Tribunal: TJMT
Processo: 1014325-82.2020.8.11.0000
Relator(a): MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-09-13
Data de publicação: 2022-09-23

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1014325-82.2020.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), DAYANE NOGUEIRA CARVALHO - CPF: 039.177.311-93 (ADVOGADO), INSTITUTO DE PROMOCAO HUMANA E AMBIENTAL PAIAGUAS - CNPJ: 10.870.028/0001-33 (AGRAVANTE), DOUTO JUIZ DA 2ª VARA CÍVEL DE JACIARA (AGRAVADO), MPEMT - JACIARA (AGRAVADO), MPEMT - JACIARA (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ORGANIZACAO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO – OSCIP – PAGAMENTO DE TAXA DE ADMINISTRAÇÃO RECONHECIDAMENTE ILEGAL – DECRETO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS NO VALOR PAGO A TÍTULO DE TAXA ADMINISTRATIVA – INDÍCIOS DE PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE – DANO AO ERÁRIO – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

Demonstrado o perigo de dano ou o risco ao resultado do processo, convencendo-se o Juiz acerca da probabilidade dos atos descritos na inicial, admite-se o decreto de indisponibilidade de bens, visando assegurar o integral ressarcimento do dano ao erário.

Evidenciado que, os Requeridos contribuíram para o recebimento de verba, a título de taxa de administração, reconhecidamente ilegal, demonstrando assim, o prejuízo aos cofres públicos, mostra-se acertado o decreto de indisponibilidade de bens.

Recurso desprovido.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de antecipação de tutela, interposto por INSTITUTO DE PROMOCAO HUMANA E AMBIENTAL PAIAGUAS, contra decisão proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Jaciara/MT, que nos autos da Ação Civil Pública nº 1001458-27.2020.8.11.0010, movida pelo Ministério Público Estadual em desfavor do Agravante e Outros, deferiu o pedido liminar para determinar:

I) a suspensão dos termos da parceria nº 002 e 003/2018, sendo vedado o pagamento de qualquer valor, salvo no tocante aos serviços de saúde e correlatos, sob pena de multa diária de quinhentos reais;

II) a suspensão de repasses a título de taxa de administração, sob pena de multa diária de quinhentos reais;

III)Determinar a indisponibilidade de bens dos Requeridos, tão somente no que tange ao valor pago a título de taxa de administração, no valor de R$ 2.163.349,62 (dois milhões cento e sessenta e três mil trezentos e quarenta e nove reais e sessenta e dois centavos); sem prejuízo do bloqueio de transferência de veículos de propriedade dos Réus, caso a constrição sobre contas bancárias não se mostrem suficientes.

Irresignado com a decisão proferida, sustenta o Agravante que, sofreu constrição em dezoito contas bancárias, cujo valor total compreende R$962.183,67 (novecentos e sessenta e dois mil cento e oitenta e três reais e sessenta e sete centavos).

Assevera que, são impenhoráveis, os recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação compulsória em educação, saúde e assistência social.

Argumenta que, parte dos valores constritos seriam destinados a ações de apoio ao enfrentamento da Covid-19 e prevenção / controle da Dengue, Chikungunya e Zika Vírus, o que implica em paralisação dos serviços e não pagamento dos profissionais.

Afirma que não restou evidenciado a efetiva lesão aos cofres públicos, a justificar o decreto de indisponibilidade de bens.

Alega que, a constrição de valores, por serviços devidamente prestados, implicaria em enriquecimento indevido da Administração Pública.

Aduz que, os Termos de Parceria nº 002 e 003/2018 observam a legislação de regência, não havendo se falar em ilegitimidade de utilização da OSCIP como mão de obra.

Verbera que, “
os custos indiretos, operacionais e administrativos, não podem ser confundidos com Taxa de Administração, que é vedada no ordenamento jurídico
”.

Com base nestes fundamentos, pugna pela concessão da antecipação de tutela recursal, determinando-se o desbloqueio dos valores penhorados nas contas bancárias do Agravante, autorizando-se a continuidade da execução de todos os termos de parcerias. Requer ainda, seja considerada a decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado, que autoriza o pagamento de despesas relativas aos custos essenciais, após a devida comprovação dos itens. No mérito, pelo provimento do recurso.

O pedido de antecipação de tutela recursal foi indeferido.

