Tribunal: TJMT
Processo: 0020779-16.2013.8.11.0041
Relator(a): ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-09-27
Data de publicação: 2022-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
: 0020779-16.2013.8.11.0041

Classe:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

Assunto:
[Improbidade Administrativa]

Relator:
Des. ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:
[DES. LUIZ CARLOS DA COSTA, DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO.]

Partes:

[MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO (REPRESENTANTE), ENOQUE FERNANDES LEITE - CPF: 459.671.301-44 (APELANTE), CARLOS FREDERICK DA SILVA INÊS - CPF: 603.893.541-04 (ADVOGADO), FÁBIO MOREIRA PEREIRA - CPF: 840.674.971-72 (ADVOGADO), FRANCISCO DIAS LOURENÇO - CPF: 229.856.891-04 (APELANTE), RICARDO DA SILVA MONTEIRO - CPF: 029.357.308-52 (ADVOGADO), BARBARA SOUZA SILVA MONTEIRO - CPF: 714.983.701-87 (ADVOGADO), PAULO ROGÉRIO OLIVEIRA MORAES - CPF: 532.118.121-72 (APELANTE), KALYNCA SILVA INÊS DE ALMEIDA - CPF: 982.088.101-34 (ADVOGADO), ODIR DA SILVA AVALOS - CPF: 581.706.501-00 (APELANTE), HÉLIO MARTINO DE OLIVEIRA FILHO - CPF: 879.024.001-49 (APELANTE), PAULO ROGÉRIO OLIVEIRA MORAES - CPF: 532.118.121-72 (TERCEIRO INTERESSADO), ODIR DA SILVA AVALOS - CPF: 581.706.501-00 (TERCEIRO INTERESSADO), HÉLIO MARTINO DE OLIVEIRA FILHO - CPF: 879.024.001-49 (TERCEIRO INTERESSADO), FRANCISCO DIAS LOURENÇO - CPF: 229.856.891-04 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des. LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO.

PRESIDIU ESTE JULGAMENTO O EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA

EMENTA

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONDENAÇÃO POR VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CONDUTA IMORAL DE INVESTIGADOR DA POLÍCIA JUDICIÁRIA CIVIL – ALTERAÇÕES PROMOVIDAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N. 14.230/2021 – DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO - AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NO ARTIGO 11 DA LEI N° 8.429/92 – ROL TAXATIVO DE CONDUTAS – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO.

1. A Lei nº 14.230/21, que promoveu significativas alterações na Lei nº 8.429/92, adotou expressamente, no sistema da improbidade administrativa, o regime jurídico do Direito Administrativo Sancionador, razão pela qual as normas que regem a improbidade administrativa devem retroagir às ações em curso, sempre que mais favoráveis ao réu.

2. Com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, não se admite a imputação da prática de improbidade administrativa com fundamento no artigo 11 da Lei nº 8.429/92 sem que o fato esteja tipificado nas hipóteses taxativas de seus incisos. Isso porque o dispositivo em tela foi alterado em sua tipologia, para restringir a conduta considerada ímproba às hipóteses expressamente previstas em seus incisos, não se admitindo mais a tipificação aberta do
caput
.

3. Tendo em vista que a conduta imoral atribuída ao apelante, consistente em marcar encontro com indivíduo conhecido pela prática de crimes, recebendo deste um envelope com determinada quantia em dinheiro, não está tipificada nos incisos do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, de acordo com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, não há que se falar na prática de ato de improbidade administrativa que importa em violação aos princípios da administração pública.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. ALEXANDRE ELIAS FILHO (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação cível interposto
por
Enoque Fernandes Leite
,
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá/MT que, nos autos da
ação civil pública por ato de improbidade administrativa
nº 0020779-16.2013.811.0041, proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, a fim de condenar o apelante pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11,
caput
, da Lei nº 8.429/1992, impondo-lhe a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos, o pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor da remuneração que recebia à época dos fatos, bem como a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos.

Inconformado, o apelante busca a reforma da sentença, argumentando que as provas colhidas nos autos, que inclusive são as mesmas produzidas na ação penal que resultou na absolvição dos denunciados, são incapazes de imputar ao requerido a prática de qualquer ato de improbidade administrativa.

