Tribunal: TJMT
Processo: 0000877-93.2015.8.11.0013
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-07-19
Data de publicação: 2022-07-25

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
: 0000877-93.2015.8.11.0013

Classe:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

Assunto:
[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito]

Relator:
DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:
[DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI, DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):
[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), DONIZETE BARBOSA DO NASCIMENTO - CPF: 208.028.461-49 (APELANTE), MARIO ALCIDES SAMPAIO E SILVA - CPF: 785.544.898-53 (ADVOGADO), LEONARDO BRUNO CAVALINI SOARES MOZAR - CPF: 278.213.388-85 (APELANTE), EDUARDO LEMOS PRADO DE CARVALHO - CPF: 251.308.688-03 (ADVOGADO), SENILTON VICENTE DE SOUZA - CPF: 536.272.371-53 (ADVOGADO), JOSE FRANCISCO BRITO EUSEBIO - CPF: 216.299.968-40 (APELANTE), PAULO ROBERTO ARAUJO - CPF: 276.276.178-63 (APELANTE), ALVARO ADALBERTO MACIEL CARNEIRO - CPF: 474.570.231-00 (ADVOGADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), OLINDA MARIA GOMES DA COSTA EUSÉBIO (APELANTE), LAYO SOARES ROLIM DALLA LIBERA - CPF: 352.764.408-32 (ADVOGADO), OLINDA MARIA GOMES DA COSTA BRITO EUSEBIO - CPF: 216.299.928-52 (APELANTE), MPEMT - PONTES E LACERDA (APELADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, RESSALVADO O ENTENDIMENTO DA 2ª VOGAL (EXMA. SRA. DESA MARIA EROTIDES KNEIP).

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – REJEITADA – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – REJEITADA - MÉRITO – REFORMA EM ESTRADA QUE BENEFICIA PROPRIEDADE RURAL PARTICULAR – IMPUTAÇÃO DA CONDUTA DO ART. 9º, 10 E 11 DA LIA ANTES DAS MODIFICAÇÕES – RECONHECIMENTO DE INEXISTÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ - ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – ALTERAÇÃO DOS DISPOSITIVOS LEGAIS – EXIGÊNCIA DE DOLO E COMPROVAÇÃO DO PREJUÍZO - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À
ABOLITIO CRIMINIS
RECURSO PROVIDO.

1. Não se mostra nula a sentença, por ausência de fundamentação, quando o Julgador, enfrentando as questões de fato, indica os motivos que formaram seu convencimento, ainda que não abarque todas as teses suscitadas pelas partes.

2 – Justificado na ação que o particular pode ter sido beneficiado pelos atos apontados como ímprobos, é legítima a indicação no polo passivo da ação, independentemente da responsabilização, que é matéria de mérito.

3. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

4 - Com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, os arts. 9º e 10, que antes previam a conduta culposa, passaram a exigir o elemento subjetivo do dolo e a comprovação da perda patrimonial. Também deixou de existir a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (
caput
, passando a ser um rol taxativo), exigindo-se, também, o dolo. Sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), a conduta anteriormente tipificada deixou de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis), impondo-se a absolvição.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de apelação cível interposto por
Paulo Roberto Araújo, Donizete Barbosa do Nascimento, Olinda Maria Gomes da Costa Brito Eusébio e Leonardo Bruno Cavalini Soares Mozar
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Pontes e Lacerda/MT, que nos autos da Ação Civil Pública por atos de improbidade administrativa 0000877-93.2015.8.11.0013, código – 97108, proposta pelo
Ministério Público
julgou procedente os pedidos iniciais, condenando os ora apelantes pela prática dos atos previstos nos artigos 9º caput, inciso IV, 10º caput e 11º caput, inciso I c/c artigo 3º todos da Lei 8.429/92, aplicando-lhes as sanções de perda dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, que eventualmente estiverem ocupando, suspensão dos direitos políticos por 08 (oito) anos, pagamento de multa civil no importe de 03 (três) vez o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Publico pelo prazo de 10 (dez) anos.

Os atos tidos como ímprobos consistiram na executado de serviços de manutenção e construção de estradas no interior do imóvel rural denominado Fazenda São José, de propriedade de particular, utilizando maquinário e servidores municipais.

