Tribunal: TJMT
Processo: 1014093-36.2021.8.11.0000
Relator(a): MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2022-08-11
Data de publicação: 2022-08-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1014093-36.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROS (AUTOR), Prefeitura Municipal de Barra do Bugres (REU), MUNICIPIO DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.507.522/0001-72 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CAMARA MUNICIPAL DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.953.742/0001-20 (REU), MARLI GUARNIERI DE L ARANTES - CPF: 452.765.521-34 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ART. 1º DA LEI N° 2.404/2019 DO MUNICÍPIO DE BARRA DO BUGRES – PRELIMINARES DE AUSÊNCIA DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE, FALTA DE INDICAÇÃO FUNDAMENTADA DO DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL VIOLADO E FALTA DE INTERESSE DE AGIR – REJEITADAS – VERBA INDENIZATÓRIA PARA VEREADORES E PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL – FIXAÇÃO DE VALORES SUPERIORES AOS SUBSÍDIOS – POSTERIOR REDUÇÃO PARA VALOR QUASE IGUAL AOS SUBSÍDIOS – IRRELEVÂNCIA – OFENSA AOS
PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE E AOS ARTS. 10, 129, 173, §2º e 193 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONFIGURAÇÃO –
APLICAÇÃO DA TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO CONFORME SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS –
EX NUNC
– POSSIBILIDADE – PRESERVAÇÃO DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ E DA PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – AÇÃO DIRETA PROCEDENTE.

1. O fato
de o diploma legal impugnado possuir objeto específico e incidir sobre destinatários determináveis não impede a sua sujeição ao controle concentrado de constitucionalidade quando editado sob o aspecto formal de lei e possuir imperatividade e potencial de inovar na ordem jurídica com força prospectiva, sendo, consequentemente, dotado de suficiente generalidade e abstração.

2. Tendo a petição inicial da ação direta exposto, de forma clara e motivada, a pretensão de obter a declaração de inconstitucionalidade da lei questionada, por violar os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2º e 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso, não há falar-se em ausência de indicação fundamentada do dispositivo da Constituição Estadual violado.

3. A alegação de falta de interesse de agir, em razão da existência de ofensa meramente reflexa à Constituição e da necessidade de exame de matéria de fato e
interna corporis
para aferição constitucionalidade da norma impugnada relaciona-se ao mérito propriamente dito da ação direta, devendo com ele ser examinado.

4.
A instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, §11, da Constituição Federal, devendo observar, contudo, para a sua validade e legitimidade, o devido processo legislativo, as leis orçamentárias e fiscais e os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

5. Embora a Constituição Estadual e a Lei Orgânica do Município de Barra do Bugres/MT não prevejam, de modo expresso, um percentual limite para a instituição da verba indenizatória, este decorre da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do art. 37,
caput
, da Constituição Federal, os quais impõem que o administrador público atue com respeito à razoabilidade, proporcionalidade e moralidade, a fim de evitar abusos e ilegalidades e o esvaziamento da regra sobre o teto do subsídio do funcionalismo público.

6. Com essas premissas, resta evidenciado, nos autos, que os
patamares utilizados para a fixação dos valores da verba indenizatória devida aos Vereadores e Presidente da Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT são desproporcionais frente ao subsídio por eles percebido, afrontando
os princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2º e 193 da Constituição Estadual.

7. Hipótese em que, aplicando-se a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, julga-se procedente a ação direta para coibir
quaisquer interpretações do art. 1º da Lei do Município de Barra do Bugres n° 2.404, de 17 de janeiro de 2019, que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios.

8. Em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, impõe-se a modulação dos efeitos da decisão para que passe a incidir a partir da data do julgamento da ação direta no Órgão Especial, nos termos do art. 27 da Lei n° 9.868/99.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de

ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo
Exmo. Sr. Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso
visando declarar a inconstitucionalidade, sem redução de texto,

do art. 1º da Lei municipal nº 2.404, de 17 de janeiro de 2019, que institui verba indenizatória aos Vereadores da Câmara Municipal de Barra do Bugres, por afrontar os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2º e 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Na inicial o requerente defende que o dispositivo legal questionado encontra-se eivado de inconstitucionalidade, pois estabelece o pagamento de verba indenizatória no valor de R$6.500,00 (seis mil e quinhentos reais) para os Vereadores do Município de Barra do Bugres e de R$7.900,00 (sete mil e novecentos reais) para o Presidente da Câmara Municipal, montantes estes muito superiores ao subsídio dos seus beneficiários (R$5.809,97 e R$7.590,00, respectivamente).

Nesse contexto, observa que
“o Vereador da Câmara Municipal de Barra do Bugres, percebe 111% do valor de seu subsídio a título de ‘verba indenizatória mensal (...) pelo exercício das atividades parlamentar (sic)’, enquanto o Vereador Presidente daquela Casa Legislativa percebe 104% do valor de seu subsídio, sob a mesma justificativa acima”
.

