentido, perfilho o aresto do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE NO ACÓRDÃO RECORRIDO – RECEBIMENTO DA INICIAL – NECESSIDADE DE FUNDAMENTAÇÃO – PRESENTES INDÍCIOS SUFICIENTES DE AUTORIA E EXISTÊNCIA DA CONDUTA DESCRITA COMO ÍMPROBA – NECESSIDADE DE NOTIFICAÇÃO PRÉVIA – COMPARECIMENTO ESPONTÂNEO PARA APRESENTAÇÃO DE DEFESA PRELIMINAR – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.

1. (...). 3.
Ao receber a inicial, cabe ao Magistrado fundamentar as razões preliminares de sua decisão que demonstrem a existência de justa causa; tal fundamentação se baseará em juízo sumário de admissibilidade, não sendo necessária, nessa fase, prova incontestável do ato de improbidade, como se exigirá para o eventual juízo condenatório futuro
. 4. (...). (STJ - REsp: 1153853 RJ 2009/0149730-1, Relator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, data de julgamento: 03/09/2013, T1 - Primeira Turma, data de publicação: DJe 24/09/2013). (Destaquei).

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PRELIMINAR - NULIDADE DA DECISÃO AGRAVADA - AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - PETIÇÃO INICIAL - RECEBIMENTO - ATOS DE IMPROBIDADE - INDÍCIOS SUFICIENTES – RECURSO DESPROVIDO.

1. Não há que se falar em nulidade da decisão por ausência de fundamentação quando a decisão recorrida analisou as questões necessárias ao recebimento da inicial, em observância a Lei de regência, indicando as suas razões de decidir.

2. Para o recebimento da petição inicial e consequente processamento do feito, são suficientes os indícios de prática de atos de improbidade administrativa, pelos agentes públicos.

3. Na fase inicial da Ação de Improbidade Administrativa aplica-se o princípio do in dubio pro societate.

4. Recurso desprovido.

(N.U 1014058-76.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 23/05/2022, Publicado no DJE 31/05/2022)

Forte nessas razões,
rejeito
a preliminar.

2. Da preliminar de ausência de pressuposto de constituição do processo

O inquérito civil é mera faculdade, dispensável e prescindível caso o Ministério Público possua elementos probatórios de convicção da prática de improbidade administrativa, como depoimentos, documentos, laudos, dentre outros. Nesse sentido, posicionamento do Superior Tribunal de Justiça:

Processual Civil. Ação Civil Pública. Ministério Público. Desnecessidade de Prévio Inquérito Civil. Honorários Advocatícios Indevidos. Lei nº 7.347/85 (arts. 8º, 9º e 17). Súmula 7/STJ.

1.
Compete ao Ministério Público facultativamente promover, ou não, o inquérito civil (§ 1º, art. 8º, Lei 7.347/85), procedimento administrativo e de caráter pré-processual, com atos e procedimentos extrajudiciais. Não é, pois, cogente ou impositivo, dependendo a sua necessidade, ou não, das provas ou quaisquer elementos informativos precedentemente coligidos. Existindo prévia demonstração hábil para o exercício responsável da Ação Civil Pública, o alvitre do seu ajuizamento, ou não, é do Ministério Público, uma vez que o inquérito não é imprescindível, nem condição de procedibilidade. A decisão sobre a dispensa, ou não, está reservada ao Ministério Público, por óbvio, interditada a possibilidade de lide temerária ou com o sinete da má-fé
.

2. Existente fundamentação razoável, vivificados os objetivos e funções do órgão ministerial, cuja participação é reputada de excepcional significância, tanto que, se não aparecer como autor, obrigatoriamente, deverá intervir como custos legis (§ 1º, art. 5º, ref.), não se compatibiliza com o espírito da lei de regência, no caso da improcedência da Ação Civil Pública, atribuir-lhe a litigância de má-fé (art. 17, Lei ant., c/c o art. 115, Lei nº 8.078/90), com a condenação em honorários advocatícios. Demais, no caso, a pretensão não se mostra infundada, não revela propósito inadvertido ou clavado pelo sentimento pessoal de causar dano à parte ré ou que a ação resultante de manifestação sombreada por censurável iniciativa. Grampea-se que a litigância de má-fé sempre reclama convincente demonstração.

