Tribunal: TJMT
Processo: 0000369-03.2013.8.11.0019
Relator(a): ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão julgador: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-07-12
Data de publicação: 2022-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000369-03.2013.8.11.0019
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Defeito, nulidade ou anulação]
Relator:
DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS]

Parte(s):

[FABIANA MARTINS PATRICIO - CPF: 991.728.361-72 (APELADO), MARCIA DE CAMPOS LUNA - CPF: 894.849.241-15 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE NOVO HORIZONTE DO NORTE - CNPJ: 03.238.888/0001-93 (APELANTE), BRUNO RICARDO BARELA IORI - CPF: 017.258.031-51 (ADVOGADO), TONI FERNANDES SANCHES - CPF: 311.050.388-31 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MANOEL FRANCELINO DA SILVA NETO (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO DE REVERSÃO DE DOAÇAO ONEROSA – DOAÇÃO BEM PÚBLICO COM ENCARGO – DESCUMPRIMENTO– INEXISTÊNCIA DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO DO DONATÁRIO – CONFIGURADA – INEXISTÊNCIA DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO – COMPROVADO – MORA NÃO CONFIGURADA – RECURSO NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.

1.

N
ulidade do ato administrativo que rescindiu contrato de coação de direito real de uso em razão da mora da donatária em cumprir com o encargo imposto na avença.

2.

A não execução do encargo rende ensejo à reversão, que deve observar o devido processo legal, para evitar a excussão do bem sem a prévia ciência do donatário, ferindo-se de morte o princípio segundo o qual
“ninguém será privado de seus bens sem o devido processo legal”
(art. 5º, inciso LIV, CRFB).

3.

Necessidade de processo administrativo para a operacionalização da reversão, com a notificação prévia ao donatário a respeito do seu descumprimento, o que não ocorreu.

4.

Não observado, ainda, o devido processo legal. O ato administrativo de reversão constitui mero instrumento de início do processo administrativo e não produz,
a priori,
efeitos desconstitutivos da doação (
Apelação Cível - 0002363-72.2018.8.06.0167, Rel. Desembargador(a) FRANCISCO GLADYSON PONTES, 2ª Câmara Direito Público, data do julgamento: 11/08/2021, data da publicação: 11/08/2021
)
, sendo imprescindível o seu prosseguimento com o conhecimento da parte contra qual o ônus recairá, sobretudo a ter margem de comprovar, eventualmente, possível fato impeditivo, modificativo ou extintivo do seu direito.

5.

Ausente prévio procedimento administrativo.

6.

Sentença mantida.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JUNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto contra a sentença proferida nos autos da
Ação Anulatória de Ato Administrativo c/c Indenização n. 369-03.2013.8.11.0019
, proposta por FABIANA MARTINS PATRÍCIO em desfavor do MUNICÍPIO DE NOVO HORIZONTE DO NORTE, que julgou parcialmente procedente o pedido e condenou o Apelante ao pagamento, em favor da Apelada, a título de indenização por danos morais, o valor de R$5.000,00 (cinco mil reais), corrigido monetariamente pelo INPC, com aplicação de juros moratórios no valor 1% (um por cento) ao mês, constados a partir da prolação da sentença.

Na origem, a parte autora, ora Apelada, propôs a Ação no sentido de reintegrar-se no terreno objeto do Contrato de Doação de Direito Real de Uso, firmado com o Município Apelante em 07/11/2011, o qual foi rescindido, sem prévio procedimento administrativo, e concedido terceira pessoa. Alternativamente, requereu a condenação pelos danos morais sofridos.

Reconhecendo a nulidade do ato pela ausência de prévio procedimento administrativo, o Juízo
a quo
entendeu, também, que, apesar da nulidade, não haveria necessidade de reintegração no imóvel pela Apelada, fundamentando assim sua decisão:

“
Neste interim, visando sopesar os direitos e interesses envolvidos, entendo que a melhor solução a ser dada ao caso objeto de litígio
é o reconhecimento da nulidade do ato, sem que, contudo, tal circunstancia signifique a necessidade de reintegração da parte autora no bem
,
que, frisa-se, já se encontra conformado com a destinação desejada pela Municipalidade
. A nulificação do ato de revogação deve tão somente importar na
necessidade de reparação pelo Município
dos danos morais suportados pela parte autora, que se viu tolhida de exercer um direito que lhe foi outorgado sem a prévia existência de processo administrativo ou judicial que lhe assegurasse o exercício do direito de ampla defesa e contraditório.”
(ID n. 3633347 – pág 6). (grifei)