Salienta, ainda, que
“Não basta que a lei atribua rótulo de indenizatório ao pagamento da verba para que ela possa, nos termos do artigo 37, §11, da CF, estar ressalvada do limite remuneratório do inciso XI, do artigo 37, da CF, e ser legitimamente paga, sendo essencial que sua natureza jurídica seja verdadeiramente indenizatória, representando, portanto, uma reparação financeira ao agente público em razão de determinada despesa fixada, com parâmetros objetivos, e principalmente, que a causa da indenização não se confunda com o que já consubstancia a finalidade do pagamento do subsídio”
.

Acentua, nesta linha, que
“não se está combatendo, nesta Ação, a causa para o pagamento da verba indenizatória, mas sim o valor desarrazoado e desproporcional da verba indenizatória estabelecida aos parlamentares da Câmara Municipal de Barra do Bugres”
, a qual, por ser muito superior aos subsídios dos destinatários, importa violação aos arts. 10, 129, 173, §2º e 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso e aos princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade.

Adverte, no ponto, que
“esta Colenda Corte de Justiça de Mato Grosso, por meio de seu Órgão Especial fixou entendimento, no julgamento da ADI nº 1016388-80.2020.8.11.0000, sobre a necessidade de discriminar quais são as atividades que estão sendo ressarcidas pelas verbas indenizatórias, bem como acerca da necessidade de adequação da verba indenizatória ao patamar máximo de 60% (sessenta por cento) do valor do subsídio de seus beneficiários”
.

Lembra, ainda, que
“a controvérsia sobre as verbas indenizatórias da Câmara Municipal de Barra do Bugres já foi objeto de análise pela Primeira Vara Cível de Barra do Bugres, na Ação Civil Pública nº 817-62.2020.811.0008 e, muito embora a ação tenha sido extinta sem julgamento do mérito, por inadequação da via eleita, a Câmara Municipal de Barra do Bugres tomou ciência do questionamento do recebimento das verbas indenizatórias”
.

Ao final, entendendo presentes os requisitos legais, pleiteia a concessão da medida cautelar e, no mérito,
“a PROCEDÊNCIA da ação, com a declaração de INCONSTITUCIONALIDADE sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do artigo 1º da Lei Municipal nº 2.404, de 17 de janeiro de 2020, do Município de Barra do Bugres-MT, em razão da violação aos artigos 10; artigo 129; artigo 173, §2º; e artigo 193, da Constituição do Estado de Mato Grosso, por violação aos princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, quando o valor da verba indenizatória superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio dos vereadores”
, aplicando-se à declaração de inconstitucionalidade efeitos
ex tunc
,
“para que os beneficiários não sejam obrigados a devolver os valores percebidos de boa fé”.
(Id 96917240).

À vista da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, não foi apreciado o pedido de medida cautelar, aplicando-se o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei nº 9.868/99 (Id 97672958).

Ato contínuo, a Câmara Municipal de Barra do Bugres prestou as informações devidas, arguindo as preliminares de ausência de abstração e generalidade da lei impugnada, falta de indicação fundamentada do dispositivo da Constituição Estadual violado e ausência de interesse de agir ocasionada pela possível ofensa reflexa à Constituição e pelo exame de matéria de fato e
interna corporis
.

No mérito, sustentou a constitucionalidade do art. 1º da Lei municipal n° 2.404/2019, alegando que o valor da verba indenizatória não é superior aos subsídios dos Vereadores, os quais, não fosse a Lei Complementar n° 173/2020, já seria de R$8.100,00 (30% do teto do salário dos Deputados Estaduais); que inexiste nas Constituições Federal ou Estadual disposição que limite a verba indenizatória ao valor total do subsídio ou mesmo a um percentual deste, não cabendo ao Judiciário questionar ou interferir nos montantes instituídos, por se tratar de decisão
interna corporis
; e, outrossim, que foram obedecidos os preceitos constitucionais e legais na concepção da lei impugnada, estando os valores adequados à atual conjuntura e em sintonia com os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, com as Constituições Estadual e Federal, com as orientações do Tribunal de Contas Estadual e com a jurisprudência desta Corte na ADI 96397/2015.

Ao cabo, após defender a natureza indenizatória (e não remuneratória) da verba em questão e que o Poder Judiciário não deve proferir decisões conforme a pressão da opinião pública e da mídia (função contramajoritária), postula o indeferimento da medida cautelar e o acolhimento das preliminares, com a extinção do processo sem resolução do mérito. Alternativamente, requer a total improcedência da ação direta de inconstitucionalidade, declarando-se constitucional, por força do caráter dúplice, a Lei municipal n° 2.404/2020, ante a ausência de violação aos artigos elencados na inicial e a existência de decisão do Órgão Especial em caso análogo no julgamento da ADI 96397/2015 (Id 104266488).

