Tribunal: TJMT
Processo: 1020914-56.2021.8.11.0000
Relator(a): SEBASTIAO DE MORAES FILHO
Órgão julgador: SEBASTIAO DE MORAES FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2022-06-09
Data de publicação: 2022-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
: 1020914-56.2021.8.11.0000

Classe:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

Assunto:
[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]

Relator:
Des(a). SEBASTIAO DE MORAES FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). GUIOMAR TEODORO BORGES, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO]

Parte(s):

[EDMILSON VASCONCELOS DE MORAES - CPF: 690.343.541-72 (ADVOGADO), PREFEITO MUNICIPAL DE ROSÁRIO OESTE (AUTOR), ALEX STEVES BERTO - CPF: 638.029.021-49 (AUTOR), RANIELE SOUZA MACIEL - CPF: 037.847.671-84 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE ROSARIO OESTE - CNPJ: 24.977.076/0001-30 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE ROSARIO OESTE - CNPJ: 03.180.924/0001-05 (TERCEIRO INTERESSADO), CARLOS ANTONIO MENDES DA SILVA - CPF: 953.387.481-34 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL – ÓRGÃO ESPECIAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ALTERAÇÃO DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ROSÁRIO OESTE – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – VIOLAÇÃO DOS PODERES – INEXISTÊNCIA – EMENTA CONSTITUCIONAL N.100/2009 – PRINCÍPIO DA SIMETRIA – AUTONOMIA MUNICIPAL – COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO - ATRIBUIÇÃO CONCORRENTE – INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DE SEPARAÇÃO DOS PODERES – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.

(I)- Os dispositivos questionados da Lei Orgânica do Município de ROSARIO OESTE, com a complementação de vários parágrafos em seu artigo 63, através de atos oriundos da CÂMARA MUNICIPAL daquele município, sem a participação do PODER EXECUTIVO, tratando a questão no âmbito de direito financeiro, não ofendem os princípios da harmonia e separação dos poderes.

(II) – O ato da Câmara Municipal do Município de ROSÁRIO OESTE, neste aspecto, está em perfeita consonância com o que estabelece o artigo 166 da Constituição Federal, na redação que lhe foi data pela Emenda Constitucional n. 100/2009. Não obstante a Constituição do Estado de Mato Grosso não tenha, até a presente data, acrescentada a modificação inserida na Carta Constitucional da República, não reside qualquer vedação de que tal dispositivo não possa ser aplicada dentro das normas da Lei Orgânica Municipal, visto esta situação por simetria. Assim, se no plano federal e estadual foi considerada hígida, não há razões para se negar o mesmo direito à norma municipal.

(III)- Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente, manutenção na Lei Orgânica Municipal dos §§ 10 a 16 do seu artigo 63.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO DE MORAES FILHO (RELATOR)

Colendo Órgão Especial,

Cuida-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIFDADE formulada pelo Senhor ALEX STEVES BERTO, Prefeito Municipal de Rosário Oeste, Estado de Mato Grosso em face da CÂMARA MUNICIPAL DE ROSÁRIO OESTE. Acoima de inconstitucional a EMENTA Á LEI ORGÂNICA NÚMERO 001/2021 que acrescenta §§ 10 a 16 ao artigo 63 da citada norma.

Vejamos o teor da norma acoimada de inconstitucional.

‘EMENDA A LEI ORGANICA MUNICIPAL N°. 001/2021

A Mesa Diretora da Câmara Municipal de Rosário Oeste- MT, em face da aprovação do Projeto de Emenda do Legislativo Municipal à Lei Orgânica do Município de Rosário Oeste - MT n°. 001/2021, discutida e votada nas datas de 13/10/2021 e 26/10/2021, e aprovada em Io e 2o turno, conforme preceitua o Parágrafo Io do Artigo 25, e nos termos do Artigo 25, § 2o, ambos dispositivos da Lei Orgânica Municipal PROMULGA a presente Emenda a L.O.M., em seu Artigo 63 que fica acrescido sete parágrafos, do 10 ao 16, com a seguinte redação:

Art. 63 – (...)

§ 10 - As emendas individuais de iniciativa parlamentar ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite de um inteiro e dois décimos por cento (1,2%) da receita corrente líquida prevista no Projeto de Lei Orçamentário encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que 50% (cinqüenta por cento) desses recursos devem ser destinados a ações e serviços públicos de saúde, vedada a sua utilização para pagamento de pessoal e encargos sociais, nos termos do artigo 166, §§ 9o ao 18, no que couber, da Constituição Federal.

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 10 deste Artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.

§ 12. As programações orçamentárias previstas no §10 deste Artigo não serão de execução obrigatória apenas nos casos dos impedimentos de ordem técnica.

§ 13. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do §10 deste Artigo, serão adotadas as seguintes medidas;

I- até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da Lei Orçamentária, o Poder Executivo enviará ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento;

II- até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo enviará novo Projeto do autor ou autores da emenda parlamentar dada como impedida tecnicamente, ao Poder Executivo para o remanejamento da programação orçamentária;

III- até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará Projeto de Lei sobre o remanejamento da programação orçamentária cujo impedimento seja insuperável, devendo o mesmo ser apreciado em regime de urgência. parlamentar fica autorizado o Executivo a remanejar por sua conta os recursos alocados, desde que o faça resguardando a metade do valor para aplicação na área da saúde;

§ 14. Considera-se equitativa a execução das programações de Caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria.

§ 15. O Presidente da Câmara Municipal ordenará ao setor Contábil para que defina o montante a ser disponibilizado como orçamento impositivo e distribuirá os valores equitativamente a cada um de seus membros, os quais poderão apresentar suas propostas individualmente ou em conjunto com outros Vereadores, unificando as proposições;

§ 16. Apresentadas as propostas pelos Vereadores as mesmas serão encaminhadas ao Executivo em até cinco dias, para que sejam inseridas nos Projetos de Lei Orçamentários. (sic).

Registra a inicial que a citada EMENDA contem VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL vez que o processo legislativo ocorreu sem a participação do Poder Executivo, já que a aprovação de emendas à Lei Orgânica do Município não ostenta a possibilidade de sanção ou veto do Prefeito Municipal. Desta forma, salienta que a matéria é restrita à iniciativa do Poder Executivo e, por consequência, não podendo ser regulada por emenda parlamentar o que, assim fazendo, reside vício formal de inconstitucionalidade. Sustentou, por outro lado, existência de INCONSTICIONALIDADE MATERIAL. Salientou que a norma acoimada de inconstitucional, conferem despesas de cunho obrigatório atual, ao tornar obrigatória execução dessa fatia orçamentária, ofensa clara a separação dos poderes contidos no artigo 2º da Constituição Federal.

Sustentou o autor, em face de competência exclusiva do Poder Executivo, em primeiro aspecto, o que dispõe o artigo 45, inciso VIII e artigo 62, inciso III, ambos da Lei Orgânica do Município de Rosário Oeste, assim registrado:

‘Art. 45 – Compete privativamente ao Prefeito Municipal:

VIII – enviar à Câmara Municipal plano plurianual, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Lei Orgânica.