No seu apelo,
Paulo Roberto Araújo
alega, em síntese, que a manutenção da estrada vicinal era importante, pois dava acesso a diversas propriedades, como também era rota de tráfego dos ônibus escolares que levavam os alunos para a cidade e para a Escola Rural Ovídio Miranda Brito.

Ressalta que toda ação de manutenção da estrada vicinal foi respaldada na Lei Municipal 1.180/2010, limitando-se o serviço ao “patrolamento e cascalhamento dos pontos críticos da estrada”, sendo o material extraído da própria fazenda, assim como fornecido pelo proprietário “combustível, mão de obra, pouso, alimentação, caminhões, pá carregadeira, que nem era previsto na norma específica”.

Ademais, argumenta que havia Lei Orçamentaria Anual prevendo os gastos com a manutenção de estradas vicinais na área rural.

Pontua a ausência de enriquecimento ilícito, dano ao erário e/ou afronta aos princípios da atividade estatal, ou seja, que a sentença restaria desprovida de suporte fático probatório a demonstrar a prática de improbidade administrativa.

Frisa, outrossim, a necessidade de reparação da estrada em comento vez que “possui servidão administrativa e é utilizada para escoamento de produção agrícola, conforme previsto na lei supra citada, bem como que serve de tráfego de ônibus escolares para transporte de alunos, fatos esses que contribuem em muito para o desenvolvimento econômico da região”.

Impugna o pedido de inconstitucionalidade
incidenter tamtum
da Lei 1.180/2010, pelo fato de ter tramitado regularmente na Câmara Municipal e devidamente aprovada. Então, requer o conhecimento e provimento do apelo para que seja julgada improcedente a ação condenando o autor ao ônus de sucumbência e postula pelo benefício da justiça gratuita, pela revogação do decreto de indisponibilidade de bens, prequestionando a matéria envolvida.

Donizete Barbosa do Nascimento
, por sua vez,

assevera ter agido dentro da legalidade em obediência aos ditames legais, vez que o Município apenas fez a manutenção de estrada já existente no interior da fazenda conforme restou sinalizado inclusive pelo oficial de diligência Walter de Oliveira Peixoto, estrada que atenderia o transporte escolar.

Apresenta planilha com dados acerca dos alunos atendidos pelo transporte escolar na região, além de fomentar a economia local; defende a inocorrência da prática de improbidade administrativa. Assim, requer o conhecimento e provimento do apelo para que a sentença seja reformada em seu favor.

Olinda Maria Gomes da Costa Brito Eusébio e Leonardo Bruno Cavalini Soares Mozar
arguem preliminarmente nulidade da sentença por não enfrentar todos os argumentos deduzidos pela defesa; Ilegitimidade passiva de Olinda Maria Gomes da Costa Brito Eusébio.

Defendem a constitucionalidade da Lei 1.180/2010, e que no caso dos autos, ficou a cargo do Município apenas a manutenção das estradas destinadas ao transporte escolar que já existiam e que também se destinavam ao escoamento da produção.

Destacam que a “manutenção e conservação das estradas que atravessam a fazenda são medidas que demonstram a clara ação voltada ao desenvolvimento socioeconômico do município, uma vez que i) permite o acesso das crianças a educação, com transporte publico de qualidade e seguro e ii) permite o escoamento da produção agrícola da fazenda, fator indispensável para a geração de emprego e renda para o município”.

Repisam ausência de enriquecimento ilícito, dano ao erário e/ou afronta aos princípios da atividade estatal. Postulam, assim, pelo conhecimento do recurso, acolhimento das preliminares e no mérito pelo provimento do apelo para que seja julgada improcedente a ação.

Subsidiariamente, requerem a mitigação das sanções impostas, mantendo apenas a condenação de ressarcimento ao erário estabelecido em R$ 21.000,00 (vinte e um mil reais) e, por fim, prequestionam toda a matéria.

Nas contrarrazões (Id n. 7221134-7221136), o Ministério Público defende o acerto da sentença recorrida, pedindo seja mantida, com o desprovimento do apelo.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça emitiu parecer pela reforma da sentença no tocante a aplicação das sanções (Id n. 78904987).