O Procurador-Geral do Município de Barra do Bugres, instado a se manifestar, deixou transcorrer
in albis
o prazo legal, conforme certidão de decurso de prazo acostada ao Id 104807480.

Em seguida a Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer do Subprocurador-Geral de Justiça e Institucional, Dr. Deosdete Cruz Junior, manifestou-se pela rejeição das preliminares arguidas e, no mérito, pela improcedência da ação,
“para que seja declarada a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1º da Lei nº 2.404/2020, do Município de Barra do Bugres/MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio”
. (Id 107720491)

Posteriormente, acatando pleito da Câmara Municipal de Barra do Bugres, foi determinada nova citação do Procurador-Geral do Município (Id 108021470), o qual apresentou defesa validando os valores recebidos pelos Vereadores a título de verba indenizatória diante das peculiaridades do Município de Barra do Bugres e requerendo a improcedência da ação, com a declaração de constitucionalidade da Lei municipal n° 2.404/2019. (Id 116105987)

Em nova vista, a Procuradoria-Geral da Justiça ratificou integralmente as razões da petição inicial e do parecer acostado ao Id 107720491 (Id 121380468).

Aportando novamente aos autos, a Câmara Municipal de Barra do Bugres reiterou a improcedência da ação direta de inconstitucionalidade e requereu a juntada de acordo firmado na ADI 1002008-18.2021.8.11.0000, de idêntico objeto, bem como de cópias das Leis municipais n° 2.490/2022 e 2.502/2022, que aumentaram os subsídios dos Vereadores de Barra do Bugres em 5,45% e 10,16% nos meses de janeiro e março/2022, tornando-os superiores ao valor das verbas indenizatórias questionadas na ação (Ids 123191984 e 123143952).

Intimado a se manifestar sobre tais fatos, o requerente ratificou integralmente as razões da petição inicial, refutando a implementação de acordo na presente ação direta, pela ausência de requerimento expresso e pelo descabimento de tal medida no caso concreto. Por fim, pleiteou
“seja declarada a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1º da Lei nº 2.404/2020, do Município de Barra do Bugres/MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio”.
(Id 125156660)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

(PRELIMINARES)

Egrégio Plenário:

Como relatado, a
o prestar as informações sobre o ato impugnado na presente ação direta de inconstitucionalidade – art. 1º da Lei nº 2.404, de 17 de janeiro de 2019 –, a Câmara Municipal de Barra do Bugres arguiu as preliminares de ausência de abstração e generalidade da lei impugnada, falta de indicação fundamentada do dispositivo da Constituição Estadual violado e ausência de interesse de agir.

Essas preliminares, todavia, não comportam acolhimento.

Com efeito, no tocante à
preliminar de

ausência de abstração e generalidade da lei impugnada
, entende a requerida que ao prever
indenização aos treze Vereadores de Barra do Bugres em razão de gastos no exercício do mandato, a norma em questão caracteriza-se como de
efeitos concretos e
interna corporis
, equiparando-se a um ato administrativo individual plúrimo, não se sujeitando, portanto, ao controle concentrado de constitucionalidade.

Contudo, o fato
de possuir objeto específico e incidir sobre destinatários determináveis não impede a sujeição do diploma impugnado ao controle concentrado de constitucionalidade, pois foi editado sob o aspecto formal de lei e possui imperatividade e potencial de inovar na ordem jurídica com força prospectiva, sendo, consequentemente, dotada de suficiente generalidade e abstração.

Nesse sentido, aliás, este Tribunal de Justiça, com apoio na atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, vem entendendo ser possível a fiscalização abstrata de constitucionalidade de leis de efeitos concretos e destinatários identificáveis, como se vê, por todos, no seguinte julgado envolvendo o controle abstrato de lei relativa à doação de bem público a particulares,
verbis
:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS NS. 1.994/2011 E 2.073/2012 – BEM IMÓVEL PÚBLICO – AUTORIZAÇÃO DE DOAÇÃO – BENEFICIÁRIAS – EMPRESA PARTICULAR E PESSOA FÍSICA – FINALIDADE – IMPLANTAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE UMA UNIDADE BENEFICIADORA E ESMAGADORA DE ALGODÃO – PRELIMINARES – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – NÃO CONFIGURAÇÃO – ORIENTAÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – LEI DE EFEITO CONCRETO – SUBSUNÇÃO À COMPATIBILIDADE CONSTITUCIONAL – CONTROLE CONCENTRADO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO – INEXISTÊNCIA – ATO DERIVADO DE LEI AUTORIZATIVA – IMPUGNAÇÃO POR VIA DE ADI – POSSIBILIDADE – MÉRITO – INEXISTÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO – AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO PRÉVIA E LICITAÇÃO NA MODALIDADE CONCORRÊNCIA – AFRONTA AO ARTIGO 174, VI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE COM EFEITOS EX NUNC.