(...)

Art. 62 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão.

I – o Plano Plurianual.

II- as diretrizes orçamentárias.

III - os orçamentos anuais.’

Sustentou, ainda, que a par do vício formal já elencado acima, a ementa da Lei Orgânica n.001/2021, acabaram por afrontar materialmente a Constituição Federal e a Constituição do Estado de Mato Grosso. Traz seus fundamentos na aplicação, no caso concreto, da validade do que preceitua a Carta Estadual nos artigos 66, inciso IX e artigo 162, inciso III, segundo transcreve-se:

‘Art. 66 – Compete privativamente ao Governador do Estado:

IX – enviar à Assembléia Legislativa o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição:

(...).

Art. 162 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I- o plano plurianual;

II- as diretrizes orçamentárias;

III- os orçamentos anuais do Estado.’

Concluiu; a pretensão angular, acoimando de inconstitucional as normas legais editadas pelo Poder Legislativo Municipal sem a participação do Poder Executivo Municipal, questionada ao que chamou de ‘orçamento impositivo’, acabou por cercear a prerrogativa constitucional do Chefe do Poder Executivo Municipal, de iniciar os projetos de lei ou de emenda a lei orgânica que dispunham sobre matéria orçamentária.

Considerando a natureza da ação proposta, prescindi de análise no que tange a liminar pretendida e, de consequência, com espeque no artigo 12 da Lei 9.868/99, proferi decisão, que passou sem qualquer recurso, de que, a tempo, forma, modo, sobretudo diante do recesso forense, que a apreciação e julgamento desta ação seria da forma abreviada e, de consequência, competirá ao colendo Órgão Especial deste sodalício mato-grossense, ingressar diretamente em relação ao mérito, declarando ou não a inconstitucionalidade da norma atacada.

Sustentou a Câmara Municipal de Rosário Oeste, ao prestar as informações requeridas que a Lei Orgânica questionada, limitando-se a reproduzir previsão constitucional sobre o tema em âmbito local, não registra qualquer situação de inconstitucionalidade. (ID-115405978).

O parecer Ministerial, de lavra do conspícuo Procurador DEOSDETE CRUZ JUNIOR, fazendo ampla explanação sob o tema, opinou pela IMPROCEDENCIA desta AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Determino que seja colocado em pauta para julgamento pelo colendo ÓRGÃO ESPECIAL deste sodalício mato-grossense. Providências de estilo. Cumpram-se.

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. DEOSDETE CRUZ JUNIOR (PROCURADOR DE JUSTIÇA)

Senhora Presidente,

Esse caso parece bastante diversificado, assim, peço vênia a Vossas Excelências para fazer a leitura de uma parte do parecer escrito, porque pode ser uma questão nova para o e. Tribunal de Justiça:

“(...) entendemos que as razões da parte autora não comportam acolhimento.

Sobre o tema, o STF entende que, não obstante a Constituição Estadual deixar de reproduzir a sistemática inserida na Carta Federal,
não há qualquer óbice na instituição do orçamento impositivo pelo ente municipal.

Sua aplicação, contudo, não é automática, competindo a cada ente federativo, diante da autonomia que lhes é conferida e dentro da sua competência, adotar ou não emendas parlamentares individuais (ou coletivas) de execução obrigatória.

Vale destacar, o texto da Carta Magma trata apenas do modelo orçamentário federal. Tal previsão, entretanto, não significa uma autorização para que somente os Estados e DF possam implementar emendas impositivas, tampouco uma vedação do Município, não caracterizando essa extensão qualquer interferência no princípio da separação dos poderes.

Isso porque a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que as normas referentes ao orçamento e sua elaboração tratam de matéria afeta ao
direito financeiro
.

A Constituição, por seu turno, estabelece competir
concorrentemente
à União, aos Estados e ao DF legislar sobre direito financeiro (art. 24, I, da CF/88), além de assentar a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar legislação federal e estadual no que couber (art. 30, I e II, da CF/88), desde que, evidentemente, não contrarie a norma geral.

Daí porque não há qualquer tom de inconstitucionalidade na legislação municipal que apenas reproduz a sistemática orçamentária federal (como alega a Câmara Municipal de Rosário Oeste/MT), mormente no tocante aos aspectos do orçamento impositivo.

Assentada a possibilidade de os demais entes federativos incorporarem em seu ordenamento jurídico a sistemática do orçamento impositivo, resta averiguar se esse ato normativo pode ser iniciado pelo Poder Legislativo ou está adstrito à competência do Chefe do Executivo.

Ora, como dito alhures, a competência para legislar sobre direito financeiro é concorrente entre os entes federativo, de modo que não há obstáculo para o poder legislativo legislar sobre o tema.

O dispositivo constitucional apontado como violado pela parte autora diz respeito a competência reservada ao Chefe do Executivo para iniciar peça orçamentária,
mas não a iniciativa de projeto de lei em toda matéria de direito financeiro
, sob pena de tolhermos a função precípua desse poder.

Ratifico o parecer escrito pela improcedência da ação.

V O T O

EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO DE MORAES FILHO (RELATOR)

Colendo Órgão Especial,

Como registrado no Relatório o autor pretende ser declarado inconstitucional EMENTA Á LEI ORGÂNICA NÚMERO 001/2021 que acrescenta parágrafos ao artigo 63 da LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ROSÁRIO DO OESTE, cujo texto foi transcrito na integra no Relatório e ora reproduzido.

Vejamos o teor da norma acoimada de inconstitucional.

‘EMENDA A LEI ORGANICA MUNICIPAL N°. 001/2021

A Mesa Diretora da Câmara Municipal de Rosário Oeste- MT, em face da aprovação do Projeto de Emenda do Legislativo Municipal à Lei Orgânica do Município de Rosário Oeste - MT n°. 001/2021, discutida e votada nas datas de 13/10/2021 e 26/10/2021, e aprovada em Io e 2o turno, conforme preceitua o Parágrafo Io do Artigo 25, e nos termos do Artigo 25, § 2o, ambos dispositivos da Lei Orgânica Municipal PROMULGA a presente Emenda a L.O.M., em seu Artigo 63 que fica acrescido sete parágrafos, do 10 ao 16, com a seguinte redação:

Art. 63 – (...)

§ 10 - As emendas individuais de iniciativa parlamentar ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite de um inteiro e dois décimos por cento (1,2%) da receita corrente líquida prevista no Projeto de Lei Orçamentário encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que 50% (cinqüenta por cento) desses recursos devem ser destinados a ações e serviços públicos de saúde, vedada a sua utilização para pagamento de pessoal e encargos sociais, nos termos do artigo 166, §§ 9o ao 18, no que couber, da Constituição Federal.

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 10 deste Artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.

§ 12. As programações orçamentárias previstas no §10 deste Artigo não serão de execução obrigatória apenas nos casos dos impedimentos de ordem técnica.