Sobreveio petição do apelante
Paulo Roberto Araújo
, colacionando comprovante da sua hipossuficiência (Id n. 101021978)

Intimados para se manifestarem sobre as repercussões das inovações da Lei de Improbidade Administrativa, as partes o fizeram, respectivamente nos Id n. 126811668; 126880692; 127008175 e 127097174.

É o relatório.

V O T O (PRELIMINARES)

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Intimado,
Paulo Roberto Araújo
, colacionando comprovante da sua hipossuficiência (Id n. 101021978), requerendo o benefício da Justiça Gratuita.

Com efeito, para a concessão do benefício previsto na lei 1.060/50, não obstante não se exigir a miserabilidade absoluta, cabe ao magistrado avaliar cada caso. Esta avaliação pode ser feita tanto pela determinação da produção de provas, como também por meio das provas já constantes dos autos.

A jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça já pacificou posicionamento contrário a tese defendida, podendo ser citados os seguintes julgados:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. DECLARAÇÃO DE HIPOSSUFICIÊNCIA. PRESUNÇÃO JURIS TANTUM. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INADMISSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ.

1. É relativa a presunção de hipossuficiência, oriunda da declaração feita pelo requerente do benefício da justiça gratuita, podendo o magistrado indeferir o pedido, caso encontre elementos que infirmem sua miserabilidade.

2. O recurso especial não comporta o exame de questões que impliquem revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, a teor do que dispõe a Súmula n. 7/STJ.

3. No caso, o Tribunal de origem, com base nas provas coligidas aos autos, concluiu pela inexistência dos requisitos necessários à concessão da assistência judiciária gratuita. Alterar tal conclusão demandaria o reexame de fatos e provas, inviável em recurso especial, a teor do disposto na mencionada súmula. 4. Agravo interno a que se nega provimento
.” (AgInt no AREsp 875178 / RS AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL 2016/0053720-0 - Relator(a) Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO (1140) - Órgão Julgador T4 - QUARTA TURMA - Data do Julgamento: 01/09/2016)

Verifica-se, pois, que, muito embora o benefício da gratuidade processual possa ser concedido à pessoa física ou jurídica, não basta a mera declaração firmada, devendo haver a comprovação da condição de hipossuficiência financeira da parte.

No caso, o recorrente
Paulo Roberto Araújo
, postulou pelo benefício e apresentou documentos suficientes, hábeis a comprovar o citado estado de impossibilidade de pagamento das custas.

Desta feita,
defiro o benefício
.

Pois bem.

Na origem, O Ministério Público Estadual ajuizou a Ação Civil Pública em face de Donizete Barbosa do Nascimento na ocasião Prefeito do Município de Pontes e Lacerda/MT, Paulo Roberto Araújo Secretário Municipal de Infraestrutura, Leonardo Bruno Cavalini Soares Mozart gerente de pecuária e Olinda Maria Gomes Brito Eusébio empresária, alegando que os dois primeiros, no exercício das funções públicas, agindo sob coordenação e integração de vontades com o terceiro particular, teriam no ano de 2013 executado serviços de manutenção e construção de estradas no interior do imóvel rural denominado Fazenda São José, de propriedade da quarta, utilizando maquinário e servidores municipais.

Inicialmente, vale salientar que as modificações na Lei de Improbidade Administrativa promovidas pela Lei 14.230/2021 serão aplicadas no caso em tela, haja vista que o legislador optou pela aplicação expressa do Direito Administrativo Sancionador (art. 1º, § 4º da LIA).