1. O c. Supremo Tribunal Federal alterou sua jurisprudência para admitir o controle abstrato de constitucionalidade de lei de efeito concreto, passando a “exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto”. (STF, ADI 5472).

2. A doação de bem do Município a particular exige a demonstração do interesse público devidamente justificado, dentre outros requisitos, sob pena de ofensa aos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade, moralidade eficiência.

3. A exigência de licitação nas alienações de bem público, além de vir expressa no artigo 186 da Constituição do Estado de Mato Grosso, advém igualmente do artigo 2º da Lei n. 8.666/1993, segundo o qual “as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”
. (N.U 1002845-78.2018.8.11.0000, TRIBUNAL PLENO CÍVEL, MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, Órgão Especial, Julgado em 19/11/2020, Publicado no DJE 07/12/2020)

Ademais, a controvérsia constitucional objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade não é a possibilidade ou conveniência e oportunidade de se instituir verba indenizatória aos Vereadores da Câmara Municipal de Barra do Bugres, e sim a conformidade ou não dos valores estabelecidos pela Lei n° 2.404/2019 com o regramento constitucional, o que é passível de fiscalização abstrata de constitucionalidade.

Descabida, portanto, alegação de ausência de abstração e generalidade da lei impugnada.

Prosseguindo, no concernente à
preliminar de falta de indicação fundamentada do dispositivo da Constituição Estadual violado
, também não merece guarida, pois,
analisando-se os autos, constata-se que a
ação direta foi ajuizada visando à declaração de inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 2.404, de 17 de janeiro de 2019, que institui verba indenizatória aos Vereadores da Câmara Municipal de Barra do Bugres, por violar os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e os arts. 10, 129, 173, §2º e 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso, haja vista que, na ótica do requerente, os valores fixados são desarrazoados e desproporcionais, configurando-se, assim, o vício da inconstitucionalidade material.

Não bastasse, é certo que com o advento do neoconstitucionalismo, os princípios passaram a incorporar o ordenamento jurídico e ter, ao lado das regras,
status
de norma fundamental, podendo, inclusive, constituírem parâmetro para a verificação de compatibilidade vertical dos atos normativos.

Destarte, ao revés do alegado, penso que o requerente expôs na petição inicial, com fundamentação suficiente, os princípios e dispositivos legais tidos como malferidos pela lei municipal em face da Constituição Estadual.

Ressalte-se, neste contexto, que sequer o órgão julgador está adstrito aos dispositivos da Constituição Estadual apontados como violados, dada a existência de causa de pedir aberta no âmbito da ação direta de inconstitucionalidade, o que possibilita o Tribunal de Justiça considerar o Texto Constitucional em seu todo para realizar a fiscalização abstrata de constitucionalidade.

Por fim, quanto à
preliminar de falta de interesse de agir
, em razão da existência de ofensa meramente reflexa à Constituição e da necessidade de exame de matéria de fato e
interna corporis
para aferição da razoabilidade dos valores fixados a título de verba indenizatória, também não merece acatamento porque, sem maiores delongas, relaciona-se ao próprio mérito da ação direta de inconstitucionalidade e, com ele, será conjuntamente analisada.

Rejeito, pois, as preliminares arguidas pela Câmara Municipal de Barra do Bugres com vistas à extinção precoce da ação direta de inconstitucionalidade.

(MÉRITO)

Por meio da presente ação direta, o Exmo. Sr. Procurador-Geral de Justiça do Estado de Mato Grosso
busca a declaração de inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº
2.404, de 17 de janeiro de 2019, do Município de Barra do Bugres, que
“dispõe sobre a verba indenizatória pelo exercício da Atividade Parlamentar no âmbito do Poder Legislativo Municipal, e dá outras providências”
, cujo inteiro teor é o seguinte,
verbis
:

“A Câmara
Municipal de Barra do Bugres, tendo em vista o que dispõe o artigo 59 da Lei Orgânica Municipal, aprova e o Prefeito Municipal Raimundo Nonato de Abreu Sobrinho, nos termos do art. 77 da Lei Orgânica Municipal, sanciona a seguinte lei.

Art. 1º - Fica instituída na Câmara Municipal de Barra do Bugres, Estado de Mato Grosso, a verba indenizatória mensal para os vereadores, pelo exercício das atividades parlamentar no valor de R$6.500,00 (seis mil e quinhentos reais), e ao Presidente da Mesa Diretora no valor de R$7.900,00 (sete mil e novecentos reais), nos termos do §11, do Art. 37 da Constituição da República.

§1º - A verba de que trata o caput será paga mensalmente aos Vereadores e Presidente da Câmara Municipal de Barra do Bugres, em espécie, para custeio da atividade parlamentar externa, dentro do Estado, de forma compensatória ao não recebimento de diárias, adiantamentos, passagens e ajuda de transporte, dentre outras despesas inerentes ao exercício do cargo, com exceção do vereador no exercício da presidência da Câmara Municipal.