A Agravante interpôs Agravo Interno (id. 53477451).

Contrarrazões ao Agravo de Instrumento no id. 55182978.

Contrarrazões ao Agravo Interno no Id. 60835988.

O Recurso de Agravo Interno restou desprovido (id. 79271480).

O Parecer Ministerial se manifestou pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Extrai-se dos autos que, o Ministério Público Estadual moveu Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ao fundamento de que, o Município de Jaciara firmou três termos de parceria com a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, ora Agravante, procedimentos estes em que foram constatadas diversas irregularidades.

Sobreveio a decisão agravada, que determinou a suspensão do Termo de Parceria nº 002 e 003/2018, sendo vedado o pagamento de qualquer valor, salvo no tocante aos serviços de saúde e correlatos, bem como a suspensão de repasses a título de administração.

O Juízo de 1º Grau determinou ainda, a indisponibilidade de bens dos Requeridos, tão somente no que tange ao valor pago a título de taxa de administração, no valor de R$ 2.163.349,62 (dois milhões cento e sessenta e três mil trezentos e quarenta e nove reais e sessenta e dois centavos); sem prejuízo do bloqueio de transferência de veículos de propriedade dos Réus, caso a constrição sobre contas bancárias não se mostrem suficientes.

Pois bem.

Inicialmente, registre-se que, o presente recurso se restringe a analisar o acerto ou desacerto da decisão objurgada. Portanto, no que tange à alegação de impenhorabilidade de recursos públicos recebidos por instituições privadas para a aplicação compulsória em educação, saúde ou assistência social, verifica-se que tal matéria não fora analisada pelo Juízo de 1º Grau, assim como o requerimento de aplicação do entendimento adotado pelo Tribunal de Contas do Estado; de modo que, a apreciação destas questões pelo Juízo
ad quem
implicaria em supressão de instância e violação ao princípio do duplo grau de jurisdição.

Superada tal questão, passo à análise dos demais argumentos.

Cumpre esclarecer que, o Juízo de 1º Grau não determinou a suspensão do Termo de Parceria nº 001/2018, motivo pelo qual, será objeto de apreciação no presente recurso, tão somente a determinação de sobrestamento do Termo de Parceria nº 002/2018 e 003/2018, bem como o decreto de indisponibilidade de bens.

Quanto aos mencionados termos de parceria (002 e 003), o Recorrente não logrou êxito em afastar o argumento vertido pelo Agravado e adotado pelo Juízo de 1º Grau, no sentido de que, a Secretária Municipal de Assistência Social e o Secretário Municipal de Administração e Finanças, não detinham legitimidade para, isoladamente, representar o Município, ato privativo do Chefe do Poder Executivo; e ainda, que o Conselho Municipal de Assistência Social

e o Conselho Municipal de Educação não foram consultados, não observando assim, o disposto no artigo 10, §1º, da Lei nº 9.790/1999,
verbis:

“Art. 10. O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público discriminará direitos, responsabilidades e obrigações das partes signatárias.

§ 1
o
A celebração do Termo de Parceria será precedida de consulta aos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de governo.”

Nos termos da normativa de regência, (art. 31-A, do Decreto 3100/99), o Termo de Parceria deverá ser assinado pelo titular do órgão responsável por sua celebração, no caso, o Prefeito Muncipal, vedada a delegação de competência para este fim.

De mesmo modo, conforme consignado pelo
Parquet,
os Termos de Parceria foram firmados, em inobservância ao disposto no artigo 10, §2, da Lei nº 9.790/1999, que estabelece cláusulas essenciais para o pacto, dentre as quais, se inclui a especificação do programa de trabalho, metas, resultados, critérios objetivos de avaliação, desempenho e indicadores de resultados;

aparentemente ausentes no Termo de Parceria nº 002/2018.

Feitas estas considerações, por ora, deve permanecer incólume a determinação de suspensão dos Termos de Parceria nº 002 e 003/2018, especialmente em razão de que estes não se tratam de matérias correlatas à saúde, envolvendo, conforme consignado alhures, área de assistência social e da educação, que não obstante a relevância das políticas públicas voltadas ao atendimento destas pastas, mostra-se prudente o sobrestamento de destinação de verbas em que há indícios de vilipêndio aos cofres públicos, diante da possível cobrança de numerário que supera em até quatro vezes o valor inicialmente estimado pela Administração.