Aduz que toda a situação descrita nos autos foi articulada pelo suspeito Abraão Fernandes Ribeiro em desfavor dos requeridos, uma vez que aquele fora preso inúmeras vezes pelo apelante e outros policiais civis, sendo contumaz na prática de crimes.

Enfatiza que
“as provas são de fragilidade cristalina e que inclusive, como bem ponderou o magistrado da ação penal, são extremamente duvidosas e nos fazem concluir que tudo foi devidamente tramado, razão pela qual não resta demonstrado o ato ilícito e consequentemente não resta evidenciada a conduta ímproba.”

Defende, também, que não há prova do dolo do agente, ao passo que na sentença consta apenas o que o magistrado de piso deduz, em razão de o apelante ter sido preso com o envelope contendo dinheiro em seu bolso, mas sem comprovação de que a quantia era proveniente de conduta ilícita e dolosa por si praticada.

Realça que
“não há prova do dolo, sendo que as provas carreadas nos autos são bastantes claras ao demonstrar que o apelante não tinha conhecimento das razões do encontro, que nas degravações não restou claro o objetivo do encontro, que o envelope foi posto no bolso do apelante e que este sequer teve conhecimento de seu conteúdo porque foi imediatamente preso em flagrante, tanto que a sentença não considerou o enriquecimento ilícito na condenação fixada.”

Pontua, ainda, que a sentença recorrida se baseia em provas frágeis e duvidosas, que não servem para embasar uma condenação no Juízo cível, da mesma forma em que não foram suficientes para embasar uma condenação na ação penal, já que consideradas viciadas pelo Juízo criminal.

Ao final, assevera que a condenação é genérica, porquanto
“não consta na sentença de que forma houve a violação dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. A sentença foi omissa quanto a tipificação das violações, quanto aos fatos que ensejaram as violações apontadas.”

Com arrimo em tais considerações, pugna pelo provimento do presente recurso de apelação, a fim de que seja reformada a sentença vergastada, julgando improcedentes os pedidos formulados contra o apelante no tocante ao artigo 11,
caput
, da Lei de Improbidade Administrativa, com o reconhecimento da impropriedade das provas utilizadas para fundamentar a condenação ou, ainda, que seja declarada nula a sentença por ausência de fundamentação.

Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso rechaçou integralmente as teses recursais, oportunidade na qual pugnou pela improcedência do recurso interposto, com a confirmação da sentença de primeiro grau (Id. 96348505).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer de lavra do Procurador de Justiça Edmilson da Costa Pereira, opina pelo desprovimento do apelo (Id. 97357454).

Considerando as mudanças na Lei de Improbidade Administrativa promovidas pela Lei nº 14.230/21, restou determinada a intimação das partes para manifestação, em estrita observância ao disposto nos artigos 10 e 933, ambos do Código de Processo Civil (Id. 113504963).

O Ministério Público Estadual sustentou que as disposições trazidas pela novel Lei nº 14.230/2021 devem ser afastadas, de modo a se aplicar a redação anterior da Lei nº 8.429/92, em face da irretroatividade daquela (Id. 113841468).

O apelante, em contrapartida, defendeu a aplicação retroativa da lei mais benéfica, postulando o provimento do recurso para afastar a condenação, por força do disposto no artigo 21, §4º, da Lei nº 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.230/21 (Id. 115586977).

É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)

O EXMO SR. DR. PAULO FERREIRA ROCHA (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito.

V O T O

EXMO. SR. DES. ALEXANDRE ELIAS FILHO (RELATOR):

Inicialmente,
defiro
o pedido de assistência judiciária gratuita formulado pelo apelante. Assim sendo, preenchidos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal,
conheço
do recurso de apelação interposto.

Conforme já relatado, cuida-se de recurso de apelação cível interposto por
Enoque Fernandes Leite
, contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá/MT que, nos autos da
ação civil pública por ato de improbidade administrativa
nº 0020779-16.2013.811.0041, proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, a fim de condenar o apelante pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11,
caput
, da Lei nº 8.429/1992, impondo-lhe a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos, o pagamento de multa civil equivalente a uma vez o valor da remuneração que recebia à época dos fatos, bem como a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos.