§2º - Para as viagens fora do Estado, o ente público custeará as despesas de transporte e hospedagem, nos valores e forma fixadas em lei.

Art. 2º - Para definição do valor da verba indenizatória a ser paga ao vereador, será levada em consideração à frequência às sessões legislativas, descontando-se 1/3 (um terço) do valor da verba indenizatória por cada sessão que o parlamentar faltar, até o limite de 01 (uma) falta injustificada.

Art. 3º - As despesas decorrentes da execução desta lei, correrão a conta das dotações próprias, consignadas no orçamento.

Art. 4º - O valor a ser pago a título de verba indenizatória substitui e indeniza toda e qualquer despesa realizada pessoalmente pelos vereadores na execução de suas atividades parlamentares externas, ficando obrigado a apresentar relatório técnico das metas alcançadas.

Parágrafo Único – As comissões Parlamentares e Especial, em missão parlamentar, poderão ter suas despesas custeadas pelo Poder Legislativo, desde que, aprovada pelo plenário, a título de antecipações de despesas, sendo obrigatória a prestação de contas.

Art. 5º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, ressalvados seus efeitos administrativos e financeiros a partir de 1º de janeiro de 2020.

Art. 6º - Revogam-se as disposições em contrário, em especial a Lei Municipal n° 2.351/2018”.

Segundo o requerente, o art. 1º da referida lei municipal encontra-se maculado pelo vício da inconstitucionalidade material, haja vista que fixou o pagamento de verba indenizatória em valores muito superiores aos subsídios dos seus beneficiários, violando os princípios da moralidade, razoabilidade e proporcionalidade, além dos arts. 10, 129, 173, §2º e 193 da Constituição Estadual.

Após analisar detidamente os autos, tenho que lhe assiste razão.

Com efeito, em exame à documentação constante do caderno processual, verifica-se que à época em que proposta a presente ação direta de inconstitucionalidade os Vereadores da Câmara Municipal de Barra do Bugres recebiam subsídio no valor de R$5.809,97 (cinco mil, oitocentos e nove reais e noventa e sete centavos) e o Presidente daquela Casa o montante de R$7.590,00 (sete mil, quinhentos e noventa reais).

Sobrevindo a Lei n° 2.404/2019 em 17 de janeiro de 2019, os referidos agentes políticos também passaram também a receber, para reposição dos gastos em razão do exercício da vereança, verba indenizatória no valor de R$6.500,00 (seis mil e quinhentos reais), no caso dos Vereadores, e de R$7.900,00 (sete mil e novecentos reais), no caso do Presidente da Câmara Municipal, o que corresponde aos percentuais, respectivamente, de
111%
e
104%
do valor de seus subsídios e revela, por si só, a intenção de complementar os subsídios, a despeito de rotulada como verba indenizatória, e, sobretudo, a falta de razoabilidade e desproporcionalidade de seu pagamento.

É certo, evidentemente, que a instituição de verba indenizatória para que a Câmara Municipal possa ressarcir os seus Vereadores por despesas extraordinárias que venham a realizar no exercício de suas atividades parlamentares encontra amparo no art. 37, §11, da Constituição Federal, devendo ser observado, para tanto, o devido processo legislativo e as leis orçamentárias e fiscais, além da real natureza da rubrica instituída (reposição de gastos decorrentes do exercício do cargo eletivo).

É certo, também, que a administração pública deve sempre pautar a suas ações pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade, sob pena de se tornarem ilegítimas e contrárias à boa administração e ao interesse público.

No caso, mostra-se evidente, pela simples análise dos documentos juntados aos autos, que os valores fixados a título de verba indenizatória pelo art. 1º da Lei n° 2.404/2019 são elevados e desproporcionais aos subsídios dos seus beneficiários, malferindo indubitável e diretamente os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da moralidade administrativa e, também, os arts. 10, 129, 173, §2º e 193 da Constituição Estadual, que reconhece o dever do ente municipal obedecer tais preceitos, e que possuem o seguinte teor,
verbis
:

“Art. 10. O Estado de Mato Grosso e seus Municípios assegurarão, pela lei e pelos atos dos agentes de seus Poderes, a imediata e plena efetividade de todos os direitos e garantias individuais e coletivas, além dos correspondentes deveres, mencionados na Constituição Federal, assim como qualquer outro decorrente do regime e dos princípios que ela adota, bem como daqueles constantes dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte, nos termos seguintes: (...)”.

“Art. 129. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e, também, ao seguinte: (...)”.

“Art. 173. O Município integra a República Federativa do Brasil.

(...)

§2º

Organiza-se e rege-se o Município por sua lei orgânica e demais leis que adotar, com os poderes e segundo os princípios e preceitos estabelecidos pela Constituição Federal e nesta Constituição”.

“Art. 193.

Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, e instituir os tributos de competência do Município, nos termos definidos na Constituição Federal e nesta Constituição”
.