Ao contrário do suscitado pela parte, em sede de cognição sumária, não se vislumbra a existência de prejuízo à área da saúde, uma vez que, concernente ao Termo de Parceria nº 001/2018, que versa sobre a promoção integral da saúde, não houve a determinação de suspensão das atividades, consignando o Juízo de 1º Grau que, a decisão, em hipótese alguma, atinge os profissionais da saúde, bem como serviços correlatos eventualmente abrangidos.

Cumpre nos então, analisar eventual cobrança de taxa de administração pela OSCIP, ora Agravante.

O Instituto Paiaguas apresenta em seus planos de trabalho, a possibilidade de cobrança por custos indiretos, indicando o percentual máximo de 13% sobre todos os serviços, de modo que há robustos indícios da exigência da taxa de administrativa, reconhecidamente ilegal, até mesmo pela Agravante.

Nos termos da lei, admite-se o recebimento, tão somente de despesas a serem realizadas no cumprimento do Termo se Parceria, detalhando-se remunerações e benefícios de pessoal a serem pagos.

Como se sabe, a qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público somente é conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, ou seja, que não distribui eventuais excedentes operacionais, auferidos mediante o exercício de suas atividades.

Cumpre esclarecer ainda que, o pagamento da taxa de administração fora objeto de Representação de Natureza Interna no Tribunal de Contas do Estado, que constatou o pagamento de aproximadamente dois milhões de reais a título desta rubrica, consignando o seguinte:

“PREFEITURAS MUNICIPAIS DE JACIARA, CARLINDA, LAMBARI D'OESTE, ITAÚBA E NOVA CANAÃ DO NORTE. REPRESENTAÇÃO DE NATUREZA INTERNA ACERCA DE IRREGULARIDADES NOS
PAGAMENTOS DAS
TAXAS ADMINISTRATIVAS
DECORRENTES DO TERMO DE PARCERIA FIRMADO COM A OSCIP INSTITUTO DE PROMOÇÃO HUMANA E AMBIENTAL PAIAGUÁS. HOMOLOGAÇÃO, EM PARTE, DE MEDIDA CAUTELAR ADOTADA SINGULARMENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO CAUTELAR PARA AUTORIZAR O PAGAMENTO DE
DESPESAS ADMINISTRATIVAS ESSENCIAIS
, APÓS A DEVIDA COMPROVAÇÃO DOS ITENS (DETALHADAMENTE
), NOS TERMOS DA LEGISLAÇÃO (LEI 9.790/99). ALTERAÇÃO DO VALOR DA MULTA DIÁRIA EM RAZÃO DO DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO PARA 10 UPFS/MT. ACORDAM os Senhores Conselheiros do Tribunal de Contas (...)
autorizar
o pagamento de despesas administrativas
essenciais
, após a devida comprovação dos itens, inclusive com o detalhamento indicado no art. 10, § 2º, inciso IV da Lei nº 9.790/1999, de modo que também esteja demonstrado a qual Termo de Parceria a despesa se refere
, ficando o gestor responsável sujeito a sanção por este Tribunal em caso de descumprimento; e, por fim,
em fixar em 10 UPFs/MT
o valor da
multa diária
em razão do descumprimento da decisão cautelar. (Processo nº 12.275-0/2019, Tribunal Pleno/TCE, Rel. Conselheiro Interino Luiz Henrique Lima, DJ 21/05/2019).

No que tange à indisponibilidade de bens, vejamos o disposto na Lei de Improbidade Administrativa:

“Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.

(...)
§ 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o
caput
deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.

§ 4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida.

(...)
§ 6º O valor da indisponibilidade considerará a estimativa de dano indicada na petição inicial, permitida a sua substituição por caução idônea, por fiança bancária ou por seguro-garantia judicial, a requerimento do réu, bem como a sua readequação durante a instrução do processo.

(...)
§ 10. A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita.”

De acordo com a jurisprudência assente na Colenda Corte Superior, inclusive após as recentes alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa, desnecessário se mostra para a concessão da medida, que haja a prova da dilapidação do patrimônio do agente, bastando para tanto a verificação da gravidade dos fatos atribuídos à parte.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. INDISPONIBILIDADE DE BENS. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE.