O MUNICÍPIO, irresignado com a sentença, interpôs Recurso de Apelação, requerendo a sua reforma total, sustentando em

suas razões de apelo nas seguintes circunstâncias:
(i)
que a doação detinha caráter oneroso, com previsão contratual de encargo de construção da habitação no prazo máximo de 07 (sete) meses,
a contar da assinatura do contrato
e, uma vez não cumprida a cláusula resolutiva, o Munícipio detinha o direito de reaver o bem e revogar o contrato, nos termos da Lei Municipal n.780/2008;
(ii)
que o Município notificou extrajudicialmente a Apelada; e
(iii)
que a doação não chegou a se concretizar, a ponto de integralizar o patrimônio da Apelada, já que
“o imóvel não perde sua natureza pública se não forem a atendidos os requisitos estabelecidos”
(ID. n. 3633400 – pág. 2);

Guia de recolhimento e comprovante de pagamento das custas no ID n. 3633401.

Certidão de tempestividade recursal no ID n. 3633402.

Contrarrazões apresentadas pela Apelada no ID n. 3633406, nas quais, refutando as razões, pugnou pelo conhecimento do recurso e pelo seu desprovimento.

Em petição no ID n. 3633407, a procuradora da parte requerente, ora Apelada, requereu ao Juízo
a quo
o arbitramento dos honorários advocatícios em seu favor, tendo sido o pleito acolhido na decisão de ID n. 3633408.

MANOEL FRANCELINO DA SILVA NETO, requerido nos autos de origem, desistiu do prazo recursal no ID n. 3633413.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pela ausência de interesse público capaz de ensejar a intervenção ministerial no ID n. 3734767.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Presentes os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, CONHEÇO do Recurso.

A questão posta em julgamento no presente Recurso de Apelação Cível cinge-se na possível reforma da sentença
que reconheceu a nulidade do ato administrativo, exarado pelo município Apelante, que rescindiu Contrato de Coação de Direito real de Uso em razão da mora da donatária, ora Apelada, em cumprir com o encargo imposto na avença, conforme cláusula terceira, inciso I:
“I –
O presente contrato terá vigência de três (03) meses para inicio da construção e um (1) ano para conclusão e ocupação conforme atividade que se propõem ou mediante constatação executivo municipal do cumprimento dos requisitos a qualquer tempo.”
(
ID n.3633006).

A legislação municipal (Lei Municipal n.780/2008 – ID n. 3633031), que regula as doações feitas pelo Município Apelante, estipulou que a doação de lotes teria a finalidade
“de fomentar o estabelecimento de comércios e indústrias e numa parte destinado para implantação de moradias”,
devendo ser executados no prazo de 07 (sete) meses (art. 3º da Lei).

Fato é que decorrido o prazo estipulado não houve a execução do empreendimento, o que é incontroverso nos autos, inclusive, reconhecido pela própria Apelada, que justificou que o descumprimento do encargo se deu pelo fato de que ela estava grávida e foi dar à luz a seu filho em outra cidade, permanecendo lá por aproximadamente 05 meses (ID n. 3633003 – pág. 2).

Resta dos autos que, tendo recebido o terreno no dia 07/11/2011 (Termo de Entrega – ID n. 3633006 – pág. 3), teria o prazo até 07/02/2012 para dar início à construção, bem como o prazo final de 07/11/2012 para concluir o empreendimento.

Não executado o encargo, a reversão é medida legal e contratual natural aos fatos, configurando condição resolutiva, de modo a autorizar, em conformidade com o art. 562 do CC, o retorno do imóvel ao Município.

Entretanto,
in casu,
verifico que existem circunstâncias que, merecem ser avaliadas.

Acerca da matéria, é pacífico o entendimento de que para se estabelecer a revogação da doação com encargo por inadimplemento do beneficiário, deve-se comprovar a sua mora, através, inclusive, da notificação prévia ao donatário a respeito do seu descumprimento.

Caso inexista a devida notificação, seguida do devido processo legal, a mora não resta configurada, porquanto será constituída somente a partir da data de ciência do donatário.