É bem verdade que, no curso dos autos, os subsídios dos Vereadores de Barra do Bugres foram aumentados em 5,45% e 10,16% pelas Leis municipais n° 2.490/2022 e 2.502/2022, passando ao montante de R$6.749,07 (seis mil, setecentos e quarenta e nove reais e sete centavos), o que levou à redução do percentual inicial de
111%
para
96,30%
. Todavia, mesmo que, em função do aumento salarial ocorrido, a verba indenizatória de R$6.500,00 tenha se tornado inferior aos subsídios, continua fixada em valor elevadíssimo, atingindo quase 100% daquela rubrica, o que faz persistir a ofensa aos ditames e preceitos constitucionais estaduais e federais.

Nesse contexto, não impressiona a alegação de que a verba indenizatória não estaria acima dos subsídios dos Vereadores da Câmara Municipal de Barra do Bugres, pois estes, levando-se em consideração o teto de 30% do salário dos Deputados, deveria ser de R$ 8.100,00 (oito mil e cem reais), somente não o sendo por força da Lei Complementar n° 173/2020. Ora, como bem ressaltou o douto Procurador de Justiça que atuou neste feito, “
a remuneração dos vereadores ainda não recebeu o devido reajuste, sendo, assim, impraticável pretender utilizar como parâmetro de confronto norma não efetivada no mundo jurídico para tentar atestar o valor da VI. Em reforço, ainda que admitíssemos como parâmetro o valor reajustado de R$ 8.1000, mesmo nesse cenário fantasioso subsistiria a desproporcionalidade, agora, no entanto, não mais na razão de 111%, mas na de 80%
”. (Id 107720491)

De igual modo, não há como acatar-se a alegação de que nem a Constituição Estadual nem a Lei Orgânica do Município de Barra do Bugres preveem expressamente um percentual limite para a instituição da verba indenizatória, não podendo o Judiciário estabelecer tal restrição, por se tratar de matéria
interna corporis
. Ocorre que essa limitação decorre, no meu sentir, da interpretação sistemática de tais textos normativos e também do art. 37,
caput
, da Constituição Federal, os quais impõem que o administrador público atue com respeito à razoabilidade, proporcionalidade e moralidade na tomada de decisões e, evidentemente, na fixação de verbas aos agentes políticos, pois não é admissível que estes recebam praticamente o mesmo valor que seu subsídio a título de verba indenizatória sem a devida e necessária justificativa, o que denota a desvirtuação de sua natureza indenizatória para remuneratória.

Ademais, a ausência de um limite de valor não pode significar a atribuição de qualquer quantia à verba indenizatória, sob pena de permitir-se abusos e ilegalidades e, mais, de esvaziar a regra sobre o teto do subsídio do funcionalismo público, inserta no art. 37, XI, da Constituição Federal, cabendo ao Poder Judiciário atuar, quando provocado, quando houver violação ao texto constitucional.

Destarte, na hipótese dos autos resta patente que a norma questionada viola os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade e, também, frise-se, o princípio da legalidade, na medida em que estabelecem verba para ressarcimento de despesas e não preveem a devida prestação de contas pelos Edis, limitando-se a exigir a frequência dos mesmos nas sessões legislativas e a apresentação de relatório técnico das metas alcançadas, atos inerentes e típicos ao exercício do mandato eletivo.

Nesse sentido, conquanto já tenha se posicionado em sentido contrário na ADI 96397/2015, que versava sobre a mesma matéria, a jurisprudência deste Tribunal de Justiça vem evoluindo para considerar inconstitucionais leis que instituem verba indenizatória em valor excessivo, assim considerado aquele superior a 60% (sessenta porcento) da remuneração do agente público beneficiário, máxime quando ausente o dever de prestação de contas, como se vê dos recentes precedentes desta Corte:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS – CRIAÇÃO E AUMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA PARA PRESIDENTE DA CÂMARA E DEMAIS VEREADORES – NATUREZA REMUNERATÓRIA – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – REGRA DISPOSTA NO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 129, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – APLICAÇÃO DE TÉCNICA SEM REDUÇÃO DE TEXTO – MODULAÇÃO DE EFEITOS – EX NUNC – SEGURANÇA JURÍDICA E PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS IMPUGNADAS – AÇÃO PROCEDENTE.

No caso, em que pese a alegação da possibilidade da instituição de verba indenizatória para que a Câmara de Vereadores possa ressarcir o seu Presidente e demais vereadores por despesas extraordinárias que venham a dispender no exercício de suas atividades, ante a permissão contida no art. 37, §11, da Carta Magna, com a observância do devido processo legislativo e das leis orçamentárias e fiscais, o certo é que tais valores devem ser proporcionais e razoáveis, o que não se verifica na espécie.