§ 13. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do §10 deste Artigo, serão adotadas as seguintes medidas;

I- até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da Lei Orçamentária, o Poder Executivo enviará ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento;

II- até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo enviará novo Projeto do autor ou autores da emenda parlamentar dada como impedida tecnicamente, ao Poder Executivo para o remanejamento da programação orçamentária;

III- até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará Projeto de Lei sobre o remanejamento da programação orçamentária cujo impedimento seja insuperável, devendo o mesmo ser apreciado em regime de urgência, parlamentar fica autorizado o Executivo a remanejar por sua conta os recursos alocados, desde que o faça resguardando a metade do valor para aplicação na área da saúde;

§ 14. Considera-se equitativa a execução das programações de Caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria.

§ 15. O Presidente da Câmara Municipal ordenará ao setor Contábil para que defina o montante a ser disponibilizado como orçamento impositivo e distribuirá os valores equitativamente a cada um de seus membros, os quais poderão apresentar suas propostas individualmente ou em conjunto com outros Vereadores, unificando as proposições;

§ 16. Apresentadas as propostas pelos Vereadores as mesmas serão encaminhadas ao Executivo em até cinco dias, para que sejam inseridas nos Projetos de Lei Orçamentários. (sic).

Sustentou, ainda, que a par do vício formal já elencado acima, a ementa da Lei Orgânica n.001/2021, acabaram por afrontar materialmente a Constituição Federal e a Constituição do Estado de Mato Grosso. Traz seus fundamentos na aplicação, no caso concreto, da validade do que preceitua a Carta Estadual nos artigos 66, inciso IX e artigo 162, inciso III, segundo transcreve-se:

‘Art. 66 – Compete privativamente ao Governador do Estado:

IX – enviar à Assembléia Legislativa o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição:

(...).

Art. 162 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I- o plano plurianual;

II- as diretrizes orçamentárias;

III- os orçamentos anuais do Estado.’

Concluiu; a pretensão angular, acoimando de inconstitucional as normas legais editadas pelo Poder Legislativo Municipal sem a participação do Poder Executivo Municipal, questionada ao que chamou de ‘orçamento impositivo’, acabou por cercear a prerrogativa constitucional do Chefe do Poder Executivo Municipal, de iniciar os projetos de lei ou de emenda a lei orgânica que dispunham sobre matéria orçamentária.

Sustentou, ainda, que a par do vício formal já elencado acima, a ementa da Lei Orgânica n.001/2021, acabaram por afrontar materialmente a Constituição Federal e a Constituição do Estado de Mato Grosso. Traz seus fundamentos na aplicação, no caso concreto, da validade do que preceitua a Carta Estadual nos artigos 66, inciso IX e artigo 162, inciso III, segundo transcreve-se:

‘Art. 66 – Compete privativamente ao Governador do Estado:

IX – enviar à Assembléia Legislativa o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição:

(...).

Art. 162 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I- o plano plurianual;

II- as diretrizes orçamentárias;

III- os orçamentos anuais do Estado.’

Comungando com o mesmo entendimento esposado pelo ilustre Procurador de Justiça que oficiou nos autos, não vejo como acalentar procedência desta ação direta de inconstitucionalidade. A referida norma legal que complementou o artigo 63 da Lei Orgânica Municipal de Rosário Oeste, a qual foi discutida em dois turnos pela Câmara Municipal daquele município e votada em dois turnos. Diviso na espécie, respeitando posicionamentos contrários dos cultos integrantes deste Órgão Especial, mas firme em meu convencimento pessoal de que não reside, no caso, nem VICIO FORMAL e muito menos VICIO MATERIAL. Isto porque, a questão não se diz aumento de despesas e sim matéria eriçada ao nível financeiro, como já numerados precedentes oriundos do colendo Supremo Tribunal Federal.

Isto porque, deve ser visto que as emendas parlamentares, aplicadas por reflexo nos aspectos relacionados ao Município, emendas parlamentares, em todo o seu contexto, mesmo de natureza impositivas passaram a ter previsão no orçamento anual federal. Isto se deu após a promulgação das Emendas Constitucionais 86/2005 e 100/2019.

Oportuno, no caso, trazer a colação o que prescreve o artigo 166, § 12, da Constituição Federal e, ainda que não se faça alusão direta ao Poder Legislativo Municipal, não se vê, ao contrário dos argumentos trazidos pelo autor, de restringir a possibilidade deste propor e aprovar emendas impositivas em relação aos aspectos vertidos nos dispositivos legais acoimados de inconstitucionais. Isto porque, como é previsto, as normas constitucionais que tratam do processo legislativo, incluído neste o processo de leis de natureza orçamentárias, são de reprodução obrigara para os Estados, Distrito Federal e Municípios.

Eis o teor do artigo 166 e seu § 12 da Constituição Federal, com a redação que lhe foi data pela Emenda Constitucional n. 100/2019.

Eis o teor do § 12 –

A garantia de execução de que se trata o § 11 deste artigo aplicam-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares do Estado e do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.

Desta forma, muito embora a norma constitucional em comento tenha consignado expressamente que os destinatários são os parlamentares Estaduais e Federais (Estados e Distrito Federal) como autorizados a instituírem emendas, segundo penso, por simetria, não reside qualquer vedação legal para que tais procedimentos possam ser efetuados no âmbito Municipal. Por este matiz, não vejo qualquer violação constitucional formal ou material. Não vejo intromissão da Câmara Municipal de Rosário Oeste em atividade exclusiva do Poder Executivo Municipal, não gerando, portanto, intromissão indevida, o princípio constitucional de separação e harmonia entre os poderes,

Vejo, na espécie, ao contrário dos argumentos iniciais, que o Poder Legislativo Municipal tem liberdade de se posicionar sobre os assuntos versados nos dispositivos legais registrados pelo autor como inconstitucionais. Isto porque, não pode o Poder Legislativo Municipal ser privado de cumprir os mandamentos constitucionais elaborados pela Carta Constitucional da República. Assim, questão que deveria estar presente na Constituição do Estado de Mato Grosso a sua ausência, em cumprimento ao princípio da simetria, demonstrando, no caso a satisfação do interesse público, necessidades daquele município interiorano, em consonância com o modelo central que é definido, quer pela Carta Federal, quer pela Carta do Estado de Mato Grosso.

Como bem manifestou o douto Procurador Geral de Justiça que elaborou o substancioso parecer a respeito do tema; (ID-117210478).

‘A figura do orçamento impositivo – aqui manifestado nas emendas parlamentares de natureza impositiva à Lei Orgânica Municipal – foi introduzida no plano federal por meio da Emenda Constitucional n. 86/2015, que permitiu a aprovação de emendas individuais de iniciativa do parlamentar ao PLO no limite de 1,2% da receita bruta corrente. A partir desse momento, as ementas impositivas – até então restritas as emendas parlamentares coletivas – passaram a abarcar também pelas referidas emendas. (...) Vale destacar, o texto da Carta Magna trata apenas de modelo orçamentário federal. Tal previsão, entretanto, não significa uma autorização tão somente aos Estados e Distrito Federal possam implementar emendas impositivas, tampouco vedação do Município, não caracterizando essa extensão qualquer interferência no princípio de separação dos poderes. Isto porque o Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que as normas referentes ao orçamento e sua elaboração tratam-se de matéria afeta do direito financeiro. (ID-117210478). (sic).

