Tribunal: TJMT
Processo: 0003835-97.2019.8.11.0082
Relator(a): GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR
Órgão julgador: GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-10-11
Data de publicação: 2022-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003835-97.2019.8.11.0082
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano Ambiental, Indenização por Dano Ambiental, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[APARECIDO RODRIGUES - CPF: 278.904.659-04 (APELADO), JAIR KAUFFMAN - CPF: 206.612.231-91 (ADVOGADO), SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE (APELANTE), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0032-40 (APELANTE), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), PROCURADORIA GERAL DE JUSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO (REPRESENTANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO E RETIFICOU A SENTENÇA.

E M E N T A

AÇÃO ANULATÓRIA – AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL – PRESCRIÇÃO – NÃO CONFIGURAÇÃO – DECRETO ESTADUAL N. 1.986/2013 – INAPLICABILIDADE – MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA E PROCESSUAL – REGULAÇÃO POR LEI – DECRETO – ATO NORMATIVO SEM
STATUS
PARA REGULAR PRAZO PRESCRICIONAL – VEDAÇÃO A INOVAÇÃO DA ORDEM JURÍDICA – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ESTRITA LEGALIDADE (ART 5º, II E ART. 37 DA CF/1988) – LEI FEDERAL N. 9.873/1999 – INAPLICABILDIADE AO CASO – PRECEDENTES DO STJ – RECURSO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA.

1. O processo administrativo ambiental tem como fundamento os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da razoável duração do processo.

2. A prescrição e a decadência, enquanto institutos jurídico limitativo-temporais do direito, possuem o objetivo de prevenir a inércia por parte dos interessados, dando maior estabilidade e segurança para as relações jurídicas.

3. De acordo com a Constituição Estadual, compete privativamente ao Governador do Estado expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei (art. 66). O Decreto, por se tratar de ato unilateral do Chefe do Poder Executivo, não pode, em regra, inovar na ordem jurídica, criando direito ou dever não previsto na lei.

4. De acordo com a Constituição Federal:
art. 5º (...) II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

5. No âmbito administrativo, o princípio da legalidade possui ainda maior robustez. As consequências da adoção do princípio da legalidade no processo administrativo vão se confundir com aquelas impostas pelos princípios da indisponibilidade do interesse público e do Estado de Direito. É que todos esses princípios partem da ideia de que o agente público somente pode atuar no estrito cumprimento da lei e para atender o interesse público.

6. Os institutos da prescrição e da decadência, no processo administrativo ambiental, por possuírem natureza jurídica processual e restritiva de direitos, impondo deveres e constituindo matéria de ordem pública, não podem ser criados por meio de decreto, necessitando de lei, em sentido estrito.

7. Na ausência da lei, poder-se-ia cogitar a aplicação da legislação federal. Contudo, consoante o precedente do Superior Tribunal de Justiça, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n. 9.873/1999 e do Decreto Federal n. 6.514/2008 apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União.

8. A Tese fixada no Tema 324 do STJ
(É de cinco anos o prazo decadencial para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa)
não pode ser aplicada ao caso, uma vez que o precedente remete à legislação federal, sendo aplicável, portanto, somente no âmbito dos processos administrativos ambientais federais.

9. Recurso provido. Sentença retificada em Remessa Necessária.

R E L A T Ó R I O

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

RECURSO DE
APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO
Nº
0003835-97.2019.8.11.0082

APELANTE: ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: APARECIDO RODRIGUES

RELATÓRIO

Egrégia Câmara:

Trata-se de
Reexame Necessário
e
Recurso de Apelação Cível interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá que, nos autos da Ação Anulatória de Auto de Infração Ambiental cumulada com Prescrição e Decadência nº 0003835-97.2019.8.11.0082
, julgou procedente o pedido de declaração da
prescrição da pretensão punitiva do débito originário do Auto de Infração nº
112265, de 25 de agosto de 2008, com consequente in
exigibilidade da multa
.

Em suas razões recursais, sustenta, em síntese, que a prescrição da pretensão punitiva não se refere ao prazo total de duração do processo administrativo, mas o prazo para Administração Pública providenciar as medidas cabíveis, quando identificada uma infração ambiental. Argumenta que a seu ver resta afastado a prescrição da pretensão punitiva, uma vez que a respectiva autuação ocorreu após a infração ambiental.
Requer o provimento do Recurso de Apelação visando reformar a sentença do Juízo Singular, com o fim de afastar a prescrição da pretensão punitiva, com redução dos honorários advocatícios (id.
97572548
).

Em Contrarrazões, o Apelado discorre pelo desprovimento do recurso e manutenção da sentença
(id.
97572551
).

A Procuradoria Geral de Justiça, em parecer da lavra do Procurador Dr. Luiz Alberto Esteves Scaloppe, discorre
pelo provimento do recurso
(id.
103897468
).

É o relatório.