3. Recurso parcialmente conhecido e provido para derruir a condenação nos honorários advocatícios.

(REsp 152447 /MG RECURSO ESPECIAL1997/0075340-9 – Relator: Min. Milton Luiz Pereira- Primeira Turma- Julgamento:28/08/2001- DJ:25/02/2002).

Conclui-se, portanto, que a ação civil pública de improbidade administrativa de modo algum se subordina a prévia conclusão ou instauração de inquérito civil, policial ou procedimento administrativo.

Razão porque
rejeito
a preliminar de nulidade por não conclusão do inquérito civil.

3. Da preliminar de ilegitimidade passiva

A agravante defende ser parte ilegítima para figurar no polo passivo da ação, sustentando que não foi lhe atribuído nenhuma conduta ou mesmo participação na pretensa fraude registral.

A irresignação não merece prosperar.

Aprioristicamente, e em cognição sumária
in initio litis
, extrai-se dos autos que a ora agravante contribuiu com as fraudes das matrículas, beneficiando-se da prática do ato ímprobo, razão pela qual não há qualquer nulidade visualizada na hipótese, sendo certo que a responsabilização não é matéria de análise nesta fase do procedimento.

Nesta linha de intelecção, este Tribunal já proferiu o seguinte entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES: ILEGITIMIDADE PASSIVA – AFASTADA – INÉPCIA DA INICIAL – AFASTADA – MÉRITO – FUNDAMENTO DA CONDENAÇÃO: ARTS. 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/1992 – AÇÃO FUNDAMENTADA UNICAMENTE EM PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE TRAMITOU NO TCE – ATO IMPUTADO AO CHEFE DO EXECUTIVO, CONTADOR E SECRETÁRIO DE FINANÇAS DO MUNICÍPIO – NÃO CONSTATAÇÃO DE MA-FÉ OU DOLO –RECURSO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA.

1.
Justificado na ação que o particular pode ter sido beneficiado pelos atos apontados como ímprobos, é legítima a indicação no polo passivo da ação, independentemente da responsabilização, que é matéria de mérito
. Preliminar de ilegitimidade passiva afastada.

2. Quando a ação tem por base unicamente acórdão, parecer técnico e julgamento das contas do Município pelo Tribunal de Contas do Estado, estando ausente a demonstração da presença de dolo não pode proceder a pretensão da condenação por ato de improbidade, eis que a irregularidade somente constitui conduta ímproba nos termos da Lei 8.429/92, quando presente o dolo ou a má-fé do gestor.

(N.U 0001205-41.2011.8.11.0020, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/09/2022, Publicado no DJE 16/09/2022)

A dicção abstrata do art. 1º, da Lei nº 8.429/92, pontua que os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, serão punidos na forma da referida Lei.

Deste modo, em análise perfunctória, verifica-se que sendo imputado como réu na Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa nº 0001419-18.2015.8.11.0044, buscar-se-á a aplicação das sanções previstas na Lei 8.429/92, mesmo se se tratar de particulares, essa é a inteligência do artigo 3° da referida lei,
in verbis:
“
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta
”.

Nessa esteira, evidente que a Recorrente é parte legítima para figurar no polo passivo da ação de base, já que há indícios da prática de ato ímprobo, consubstanciado nas fraudes ocorridas em matrículas do Cartório de Registro de Imóveis da localidade, em benefício da ora agravante.

Dessa forma, o contraditório-dinâmico e influência ocorrerá com as argumentações das partes e a produção probatória, com a verticalização da cognição, com o que será mais adequada a análise do mérito, em juízo de certeza, acerca da prática do ato ímprobo.

Por tais considerações,
rejeito
a preliminar de ilegitimidade passiva.