Infere-se que o Ministério Público Estadual ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa em face de
Enoque Fernandes Leite, Francisco Dias Lourenço, Paulo Rogério Oliveira Moraes, Odir da Silva Avalos e Hélio Martino de Oliveira Filho, atribuindo a estes a prática de atos que importam em enriquecimento ilícito, bem como atentam contra os princípios da administração pública, consoante o disposto nos artigos 9º,
caput
, inciso I e V, e 11,
caput
, incisos I e II, ambos da Lei nº 8.429/92.

Narra que a ação se encontra alicerçada no Inquérito Civil nº 000460-023/2008, cujo escopo era apurar a ocorrência dos delitos de concussão e formação de quadrilha, praticados, em tese, pelos Investigadores de Polícia Civil Enoque Fernandes Leite, Francisco Dias Lourenço, Paulo Rogério Oliveira Moraes, Odir da Silva Avalos e Hélio Martino de Oliveira Filho.

O autor relata que, conforme denúncia oferecida no Juízo criminal,
no período de 19 de março de 2008 a 07 de julho de 2008, os requeridos, privilegiando-se da função que exerciam, agiram astuciosamente em unidade de desígnios e mediante vínculo associativo, impondo aos cidadãos Abraão Fernandes Ribeiro e José Luiz da Silva, a exigência do pagamento de vantagem indevida.

Consta, também, na inicial, que não obstante a absolvição dos requeridos no processo criminal por ausência de prova suficiente para condenação, as condutas dos requeridos importam em atos de improbidade administrativa, consistentes no enriquecimento ilícito dos demandados e na violação aos princípios da administração pública.

Na sentença, ao analisar os pedidos iniciais, o magistrado singular julgou-os parcialmente procedentes, ficando a parte dispositiva assim redigida:

“Pelo exposto, com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES
os pedidos formulados na presente Ação Civil Pública, o que faço para
CONDENAR
o requerido
Enoque Fernandes Leite pela prática de
ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992 e JULGAR IMPROCEDENTES
os pedidos em relação aos requeridos
Francisco Dias Lourenço, Paulo Rogério Oliveira Moraes, Odir da Silva Avalos
e
Hélio Martino de Oliveira Filho.

Com base nos motivos expostos no item 3 retro,
aplico ao requerido Enoque Fernandes Leite as seguintes sanções:

(i)
perda da função pública. No ponto, anoto filiar-me ao entendimento sedimentado pela 1ª Turma do Egrégio Superior Tribunal de Justiça no sentido de que “o art. 12 da Lei nº 8.429/92, quando cuida das sanções aplicáveis aos agentes públicos que cometem atos de improbidade administrativa, não prevê a cassação de aposentadoria, mas tão só a perda da função pública. As normas que descrevem infrações administrativas e cominam penalidades constituem matéria de legalidade estrita, não podendo sofrer interpretação extensiva” (STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1643337/MG, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 19/04/2018), razão pela qual a perda da função pública não alcança eventual a cassação de eventual aposentadoria.

(ii)
Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos;

(iii)
Pagamento de multa civil equivalente a 01 (uma) vez o valor da remuneração que recebia à época em seu cargo; e

(iv)
Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 03 (três) anos.

CONDENO, ainda, o requerido Enoque Fernandes Leite ao pagamento das custas e despesas processuais
, deixando de aplicar a condenação em relação aos honorários advocatícios, por serem incabíveis ao Ministério Público.”
(Id. 96348493).

Contra essa decisão, insurge-se o apelante
Enoque Fernandes Leite
, requerendo que sejam julgados improcedentes os pedidos formulados na inicial, por ausência de provas da prática de atos de improbidade administrativa, tão pouco do dolo subjetivo do agente, conforme teses sintetizadas no relatório.

Desta feita, verifica-se que a controvérsia, no caso vertente, reside em averiguar se restou suficientemente demonstrada a prática do ato ímprobo imputado ao apelante, que fora descrito, genericamente, na sentença, como hipótese de violação aos princípios da Administração Pública (artigo 11,
caput
, da Lei nº 8.429/92).

Pois bem.

Inicialmente, ressalta-se que, com a entrada em vigor da Lei nº 14.230, de 25/10/2021, foram promovidas significativas alterações na Lei nº 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do artigo 37 da Constituição Federal, e dá outras providências.