Desse modo, por força da aplicação do Direito Administrativo Sancionador hão de serem observados os preceitos do garantismo punitivo, dentre eles a aplicação da retroatividade da lei mais benéfica. Nesse sentido já decidia o Colendo Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE
. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...) III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. (...) VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.
(STJ, RMS 37.031/SP, 1a Turma, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Julgado em 8/2/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...).
II -O art. 5º, XL, da Constituição da Republica prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa
. Precedente. (...).
(STJ, AgInt no REsp 1602122/RS, 1a Turma, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Julgado em 07/08/2018). (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...) 2.
O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares
. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. (...).
(STJ, AgInt no RMS 65486, 2a Turma, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Julgamento: 17/08/2021). (destaquei)

Inclusive, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica), promulgada internamente pelo Decreto n. 678/92, considera a retroatividade da norma mais benéfica como sendo um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal/Processual Penal, consoante artigo 9º,
in verbis
:

Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito.
Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado
. (destaquei)

Logo, por força do princípio da retroatividade da norma mais benéfica , as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 que restringem o
jus puniendi
do Estado devem ser aplicadas às ações de improbidade administrativa antes de sua vigência, mesmo porque é o entendimento prevalente nesta Câmara, senão, vejamos:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX SECRETÁRIO MUNICIPAL DE CULTURA – SUPOSTA OMISSÃO NO ATENDIMENTO DE REQUISIÇÕES DO MINISTÉIRO PÚBLICO PARA INSTRUIR EVENTUAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA
– REVOGAÇÃO – DECISÃO COLEGIADA NA ESFERA CRIMINAL – CONFIRMAÇÃO DE SENTENÇA ABSOLUTÓRIA – APLICAÇÃO DO § 4º, art. 21, da Lei n. 8.429/92 – RECURSO PROVIDO.

1.
O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, deve ser aplicada a Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2.
O artigo 11, inc. II, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21
. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

3 - O § 4º do art. 21 da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21 estabelece que, a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).
(TJ-MT 00025995920168110036 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 10/05/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 20/05/2022) (destaquei)

A propósito, assim dispõe o artigo 1°, § 4°, da Lei n° 14.230/2021:

“
Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º
Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador
.”

Desse modo, mesmo que não se trate de Direito Penal propriamente dito, por se tratar de Direito Sancionador, na hipótese da improbidade Administrativa, o princípio constitucional da retroatividade da lei mais benéfica, caso da Lei nº 14.230/2021, deve ser aplicado ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual se inserem atos ímprobos, justamente por que, assim como a lei penal, a Lei de Improbidade também prevê em seu corpo estrutural um coletivo de sanções e penalidades.

Logo, a retroatividade da lei mais benigna se insere em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal neste se inserindo a Lei de Improbidade Administrativa.

Como subespécie do direito punitivo, o Direito Administrativo Sancionador é destinatário da retroatividade mais benéfica, razão pela qual, novas leis que limitam a atividade repressora do Estado, devem ter aplicação imediata, como retroagir aos casos em andamento.

Por fim, a aplicação da retroatividade da norma mais benigna na esfera do Direito Administrativo Sancionador é uma consequência lógica do artigo 5º, XL, da Magna Carta, que apesar de inicialmente ser endereçada para o Direito Penal, faz parte do arcabouço dos princípios constitucionais do direito sancionador em sentido geral.

Sendo assim,
passo, então, à análise das razões recursais:

Da preliminar de nulidade da sentença

Os apelantes Olinda Maria Gomes da Costa Brigo e Eusébio Leonardo Bruno Cavalini Soares Mozar alegaram, preliminarmente, a nulidade da sentença, ao argumento de que o Juiz não teria enfrentado todas as teses da defesa, limitando-se à análise superficial relativa à constitucionalidade da Lei Municipal n. 1.180/2010, que respaldou os atos tidos como ímprobo.

A preliminar, entretanto, não merece acolhida, posto que, embora objetivamente, o magistrado sentenciante abordou os pontos necessários, que vincularam seu convencimento, pontuando as provas que entendeu pertinente.

Com efeito, o art. 489 do CPC estabelece como elementos essenciais da sentença o relatório, os fundamentos e os dispositivos, pelo que, na ausência de um deles, o
decisum
é nulo de pleno direito e pode ser cassado de ofício, por se tratar de matéria de ordem pública. O que não ocorreu, no caso.

A propósito: “
Não se mostra nula a sentença, por ausência de fundamentação, quando o Julgador enfrenta as questões de fato, indicando os motivos que formaram seu convencimento
.” (TJMT, 00260161220058110041 MT, Rel. Dr. Yale Sabo Mendes (convocado), Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em: 01/09/2021, DJE: 03/09/2021).