Cuiabá/MT, data registrada no sistema.

Gerardo Humberto Alves da Silva Junior

Juiz de Direito Convocado

V O T O R E L A T O R

VOTO – MÉRITO

Egrégia Câmara:

O ESTADO DE MATO GROSSO interpôs Recurso de Apelação em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá que, nos autos da Ação Anulatória de Auto de Infração Ambiental cumulada com Prescrição e Decadência nº 0003835-97.2019.8.11.0082, reconheceu a prescrição da pretensão punitiva do débito originário do Auto de Infração nº 112265, de 25 de agosto de 2008, com consequente inexigibilidade da multa.

No caso concreto, o Juízo Singular acolheu a tese de prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual, em razão do decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos no processo de apuração do Auto de Infração nº 112265, de 25 de agosto de 2008, conforme parte da sentença de mérito abaixo reproduzida:

No caso, a parte requerente APARECIDO RODRIGUES sustenta a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública em relação à conduta descrita no Auto de Infração n. 112265 de 25.08.2008, cuja responsabilidade está sendo apurada no âmbito do Processo Administrativo n. 616971/2008.

De partida, imprescindível destacar que a prescrição é compreendida como a perda do direito de ação devido à inércia de seu titular, instituto que advém do princípio constitucional da segurança jurídica (CF, art. 5º, caput), que objetiva, última ratio, a preservação das relações jurídicas e sociais, proporcionando, desse modo, estabilidade e confiança aos destinatários do ordenamento jurídico.

Nesses termos, as disposições relativas à prescrição disciplinada pela Lei Federal n. 9.873/1999 e pelo Decreto Federal n. 6.514/2008 não devem ser aplicadas quando a atuação punitiva por infração administrativa for promovida por ente da Administração Pública Estadual ou Municipal, no exercício de seu poder de polícia, devendo estes entes observarem o prazo prescricional (quinquenal) estabelecido no Decreto Federal n. 20.910/1932, salvo a existência de norma específica editada por tais entes públicos.

(...)

Pois bem.

Analisando os autos, mormente a cópia dos autos do Processo Administrativo n. 616971/2008 (Id. 35445468 - Pág. 44/66), verifica-se que o Auto de Infração n. 112265 foi lavrado em 25.08.2008, sendo instaurado, no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA-MT, o aludido processo administrativo em 09.10.2008 (Id. 35445468 - Pág. 44) para apuração da responsabilidade administrativa por suposta infração ambiental constatada por agentes de fiscalização.

Constata-se a realização de diversos atos inequívocos da administração pública no sentido de instruir e/ou impulsionar os autos do Processo Administrativo n. 616971/2008, como: 01) certidão de existência de outros autos de infração em nome da parte requerente/autuada, datada de 10.03.2011 (Id. 35445468 - Pág. 46); 02) despacho n. 300/SPA/SEMA/2011, datado de 11.03.2011 (Id. 35445468 - Pág. 47); 03) ofício n. 716/SPA/SEMA/2011, datado de 11.03.2011 (Id. 35445468 - Pág. 48); 04) termo de juntada de correspondência com aviso de recebimento, datado de 28.08.2013 (Id. 35445468 - Pág. 49); 05) despacho, datado de 08.07.2016 (Id. 35445468 - Pág. 51); 06) edital de notificação, publicado no Diário Oficial n. 26.835, datado de 08.08.2016 (Id. 35445468 - Pág. 52/53); 07) certidão de existência de outros autos de infração em nome da parte requerente/autuada, datada de 06.03.2017 (Id. 35445468 - Pág. 54); e 08) despacho de encaminhamento, datado de 08.03.2017 (Id. 35445468 - Pág. 55).

Decisão Administrativa n. 392/SUNOR/SEMA/2017, datada de 24.03.2017 (Id. 35445468 - Pág. 56/57), que homologou a penalidade imposta no Auto de Infração n. 112265, foi referendada pela Autoridade Administrativa em 17.04.2017 (Id. 35445468 - Pág. 57), de modo que entendo ser esta a data a ser compreendida como sendo a do término do processo administrativo de apuração da infração, uma vez que não há nos autos notícia da interposição de recurso administrativo.

Considerando a data em que Processo Administrativo n. 616971/2008 foi finalizado – 17.04.2017 –, data do término do processo administrativo de apuração da infração –, devem ser aplicadas as normas contidas no Decreto Estadual n. 1.986/2013, notadamente quanto aos prazos prescricionais e seus marcos de interrupção, pois vigente à época, conforme acima consignado.

Assim, infere-se que, entre as datas acima consignadas, não transcorreu o prazo trienal da prescrição intercorrente, previsto no Decreto Estadual n. 1.986/2013 (art. 19, caput, e §2º).