Assim é a jurisprudência:

Ementa:
REVERSÃO DE DOAÇAO ONEROSA SEM PREVISÃO DE TERMO FINAL
.
INEXISTÊNCIA DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO DO DONATÁRIO. MORA NÃO CONFIGURADA. INOBSERVÂNCIA DA EXIGÊNCIA PREVISTA NO ART. 562 DO CCB
.
CONDIÇÃO DE PROCEDIBILIDADE
. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO POR AUSÊNCIA DE CONSTITUIÇÃO E DE DESENVOLVIMENTO VÁLIDO E REGULAR DO PROCESSO. EXTINÇÃO DO FEITO. RECURSOS PREJUDICADOS. (Apelação Cível Nº 70056881329, Décima Sétima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Elaine Harzheim Macedo, Julgado em13/02/2014).

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OBSCURIDADE.
INEXISTÊNCIA. NOTIFICAÇÃO EXTRAJUDICIAL EFETUADA POR VIA POSTAL MEDIANTE AVISO DE RECEBIMENTO. BEM PÚBLICO. DOAÇÃO MEDIANTE ENCARGO
. DESCUMPRIMENTO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. SÚMULA 18 DOTJCE. ACLARATÓRIOS DESPROVIDOS. 1-
O Município demonstrou haver
notificado extrajudicialmente a sociedade empresária, data a partir da qual se constituiu em mora a donatária
quanto ao cumprimento das obrigações avençadas finalizar a instalação da indústria na área doada,
no lapso de dois anos a contar da averbação da doação de sorte que, operada automaticamente a revogação do ato de doação, a permanência da Recorrente no imóvel, a título de permissão ou de tolerância do Poder Público, enseja simples detenção, não havendo falar em respeito ao tempo de posse ou em posse velha (art. 924, CPC/1973) a inviabilizar a reintegração liminar, mas em verdadeiro esbulho possessório. 2- Ao contrário das ações de reintegração de posse fundadas em inadimplemento de contrato de arrendamento mercantil, nas reintegrações de posse arrimadas em esbulho possessório basta que o autor envie notificação com aviso de recebimento ao endereço do réu, não sendo imprescindível que seja enviada por intermédio de Cartório de Títulos e Documentos. Resta despiciendo à Fazenda Municipal, cujos atos possuem fé pública no âmbito de suas atribuições, valer-se do cartório de títulos e documentos para constituir em mora o devedor. 3- Inexiste obscuridade a sanar no decisum, de modo que os presentes embargos de declaração desafiam o enunciado da Súmula 18 do TJCE: "São indevidos embargos de declaração que têm por única finalidade o reexame da controvérsia jurídica já apreciada". 4- Recurso desprovido. (TJCE - Embargos de Declaração nº 0030098-72.2013.8.06.0000/50002, Relator: FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA; Comarca: Horizonte; Órgão julgador: 1ª Câmara Direito Público; Data do julgamento: 24/04/2017; Data de registro: 24/04/2017; Outros números: 30098722013806000050002).

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - PRELIMINAR DE CERCEAMENTODE DEFESA - INOCORRÊNCIA - PROVA DESNECESSÁRIA - PRESCRIÇÃO - REJEITADA -
DOAÇÃO ONEROSA DE BEMIMÓVEL - ENCARGO - DESCUMPRIMENTO NÃOCOMPROVAÇÃO - REVERSÃO NÃO CABIDA
SENTENÇA REFORMADA. 1. Consoante o artigo 130 do CPC/73, caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar a produção das provas necessárias ao esclarecimento da controvérsia, e indeferir as tidas como inócuas ou irrelevantes ao desfecho da lide. 2. Prescreve em 10 (dez) anos a pretensão à revogação de doação onerosa. 3.
Não comprovado o descumprido de encargo previsto na Escritura Pública de Doação, deve ser julgado improcedente o pedido formulado pela Administração Pública de reversão do bem.
(TJMG - Apelação Cível 1.0011.08.020634-2/002, Relator(a): Des.(a) Afrânio Vilela , 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em08/11/2016, publicação da súmula em 18/11/2016).