E, em se tratando de direito financeiro, a Constituição Federal, é muito claro que compete a UNIÃO, aos ESTADOS e ao DISTRITO FEDERAL e, por simetria, aos MUNICIPIOS, legislar de forma concorrente sobre DIREITO FINANCEIRO, além de manifestar que compete aos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar legislação federal e estadual no que couber desde que não venha contrariar as normas gerais estabelecidas à espécie.

A conclusão que se chega e aqui faço minhas as palavras do ilustre Procurador de Justiça que subscreveu o parecer: ‘O dispositivo constitucional apontado como violado pela parte autora diz respeito à competência reservada ao Poder Executivo para iniciar a peça orçamentária (...). Assim, se no plano federal e estadual foi considerada hígida, não há razões para se negar o mesmo direito à norma municipal. ’ (sic) (ID-117210478).

Sobre o tema em enfoque, colhe-se elucidativo julgado proferido pela Suprema Corte de Justiça, na relatoria do eminente Ministro LUIZ FUX;

‘(...) A separação dos poderes, sob enfoque da pré-compreensão das funções institucionais e constitucionais proporciona a interpretação de que a atividade ‘fixar’ – isto é ‘deliberar acerca’ e ‘definir’ – o orçamento corresponde a uma das típicas atribuições do Poder Legislativo no seara do Estado Democrático de Direito (CRFB/1988, art. 1º) (...) (ADI 5468, Relator Ministro LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 30/06/2016, processo eletrônico, DJE-169, divulgado em 01/08/2017, publicado em 02/08/2017)’.

No mesmo sentido.

‘(...) Os dispositivos questionados na Lei Orgânica do Município de Tapes tornam obrigatórias as execução de emendas apresentadas pelas bancadas parlamentares ao orçamento municipal, até o limite de 1% da receite corrente liquida do exercício anterior. Norma que reproduz parcialmente o disposto no artigo 166 da Constituição Federal, com redação dada pela Ementa Constitucional n. 100/2009. Não obstante a Constituição Estadual não tenha reproduzido a sistemática inserida na Carta Federal, não há qualquer óbice na instituição do orçamento impositivo pelos municípios gaúchos. Considerando não ser automática a sua aplicação, compete a cada ente federativo, diante da autonomia que lhe é conferida e dentro de sua competência, adotar ou não emendas parlamentares, individuais ou coletivas, de execução obrigatória. (...) Tal previsão não significa uma autorização para que apenas Estados e Distrito Federal implemente as emendas coletivas impositivas, tampouco vedação uma vedação dos Municípios – A criação, no âmbito municipal, de emendas de bancada impositivas, portanto, encontram-se fundamento de validade de ordem constitucional. Afronta ao princípio da separação dos Poderes não verificada. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. DECISÃO UNÂNIME. (Recurso Extraordinário n. 1.301.031, Rio Grande do Sul, Relator Ministro EDSON FACHIN, fonte sitio do STF)’.

Portanto, norteando pela premissa acima, há de se firmar, a priori, que o ato emanado do Poder Legislativo do Município de Rosário do Oeste, no que tange aos dispositivos legais afirmados pelo autor como inconstitucionais, não ofende o principio constitucional de separação dos poderes, eis que a matéria já está introduzida e nosso ordenamento jurídico sobre o tema que está dentro das funções institucionais que são atribuídas aos parlamentares e, nestes, deve ser registrado, por simetria, aos integrantes do Poder Legislativo Municipal.

Por pertinência, anoto o seguinte julgado do colendo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:

‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ORGÂNICA MUNICIPAL – EMENDA INDIVIDUAL – EXECUÇÃO OBRIGATÓRIA – VIOLAÇÃO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – INOCORRENCIA – ADEQUAÇÃO À EMENDA CONSTITUCIONAL 86/2015 – SIMETRIA. ‘O dispositivo inserido em Lei Orgânica Municipal, determinando a execução orçamentária obrigatória de emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, não enseja violação ao preceito da separação dos poderes, tratando-se de norma reproduzida do texto constitucional vigente, em atenção ao princípio da simetria. Por se tratar de limitações ao poder de instauração do processo legislativo, as hipóteses devem ser interpretadas restritivamente. (ADIN n. 1.0000.17.063389-5/000, Relator Desembargador ESTEVÃO LUCHESI, ORGÃO ESPECIAL, julgamento em 15/02/2019, publicação da súmula em 26/02/2019 – fonte sitio do TJMG)’.

Portando, nos termos dos aspectos versados linhas acima, não vislumbro qualquer dose de INCONSTITUCIONALIDADE formal ou material no que tange a introdução dos §§ 10 a16 no artigo 63 da Lei Orgânica do Município de ROSARIO OESTE e, por conseqüência a pretensão inaugural naufraga.

Forte nos argumentos acima, JULGO IMPROCEDENTE a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE formulada pelo senhor Senhor ALEX STEVES BERTO, Prefeito Municipal de Rosário Oeste, Estado de Mato Grosso em face da CÂMARA MUNICIPAL DE ROSÁRIO OESTE. Sem custos processuais ou sucumbência honorária.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. RUI RAMOS RIBEIRO (1º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA (3º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. RONDON BASSIL DOWER FILHO (4º VOGAL - CONVOCADO)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. GUIOMAR TEODORO BORGES (5º VOGAL - CONVOCADO)

Senhor Presidente,

Peço vista dos autos, porque a Constituição Federal autoriza a legislação concorrente apenas aos estados e ao Distrito Federal, e o município pode legislar apenas em interesse local.

Analisarei se essa questão do orçamento impositivo é de interesse local do município.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (6º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (7º VOGAL)

Aguardo o pedido de vista dos autos.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO (8º VOGAL)

Aguardo o pedido de vista dos autos.

V O T O

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (9º VOGAL)

Aguardo o pedido de vista dos autos.

V O T O

EXMO. SR. DES. RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO (10º VOGAL)

Aguardo o pedido de vista dos autos.

V O T O

EXMO. SR. DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (12º VOGAL)

Aguardo o pedido de vista dos autos.

EM 12 DE MAIO DE 2022:

ADIADA A CONCLUSÃO DO JULGAMENTO EM FACE DO PEDIDO DE VISTA FORMULADO PELO 5º VOGAL - DES. GUIOMAR TEODORO BORGES - CONVOCADO. O RELATOR JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, SENDO ACOMPANHADO PELOS 1º, 3º, 4º E 6ª VOGAIS. AGUARDAM O PEDIDO DE VISTA OS 7º, 8ª, 9º, 10º E 12º VOGAIS.

AUSENTES JUSTIFICADAMENTE: DESA. MARIA HELENA GARGAGLIONE PÓVOAS E DES. PAULO DA CUNHA.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 09 DE JUNHO DE 2022
(CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. GUIOMAR TEODORO BORGES (5º VOGAL - CONVOCADO)

Eminentes Pares:

Pedi vista para melhor analise da matéria, por conta da singularidade.