4. Da preliminar de inépcia da inicial

Em suas razões, a recorrente levanta a hipótese de inépcia da peça inicial, amparados no argumento de que o MPE/MT requereu condenação sem que fossem individualizadas as condutas ímprobas supostamente praticadas, sem que tipificasse o comportamento da ora agravante e sem justa causa.

Pois bem. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça assentou que: “
na fase preliminar de recebimento da inicial em ação de improbidade administrativa, vige o princípio do in dubio pro societate, apenas ações evidentemente temerárias devem ser rechaçadas, sendo suficiente simples indícios (e não prova robusta, a qual se formará no decorrer da instrução processual) da conduta ímproba
” (AgRg no Ag 1.154.659/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/9/2010).

Assim, ao final desta fase preliminar, a demonstração da existência de indícios de autoria e da prática de ato passível de configurar a improbidade administrativa é condição suficiente para o recebimento da exordial pelo Juízo, em decorrência do princípio do
in dubio pro societate
.

Nesta linha de intelecção:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 17, § 8º, DA LEI Nº 8.429/1992. INDÍCIOS DE COMETIMENTO DE ATOS DE IMPROBIDADE. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE.

1. A jurisprudência desta Corte tem asseverado que "é suficiente a demonstração de indícios razoáveis de prática de atos de improbidade e autoria, para que se determine o processamento da ação, em obediência ao princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse público" (REsp 1.197.406/MS, Relª. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 22/8/2013).

2. Como deflui da expressa dicção do § 8º do art. 17 da Lei nº 8.429/92, somente será possível a pronta rejeição da ação, pelo magistrado, caso resulte convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.

3. Agravo interno a que se nega provimento (AgInt no AREsp 952.487/MS, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 18/9/2018).

Na mesma toada, Hely Lopes Meirelles, analisando o procedimento da ação de improbidade administrativa, ensina que:

O § 7º do art. 17 cria uma fase de defesa prévia dos réus, com a possibilidade de juntada de razões escritas e documentos, após o que o juiz pode rejeitar a ação de plano, na forma do § 8º. Somente após a defesa prévia é que o juiz receberá a ação e manda efetivamente citar o réu (§ 9º) – decisão, esta, impugnável por agravo de instrumento (§ 10). O objetivo do procedimento, que a princípio pode parecer repetitivo, é o de filtrar as ações que não tenham base sólida e segura, obrigando o juiz – com possibilidade de recurso ao tribunal – examinar efetivamente, desde logo, com atenção e cuidado, as alegações e os documentos da inicial, somente dando prosseguimento àquelas ações que tiverem alguma possibilidade de êxito e bloqueando aquelas que não passem de alegações especulativas, sem provas ou indícios concretos. (MEIRELLES, Hely
Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 37 ed. São Paulo: Malheiros, 2016, pp. 346-347)

Assim, após a defesa preliminar do réu na ação de improbidade, caberá ao julgador inquirir e decidir sobre a existência de justa causa para a ação de improbidade, ou seja, de justificativa para o prosseguimento da ação, que estará presente quando houver plausibilidade da pretensão deduzida pelo autor, consistente na presença de indícios suficientes da existência do ato de improbidade administrativa, nos termos da dicção do § 6º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992.

Deste modo, ressai dos autos a cristalina justificativa para prosseguimento da ação, uma vez que o julgador consignou na decisão que
:

“Nesse aspecto, convenço-me que as justificativas preliminares do réu não foram suficientes para decretar a inexistência do ato de improbidade, a improcedência da ação ou a inadequação da via eleita. (...) Ademais, a comprovação das questões arguidas pelos réus exigem dilação probatória, inviável em cognição sumária, prevalecendo, neste momento processual, o princípio ‘in dubio pro societate’”
. (Decisão agravada, doc. 1, prolatada em 29/09/2019, Id. 21027029).

Logo, considerando que a justificativa para prosseguimento da ação está devidamente fundamentada nos autos de origem,
rejeito
a preliminar de inépcia da inicial.