No entanto, entre a data da lavratura do Auto de Infração n. 112265 – 25.08.2008 – e a data da notificação da parte autuada – 08.08.2016 –verifica-se a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual, tendo em vista o transcurso de prazo superior a 05 (cinco) anos, disciplinado no Decreto Estadual n. 1.986/2013 (art. 19, caput, c/c art. 20, incisos I e III), quanto pelo Decreto Federal n. 20.910/1932 (art. 1º).

Diante da prescrição acima evidenciada, suplantadas estão as matérias relacionadas a possíveis vícios no Auto de Infração n. 112265 de 25.08.2008 e no Processo Administrativo n. 616971/2008.

(...)

2. DISPOSITIVO.

Diante do exposto, e em consonância com a fundamentação supra:

2.1. JULGO PROCEDENTES os pedidos contidos na inicial, para DECLARAR a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Estadual em relação à infração administrativa ambiental registrada no Auto de Infração n. 112265 de 25.08.2008, cuja responsabilidade está sendo apurada no âmbito do Processo Administrativo n. 616971/2008, com fundamento no art. 19, caput, c/c art. 20, incisos I e III, ambos do Decreto Estadual n. 1.986/2013, c/c art. 5º, caput e inciso LIV, da Constituição Federal, implicando na inexigibilidade da multa proveniente do referido auto de infração.

2.2. JULGO EXTINTO O PROCESSO, com resolução de mérito, nos termos do art. 316 e art. 487, inciso I, ambos do Código de Processo Civil.

2.3. CONDENO a parte requerida ESTADO DE MATO GROSSO ao pagamento dos honorários advocatícios, que fixo em R$ 15.000,00 (quinze mil reais), com fundamento no art. 85, §§2º, incisos I e IV, e 8º, do Código de Processo Civil.

2.4. Sem custas, nos termos da Lei Estadual n. 7.603/2001.

2.5. Comunique-se a i. Relatora do RAI n. 1018838-93.2020.8.11.0000, Desembargadora MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, a respeito da presente sentença, enviando-lhe cópia.

2.6. Submeto esta sentença ao duplo grau de jurisdição, uma vez que o direito controvertido tem valor certo, excedendo a 500 (quinhentos) salários-mínimos, nos termos do artigo 496, §3°, inciso II, do Código de Processo Civil.

2.6. Decorrido o prazo recursal, remetam-se os autos ao E. TJMT nos termos do art. 496, §1º, do Código de Processo Civil.

2.7. P.R.I.C. (id. 97572547)

Extrai-se dos autos que foi instaurado o Processo Administrativo nº 616971/2008, decorrente do Auto de Infração nº 112265, de 25 de agosto de 2008, originado do desmate sem autorização do total de 946,1672 hectares (id. 97572515).

Neste contexto, registra-se que os processos para apuração e julgamento de infrações administrativas, no âmbito da Secretaria do Estado do Meio Ambiente – SEMA/MT, envolvendo condutas lesivas ao meio ambiente, foi regulamentando pelo Decreto Estadual nº 1.986, de 1º de novembro de 2013.

Em relação a esse aspecto, merece observar que o processo administrativo ambiental tem como fundamento os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da razoável duração do processo.

A prescrição, como mecanismo de segurança jurídica e estabilidade das relações sociais, tem incidência sobre o processo administrativo, bem como visa evitar a paralisação injustificada do seu curso regular.

Entretanto, verifico que há situação impeditiva do reconhecimento da existência da prescrição, seja administrativa (decadência) ou intercorrente, diante do fato da sua criação ter se dado por meio de Decreto Estadual e não por meio de Lei, em sentido estrito.

De acordo com a Constituição do Estado de Mato Grosso:

Art. 66 Compete privativamente ao Governador do Estado:

(...)

II - iniciar o processo legislativo na forma e nos casos previstos nesta Constituição, inclusive, (sic.) nos casos de aumentos salariais;

III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,
expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução
;
(grifou-se).

Como se vê, a exemplo da Constituição Federal (art. 84), a Constituição Estadual possibilitou que o Governador expedisse decretos e regulamentos para fiel execução das leis.

É notório que o decreto se trata de ato administrativo de competência do chefe do Poder Executivo e tem como primordial objetivo a regulamentação de lei anteriormente existente, criando normas específicas para fazer cumprir uma norma jurídica mais geral.

No contexto do Estado Democrático e Constitucional de Direito, tal figura “normativa” há que ser tomada com bastante cautela, sob pena de violação da separação e independência dos poderes. É por isso que Marcelo de Carvalho (2002), em seu artigo intitulado “O decreto regulamentar como atividade legislativa do executivo” (
https://www.al.sp.gov.br/repositorio/bibliotecaDigital/358_arquivo.pdf
) assim afirma:

A lei emana do Poder Legislativo. O regulamento emana do Poder Executivo (na função de administração). Contudo,
só a lei pode inovar a ordem jurídica. O regulamento somente o inovará dentro daquilo que lhe permitir a lei.