1.
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.366.721/BA, DJe 19/09/2014, submetido ao rito do art. 543-C do Código de Processo Civil/1973, correspondente ao art. 1.036 e seguintes do CPC/2015, assentou a orientação de que, havendo indícios da prática de atos de improbidade, é possível o deferimento da medida cautelar de indisponibilidade, sendo presumido o requisito do periculum in mora.

2. No caso, o Tribunal de origem, soberano na análise das circunstâncias fáticas da causa, reconheceu a necessidade de decretação de indisponibilidade dos bens do agravante, sendo inviável a modificação de tal entendimento, em sede de recurso especial, a teor da Súmula 7 do STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial."

3. Agravo interno desprovido.

(AgInt no REsp n. 1.851.850/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma,
julgado em 21/2/2022, DJe de 24/2/2022.)

Legalidade da decretação da medida de indisponibilidade de bens 13.

A Primeira Seção do STJ, no julgamento do Recurso Especial Repetitivo 1.366.721/BA, Relator para o acórdão Ministro Og Fernandes, fixou o Tema 701 de sua jurisprudência, afirmando que a medida cautelar ou liminar que decreta a indisponibilidade dos bens do autor de ato de improbidade administrativa "não está condicionada à comprovação de que o réu esteja dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o periculum in mora encontra-se implícito no comando legal que rege, de forma peculiar, o sistema de cautelaridade na ação de improbidade administrativa, sendo possível ao juízo que preside a referida ação, fundamentadamente, decretar a indisponibilidade de bens do demandado, quando presentes fortes indícios da prática de atos de improbidade administrativa".

14.
Para o cabimento da medida de indisponibilidade, portanto, é suficiente a existência de fortes indícios da prática de atos de improbidade administrativa, sendo presumido o periculum in mora.

15
. No caso, o Tribunal de origem, de modo a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, constatou a presença dos requisitos legais para a manutenção da medida de indisponibilidade deferida em 1° grau
, apontando: "Como exaustivamente discutido em outros recursos interpostos contra a mesma decisão, os indícios de cometimento de atos ímprobos durante a gestão dos Agravantes são múltiplos e contundentes. De fato, o acórdão do Tribunal de Contas da União concluiu pela existência de aquisição fraudulenta de imóveis, com superfaturamento de R$ 14.045.000,00 (quatorze milhões e quarenta e cinco mil reais), bem como pela constatação de irregularidades em contratos e respectivas execuções de obras de reforma, celebrados com a empresa LG Participações e Empreendimentos EIRELI, pertencente ao réu Luiz Gonzaga de Castro Alves e sua filha. Ademais, existem notícias da prática de fraude à licitação, compra de imóveis superfaturados, desvio de verbas, contratações irregulares e ameaça a testemunhas" (fls. 4.716, e-STJ) (grifei).

16. Rever a conclusão da Corte local requer incursão no conjunto fático-probatório dos autos, o que é impróprio na via eleita, em razão do óbice da Súmula 7/STJ. (...) (
REsp n. 2.003.949, Rel. Ministra Regina Helena Costa, DJe de 15/06/2022.)

Destarte, para que seja acolhido, o pedido de indisponibilidade de bens deve vir acompanhado de acervo probatório robusto e suficiente, aptos a justificar, de plano, a concessão da medida, ou seja, devem ser demonstrados fortes indícios da responsabilidade do agente na execução do ato de improbidade; evidenciados no caso concreto.

No caso em análise, existindo indícios de prejuízo ao erário, no sentido de que, não obstante a ilegitimidade da cobrança de taxa de Administração pela OSCIP, esta percebeu verbas que compreendem aproximadamente dois milhões de reais sob esta rubrica, deve ser mantido o decreto de indisponibilidade de bens, a incidir sobre o patrimônio dos agentes públicos responsáveis pelo dano aos cofres públicos.

Destarte, não vislumbro, fundamento apto à modificação da decisão, no que tange ao decreto de indisponibilidade de bens, na hipótese em que presentes o perigo de dano / risco ao resultado do processo, convencendo-se o Juiz acerca da probabilidade dos atos descritos na inicial, visando a assegurar o integral ressarcimento do dano ao erário.

Ante o exposto
, em consonância ao parecer ministerial, nego provimento ao recurso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 13/09/2022