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE USUCAPIÃO -
IMÓVEL DOADO PELO MUNICÍPIO - REVOGAÇÃO DA DOAÇÃO ONEROSA
- INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO PARA CUMPRIMENTO DO ENCARGO -
INEXISTÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DO DONATÁRIO - MORA NÃO CONFIGURADA -
IMPOSSIBILIDADE DA REVOGAÇÃO - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.
1- Não havendo nenhum prazo estipulado para cumprimento do encargo,
tampouco manifestação do Município no sentido de notificar o donatário quanto ao interesse de revogar a doação onerosa, não resta configurada a mora.

2- É imprescindível que o donatário esteja em mora para que seja revogada a doação onerosa por inexecução do encargo.
3- O bem imóvel doado pelo Município à sociedade de natureza privada se sujeita a usucapião se verificada a consolidação da propriedade em favor desta, mormente porque não mais ostentaria a qualidade de bem público.
4- Os honorários sucumbenciais devem ter seu valor arbitrado na forma do art. 20 do CPC. (TJMG - Apelação Cível 1.0024.04.454781-8/001, Relator(a): Des.(a) Jair Varão , 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 18/02/2016, publicação da súmula em 04/03/2016).

In
casu
, disse a Apelada, em suas contrarrazões, que teve conhecimento da rescisão contratual a partir de terceiros e que não recebeu nenhuma notificação a respeito (ID n. 3633406 – pág. 3).

Por outro lado, o Apelado, nas suas razões, informou que encaminhou à Apelada notificação extrajudicial (ID n. 3633032 – pág. 4);
no entanto, como se verifica, restou infrutífera a única tentativa feita.

Não há, nos autos, documentos outros a indicar que o Município fez outras tentativas de notificação ou de abertura de procedimento, de maneira que não se desincumbiu do seu ônus probatório, a teor do art. 373, II, do CPC.

A respeito, o Juízo
a quo
fundamentou:

“Ao que se extrai dos autos, a
Municipalidade limitou-se a remeter notificação extrajudicial ao endereço da parte autora e, constatando a sua ausência no local procurado, deu-se por satisfeita e operou unilateralmente a revogação do contrato, sem ter empreendido nenhum outro esforço para localizar a autora e nem mesmo instaurou qualquer procedimento administrativo
para concluir se o descumprimento do encargo se deu do modo intencional ou decorreu de caso fortuito ou força maior. (ID n. 3633347 – pág. 4)”

Circunstância que,
a per se
, já configuraria irregularidade na reversão do bem público.

Na hipótese, visualiza-se

que não restaram satisfeitos os requisitos que cumprem o devido processo legal. O ato administrativo de reversão constitui mero instrumento de início do processo administrativo e não produz,
a priori,
efeitos desconstitutivos da doação (
Apelação Cível - 0002363-72.2018.8.06.0167, Rel. Desembargador(a) FRANCISCO GLADYSON PONTES, 2ª Câmara Direito Público, data do julgamento: 11/08/2021, data da publicação: 11/08/2021
)
, sendo imprescindível o seu prosseguimento com o conhecimento da parte contra qual o ônus recairá, sobretudo a ter margem de comprovar, eventualmente, possível fato impeditivo, modificativo ou extintivo do seu direito.