Trata-se de ADI contra emenda à Lei Orgânica do Município de Rosário Oeste, de iniciativa da Câmara de Vereadores, que introduziu no ordenamento municipal o instituto do orçamento impositivo, instituído no âmbito federal com a promulgação das Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019.

A emenda legislativa sob julgamento assegura ao Legislativo maior participação no processo legislativo orçamentário municipal, mediante garantia de execução obrigatória das emendas parlamentares individuais e de bancada.

Debate-se, em suma, a constitucionalidade formal dessa emenda, sob o aspecto da competência legislativa municipal e da iniciativa legislativa.

A discussão trazida a julgamento perpassa necessariamente, portanto, pela análise do desenho constitucional federativo e organizatório dos poderes sobre matéria orçamentária. A repartição constitucional da competência legislativa sobre matéria orçamentária alcança os
Municípios? Caso positiva a resposta dessa indagação, avança-se para a indagação acerca da divisão orgânica e funcional dessa competência legislativa municipal.

A resposta à primeira indagação não oferece maiores esforços hermenêuticos, porque,
no inciso II, do artigo 24, da Carta Maior, há aberta orientação a indicar no sentido de que em matéria o
rçamentária a
competência legislativa é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal.
Assim, a união edita normas gerais sobre matéria orçamentária (exemplo disso é a Lei 4320/64) e os Estados e Distrito Federal podem legislar supletivamente
[1]
.

Aos Municípios foi constitucionalmente assegurada competência suplementar sobre a matéria orçamentária, por força do que dispõe o inciso II do artigo 30 da CRFB.

Para além dessa repartição vertical da competência legislativa sobre matérias orçamentárias, há uma divisão estanque da competência legislativa para a elaboração do PPA, da LDO, da LOA e lei de créditos orçamentários, de tal modo que em relação às leis orçamentárias propriamente ditas, a Constituição de 1988 previu a competência legislativa exclusiva de cada ente federativo, consoante disposto no artigo 165 da CRFB
[2]
.

Aberta discussão doutrinária se desenvolve em torno da extensão automática, ou não, as normas do orçame
nto impositivo aos Estados, Municípios e Distrito Federal. O texto das citadas emendas, na forma como promulgado, é silente sobre a matéria.

A partir de uma interpretação exegética da primeira PEC sobre a matéria, PEC 22/2000, Cesár Augusto Carra anota que, após uma sucessão de substitutivos, prevaleceu na ideia do Constituinte Reformador Nacional "deferir aos Estados, Municípios e Distrito Federal a faculdade de optarem, ou não, pela obrigatoriedade de atendimento das emendas individuais de autoria parlamentar".

O autor citato defende que a EC n. 86/2015 não deve ser aplicada de imediato aos Estados, Municípios e Distrito Federal, em razão do princípio federativo que assegura "(...) a auto-organização dos demais entes, implementação, ou não, os orçamentos impositivos em suas respectivas constituições e leis orgânicas, quando lhes aprouver".

A despeito de longa, a explicitação histórico-cronológica do debate constituinte sobre a matéria, realizada pelo citado autor, é de considerável relevo para compreensão da matéria posta a julgamento, pelo que se colaciona abaixo:

(...)
Contendo em si um silêncio eloquente, a EC n. 86/2015 deixa dúvidas quanto a tratar-se, ou não, de uma norma central, ou até mesmo de uma norma de reprodução, que deveria ser respeitada pelos demais entes federados, independentemente de previsão em suas constituições ou leis orgânicas
.

Recorrendo a um dos métodos propugnados pela escola exegética, procedendo à interpretação autêntica da PEC que deu origem ao orçamento impositivo, e desvendando a mente do legislador, constata-se que tombada, no Senado Federal, sob o n. 22/2000, de autoria do senador Antônio Carlos Magalhães, a aludida proposição, obedecendo aos trâmites regimentais fixados pelo Senado Federal, acabou sendo alterada pelas emendas n. 1 a 4.

Apresentadas pelo plenário do Senado Federal, dentre as emendas propostas, uma merece atenção especial porque pode ser utilizada para a resolução do problema em discussão.

Ao discutir a referida proposição, da Emenda n. 02, o pleno senatorial entendeu que a PEC n. 22/2000 deveria ser acrescida de um artigo que fizesse menção expressa à sujeição dos Estados, Distrito Federal e Municípios conforme disposto no art. 57, § 2, e na Seção II do Capítulo II do Título IV da Constituição da República, que tratam, respectivamente, da não interrupção da sessão legislativa sem a aprovação da lei de diretrizes orçamentárias e das atribuições do presidente da República, porquanto, no entender dos senadores:

[...] a Emenda à Constituição que vier a ser promulgada, uma vez concluída a tramitação desta proposta, que as regras adotadas não se restringem aos orçamentos da União, projetando-se como ‘norma de pré-ordenamento, como ensina o jurista Raul Machado Horta, para os Estados e, também, para o Distrito Federal e os Municípios, entes que integram o modelo federativo expresso no art. 1, caput da Constituição Federal Pretendendo positivar o intitulado orçamento impositivo, acrescentou-se ao texto constitucional o art. 165-A, determinando que a programação constante da lei orçamentária anual seria de execução obrigatória, salvo se aprovado pelo Congresso, por iniciativa do presidente da República, o cancelamento ou contingenciamento, total ou parcial, de dotação.

O disposto no referido artigo assimilava verdadeiramente o orçamento impositivo, porque não se limitava simplesmente aos interesses dos congressistas, reproduzidos em suas emendas de autoria individual. A PEC n. 22/2000, juntamente com a Emenda n. 02, submetida à apreciação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), esta, assentando, em síntese, a constitucionalidade da matéria, submeteu, quanto à emenda, uma subemenda, pois, violando a regimentalidade, existia erro de digitação, visto que a Seção II do Capítulo II do Título IV não guardava pertinência temática com o objeto legislado.

Assim, por intermédio do Parecer n. 443, de 2006, de relatoria do senador César Borges, a CCJ concluiu pela constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade da proposição, apresentando, em seguida, a subemenda à Emenda n. 02, com o fito de substituir a oração “Seção II do Capítulo II do Título IV por Seção II do Capítulo II do Título VI”, que trata especificamente dos orçamentos.

Aprovado o parecer pela Comissão de Constituição e Justiça, e posteriormente obtendo o quórum necessário em Plenário, a PEC n. 22/2000, uma vez remetida à Câmara dos Deputados, acabou sendo alvo de projeto substitutivo.