5 Da inviabilidade de declaração de nulidade da matrícula

Insurge-se a Agravante contra a declaração da nulidade das matrículas, sob o argumento de que não houve fraude no registro de compra e venda dos imóveis em questão.

Conforme o Ministério Público aduz em sede de contrarrazões: “
há de se destacar que é plenamente cabível a cumulação de pedidos típicos de ação por ato de improbidade administrativa com pedido de declaração de nulidade do registro público (objeto do ato de improbidade administrativa). Outra não poderia ser a conclusão, já que o art. 3º da Lei 7.347/85 admite a cumulação de pedidos, enquanto que o art. 19 prevê a utilização subsidiária do Código de Processo Civil. Assim, perfeitamente viável a cumulação de pedidos, desde que observadas as regras para a cumulação previstas no art. 327 do NCPC
”.

Neste sentido, já decidiu Tribunal pátrio:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CUMULAÇÃO COM PEDIDO DE EXCLUSÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI - POSSIBILIDADE - CONVÊNIO FIRMADO POR MUNICÍPIO COM O ESTADO DE MINAS GERAIS - SECRETARIA ESTADUAL DA EDUCAÇÃO - REPASSE DE VERBAS - AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA - AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. 1- Nos termos do artigo 327 do CPC é lícita a cumulação, em um único processo, contra o mesmo réu, de vários pedidos, ainda que entre eles não haja conexão, sendo requisitos de admissibilidade da cumulação que os pedidos sejam compatíveis entre si, que seja competente para conhecer deles o mesmo juízo e que seja adequado para todos os pedidos o tipo de procedimento. 2- Atendidos os requisitos legalmente previstos para a cumulação de pedidos em um único processo, deve ser reformada a sentença que o extinguiu sem resolução do mérito. 3- Em caso de convênio firmado entre Município e o Estado de Minas Gerais para repasse de verbas, há o dever de prestação de contas, previsto no Decreto Estadual 43.635/2003. 4- A configuração de ato de improbidade administrativa, conforme previsão dos arts. 10 e 11, Lei 8429/1992, requer a inequívoca presença do elemento subjetivo dolo por parte do agente. A improbidade administrativa é mais do que a mera ilegalidade, devendo ser qualificada pela má-fé.

(TJ-MG - AC: 10522130028270001 Porteirinha, Relator: Jair Varão, Data de Julgamento: 19/03/2021, Câmaras Cíveis / 3ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 27/04/2021)

Há, portanto, a viabilidade do pleito de cumulação, não havendo incompatibilidade. Logo, sendo os pedidos compatíveis entre si,
rejeito
a preliminar elencada pelo ora agravante.

II - MÉRITO

Ressalto, de início, que ao tempo da inovação legislativa – Lei nº 14.230/2021, que entrou em vigência em 25/10/2021, já havia se encerrada a fase inicial, de apresentação da defesa prévia e recebimento da exordial, procedimento esse revogado, devendo ser respeitados os atos processuais atinentes à primeira etapa do procedimento bifásico da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa.

Sistema do isolamento dos atos processuais.
Pelo
sistema de isolamento dos atos processuais
, a lei nova não atinge os atos processuais já praticados, nem seus efeitos,
aplicando-se aos atos processuais pendentes, a serem praticados
. É o sistema que tem a adesão da maioria dos processualistas e expressamente consagrado pelos Códigos processuais – CPP (art. 2º) e pelo CPC (arts. 1.045 e 1.046). De acordo com tal sistema, a norma processual não tem efeito retroativo, mas provê para o futuro, alcançando somente os atos processuais ainda não realizados ao tempo em que teve início a sua vigência. Os atos anteriores não são atingidos pela lei nova, e, aos processos pendentes, aplica-se a lei nova
[1]
.