Assim, a previsão contida no texto constitucional mencionado, no sentido de que não serão computados, para fins de teto constitucional, os valores de caráter indenizatório, deve ser interpretada de modo a não se permitir a atribuição de qualquer montante para a referida verba, sem alguma justificativa plausível, como quer fazer crer o requerido, sob pena de desvirtuar a sua real natureza.

Os patamares utilizados para a instituição e fixação das verbas de natureza indenizatória são desproporcionais frente ao subsídio percebido, em afronta aos princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade e proporcionalidades, previstos no art. 37, caput, da CF e art. 129, caput, da Constituição Estadual.

A técnica da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto tem sido utilizada para subtrair da norma determinada situação a qual ela se aplicaria, que a levaria a uma inconstitucionalidade, porém, sem proceder a qualquer alteração do seu texto normativo. Precedentes do STF.

A pretensão de atribuição de efeitos ex nunc é perfeitamente cabível no caso específico dos autos, por decorrência da boa-fé derivada da presunção de constitucionalidade das leis impugnadas, nos termos do art. 27, da Lei n. 9.868/99, a fim de que aqueles que receberam o benefício fiquem dispensados de devolver os valores recebidos”
. (
TJMT-Órgão Especial – ADI
1018846-36.2021.8.11.0000, Rel. Des. Carlos Alberto Alves da Rocha, julgado em 19/05/2022, publicado no DJE 26/05/2022)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS DE CUIABÁ N. 5.653/2013, 6.497/. E 6497/2019 – VERBA PÚBLICA INDENIZATÓRIA PARA O EXERCÍCIO DE CARGOS PÚBLICOS MUNICIPAIS – AUSÊNCIA DE PREVISÃO DA CAUSA PARA A INDENIZAÇÃO – DISPENSA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS – VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL – OFENSA AOS POSTULADOS DA MORALIDADE, FINALIDADE E PUBLICIDADE DOS GASTOS PÚBLICOS – ART. 129 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO –
AÇÃO DIRETA PROCEDENTE
.

A ausência de previsão da finalidade da verba indenizatória instituída para fazer frente aos gastos decorrentes do exercício de cargos públicos municipais, bem como a ausência de previsão da prestação de contas pelo beneficiário, torna potencialmente imoral e aparentemente ofensiva aos postulados constitucionais da publicidade, finalidade e moralidade administrativa, autorizando a declaração de vigência das leis até a resolução meritória da ação direta de inconstitucionalidade
”.

(TJMT-Órgão Especial – ADIN n. 1015916-79.2020.8.11.0000, Rel. Des. Juvenal Pereira da Silva, j. 18/3/2021, DJE 1º/4/2021, p. 12/4/2021)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE NOSSA SENHORA DO LIVRAMENTO – LEIS MUNICIPAIS NS. 817/2017, 876/2018, 897/2019 E 898/2019 – VERBA INDENIZATÓRIA PARA AGENTES POLÍTICOS E SERVIDORES – MAJORAÇÃO EXPRESSIVA – AUMENTO DE DESPESAS E CUSTOS DO EXERCÍCIO DO MÚNUS PÚBLICO – NÃO COMPROVAÇÃO – PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – VIOLAÇÃO – INCOMPATIBILIDADE COM O ARTIGO 129 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – INCONSTITUCIONALIDADE CONFIGURADA – PEDIDO PROCEDENTE.

1. A análise, pelo Poder Judiciário, da legalidade/inconstitucionalidade da verba rescisória não fica adstrita somente à ocasião da sua instituição, mas também quando da sua majoração, sob pena de se permitir a burla à regra do teto do funcionalismo público, bem como aos princípios insculpidos no artigo 129 da Constituição Estadual de Mato Grosso (razoabilidade, proporcionalidade e moralidade), o que não implica em afronta ao princípio da Separação dos Poderes, consagrado no art. 9º da mencionada Constituição do Estado.

2. É imprescindível a prestação de contas, pelo Poder Público, com os gastos de verba indenizatória, ante a sua natureza pública.

3. A majoração expressiva de verba indenizatória, sem a devida demonstração da finalidade de ressarcimento do agente político e do servidor com despesas inerentes ao exercício do seu múnus público, implica em ofensa aos princípios contidos no art. 129 da Constituição do Estado de Mato Grosso”
. (TJMT-Órgão Especial – ADI n. 1008102-16.2020.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Helena Gargaglione Povoas, j. 21/5/2020)

Cite-se, ainda:

ADI n. 1016388-80.2020.8.11.0000, Rel. Des. Carlos Alberto Alves da Rocha, j. 22/4/2021, DJe 14/5/2021; ADI 1021003-16.2020.8.11.0000, Rel. Paulo da Cunha, j. 22/04/2021, DJE 06/5/202; ADI 1017240-07.2020.8.11.0000, Rel. Des. Rondon Bassil Dower Filho, j. 18/02/2021, DJE 02/3/2021
, dentre outras.