Ademais, mesmo com a entrada em vigor do Código de Processo Civil de 2015, como bem salientou o douto Juízo
a quo
, o julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão de forma fundamentada. Neste sentido:

“(...)
O julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão
.
O julgador possui o dever de enfrentar apenas as questões capazes de infirmar (enfraquecer) a conclusão adotada na decisão recorrida.
Assim, mesmo após a vigência do CPC/2015, não cabem embargos de declaração contra a decisão que não se pronunciou sobre determinado argumento que era incapaz de infirmar a conclusão adotada. STJ. 1ª Seção. EDcl no MS 21.315-DF, Rel. Min. Diva Malerbi
(Desembargadora convocada do TRF da 3ª Região), julgado em 8/6/2016 (Info 585). (destaquei)

Por fim, o juízo sentenciante foi muito claro ao apontar em sua convicção qual seria o ato que configuraria improbidade administrativa. Assim, não ocorrendo qualquer ausência a justificar
a acolhida da preliminar, deve ser rejeitada
.

Da legitimidade passiva de Olinda Maria Gomes da Costa Brito Eusébio

Os apelantes, nas razões do apelo, invocam, ainda, preliminarmente, a ilegitimidade passiva de Olinda Maria Gomes da Costa Brito Eusébio.

Sem razão, também, neste tópico.

Fato é que, como salientado pelo Juízo sentenciante, “(...) ficou demonstrado o uso irregular da coisa pública, no caso uso de maquinário do município de Pontes e Lacerda por Donizete Barbosa do Nascimento e Paulo Roberto de Araújo, os época prefeito e o Secretário Municipal de Infraestrutura (agentes públicos) respectivamente,
na propriedade privada pertencente a Olinda Maria Gomes da Costa Brito Eusébio
, por intermédio de Leonardo Bruno Cavalini Soares Mozar (gerente de pecuária daquela ré), denominada Fazenda “São José”, numa suposta “parceira” entre a fazenda e o município. A materialidade vem demonstrada pelos documentos e demais elementos de prova colacionados aos autos. As teses defensivas, por tudo ate então exposto, encontram-se rechaçadas, vez que se confundem com o mérito. Conforme o apurado no inquérito, com contraditório e ampla defesa diferido (...)” (destaquei).

O fundamento, pois, que justifica a legitimidade da ré/apelante, está no fato de ser a proprietária da propriedade rural supostamente beneficiada pelos atos apontados como ilícitos. Logo, mesmo que não tenha participado diretamente do alegado ajuste, acaso se confirmem a natureza ímproba dos atos, seria ela beneficiada, por ser a proprietária do imóvel em questão.

Logo, a teor do art. 3º, da LIA, o particular pode ser parte no polo passivo da ação de improbidade administrativa. No que tange à sua responsabilização, trata-se de questão de mérito e só pode ser aferida na apreciação deste.

Por estas razões,
rejeito
, também,
a preliminar de ilegitimidade passiva
.

V O T O (MÉRITO)

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Com efeito, consoante o artigo 17, § 11, da Lei n. 8429/92 (redação dada pela Lei 14.230/2021), "
em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente
".

No caso, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em desfavor dos apelantes, atribuindo a eles a prática de atos que atentam contra os princípios da administração pública, com prejuízo ao erário, consistente no fato de que teriam, no ano de 2013, executado serviços de manutenção e construção de estradas no interior do imóvel rural denominado Fazenda São José, de propriedade de linda Maria Gomes Brito Eusébio, utilizando maquinário e servidores municipal.

Na sentença, o Juiz reconheceu que restou comprovada a prática de ato de improbidade administrativa, nas três vertentes dispostas na Lei n. 8.429/92 (art. 9º, 10 e 11). Concluiu que:

“(...)
os réus fizeram uso de maquinas, equipamentos, materiais pertencentes ao Município
para realizarem obras e serviços particulares, gerando enriquecimento ilícito
”.

Ademais, ao agirem de forma dolosa, pois tinham o pleno conhecimento de que o aparelhamento usado pertencia a Administração Pública inclusive o vice-prefeito a época, ora réu, acompanhava as obras,
demonstram a nítida intenção de causar danos ao Erário em beneficio próprio
.