Nessa dicção, destaco julgado deste Tribunal de Justiça, em caso semelhante, quanto ao recebimento da inicial e o viger da nova Lei:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SUPOSTO DESCUMPRIMENTO DE JORNADA DE TRABALHO E EXERCÍCIO DE ATIVIDADE PRIVADA DURANTE O PERÍODO EM QUE DEVERIA ESTAR LABORANDO – RECEBIMENTO DA INICIAL – PRELIMINAR DE NULIDADE POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – REJEIÇÃO – FUNDADOS INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATOS ÍMPROBOS – PROVAS TESTEMUNHAIS CORROBORADAS POR OUTROS DOCUMENTOS – NÃO COMPROVAÇÃO DE QUALQUER DAS HIPÓTESES DE EXTINÇÃO DO FEITO QUE, À ÉPOCA, CONSTAVAM DO ART. 17, § 8º, DA LEI Nº 8.492/92, EM OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM (ART. 14 DO CPC) – INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE NESTA FASE INICIAL – PRECEDENTES – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1. Declinadas as razões de fato e de direito para o recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa, não há que se falar em ausência de fundamentação, pois embora deva ser fundamentada, nesta fase processual não se deve esgotar o mérito da ação.

2.
Inobstante o texto legal da LIA, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, tenha acrescentado a exigência de que a inicial da ação de improbidade já contenha as provas ou indícios suficientes tanto da prática do ato de improbidade quanto do dolo imputado (art. 17, caput e § 6º, I e II), sob pena do seu indeferimento de ofício pelo magistrado; não se pode desconsiderar que, apesar da aplicabilidade imediata das inovações normativas de natureza processual, aos feitos em curso, segundo disposto no art. 14 do CPC, deve se respeitar os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada (princípio do tempus regit actum)
.

3. A ação de improbidade administrativa somente deve ser rejeitada de plano se o julgador se convencer da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita, conforme dispõe o artigo 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, sendo que a presença de indícios da prática de atos ímprobos é suficiente para o recebimento e processamento da ação, uma vez que, nessa fase, impera o princípio do in dubio pro societate.

(N.U 1017522-11.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 20/06/2022, Publicado no DJE 30/06/2022) (grifei)

Posta essa questão, passo à análise da decisão recorrida à luz da Lei de Improbidade Administrativa conforme texto legal anterior à Lei nº 14.230/2021.

Pois bem. É certo que, na primeira fase da ação de improbidade administrativa, não se exige o exame meritório, devendo ser analisado apenas se é possível inferir a existência de indícios de ilícito ou da sua autoria a partir dos elementos apontados na petição inicial. Assim, o exame deve ater à justa causa para evitar demandas desprovidas de lastro (art. 17, § 6º, Lei 8.429/92).

O não recebimento da inicial da ação é medida excepcional e deve estar calcada na inexistência de indícios da prática de ato de improbidade administrativa (AgInt no Resp 1.471.776/SP, Rel. Min. Sergio Kukina, Primeira Turma, DJe 19.2.2018) ou na inexistência do ato ou da sua autoria ou ausentes condições da ação ou pressupostos processuais (Acórdão 1261842, 07054328920208070000, Relatora: FÁTIMA RAFAEL, Terceira Turma Cível, data de julgamento: 1/7/2020, publicado no PJe : 17/7/2020).

Não é o quadro dos autos.

Segunda a narrativa do Ministério Público, da análise da conduta dos requeridos, vê-se que se amoldavam nas perfeitas tipificações previstas no art. 9º,
inciso I e art. 11, inciso I
, ambos da LIA (redação anterior):

“
Art. 9º
Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
”

“Art. 11.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;”

Havendo indícios da pratica de atos improbo, mister se faz o recebimento da inicial.

Nessa linha de intelecção, a decisão recorrida, apesar de ter fundamentação sucinta, se mostra concisa, acertada, apontando a existência de indícios de atos de improbidade nos termos dos dispositivos da Lei n. 8.429/92, mostrando-se, portanto, adequada a via eleita e o recebimento da inicial para dar prosseguimento ao feito.