Tal conclusão é de fácil percebimento, face aos claros termos do artigo 5º, II, da Constituição Federal que estatui: “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

A essa premissa jurídica soma-se, ainda, os termos do artigo 84, IV, da Constituição Federal (regra parâmetro para os ocupantes dos mesmos cargos nas esferas municipais e estaduais), que estabelecem que ao Presidente da República compete “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução” e, ainda, os preceitos do artigo 37 da Carta Magna que estabelece: “A Administração Pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade (...)”.
(grifou-se).

Em semelhante sentido, assim dispõe Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, em sua obra “Princípios gerais de Direito Administrativo” (2010, p. 373):

A lei o regulamento, na verdade, distinguem-se sob o aspecto material e formal.

Segundo a matéria,
a diferença está em que a lei inova originariamente na ordem jurídica, enquanto o regulamento não a altera.
Isso é verdade tanto par o regulamento executivo, que desenvolve a lei para efeito de sua aplicação, como para o regulamento autorizado ou delegado, porquanto a modificação da ordem jurídica, que resulta dos seus preceitos expressos, deve já estar virtualmente contida nas disposições programáticas, que lhe dão habilitação legislativa.
Destarte, a inovação originária da ordem jurídica é da lei, e não dele.

(grifou-se).

Nesta toada, seguindo o entendimento de que apenas a lei pode inovar da ordem jurídica, a matéria, em nível federal foi regulada por meio de lei ordinária. Trata-se da Lei Federal n. 9.873/1999, a qual dispõe:

Art. 1º
Prescreve em cinco anos a ação punitiva da
Administração Pública Federal
, direta e indireta, no
exercício do poder de polícia
, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.

A leitura da norma federal leva à conclusão justamente das

prescrições mencionadas. Ocorre que a norma é taxativa no sentido de que tais prescrições valem para a “Administração Pública Federal”, ou seja, para a União e suas entidades (ex. IBAMA).

Partindo desta norma e a partir das discussões que ocorreram em diversos Estados, o STJ firmou o entendimento, agora pacífico, embora a norma já assim o indicasse, de que a Lei nº 9.873/1999 não pode ser aplicada para os Estados e Municípios, uma vez que se trata de norma federal (aplicação para a União e suas entidades) e não nacional (aplicação para todo o país).

Neste sentido, veja-se trecho do voto do Min. Castro Meira – relator do Resp. 1.115.078 (que originou a tese firmada no Tema 324 – STJ):

Sob o prisma negativo, a Lei 9.873/99 não se aplica:

(a) às ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e municípios, pois o âmbito espacial da lei limita-se ao plano federal;

Em outros julgados, o STJ seguiu o mesmo entendimento:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON. PRESCRIÇÃO. INAPLICABILIDADE DA LEI 9.873/99 ÀS AÇÕES ADMINISTRATIVAS PUNITIVAS PROPOSTAS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/32. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, trata-se de Ação Anulatória, ajuizada pela parte recorrida em face do Estado do Paraná, objetivando a declaração de nulidade da multa imposta pelo PROCON/PR, aplicada em decorrência de reclamação de consumidores. A sentença julgou procedente o pedido, para declarar a inexigibilidade da multa aplicada pelo PROCON/PR, em razão da prescrição intercorrente verificada no processo administrativo. O acórdão do Tribunal de origem manteve a sentença, por diverso fundamento, em face da aplicação do prazo quinquenal da previsão sancionatória previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32.

III. Na forma da jurisprudência desta Corte, firmada no julgamento do Recurso Especial 1.115.078/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a Lei 9.873/99 - cujo art. 1º, § 1º, prevê a prescrição intercorrente - não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e municípios, pois o âmbito espacial da aludida Lei limita-se ao plano federal, nos termos de seu art. 1º.

No ponto, cabe ressaltar que o referido entendimento não se restringe aos procedimentos de apuração de infrações ambientais, na forma da pacífica jurisprudência do STJ (AgInt no REsp 1.608.710/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/08/2017;

AgRg no AREsp 750.574/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 13/11/2015).

IV. O art. 1º do Decreto 20.9010/32 regula a prescrição quinquenal, sem nada dispor sobre a prescrição intercorrente. Nesse contexto, diante da impossibilidade de conferir interpretação extensiva ou analógica às regras atinentes à prescrição e da estrita aplicabilidade da Lei 9.873/99 ao âmbito federal, descabida é a fluência da prescrição intercorrente no processo administrativo estadual de origem, em face da ausência de norma autorizadora.

V. Consoante a pacífica jurisprudência do STJ, "o art. 1º do Decreto 20.910/1932 apenas regula a prescrição quinquenal, não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, apenas prevista na
Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal"

(STJ, REsp 1.811.053/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/09/2019). No mesmo sentido: STJ, AgInt no REsp 1.609.487/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 23/02/2017; AgRg no REsp 1.513.771/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/04/2016.