Inobstante as inúmeras discussões no âmbito jurídico a respeito do direito intertemporal e da consequente retroatividade da norma sancionatória mais benéfica, não se pode desconsiderar que o §4º do artigo 1º da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa estabelece ao sistema da improbidade administrativa o regime jurídico do Direito Administrativo Sancionador, segundo o qual, as normas que regem a improbidade administrativa devem retroagir às ações em curso, sempre que mais favoráveis ao réu. Confira-se:

“Art. 1º (...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Deve-se ressaltar que, apesar de a questão ainda ser recente nos Tribunais pátrios e ainda ser objeto de debates acalorados entre os juristas, filio-me à posição de que se deve compatibilizar a interpretação da cláusula do
due process
, que amplia analogicamente o substrato de incidência da garantia fundamental consagrada no artigo 5º, inciso XL, da
Constituição Federal, ao Direito Administrativo Sancionador.

Dessa forma, entendo que, não obstante a ausência de qualquer previsão expressa acerca da sua retroatividade, tenho que a lei benéfica deve retroagir para beneficiar aquele que seja alvo de pretensão sancionadora em sede de improbidade administrativa.

Como subespécie do direito punitivo, o Direito Administrativo Sancionador é destinatário da retroatividade mais benéfica, razão pela qual nova lei que limita a atividade repressora do Estado, deve ter aplicação imediata, bem como retroagir aos casos em andamento.

Ademais, a aplicação da retroatividade da norma mais benigna na esfera do Direito Administrativo Sancionador é uma consequência lógica do artigo 5º, inciso XL, da Magna Carta, que apesar de inicialmente ser endereçada para o Direito Penal, faz parte do arcabouço dos princípios constitucionais do direito sancionador em sentido geral.

Sobre o tema em tela, cito a doutrina de Marçal Justen Filho:

“As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência. Isso significa que, mesmo no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021.”
(Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021 / Marçal Justen Filho. - 1. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2022.pág. 293) [Destaquei].

No mesmo sentido são os ensinamentos de Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliveira:

“Da mesma forma, a retroatividade da norma mais benéfica deve abranger a necessidade de dolo específico para configuração da improbidade, na forma exigida pelo § 2º do art. 1º da LIA, inserido pela Lei 14.230/2021. A improbidade, a partir de agora, depende da "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.” (
Comentários à reforma da lei de improbidade administrativa: Lei 14.230, de 25.10.2021 comentada artigo por artigo / Daniel Amorim Assumpção Neves, Rafael Carvalho Rezende Oliveira. - Rio de Janeiro: Forense, 2022, pág. 10) [Destaquei].

Sobre o tema esta Corte de Justiça já se pronunciou:

“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – RECURSO DE UM DOS APELANTES NÃO CONHECIDO POR DESERTO - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINSITRATIVA – EX PREFEITO E SECRETÁRIO DE SAÚDE MUNICIPAL – AUSÊNCIA DE EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO E DEFICIÊNCIA NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS ATINENTES À SAÚDE PÚBLICA –
IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO
– AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NO ARTIGO 11 DA LEI N° 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO DE PROVIDO. (...) 2. A Lei n° 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais. 3.
O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. (...)”
(TJMT, N.U 0000512-65.2014.8.11.0048, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 03/05/2022, Publicado no DJE 04/05/2022) [Destaquei].

“APELAÇÕES —
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230, DE 25 DE OUTUBRO DE 2021 — APLICAÇÃO AOS CASOS EM CURSO — POSSIBILIDADE
— TRANSCURSO DO PRAZO DE OITO (8) ANOS ENTRE O PROTOCOLO DA INICIAL E A PUBLICAÇÃO DA SENTENÇA NO DIÁRIO DA JUSTIÇA ELETRÔNICO — CONSTATAÇÃO — PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE — DECRETAÇÃO DE OFÍCIO — IMPERIOSIDADE. 1. Possível a retroatividade da lei mais benéfica em favor do réu na ação de improbidade administrativa, visto que a matéria “insere-se no âmbito do direito administrativo sancionador e, segundo doutrina e jurisprudência, em razão de sua proximidade com o direito penal, a ele se estende a norma do art. 5º, XVIII, da Constituição da República” (STJ, REsp 1353267/DF). (...)”
(TJMT, N.U 0000952-78.1997.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 01/02/2022, Publicado no DJE 21/02/2022) [Destaquei].