Passando a tramitar como PEC n. 22-A/2000, sendo-lhe posteriormente apensada a PEC n. 358/2013— que resultou na EC n. 86/2015 —, o substitutivo reproduziu a ideia lançada pela Emenda n. 02, conforme constou de seu art. 3. Gerando certa divergência por parte dos parlamentes, que se inquietavam quanto à classificação, ou não, da modificação de como uma norma central, portanto, de observância compulsória pelos demais entes da Federação; e frisado que o intuito inicial — bem representado na PEC n. 22/2000— seria o de tornar apenas impositivo o orçamento da União, a PEC n. 22-A/2000, tramitando sobo n. 565/2006 na Câmara dos Deputados, foi novamente alvo de substitutivo, agora apresentado pela Comissão Especial destinada a proferir parecer sobre a Proposta de Emenda à Constituição 565-A, de 2006, do Senado Federal, que altera os arts. 57, 165, 166, e acrescenta o art. 165-A, todos da Constituição Federal, tornando de execução obrigatória a programação constante da lei orçamentária anual.

A proposição distribuída à relatoria do deputado Edio Lopes, que se inspirando no ideário original da Proposta de Emenda à Constituição, posicionou-se contrariamente à classificação da PECn. 22-A/2000 (na Câmara dos Deputados PEC n. 565/2006) como norma central, de pré-ordenamento, negando a extensão automática dos efeitos aos Estados, Municípios e Distrito Federal, acrescentando o art. 4, salientou que “as disposições desta Emenda Constitucional aplicam-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos de suas Constituições ou Leis Orgânicas”.

Colimando dirimir eventuais dúvidas que porventura pudessem pairar sobre o tema, o substitutivo apresentado pelo deputado Edio Lopes refutou a conceituação das modificações como normas centrais— que na faina de Raul Machado Horta derivam da concepção “kelseniana da comunidade jurídica total, que pressupõe os ordenamentos jurídicos parciais do Estado Federal e sua unificação na visão normativa da Constituição total” (HORTA, 1997, p. 176) —, presta grande auxílio à dilucidação da questão, pois nega a extensão automática das modificações às ordens jurídicas parciais. Tanto é assim que o complemento da oração faz questão de frisar “nos termos de suas Constituições ou Leis Orgânicas”.

Elencando as modificações, como normas de imitação, embora não expressa em termos patentes, a ideia do deputado era justamente a de deferir aos Estados, Municípios e Distrito Federal a faculdade de optarem, ou não, pela obrigatoriedade de atendimento das emendas individuais de autoria parlamentar, que nos termos da PEC n. 22-A/2000 seriam aplicáveis imediatamente somente ao orçamento da União. Aprovado pela Comissão Especial, o substitutivo prevaleceu.

Acatado o parecer de autoria do deputado Edio Lopes, que rejeitava a extensão do orçamento impositivo aos Estados, Municípios e Distrito Federal, a alteração por ele proposta acabou perdendo efeitos práticos, pois a PEC n. 565/2006 foi arquivada. Apresentada a PEC n. 353/2013, posteriormente convertida na PEC n. 358/2013 — e que originou aEC n. 86/2015 —, nada se previu a respeito, mantendo-se silente quanto à aplicabilidade, ou não, das novas regras constitucionais aos outros entes da Federação.

Como se vê, o posicionamento constituinte derradeiro foi pelo silêncio, após uma transição da extensividade automática para a não alcance do regramento aos Estados e Municípios.

No âmbito dos Tribunais de Contas, colhe-se divergência de entendimento acerca da extensão automática do orçamento impositivo aos demais entes federativos.

O Tribunal de Contas de São Paulo, por meio do Comunicado SDG n. 018/201, expedido pelo Secretário-Diretor Geral do Tribunal de Contas daquele Estado, determinou que o Estado de São Paulo e seus municípios observassem o limite estabelecido no § 9 do art. 166 da CRFB, qual seja, 1,2% da receita corrente líquida por ocasião da elaboração de suas respectivas leis orçamentárias anuais.
Todavia, ressaltou a autonomia desses entes em disporem de modo contrário, em razão de "impedimentos técnicos avalizados pelo Legislativo"
. Confira-se:

COMUNICADO SDG N. 018/2015O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo COMUNICA aos órgãos jurisdicionados que em razão das Emendas Constitucionais nº 85 e 86, respectivamente, promulgadas em 26 de fevereiro e 17 de março de 2015 deverão ser observados, na execução orçamentária, os procedimentos seguintes:

1. Com a promulgação da Emenda Constitucional n. 85, de 2015, e tendo somente em vista as atividades de ciência, tecnologia e inovação, os mecanismos da transposição, remanejamento ou a transferência de recursos orçamentários (art. 167, VI, da CF), não mais exigem a prévia autorização legislativa, bastando, para tanto, decreto do Poder Executivo.

2. De reiterar que tal exoneração alcança apenas as ações de ciência, tecnologia e inovação; para todas as demais áreas há de se ter, quanto a transposições, remanejamentos ou transferências, prévia e moderada autorização na lei de diretrizes orçamentárias (LDO)ou em diploma específico, tal qual tem decidido esta Corte.

3. A menos que demonstrados impedimentos técnicos avalizados pelo Legislativo, as emendas individuais (parlamentares) ao orçamento serão de execução obrigatória. É o que determina a Emenda nº 86, de 2015, ao incluir o § 9º ao artigo 166 da Constituição.

(...).

A seu turno, o Tribunal de Contas Estadual dos Municípios do Estado da Bahia assentou incisivo entendimento pela não extensividade automática do orçamento impositivo aos seus entes jurisdicionados, nos seguintes termos:

EMENDA PARLAMENTAR IMPOSITIVA. APLICAÇÃO IMEDIATA NO ÂMBITO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DISPOSIÇÃO NA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO. Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 86/2015, que acrescentou o inciso III ao artigo 165, § 9º, e os §§ 9º a 18 ao artigo 166, ambos da Constituição Federal, foi concretizada a implementação do chamado “orçamento impositivo”. Sucede que, por se tratar de norma atinente à “Constituição da União” (abrangência limitada à esfera federal) e tendo em vista a autonomia dos Entes Federados, as emendas parlamentares impositivas não têm aplicabilidade imediata no âmbito municipal, dependendo, pois, de disposição na Lei Orgânica do Município para serem implementadas.

(TCMBA. Processo de Consulta nº 06323. Parecer nº. 00807-19. Resolução de Consulta T.P.B. Nº 28/2019)

No julgamento do Recurso Extraordinário interposto contra acórdão do TJRS, que havia julgado Ação Direta de Inconstitucionalidade contra emenda à Lei orgânica do Município de Tapes/RS, o C. STF também se posicionou nessa direção, e concluiu que "Considerando não ser automática a sua aplicação, compete a cada ente federativo, diante da autonomia que lhes é conferida e dentro de sua competência, adotar ou não as emendas parlamentares, individuais ou coletivas, de execução obrigatória" (STF. Recurso Extraordinário 1.301.031 Rio Grande do Sul. Relator: Min. Edson Fachin, jul. 05/04/2021).

Importante anotar que no bojo desse julgamento não se discutiu explicitamente a (in) constitucionalidade formal relativo à iniciativa legislativa, mas apenas acerca do aspecto da constitucionalidade formal em matéria de competência legislativa do ente federativo.