VI. Agravo interno improvido.

(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.893.478/PR, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 16/12/2020, DJe de 18/12/2020.) (Grifou-se).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMPEZA URBANA. DEFEITO NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. MULTA ADMINISTRATIVA. ANULAÇÃO. SEGURANÇA DENEGADA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 489 E 1.022, AMBOS DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 7 DO STJ.

I - Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por ECOURBIS Ambiental S.A. contra o Chefe de Gabinete da Autoridade Municipal de Limpeza Urbana - AMLURB, objetivando a anulação de multas administrativas, por supostas falhas nos serviços prestados, tendo em vista a ocorrência da prescrição trienal intercorrente. Na sentença, denegou-se a segurança. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. Esta Corte conheceu do agravo para negar provimento ao recurso especial.

II - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que não há violação dos arts. 489 e 1.022, ambos do CPC/2015, quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a fundamentadamente e apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese.

III - Descaracterizada a alegada omissão, tem-se de rigor o afastamento da violação dos mencionados artigos processuais, conforme pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

(AgInt no REsp 1.643.573/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 8/11/2018, DJe 16/11/2018 e AgInt no REsp 1.719.870/RS, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 24/9/2018, DJe 26/9/2018.) IV - A respeito da alegação de violação do art. 1°, §1°, da Lei n. 9.873/1999 e do art. 1° do Decreto n. 20.910/1932, o Tribunal a quo, na fundamentação do aresto recorrido, assim firmou seu entendimento:

"(...) não há se falar em demora injustificada no processamento e julgamento do processo administrativo. Além disso, tampouco se passaram mais do que 05 anos entre o término do processo administração em questão e o ofício para o pagamento das multas dele resultantes (fls. 299/300). [...]. Assim, de fato, não há que se falar em prescrição intercorrente, de modo que a r. sentença deve ser mantida. [...]."

V - Consoante se verifica dos excertos reproduzidos do acórdão vergastado, a Corte estadual, com base nos elementos fáticos dos autos, dentre eles e principalmente o Processo Administrativo n. 2011-0.310.034-0, concluiu que, não obstante, entre a instauração do procedimento administrativo sancionatório e a aplicação das multas, tenha transcorrido mais de 5 anos, não houve inércia na movimentação do processo, pelo que de não ocorrência da prescrição da pretensão punitiva.

VI - Para se deduzir de forma diversa do decisum recorrido, entendendo pela prescrição das sanções administrativas aplicadas à recorrente, na forma pretendida no apelo nobre, demandaria o reexame do mesmo acervo fático-probatório já analisado, providência impossível pela via estreita do recurso especial, ante o óbice do enunciado da Súmula n. 7/STJ. Nesse sentido, os seguintes julgados:

(REsp 1.809.609/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/8/2019, DJe 5/9/2019 e REsp 1.773.601/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/11/2018, DJe 19/11/2018.)

VII -
Em relação à aplicação à lide da prescrição trienal intercorrente, prevista no art. 1°, §1°, da Lei n. 9.873/1999, é forçoso esclarecer que este dispositivo somente é aplicável nas ações punitivas na esfera da Administração Pública Federal, não podendo ser invocada para reconhecer a prescrição intercorrente no campo dos órgãos estaduais e municipais. Assim, inexistindo regra específica para regular o prazo prescricional no âmbito da administração estadual e municipal, adota-se o prazo previsto no Decreto n. 20.910/1932.
Confiram-se os julgados a seguir: (AgInt no AREsp 1.749.181/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/5/2021, DJe 1º/7/2021 e AgInt no REsp 1.838.846/PR, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 30/3/2020, DJe 1º/4/2020.) VIII - Agravo interno improvido.

(AgInt no AREsp n. 1.951.283/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/5/2022, DJe de 12/5/2022.) (Grifou-se).

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON. PRESCRIÇÃO. INAPLICABILIDADE DA LEI 9.873/99 ÀS AÇÕES ADMINISTRATIVAS PUNITIVAS PROPOSTAS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/32. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015. Incidência do Enunciado Administrativo 3/2016, do STJ ("Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC").

II. Na origem, trata-se de Ação Anulatória, ajuizada pela parte recorrida em face do Estado do Paraná, objetivando a declaração de nulidade da multa imposta pelo PROCON/PR, aplicada em decorrência de reclamação de consumidores que teriam sido cobrados indevidamente pela autora. A sentença julgou improcedente o pedido. O acórdão do Tribunal de origem deu provimento à Apelação da parte recorrida, para reconhecer a incidência da prescrição administrativa intercorrente, em face da aplicação analógica do disposto no art. 1º do Decreto 20.910/32.

III. Na forma da jurisprudência desta Corte, firmada no julgamento do Recurso Especial 1.115.078/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a Lei 9.873/99 - cujo art. 1º, § 1º, prevê a prescrição intercorrente - não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, pois o âmbito espacial da aludida Lei limita-se ao plano federal, nos termos de seu art. 1º.