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PEDIDO CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS DO AGRAVANTE DECRETADA -
APLICAÇÃO DA LEI Nº. 14.230/21 – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA
– PERICULUM IN MORA NÃO DEMONSTRADO – RECURSO DESPROVIDO - DECISÃO MANTIDA. 1.
Por força do chamado direito administrativo sancionador, as medidas aplicadas por atos de improbidade administrativa, autoriza a retroatividade mais benéfica
. 2. A nova norma - Lei 14.230/21, alterou as bases fundantes da Lei 8.429/92, e com isso, impôs a necessidade de comprovação do periculum in mora para decretação da indisponibilidade de bens, não sendo mais presumido. 3. Recurso desprovido. Decisão mantida.”
(TJMT, N.U 1001577-18.2020.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/05/2022, Publicado no DJE 02/05/2022) [Destaquei].

Desse modo, as mudanças mais benéficas da nova lei retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

Na presente hipótese, conforme mencionado alhures, o Ministério Público Estadual
ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa em face de
Enoque Fernandes Leite, Francisco Dias Lourenço, Paulo Rogério Oliveira Moraes, Odir da Silva Avalos e Hélio Martino de Oliveira Filho, atribuindo-lhes a prática de atos que importam em enriquecimento ilícito, bem como atentam contra os princípios da administração pública, consoante o disposto nos artigos 9º,
caput
, inciso I e V, e 11,
caput
, incisos I e II, ambos da Lei nº 8.429/92.

Por sua vez, após regular instrução processual, o magistrado de piso julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando apenas o
requerido Enoque Fernandes Leite pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no artigo 11,
caput
, da Lei nº 8.429/1992
.

A respeito do tipo relacionado à violação dos princípios que regem a administração pública, apesar da anterior previsão do elemento subjetivo doloso, o entendimento prevalecente até então nos órgãos de superposição correspondia ao dolo eventual ou genérico (STJ, AgRg no AREsp 20747/SP). Todavia, diante das alterações decorrentes da Lei nº 14.230/2021, a ação de improbidade administrativa passa a exigir a comprovação do dolo específico, assim considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 da referida Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

Além disso, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, não se admite a imputação da prática de improbidade administrativa com fundamento no artigo 11 da LIA sem que o fato esteja tipificado nas hipóteses taxativas de seus incisos. Isso porque o dispositivo em tela foi alterado em sua tipologia, para restringir a conduta considerada ímproba às hipóteses expressamente previstas em seus incisos, não se admitindo mais a tipificação aberta do
caput
.

Inclusive, deve-se considerar que as normas supervenientes que excluam fatos tipificados ou que mitiguem a sua aplicação são autoaplicáveis, mesmo que se tratem de medidas de natureza material.

No caso em análise, conforme visto, o Ministério Público Estadual requereu a condenação de todos os requeridos pela prática de atos que importam em enriquecimento ilícito e em violação aos princípios da administração pública, tendo o magistrado de piso decidido pela condenação apenas do apelante
Enoque Fernandes Leite e pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no artigo 11,
caput
, da Lei nº 8.429/1992.

Isso porque, segundo o magistrado sentenciante, embora o apelante tenha sido absolvido no processo criminal, que dizia respeito ao crime de concussão, cuja conduta típica é exigir vantagem indevida, as provas dos autos, em especial a interceptação das comunicações telefônicas, demonstraram que o requerido Enoque Fernandes aceitou o encontro com Abraão Fernandes e sabia qual era a finalidade do encontro (receber vantagem indevida).

Por conta dessa dinâmica dos fatos, concluiu o Juízo
a quo
que, apesar de não restar comprovada a prática de ato que importa em enriquecimento ilícito, a conduta do Policial Civil, que aceitou se encontrar com um suspeito conhecido no mundo da criminalidade e recebeu deste um envelope com a quantia de R$ 700,00 (setecentos reais), constitui desvio de conduta ética, suficiente para configurar grave violação aos princípios da administração pública.

Inclusive, sobre esse ponto, oportuna a transcrição das circunstâncias levadas em consideração na sentença de parcial procedência:

“Considerando que a principal imputação aos requeridos no Juízo Criminal dizia respeito ao crime de concussão (art. 316 do CP), cuja conduta típica é “exigir” vantagem indevida, compreensível a absolvição que se estendeu ao
requerido Enoque Fernandes
, já que todo o diálogo ao telefone foi conduzido por Abraão Fernandes.