Remanesce, assim aparentemente, espaço para discussão acerca de qual dos poderes/agentes desse ente detém legitimidade constitucional para desencadear o processo legislativo para dispor sobre a matéria, ainda que o fosse apenas para reproduzir automaticamente a disposição constitucional federal.

Sob tal perspectiva, não se detecta registro de ADI julgada pelo C. STF acerca da constitucionalidade formal das próprias ECs 86/2015 e 100/2019, sob o viés da análise de eventual vício de iniciativa legislativa, pelo que a mera existência e vigência delas não constitui óbice à discussão da matéria ao assente imediato entendimento de que as emendas à lei orgânica instituindo orçamento impositivo no âmbito municipal, de iniciativa parlamentar, sejam necessariamente constitucionais pelo simples fatos das citadas ECs à CRFB também terem sido de iniciativa do parlamento federal.

Sabe-se que todas as normas vigentes no ordenamento pátrio gozam de presunção de constitucionalidade. Todavia, nada impede que seja proposta alguma medida de controle abstrato questionando a constitucionalidade formal subjetiva das ECs 86/2015 e 100/2019.

Assim, o juízo de valor ora externado limita-se à análise da constitucionalidade formal subjetiva das emendas à Lei Orgânica do Município de Rosário Oeste.

O ato que desencadeia o processo legislativo brasileiro (artigos 59 a 69 da CRFB), independentemente de qual seja, (ordinário ou especial), nasce a partir da
iniciativa
, por meio do qual se apresenta ao Legislativo competente o projeto de lei correspondente.

E revela-se da maior relevância saber o ente que procede a abertura da proposição porque o vício de iniciativa é insanável. Nesse sentido decidiu o Supremo Tribunal Federal:

A sanção do projeto de lei não convalida o vício de inconstitucionalidade resultante da usurpação do poder de iniciativa. A ulterior aquiescência do chefe do Poder Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula 5/STF.

[ADI 2.867, rel. min. Celso de Mello, j. 3-12-2003, P, DJ de 9-2-2007.]

= ADI 2.113, rel. min. Cármen Lúcia, j. 4-3-2009, P, DJE de 21-8-2009

A iniciativa pode ser geral (artigo 61 da CRFB), concorrente (artigo 60 da CRFB) ou reservada/privativa (artigo 61, § 1°, da CRFB, artigo 128, §5º, da CRFB).

A propósito, frisa Hely Lopes Meirelles a linha divisória da iniciativa legislativa:

Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal”

(Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 1997, 9ª ed., p. 431).

Ainda que determinado órgão/agente detenha iniciativa legislativa de emenda constitucional, caso a matéria esteja constitucionalmente reservada à iniciativa legislativa atribuída a outro órgão/ente, a iniciativa legislativa de emenda resta violada, conforme farta jurisprudência do STF, que assim já se posicionou:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REQUERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA N. 94/2015 À CONSTITUIÇÃO DE RONDÔNIA. ATRIBUIÇÕES DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA: AMPLIAÇÃO POR PROPOSIÇÃO DE ORIGEM PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. MATÉRIA RESERVADA À LEI COMPLEMENTAR DE INICIATIVA DO CHEFE DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CADA ESTADO E AO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. OFENSA À AL. D DO INC. II DO § 1º DO ART. 61 E AO § 5º DO ART. 128 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. USURPAÇÃO DO PODER DE INICIAR PROCESSO LEGISLATIVO. CONTRARIEDADE À INDEPENDÊNCIA E À AUTONOMIA ADMINISTRATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.

1. É parte legítima ativa a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – Conamp porque representa na integralidade os membros do Ministério Público da União e dos Estados e satisfaz o requisito da pertinência entre as finalidades institucionais e o objeto desta ação. Precedentes.

2. As leis complementares estaduais, pelas quais se estabelecem a organização, atribuições e estatuto dos respectivos Ministérios Públicos são de iniciativa do Procurador-Geral de Justiça do Estado e devem observar o regramento geral definido pelas normas gerais previstas na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, de iniciativa privativa do Presidente da República (al. d do inc. II do § 1º do art. 61 e § 5º do art. 128 da Constituição da República). 3. Na Emenda Constitucional n. 94/2015 à Constituição de Rondônia, pela qual acrescentado o parágrafo único ao art. 99, elasteceram-se as atribuições previstas no inc. III do art. 29 da Lei n. 8.625/1993, reproduzidas no inc. II, item 15, do art. 45 da Lei Complementar rondoniense n. 93/1993.

4. É formalmente inconstitucional a norma impugnada, pois usurpada iniciativa reservada pela Constituição da República ao chefe do Poder Executivo para tratar sobre normas gerais à organização do Ministério Público e versada sobre matéria reservada à lei complementar de iniciativa do chefe do Ministério Público estadual. Precedentes.

5. A usurpação da competência de iniciativa legislativa conferida ao chefe do Ministério Público pela Constituição da República ofende a autonomia e a independência desse órgão, asseguradas pelo § 2º do art. 127 e pelo § 5º do art. 128 da Constituição da República. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Emenda n. 94/2015 à Constituição de Rondônia, pela qual acrescentado o parágrafo único ao art. 99 dessa Constituição.

(ADI 5281, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 12/05/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-096 DIVULG 19-05-2021 PUBLIC 20-05-2021)

A extinção de cargos públicos, sejam eles efetivos ou em comissão, pressupõe lei específica, dispondo quantos e quais cargos serão extintos,
não podendo ocorrer por meio de norma genérica inserida na Constituição. Incabível, por emenda constitucional, nos Estados-membros, que o Poder Legislativo disponha sobre espécie reservada à iniciativa privativa dos demais Poderes da República, sob pena de afronta ao art. 61 da Lei Maior
.

[ADI 1.521, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 19-6-2013, P, DJE de 13-8-2013.]

A Emenda Constitucional 61/2012 de Santa Catarina conferiu status de carreira jurídica, com independência funcional, ao cargo de delegado de polícia. Com isso, alterou o regime do cargo e afetou o exercício de competência típica da chefia do Poder Executivo, o que viola a cláusula de reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, c, extensível aos Estados-Membros por força do art. 25 da CF).

[ADI 5.520, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 6-9-2019, P, DJE de 20-9-2019.]

Em matéria orçamentária, há reserva de iniciativa ao Executivo no que tange à elaboração das leis orçamentárias
, conforme se colhe do disposto no artigo 165 da CRFB e do artigo 162 da Constituição do Estado de Mato Grosso:

CRFB

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

CEMT

Art. 162 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais do Estado.

Conforme bem salientado pelo então Ministro Celso de Mello, no julgamento da ADI 724-6/RS do STF " a iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que -por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca".

A questão derradeira centra-se em analisar se a norma do artigo 165 da CRFB reserva à iniciativa privativa do Chefe do Executivo toda e qualquer lei que cuide de matéria orçamentária.

Revela-se compreensivelmente lógico o entendimento de José Maurício Conti, no sentido de que há que se
distinguir entre iniciativa legislativa reservada sobre o processo de elaboração das leis orçamentárias e a iniciativa legislativa concorrente sobre as demais matérias orçamentárias

e de que apenas em relação a essas últimas não há reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo. Como bem concluiu o autor:

A regra é a da iniciativa geral, prevista no art. 61 da CF/1988, norma de aplicação nacional a ser observada pelos demais entes federados.