No ponto, cabe ressaltar que o referido entendimento não se restringe aos procedimentos de apuração de infrações ambientais, na forma da pacífica jurisprudência do STJ (AgInt no REsp 1.608.710/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/08/2017; AgRg no AREsp 750.574/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 13/11/2015).

IV. O art. 1º do Decreto 20.9010/32 regula a prescrição quinquenal, sem nada dispor sobre a prescrição intercorrente. Nesse contexto, diante da impossibilidade de conferir interpretação extensiva ou analógica às regras atinentes à prescrição e da estrita aplicabilidade da Lei 9.873/99 ao âmbito federal, descabida é a fluência da prescrição intercorrente no processo administrativo estadual de origem, em face da ausência de norma autorizadora.

V. Consoante a pacífica jurisprudência do STJ, "o art. 1º do Decreto 20.910/1932 apenas regula a prescrição quinquenal,
não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, apenas prevista na Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal"

(STJ, REsp 1.811.053/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/09/2019). No mesmo sentido: STJ, AgInt no REsp 1.609.487/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 23/02/2017; AgRg no REsp 1.513.771/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/04/2016.

VI. Recurso Especial conhecido e parcialmente provido.

(REsp 1897072 / PR - 2020/0247317-3. Rel. Min. Assussete Magalhães. Segunda Turma. Data do julgamento: 01/12/2020) (Grifou-se).

O mencionado entendimento tem sido aplicado por este Tribunal de Justiça em casos semelhantes, senão, veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO – PENALIDADE LANÇADA POR ÓRGÃO ESTADUAL –
INAPLICABILIDADE DA LEI FEDERAL N. 9.873/1999 E DO DECRETO FEDERAL N. 6.514/2008 – ADSTRIÇÃO DAS ALUDIDAS NORMAS AO ÂMBITO FEDERAL
– DECRETO ESTADUAL N. 1.986/2013 – FATO PRETÉRITO À VIGÊNCIA DA NORMA – RETROATIVIDADE NÃO PERMITIDA – APLICABILIDADE DO DECRETO N. 20.910/1932 – PRECEDENTES DO STJ – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA – INOCORRÊNCIA – SENTENÇA REFORMADA – PROVIMENTO – APLICABILIDADE DO ART. 1.013, § 4o, DO CPC – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – INOCORRÊNCIA – – PEDIDO INICIAL JULGADO IMPROCEDENTE – INVERSÃO DA CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.

Consoante o precedente do Superior Tribunal de Justiça, é factível a aplicação dos ditames da Lei Federal n. 9.873/1999 e do Decreto Federal n. 6.514/2008 apenas às infrações ambientais lançadas por órgãos federais vinculados à União.

(...)

(N.U 0003151-80.2016.8.11.0082, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/07/2022, Publicado no DJE 20/07/2022) (grifou-se).

Ora, se a lei federal foi redigida apenas para o processo administrativo federal, não podendo ser aplicada no âmbito estadual, é necessário, por óbvio, que haja regramento específico no âmbito estadual, até mesmo porque, conforme o texto constitucional, o Direito Ambiental é matéria de competência concorrente entre os entes federativos (art. 24, VI. VII e VIII, CF), lembrando, ainda, que em tal matéria, em caso de “colisão” ou “lacuna”, deve preponderar a máxima
“in dubio pro natura”
(ou seja, sem possibilidade de analogia
in malam partem
do meio ambiente).

No Estado de Mato Grosso, tal regramento, diferentemente do nível federal, se deu por decreto e nunca por lei.
Trata-se do Decreto Estadual n. 1.986/2013 (art. 19), recentemente revogado e substituído pelo Decreto Estadual n. 1.436/2022 (art. 20).

A partir dos estudos realizados sobre a matéria, que possui contornos de Direito Constitucional, Administrativo, Ambiental e Processual, é possível afirmar que tal matéria (prescrição administrativa ambiental) não poderia ter sido regulada, de forma originária e inovadora, por meio de Decreto/Regulamento, necessitando de lei em sentido estrito, pelas demais razões que passo a esboçar.

Conforme já mencionado, o decreto é uma norma jurídica que objetiva regulamentar lei, não podendo, em regra, inovar na ordem jurídica. Os mencionados Decretos, em seus “considerandos”, assim dispõem:

Decreto nº 1.986/2013:

O Governador do Estado de Mato Grosso, no uso das atribuições que lhe confere o art. 66, inciso III, da Constituição Estadual, e

Considerando a necessidade de regulamentar a Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995
, no que se refere aos atos inerentes ao procedimento administrativo de apuração e julgamento das infrações ambientais, bem como o sistema recursal e a cobrança de multa no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SEMA,
(grifou-se).