DIREITO CIVIL E ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL. REVERSÃO DE BEM PÚBLICO DOADO COM ENCARGO
. MUNICÍPIO DE SOBRAL. DESCUMPRIMENTO DAS CONDIÇÕES IMPOSTAS NA DOAÇÃO DO BEM. DESVIO DE FINALIDADE. DESTINAÇÃO SOCIAL NÃO CUMPRIDA. SUPREMACIA E INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO INOBSERVADA. INEXECUÇÃO DE ENCARGO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO DEVIDAMENTE ANALISADA. INOCORRÊNCIA. NULIDADE DO DECRETO MUNICIPAL. APLICAÇÃO DA TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. SITUAÇÃO DE DIREITO OU DE FATO QUE DETERMINA OU AUTORIZA A REALIZAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. DIREITO DE INDENIZAÇÃO E RETENÇÃO POR BENFEITORIAS NECESSÁRIAS E ÚTEIS. REVERSÃO AO PATRIMÔNIO DA MUNICIPALIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. 1. O cerne da discussão jurídica ora em análise consiste a aplicação dos arts. 19 e 20 da Lei Municipal nº 313/2001, sancionada pelo Prefeito do Município de Sobral, dispõe que o imóvel doado à AF Distribuidor de Alimentos Ltda deveria ser um incentivo para a geração de emprego e renda no Município de Sobral, devendo ser utilizado para a destinação social na construção de um imóvel com finalidade exclusiva de exploração comercial a fim de caracterizar uma empresa no comércio de distribuição de frios. 2. A doação, embora seja unilateral, é uma modalidade de contrato, o que pressupõe o acordo de duas vontades opostas resultantes na transferência do bem: de um lado, o doador, que age sob a vontade de praticar o ato de liberalidade (animus donandi); de outro, o donatário, que pratica a volição de recebê-la (animus donum accipiendi). Destarte, se o donatário aceitou a doação onerosa nas condições em que pactuada, não lhe é possível exigir do doador melhorias outras que sequer constam no contrato, no afã de impedir a inevitável reversão do negócio prevista em lei específica como consequência do descumprimento do encargo que lhe foi imposto. 3.
Acerca da matéria, é pacífico o entendimento de que para se estabelecer a revogação da doação com encargo por inadimplemento do beneficiário, deve-se comprovar a mora do donatário
.
Com efeito, com a estipulação de prazo para cumprimento dos encargos da doação e
com a notificação do donatário
com prazo razoável para cumprir a obrigação estabelecida no contrato, vislumbra-se que a doação pode ser revogada por ingratidão do donatário, ou por inexecução do encargo
. Inteligência do art. 555, do Código Civil. 4. Dessa forma, imperioso destacar que das provas carreadas aos autos não restaram satisfeitas todas as condições necessárias estabelecidas no contrato de doação, caracterizando a revogação da doação por ter sido comprovada à mora da donatária em cumprir todos os encargos definidos no pacto. Inteligência do art. 562, do Código Civil. 5. Vale afirmar que o Município demonstrou haver
notificado
à sociedade empresária,
data a partir da qual se constituiu em mora a donatária quanto ao descumprimento das obrigações avençadas
(...). (Apelação Cível - 0002363-72.2018.8.06.0167, Rel. Desembargador(a) FRANCISCO GLADYSON PONTES, 2ª Câmara Direito Público, data do julgamento: 11/08/2021, data da publicação: 11/08/2021).

Importa consignar, tal como vez o Juízo
a quo,
que
“(...) não há previsão expressa acerca de como esta revogação se daria, se operar-se-ia de pleno direito ou dependeria de prévio procedimento administrativo”.
(ID n. 3633347 – pág 4). Ressalto, ademais, que a legislação municipal de regência da doação tampouco menciona a respeito de como se daria a reversão em caso de descumprimento do encargo (ID n. 3633031).

Ainda, não se pode dispensar o prévio procedimento administrativo ou judicial, que é medida essencial a fazer consonância com a vedação constitucional de
“que ninguém será privado de seus bens sem o devido processo legal”
(art. 5º, inciso LIV, CRFB):

REEXAME NECESSÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. DOAÇÃO DE BEMPÚBLICO. SEM ENCARGO. REVOGAÇÃO. DECADÊNCIA. OCORRÊNCIA. 1. É possível à Administração Pública fazer doação de imóvel público desafetado do uso público, por meio de Lei autorizativa e de prévia avaliação do bem a ser doado. 2.
Eventual reversão do imóvel ao patrimônio do ente público dependerá de prévio procedimento administrativo ou judicial
. 3. Inexistindo vício no ato da doação não há justificativa para a intervenção do Poder Judiciário. 4. A administração pública dispõe do prazo decadencial de 05 anos para rever os seus atos administrativos, a não ser que vício está não cumprimento de condições ou encargos supervenientes sobre o bem doado. 5. Não havendo encargo é de se reconhecer a decadência do direito de anular o ato de doação passados mais de 05 anos da doação. (TJMG; APCV 1.0696.10.003206-4/001;Rel. Des. Renato Dresch; Julg. 29/10/2015; DJEMG 06/11/2015)

Imperio
so reconhecer, então, a nulidade do ato administrativo de reversão, eis que ausente tanto da notificação da donatária, quanto a o procedimento administrativo cabível, em respeito ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa.

Em face ao exposto,
NEGO
PROVIMENTO
ao recurso e mantenho a sentença em sua integralidade.

É como voto.

Juiz

ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/07/2022