Por outro lado, há um fato concreto com relação ao requerido
Enoque Fernandes
, pois, na conversa ao telefone com Abraão Fernandes, fica claro que ele aceitou o encontro sugerido.

Registro que na sentença criminal consta que a degravação constatou a expressão “restante do dinheiro” (fl. 1934) dita por Abraão para
Enoque Fernandes
. Porém, a audição do áudio por este Juízo indica algo como “To com o restante do negócio”.

Neste ponto, tenho que independentemente de compreender-se que tenha sido afirmado “restante do dinheiro” ou “restante do negócio”, fica evidente que
Enoque Fernandes
sabia do que se tratava e, imediatamente, disse o seguinte ao interlocutor: “deixa eu te falar, ce tá em qual lugar agora?”

Além disso, nota-se que o demandado
Enoque Fernandes
falou: “vamos encontrar no Centro”, ao passo que Abraão lhe sugere: “lá naquela lanchonete, pode ser?”, tendo aquele respondido afirmativamente que, “pode ser”.

Apesar de não ser possível concluir que o “restante” de algo que Abraão Fernandes passaria para
Enoque Fernandes
era decorrente dos fatos anteriores que o autor atribui a todos os requeridos, pelas razões já expostas, ou se isso se referia a um acordo exclusivo de ambos, fato é que o referido requerido compareceu no exato local onde aquele indivíduo voltado a práticas delitivas lhe aguardava.

Em seu depoimento em Juízo,
Enoque Fernandes
admitiu que, após chegar ao local, Abraão Fernandes colocou um envelope em seu bolso, dizendo-lhe que era uma encomenda para ser entregue ao “Paulo Rogério”.

Apesar do requerido dizer que o envelope estava lacrado, que não notou o que tinha dentro, e que permaneceu de braços cruzados enquanto Abraão Fernandes o colocou em seu bolso, isso não se mostra plausível.

Ora, não se justifica que um policial experiente, que certamente estava portando uma arma de fogo, tenha permitido que um indivíduo já conhecido no meio policial por prática delitivas, tenha tranquilamente levado as mãos em seu bolso e colocado algo como se fosse natural de acontecer.

No mais, apesar dos integrantes do Gaeco que monitoravam a ação não terem trazido testemunhos sobre qual foi o diálogo presencial travado entre Abraão Fernandes e
Enoque Fernandes
, bem como, apesar desse último tentar se eximir dizendo que o envelope era uma encomenda que ele não sabia do que se tratava e destinava-se ao “Paulo Rogério”, é incontroverso nos autos que ele foi preso portando o envelope que continha a quantia de
R$ 700,00 (setecentos reais).

Isso, apesar de não ter autorizado a condenação pelo delito de concussão, constitui motivo suficiente para que tal conduta naquelas circunstâncias tenha, efetivamente,
constituindo numa grave violação aos princípios da administração pública
.

A despeito da não comprovação dos fatos anteriores narrados na inicial, bem como ausente a demonstração de que todos os requeridos agiam em unidade ilícita de designíos, resta claro que a conduta do requerido Enoque Fernandes, na ocasião do encontro marcado com Abrão Fernandes, constitui desvio de conduta ética, com transgressão consciente de um dever jurídico decorrente de uma atitude avessa aos princípios da Administração Pública. (...)

A forma imediata como o requerido concordou com o encontro, sabendo exatamente o local onde deveria parar seu veículo, sem necessitar de muitas explicações durante a ligação, e tendo ele aceitado o envelope sem qualquer relutância ou justificativa plausível, demonstra de modo inequívoco que tinha ciência da inidoneidade daquela relação,
sendo nítida a presença do dolo, sendo suficiente o dolo genérico, como afirmado pela jurisprudência
.

Com efeito, conclui-se que o requerido
Enoque Fernandes Leite
, no dia
07.07.2008
, por volta do meio-dia, próximo a uma lanchonete localizada na Avenida Getúlio Vargas, em frente ao Banco HSBC,
cometeu ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992
, vez que, flagrantemente, violou os deveres de honestidade, legalidade, e lealdade às instituições.

Ressalto que, apesar de ter ficado demonstrado o “animus” do referido agente público em receber a vantagem indevida a si oferecida, o que enseja sua condenação por violação aos princípios éticos que regem a administração pública,
entendo que não se consumou o ato de improbidade administrativa previsto no art. 9º da Lei nº 8.429/1992.”
(Id. 96348493).