Decreto nº 1.436/2022:

O Governador do Estado de Mato Grosso, no uso das atribuições que lhe confere o artigo 66, inciso III, da Constituição Estadual, tendo em vista o que consta no Processo nº SEMA-PRO-2022/02471, e

Considerando o que estabelece a Lei Estadual nº 7.692, de 01 de julho de 2002
, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual;

Considerando a necessidade de regulamentar o processo administrativo de apuração e julgamento das infrações ambientais de que trata a Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995
;
(grifou-se).

Compulsando as duas leis mencionadas – Lei Estadual n. 7.692/2002 (regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual) e Lei Complementar n. 38/1995 (Código Estadual do Meio Ambiente), verifico que em nenhuma delas há previsão de prazo prescricional no processo administrativo ambiental, diferentemente, repiso, do que ocorre no âmbito da União.

Dessa forma, é notório que ambos os Decretos inovaram na ordem jurídica, trazendo hipótese de prescrição jamais previstas em qualquer
lei estadual.
Nunca é demais lembrar que, conforme texto constitucional:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

II -
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei
;

Trata-se do “princípio da legalidade”, o qual, em se tratando de matéria atinente ao Direito Público (Direito Administrativo Ambiental), tem ainda maior robustez. Nesse sentido, vale a menção da doutrina de Marcelo Harger:

Mas a relação da Administração com a lei é bastante diferente daquela entre a lei e o particular. É que, enquanto o particular pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, a Administração somente pode fazer aquilo que a lei permite. (...)

Adota-se, portanto, em relação à Administração Pública, a chamada
legalidade estrita.
Isso significa que, caso a lei não conceda expressamente um poder à Administração, ela o nega implicitamente. (...)

As consequências da adoção do princípio da legalidade no processo administrativo vão se confundir com aquelas impostas pelos princípios da indisponibilidade do interesse público e do Estado de Direito. É que todos esses princípios partem da ideia de que o agente público somente pode atuar no estrito cumprimento da lei e para atender o interesse público.

Há, contudo, um aspecto que se sobressai em relação à legalidade. É a imposição de uma atuação parametrada à autoridade administrativa, que possibilita o conhecimento dos mecanismos decisionais e dos fatos da situação, de modo a instituir um padrão de coerência sistemática à atividade do poder público.

A lei será o fato condicionante do atuar administrativo no curso do processo e, principalmente, as decisões finais deverão expressar um estrito cumprimento da legalidade.
(grifou-se).

Além do aspecto atinente à legalidade estrita, é curial mencionar que a matéria regulada por Decreto – prescrição no processo administrativo ambiental – é considerada “matéria de ordem pública”, podendo ser reconhecida de ofício ou mediante provocação, em qualquer grau de jurisdição ou fase processual, tamanha sua relevância.

Veja-se, como é possível que tal matéria – que impõe severas limitações ao exercício do Poder de Polícia da Administração Pública – seja regulada de forma originária e inédita por meio de Decreto do Governador, sem uma ampla discussão política e democrática?

Simples: não é possível, quer pela impossibilidade do decreto inovar na ordem jurídica, quer, ainda, pela questão relativa à segurança jurídica, ao princípio democrático e outros. Admitir o contrário seria permitir que um novo Governador, recém empossado, revogasse o mencionado Decreto, alterasse-o, mudando o prazo prescricional para outro, suprimindo-o ou a bem da verdade, agindo com ampla discricionariedade, sem submeter a questão à discussão política no âmbito da Assembleia Legislativa, o que, repiso, deve ser a regra, até mesmo porque se está a tratar de políticas públicas relacionadas à proteção do meio ambiente.

Esse é o entendimento que se extrai das Constituições Federais e Estadual e também é a conclusão que se chega quando observada a jurisprudência dos Tribunais. Veja-se:

Tem-se por “pacífico para toda a doutrina” que “
o decreto regulamentar não pode dispor contra legem ou praeter legem”
(Edmir Netto Araújo).
O regulamento “há de ater-se ao cumprimento da lei”
(Celso Ribeiro Bastos).

Os Decretos
municipais de Buritama 4.440/2021 (de 21-1) 4.451/2021 (de 1º-2) e 4.459/2021 (de 8-3)
restringiram o direito garantido em lei
de o servidor receber a gratificação de nível universitário, viola o princípio da legalidade, ao exceder os limites da lei e inovar-lhe a aplicação.”
(TJSP. 11ª Câmara de Direito Público. Apelação/Remessa Necessária nº 1001617-46.2021.826.0097. Rel. Des. Ricardo Dip. Data de julgamento: 05/07/2022) (grifou-se).

Assim, em não havendo legislação estadual específica (lei em sentido estrito) sobre a matéria, a única norma a viger é o Decreto nº 20.910/1932 (prescrição quinquenal – cobrança do crédito), uma vez que este possui abrangência nacional (no artigo 1º menciona expressamente os Estados e os Municípios).

No Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais foi esta a conclusão em caso semelhante, senão veja-se:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - EXECUÇÃO FISCAL - EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE - MULTA AMBIENTAL -PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA - ÂMBITO ESTADUAL - NECESSIDADE DE REGRAMENTO LEGAL ESPECÍFICO - RESP Nº 111.257/SP - PRESCRIÇÃO AFASTADA.

- A Lei nº 9.873/99 se aplica somente nas ações administrativas, punitivas, desenvolvidas no plano da Administração Federal, direta ou indireta. (RESP Nº 111.257/SP)

- A prescrição da cobrança de multa administrativa aplicada em razão de infração ambiental é de 5 (cinco) anos e apenas começa a correr após o encerramento do Processo Administrativo que a perfectibiliza, com a constituição efetiva do crédito em favor do Poder Público, diante da ausência de qualquer previsão legal a respeito da prescrição intercorrente para o âmbito estadual.
-
Sem norma que regulamente a prescrição intercorrente no âmbito estadual e não transcorrido o prazo de 05 (cinco) anos contados do término do processo administrativo até o ajuizamento da Execução Fiscal, não ocorrida a prescrição alegada em exceção de pré-executividade.
(Agravo de Instrumento nº
1.0000.21.100224-1/001

1002258-94.2021.8.13.0000 (1)
. 7ª Câmara Cível. Rela. Desa. Alice Birchal. Data de julgamento: 13/09/2022

No Estado do Paraná, também diante da ausência de legislação, não tem sido reconhecida a prescrição administrativa. Veja-se:

Dessa forma, ante a ausência de previsão legal específica para o reconhecimento da prescrição administrativa intercorrente na legislação do Estado do Paraná, ante a inaplicabilidade dos art. 1º do Decreto 20.910/1932 para este fim, bem como das disposições da Lei nº 9.873/1999, deve ser afastada a alegação de prescrição intercorrente do procedimento administrativo no caso dos autos.

Pelo exposto rejeito o pedido formulado na exceção de pré-executividade, devendo a execução fiscal prosseguir em seus ulteriores termos.
(TJPR. 5ª Câmara Cível. Agravo de Instrumento nº 0006106-88.2022.816.0000. Rel. Des. Renato Braga Bettega. Data de julgamento: 23/08/2022) (grifou-se).

No caso do Distrito Federal, há
lei
sobre o tema, dispondo de forma expressa que
“Não corre o prazo prescricional enquanto houver processo administrativo pendente de decisão.”
Por esta razão, o TJDFT, em caso semelhante, também não reconheceu a prescrição para constituição do crédito, senão veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INAPLICABILIDADE DA LEI FEDERAL. VEDAÇÃO DA LEI LOCAL.

1. A norma federal de prescrição intercorrente não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas pelos estados e municípios. Precedentes do STJ.

2. Ante a ausência de norma e a vedação do § 2º do art. 65 da Lei Distrital 41/1989, não corre o prazo prescricional enquanto houver processo administrativo pendente de decisão.

3. Recurso provido. (...).

(TJDFT. Apelação nº 0701350-58.2020.807.0018. Rel. Des. Mario-Zam Belmiro. Julgado em 18/08/2021).

É notório que a prescrição, como instituto do direito, é voltada à segurança jurídica, não tratando diretamente do mérito das questões postas em discussão em um processo, seja ele administrativo ou judicial, mas sim da duração razoável desse processo, com a garantia de que o administrado/jurisdicionado receberá do Poder Público uma manifestação dentro de um intervalo de tempo que seja condizente com a necessidade de atuação do órgão estatal para a solução do litígio posto em análise.

Assim, por se tratar de matéria que restringe direitos e impõe deveres, é de ordem pública e de natureza processual, razão pela qual não tenho dúvidas que a sua criação só pode ser por lei, em sentido estrito.

Importante repisar, apenas a título de reforço argumentativo, que a tese firmada no Tema 324 do STJ (já mencionado em outro trecho de voto) –
É de cinco anos o prazo decadencial para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa
– não se aplica aos Estados, uma vez que tratava de processo administrativo federal (perante o IBAMA) e, portanto, com aplicação da legislação federal, o que não é o caso destes autos.

Após estas considerações doutrinárias, legais e jurisprudenciais, convém retornar os olhos para o caso concreto em análise.

Destarte, conforme fundamentação
supra,
estou convicto que a sentença vergastada merece reforma, para afastar a ocorrência da prescrição no curso do processo administrativo, face a ausência de legislação em sentido estrito a instituir tal prazo prescricional/decadencial.

Pontuo, ainda, que não é o caso de aplicação da causa madura, mas sim de devolução dos autos à origem, para novo julgamento, devendo ser analisados os demais pontos levantados pelo requerente na exordial, inclusive, com a produção das provas que se fizerem necessárias.

Com essas considerações,
DOU PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação e, em Remessa Necessária,
RETIFICO
a sentença para afastar a ocorrência da prescrição e determinar o retorno dos autos ao Juízo
a quo
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/10/2022