A iniciativa reservada é exceção, e deve constar de norma constitucional expressa, não se admitindo interpretação extensiva.

Em face do texto constitucional vigente, é inequívoca a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo nas leis orçamentárias, a saber, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, ante o disposto no art. 165 ela CF, respeitadas as peculiaridades do processo legislativo no que tange aos orçamentos do Poder Judiciário, cio Ministério Público e da Defensoria Pública.

Não há como reconhecer, contudo, iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo nas demais leis que veiculam matéria orçamentária, tais como as que abrem créditos suplementares e especiais, criam fundos ou vinculem receitas
[3]
.

A matéria em exame tem por conteúdo norma que disciplina o processo de elaboração dessas leis orçamentárias, cujo processo legislativo tem a respectiva iniciativa reservada do Poder Executivo. Esse entendimento encontra-se assentado em jurisprudência vinculante do C. Supremo Tribunal Federal, firmada no julgamento das ADIs abaixo colacionadas:

Inconstitucionalidade da norma que determina a execução obrigatória de orçamento elaborado com participação popular, inserida no § 4º do artigo 149 da Constituição Estadual.
Vinculação da vontade popular na elaboração de leis orçamentárias contraria a competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.

[ADI 2.680, rel. min. Gilmar Mendes, j. 29-5-2020, P, DJE de 16-6-2020.]

A gradação de percentual mínimo de recursos destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino
não pode acarretar restrições às competências constitucionais do Poder Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias. Inteligência do art. 165 da Constituição Federal
.

[ADI 6.275, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 8-6-2020, P, DJE de 19-8-2020.]

CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DESTINA PARTE DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS A ENTIDADES DE ENSINO. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, ARTS. 161, IV, F, E 199, §§ 1º E 2º. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE SIMPLES. Ação Direita de Inconstitucionalidade em que se discute a validade dos arts. 161, IV, f e 199, §§ 1º e 2º da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 47/2000.
Alegada violação dos arts. 61, § 1º, II, b, 165, III, 167, IV e 212 da Constituição. Viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamentária a norma que disponha, diretamente, sobre a vinculação ou a destinação específica de receitas orçamentárias (art. 165, III, da Constituição).
A reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais. Inexistência de violação material, em relação aos arts. 167, IV e 212 da Constituição, na medida em que não há indicação de que o valor destinado (2% sobre a receita orçamentária corrente ordinária) excede o limite da receita resultante de impostos do Estado (25% no mínimo)
Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

(STF - ADI: 2447 MG 0001370-48.2001.0.01.0000, Relator: JOAQUIM BARBOSA, Data de Julgamento: 04/03/2009, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 04/12/2009)

Do voto deste último acórdão extrai relevante fundamento para a fixação da iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo sobre matéria orçamentária. Confira-se:

" A fixação do plano de alocação dos recursos públicos interfere diretamente na capacidade do ente federado de cumprir as obrigações que lhe são impostas pela Constituição. Afeta, também, a forma como as políticas públicas poderão ser executadas. Estas são as justificativas para que a iniciativa de criação de qualquer norma que verse sobre o orçamento pertença à esfera de iniciativa do Executivo. A circunstância de a vinculação da receita ser produto de emenda à Constituição Estadual não altera o juízo de violação da Constituição federal.

Em verdade, o desenho constitucional traçado em matéria de iniciativa legislativa sobre o processo legislativo orçamentário estabelece um jogo democrático entre os poderes, pelo que remanesceria ao Legislativo Municipal instar o Executivo à deflagração de processo legislativo sobre a matéria ou ainda, eventualmente, propor ADI por omissão, caso entendesse que o Poder Executivo estaria exorbitando na discricionariedade de emendar a lei orgânica municipal para nela incluir as regras de orçamento impositivo.

É certo que ao parlamento ordinário, que sucede a assembleia constituinte, cujos trabalhos se encerram com a promulgação da Carta (federal, estadual, lei orgânica) remanesce competência residual – espécie de assembleia permanente – para implementar as leis prometidas no texto Magno destinadas ao exercício, no plano fenomênico, dos direitos por parte dos respectivos destinatários e bem assim promover as emendas – exceto em relação às cláusulas estruturantes, pétreas – que a dinâmica da vida das relações reclamar mutação constitucional.

Aliás, a função legislativa de reforma reservada ao parlamento é de tal grandeza que a emenda constitucional (federal, estadual, ou orgânica municipal), cuja iniciativa tenha se dado, ainda que no âmbito de poder outro, tem seu desfecho dentro dos cancelos do próprio Legislativo, com o ato integrativo da promulgação. Neutraliza, por sua natureza, do Poder Executivo, o eventual juízo de valor vinculado a fundamento representativo de conveniência e interesse púbico, ou mesmo de controle preventivo de constitucionalidade, tal como ocorre nos instrumentos legislativos abertos na atuação ordinária do parlamento.

Mas, não se pode olvidar, num modelo de estado regrado por freios e contrapesos – aliás, caro ao regime democrático – haja distribuição das competências de modo a assegurar a higidez constitucional matricial erigida pelo constituinte.

Nessa perspectiva, reservou a cada poder a iniciativa de abertura de leis que não ganham eficácia na ordem jurídica estatal, se produzida sem observância desse poder temático reservado a outro dos poderes. Foi o que sucedeu na edição da emenda à lei orgânica do município de Rosário Oeste, objeto da Adi em julgamento.

Tal emenda, impugnada pelo Prefeito Municipal, nasce de propositura de membros do Poder Legislativo e no âmbito desse poder teve seu desfecho, com o ato integrativo de sua promulgação.

Ora, nesse contexto, restou completamente esvaziada a chamada reserva temática de matéria (orçamento), de iniciativa assegurada ao Poder Executivo, à medida que o Legislativo, pela natureza do tema legislado, findou por usurpar competência de abertura de processo destinado a produção legislativa atribuída pela ordem constitucional ao Poder Executivo.

No caso, incumbia ao Legislativo, dentre desse contexto fático, buscar, antes, no executivo, em diálogo republicano, próprio da independência e harmonia norteadora das relações entre poderes, abertura de processo legislativo destinado à pretendida produção legislativa (orçamento impositivo).

Nessa linha de compreensão da matéria, mas à vista do quanto decidido no recurso extraordinário n.1.301.031-RS,
com ressalva de entendimento
,
voto com o e.Relator.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (7º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO (8º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (9º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO (10º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (12º VOGAL)

Acompanho o voto do douto relator pela improcedência e subscrevo o entendimento esposado pelo Desembargador Guiomar Teodoro Borges.

[1]
Artigo 24 (...)

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

[2]
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

[3]
CONTI, José Maurício. Iniciativa em Matéria Financeira, in: Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. Coord. José Maurício Conti e Fernando Facury Scaff. Ed. RT, p. 283-307.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/06/2022