Por efeito, ainda que tenha obedecido as formalidades do devido processo legislativo, penso que o art. 1º da Lei municipal n° 2.404, de 17 de janeiro de 2019, por estabelecer valores absolutamente desproporcionais e fora da razoabilidade a título de verba indenizatória aos Vereadores e Presidente da Câmara Municipal de Barra do Bugres, encontra-se maculado pelo vício da inconstitucionalidade, ofendendo os princípios da moralidade, razoabilidade, proporcionalidade e legalidade, o que possibilita a aplicação da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, de modo a não se admitir quaisquer interpretações que conduzam ao pagamento de tal rubrica em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos subsídios fixados para cada legislatura.

Em acréscimo, quanto ao acordo firmado pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso e a Câmara Municipal de Cuiabá e homologado na

ADI 1002008-18.2021.8.11.0000, por meio do qual a verba indenizatória dos Edis da Capital foi limitada a 75% (setenta e cinco por cento) dos seus subsídios, penso ser incabível a adoção de medida semelhante no caso dos autos.

Primeiro, porque a Câmara Municipal de Barra do Bugres limitou-se a juntar cópia de tal pacto, sem nada requerer quanto à presente ação direta; ao revés, ratificou a necessidade de manutenção do valor fixado na Lei n° 2.404/2019. Segundo, porque, submetida a questão à Procuradoria-Geral de Justiça, esta, refutando a possibilidade de acordo, assim se manifestou,
verbis
:

“(...) Por fim, cumpre tecer algumas considerações sobre o documento anexado pela Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT (ID nº 123191995) informando sobre o acordo celebrado entre o Ministério Público do Estado de Mato Grosso e a Câmara Municipal de Cuiabá, nos autos de ADI nº 1002008.18.2021.11.0000, onde foi fixado o limite no pagamento da verba indenizatória no percentual de 75% do subsídio dos vereadores.

Excelência, quanto a este acordo, cumpre informar que a Câmara Municipal sequer pede seja reproduzido os seus termos na presente ação, afirmando que
“
a realidade da Adim de Barra do Bugres, é totalmente diferente, onde requer a improcedência da Adim para manter o valor da verba indenizatoria no valor de R$ 6.500,00
”
(cf. ID nº 123191995).

No entanto, embora o órgão municipal não peça a implementação do acordo para esta ADI, é preciso dizer que mesmo que houvesse pedido nesse sentido, isto é, que fosse fixado o patamar de 75% como limite da VI, certo é que seria insuscetível de acolhimento.

Nos autos da
ADI nº 1002008-18.2021.8.11.0000
, da relatoria do Des. José Zuquim Nogueira, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso firmou acordo com a
Câmara Municipal

de Cuiabá/MT
sobre a possibilidade da instituição da verba indenizatória no
limite de 75% do subsídio bruto do cargo
, nos termos da petição de ID nº 95787466 do processo em epígrafe.

Contudo, trata-se de um patamar indenizatório adstrito unicamente a realidade do Município de Cuiabá/MT, pois aqui a sistemática da VI passa inegavelmente por uma dinâmica muito mais complexa e desafiadora – dada a dimensão do ente federativo – do que a vivida pelo ente municipal, de modo que resta impraticável transplantar automaticamente o mesmo patamar para subsidiar o pagamento da VI no município de Barra do Bugres/MT.

Pelo exposto, cumpre reiterar integralmente as razões da inicial ministerial e dos pareceres para que seja declarada a inconstitucionalidade sem redução de texto, mediante interpretação conforme a Constituição, do art. 1º da Lei nº 2.404/2020, do Município de Barra do Bugres/MT, de modo a afastar a incidência da norma quando o valor da verba superar o limite de 60% (sessenta pontos percentuais) em relação ao respectivo subsídio”.
(Id 125156660) Grifos originais.

Por fim, entendo ser perfeitamente cabível a atribuição de efeitos
ex nunc
ao caso específico dos autos
, para que a limitação de 60% passe a incidir a partir da data do julgamento desta ação no Órgão Especial, em respeito à segurança jurídica, à boa-fé e à presunção de constitucionalidade das leis, evitando-se, assim, que aqueles que receberam a verba indenizatória até a presente decisão, fiquem dispensados de devolverem os valores recebidos.

Posto isso,
julgo procedente
a presente ação
direta para declarar a inconstitucionalidade, sem redução de texto, de quaisquer interpretações do art. 1º da Lei do Município de Barra do Bugres n° 2.404, de 17 de janeiro de 2019, que conduzam à aplicação do valor da verba indenizatória ao Presidente da Câmara Municipal e demais Vereadores em patamar superior a 60% (sessenta por cento) dos respectivos subsídios, por ofensa aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade e aos arts. 10, 129, 173, §2º e 193 da Constituição Estadual, modulando os seus efeitos nos moldes acima expostos, com fulcro no art. 27 da Lei n° 9.868/99.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/08/2022