Nesse sentido segue a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL. INDÍCIOS. VERIFICAÇÃO. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. SÚMULA 7/STJ. 1.
A presença de indícios do cometimento de ato de improbidade administrativa autoriza o recebimento da petição inicial da ação destinada à apuração e sanção das condutas ilícitas. Conforme o entendimento desta Corte Superior, essa fase processual
é regida pelo princípio do
in dubio pro societate
. 2.
No caso, o acórdão recorrido estabelece a existência desses indícios
. A afirmação do contrário demanda o reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 7/STJ. 3. Recurso especial não conhecido. (STJ - REsp: 1563455 GO 2015/0127217-2, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 03/10/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/10/2017)

Também nesse sentido é o entendimento desta Corte:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PRELIMINAR INÉPCIA DA INICIAL - RECEBIMENTO DA INICIAL - INDÍCIOS DE MATERIALIDADE – BURLA A LICITAÇAO – LESÃO AO ERÁRIO – RECURSO DESPROVIDO.

1. Na vigência do texto anterior da LIA, ao analisar o recebimento da inicial em Ação Civil Pública, presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, e a ausência de elementos que afastem de plano a existência de improbidade administrativa, é devido o recebimento da inicial e o processamento da ação.

2. Da leitura da inicial, é possível identificar a conduta da Agravante que poderá configurar improbidade administrativa, eis que durante a sua Gestão Municipal, como Secretária de Saúde, houve aparente lesão ao erário em decorrência de compra de medicamentos sem o devido procedimento licitatório prévio (art. 10, VIII e IX, da LIA – redação anterior).

3. Recurso desprovido.

(N.U 1000451-93.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 19/09/2022, Publicado no DJE 21/09/2022)

Logo, considerando a supremacia do interesse público defendido na ação civil pública, em que se analisam possíveis atos de improbidade administrativa, os indícios da prática exposta mediante o lastro probatório que acompanha a exordial autoriza o recebimento da inicial, com o prosseguimento da demanda, prevalecendo na espécie o princípio do
in dubio pro societate
.

Neste caso, a conduta deverá ser analisada na fase de instrução, momento em que será exercido o direito ao contraditório-influência.

Portanto, as razões do agravo não importam acolhimento.

Do pedido subsidiário

No que tange ao pedido de “
Necessidade de Reconhecimento, Subsidiariamente, da Usucapião – Prescrição Aquisitiva
”, constato que é inviável a apreciação, isso porque, o recurso de agravo de instrumento, em função do seu efeito devolutivo, está limitado a impugnar as matérias decididas pelo Juízo
a quo
, sendo vedado ao Juízo
ad quem
, por incorrer em supressão de instância e na violação ao duplo grau de jurisdição, a análise de matérias que extrapolem esses limites objetivos. Nesse sentido:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM FASE DE LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA - OMISSÃO – VÍCIO INEXISTÊNCIA – PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO– EMBARGOS REJEITADOS. Não se acolhem os embargos de declaração se a parte embargante pretende tão somente de rediscutir e alterar o julgamento do acórdão embargado.

O efeito devolutivo do Agravo de Instrumento está adstrito aos termos da decisão vergastada não podendo o julgamento imiscuir-se sobre matéria ainda não debatida em singela instância sob pena de supressão de instância e violação do duplo grau de jurisdição, bem como do contraditório e ampla defesa
.

(N.U 1013287-69.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PRIVADO, SEBASTIAO BARBOSA FARIAS, Primeira Câmara de Direito Privado, Julgado em 10/03/2020, Publicado no DJE 16/03/2020). (Grifos nossos).

Assim sendo, por não ter sido a questão apreciada pelo Juízo de Primeiro Grau, impedida se torna a sua análise por este Relator.

Em face do exposto,
em consonância com o parecer ministerial,
REJEITO
as preliminares arguidas e, no mérito,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo inalterada a decisão agravada, para
receber a inicial de Ação Civil Pública, determinando, por consequência, o prosseguimento do feito.

É como voto.

Juiz

ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Relator

[1]
PELEJA JÚNIOR, Antônio Veloso.
Reformas Processuais e Novos Mecanismos de Acesso à Justiça.
Curitiba: Juruá, 2010.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/10/2022