Ocorre que a conduta imoral atribuída ao apelante, consistente em marcar encontro com indivíduo conhecido pela prática de crimes, recebendo deste um envelope com determinada quantia em dinheiro, não está tipificada nos incisos do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, de modo que, se não há prova de enriquecimento ilícito ou lesão ao erário, também não há como tipifica-la numa das condutas dos artigos 9º e 10 da mesma Lei.

A pretensão do Ministério Público exposta na inicial, consistente no enquadramento da conduta do apelante no tipo descrito nos incisos I e II do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, ou a condenação imposta na sentença conforme a fórmula genérica constante do
caput
, não encontra mais suporte com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, que além de definir um rol taxativo de condutas que importam em violação aos princípios administrativos, revogou os incisos I e II do dispositivo em questão.

Dessa forma, o ato imputado ao apelante não é mais tipificado como ato de improbidade administrativa pela Lei nº 8.429/92, de acordo com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, cuja retroatividade se aplica para beneficiar o requerido.

A propósito, assim tem entendido os Tribunais pátrios:

“APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DISPENSA DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS - PERÍODO ELEITORAL - VEDAÇÃO PREVISTA NO ART. 73, V, DA LEI 9.504/97 -
CONDUTA TIPIFICADA NO ART. 11, I, DA LEI 8.429/92 - REVOGAÇÃO PELA LEI N.º 14.230/2021 - APLICABILIDADE IMEDIATA - RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA AO ACUSADO - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
- RECURSO PROVIDO POR OUTROS FUNDAMENTOS. 1. A Lei federal n.º 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei n.º 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa); dentre outras, alterou o caput do art. 11 e revogou o inciso I desse mesmo dispositivo, que previa como ímproba a prática de ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência. 2. A Lei de Improbidade Administrativa enquadra-se como parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei n.º 8.429/92, ao qual se aplica, segundo o entendimento do STJ, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, segundo o qual "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu". 3.
Se as condutas imputadas ao réu não mais configuram ato de improbidade administrativa, na ausência de previsão legal, não há razão jurídica que autorize sua condenação, devendo ser julgado improcedente o pedido inicial
.”
(TJMG - Apelação Cível 1.0327.17.001360-8/001, Relator(a): Des.(a) Luís Carlos Gambogi, 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/04/0022, publicação da súmula em 29/04/2022) [Destaquei].

“APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - REJEIÇÃO DA INICIAL -
TIPIFICAÇÃO DO ATO PELO ART. 11, I, DA LEI 8.429/92 - REVOGAÇÃO PELA LEI 14.230/2021 - RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA AOS ACUSADOS - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADA
- RECURSO DESPROVIDO. 1. A Lei de Improbidade Administrativa integra parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei 8.429/92, sendo aplicável, conforme entendimento do STJ, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, sendo o qual "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu". 2.
A posterior supressão do tipo em que se enquadra o ato apontado como ímprobo afasta a possibilidade de condenação dos requeridos
.”
(TJMG – Apelação Cível 1.0000.20.576948-2/001, Relator(a): Des.(a) Luís Carlos Gambogi, 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 31/03/0022, publicação da súmula em 31/03/2022) [Destaquei].

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação civil pública. Pretensão direcionada a ex-prefeito de Sagres/SP.
Imputada prática de ato de improbidade administrativa descrito no artigo 11, 'caput', e inciso II, da Lei nº 8.429/92
. Decisão de primeiro grau que recebeu a inicial da ação civil por atos de improbidade administrativa. 1. Improbidade administrativa. Lei nº 14.230/21 que procedeu a significativas alterações na Lei nº 14.230/21. Lei nova, § 4º, do artigo 1º, da Lei nº 14.230/21. 2.
Lei nº 14.230/21 que alterou a redação do 'caput' do artigo 11, da LIA e revogou seu inciso II. Inexistência, doravante, de tipificação legal na LIA da conduta imputada ao requerido. 'Abolitio improbitatis'. 3. Impossibilidade de se prosseguir a ação adotando-se a tipificação do 'caput' do artigo 11, da LIA, pois que com a nova redação conferida pela Lei nº 14.230/21, imprescindível que se caracterize uma das condutas previstas em seus incisos. Tipos fechados
. 4. Rejeição da inicial, nos termos do artigo 17, § 6-B, da Lei nº 8.429/92 que é medida de rigor. 5. Decisão reformada. Recurso provido.”
(TJSP; Agravo de Instrumento 2272620-60.2021.8.26.0000; Relator (a): Oswaldo Luiz Palu; Órgão Julgador: 9ª Câmara de Direito Público; Data do Julgamento: 06/04/2022; Data de Registro: 06/04/2022)
[Destaquei].

No mesmo sentido é o entendimento já esboçado por este Tribunal de Justiça:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INÉPCIA DA INICIAL - PRELIMINAR AFASTADA –
SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DANO AO ERÁRIO - VIGÊNCIA DE NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA AO RÉU - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RETROATIVIDADE DA NORMA - AUSENTE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA DOLOSA E O EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO
– IMPOSITIVA A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO – RECURSO DESPROVIDO. 1. A improbidade administrativa é disciplinada pelo direito administrativo sancionador, trazendo a nova lei alterações significativas para a configuração do ato de improbidade, dentre outras, por força do art. 5.º, caput, XL, da CF, deve ser observada e aplicada à hipótese vertente, porque mais benéfica.
2. Conforme os novos ditames da LIA, o dolo é imprescindível para a tipicidade das condutas previstas em seus artigos 9.º, 10 e 11, somado à comprovação do efetivo prejuízo ao erário, sendo insuficiente para a tipificação dos ilícitos ali especificados os meros atos voluntários de expediente do agente ou desempenho de competências públicas. 3. Não demonstrado o dolo dos requeridos, entendo restar prejudicada a tipicidade das condutas imputadas na exordial, conforme preceitua os preceitos da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992
. 4. Recurso desprovido.”
(TJMT, N.U 0001310-66.2007.8.11.0017, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Vice-Presidência, Julgado em 28/03/2022, Publicado no DJE 04/04/2022) [Destaquei].

“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (...)
NOVA REDAÇÃO LEI N° 14.230/21 – REVOGAÇÃO DA PENA DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS PARA OS ATOS TÍPIFICADOS NO ARTIGO 11 DA LEI N° 8.429/92 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA
– RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DESPROVIDO – RECURSO DE ALTIR ANTÔNIO PERUZZO PARCIALMENTE PROVIDO. (...) 3. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. 4. Os elementos de convicção produzidos nos autos demonstram que o Apelante, na qualidade de Prefeito Municipal, deliberadamente, indicou saldo em conta bancária inexistente, como manobra na prestação de contas, para ocultar o descumprimento da regra estabelecida no artigo 42 da LRF, diante da existência de déficit decorrente de obrigações assumidas nos últimos quadrimestres do respectivo mandato, sem disponibilidade financeira para tanto. 5.
Com relação à pena de suspensão dos direitos políticos, uma vez que houve a sua revogação para a hipótese do artigo 11 da Lei n° 8.429/92, bem como considerando a retroatividade da lei benéfica em se tratando de direito administrativo sancionador, impõe-se o seu afastamento
.”
(TJMT, N.U 0003405-11.2008.8.11.0025, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 08/03/2022, Publicado no DJE 16/03/2022) [Destaquei].

Por fim, em conformidade com o disposto no artigo 21, §, da Lei nº 8.429/92, incluído pela Lei nº 14.230/21,
não é possível o prosseguimento da ação civil pública por improbidade administrativa sobre os mesmos fatos que na esfera criminal, por decisão colegiada, concluiu-se pela absolvição criminal, por qualquer dos fundamentos no artigo 386 do Código de Processo Penal, o que ocorreu no caso vertente.

À luz de tais considerações,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto para reformar a sentença de primeiro grau, a fim de julgar totalmente improcedentes os pedidos iniciais.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1º VOGAL):

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2º VOGAL):

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

EM 31 DE MAIO DE 2022:

APÓS O VOTO DO RELATOR DAR PROVIMENTO AO RECURSO, E SER ACOMPANHADO PELO 1º VOGAL- DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, PEDIU VISTA O 2º VOGAL - DES. LUIZ CARLOS DA COSTA.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 27 DE SETEMBRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2º VOGAL):

Acompanho o voto do relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/09/2022