E, por fim,
ao agirem dessa forma atentaram contra os princípios norteadores da administração publica, dentre eles, honestidade, imparcialidade, impessoalidade, lealdade, interesse publico sobre o privado
.

Frisa-se que a modalidade enriquecimento ilícito é considerada a mais grave dos atos de improbidade administrativa, eis que demonstra o comportamento asqueroso do agente publico ao desempenhar as suas funções publicas de maneira desonesta, Imoral, improba.

O mesmo deve ser estendido aos demais réus, eis que concorreram para a prática do ato de improbidade, dele se beneficiaram.

No mais, a Constituição Federal,
após apontar principio fundamentais da Administração Pública em seu artigo 37, arremata no § 4° as consequências das praticas dos atos de improbidade administrativa, cuja disposição é regulada pela Lei 8.492/92, que prevê as sanções aplicáveis aos atos que importam em enriquecimento ilícito, causam danos ao erário ou atentam aos principio fundamentais da administração
, como já mencionado.

(...)” (destaquei)

As razões dos recursos têm em comum a defesa de mérito, no sentido de que a conduta levada a efeito e tida como ímproba pelo Ministério Público, em verdade, teve a intenção de propiciar a manutenção de uma estrada Vicinal, que é utilizada para o acesso a diversas propriedades, como também para o tráfego de ônibus escolares, que levam alunos para a cidade e para a Escola Rural Ovidio Miranda Brito, que se localiza na região da estrada onde foi feita a manutenção, conforme mapa de fls. 168 e diversos depoimentos colhidos na fase administrativa (Promotoria de Justiça).

Argumentam, ainda, que s estavam alicerceados em uma Lei Municipal n. 1.180/2010, que foi criada (bem antes dos fatos) especificamente, para esse fim, e todos os requisitos previsto nesta lei, foi cumprido a risca pelos envolvidos, visando a manutenção da dita estrada Vicinal.

Por fim, também sustentam que apenas foi feita a manutenção de uma estrada que estava em péssimas condições (ou seja, não foi feita nova estrada) e que todo o material exigido pela Lei n. 1.180/2010, como cascalho, combustível, pouso e alimentação foi fornecido pela fazenda, sendo que foram ainda cedidos pela fazenda caminhões caçamba, pá carregadeira e pessoal contratado de duas empresas, para auxiliar na reparação da estrada.

De fato, em que pese a conclusão do magistrado
a quo
, do conjunto probatório o que se afere é que, a priori, foi apresentado um projeto de lei para autorizar a reforma da estrada, numa contrapartida de benefício maior à cidade, mas, no curso deste, descobriu-se uma lei (Lei n. 1.180/2010) que vinha ao encontro justamente do objeto da pretensão, e, amparado nesta, fora levada a efeito a reforma/manutenção da estrada, que, de fato, não é no interior de uma propriedade particular, mas sim, de aproveitamento da população local, embora, sem dúvidas, beneficiasse o particular.

A questão é que não há prova cabal, forte, no sentido de que houve dolo voltado à conduta ímproba; não há prova de enriquecimento ilícito ou vantagem devidamente comprovada para os envolvidos. Estes elementos, hoje, são indispensáveis para a configuração do ato de improbidade administrativa (nas três vertentes – art. 9º, 10 e 11), tendo em vista as relevantes alterações na Lei de Improbidade Administrativa, que não mais pune atos culposos.

Com efeito, a Lei 14.230/2021 trouxe significativas mudanças ao sistema de responsabilização por ato de improbidade administrativa, dente elas, a principal foi a exigência do elemento subjetivo doloso e anova roupagem ao artigo 11 da LIA, que teve incisos revogados e modificados e, principalmente, estabeleceu um rol taxativo de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, ao prevê que estas seriam caracterizadas por uma das hipóteses elencadas nos respectivos incisos. Vejamos:

Art. 11.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa
que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade,
caracterizada por uma das seguintes condutas
: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - (revogado) ; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Vide Medida Provisória nº 2.088-35, de 2000) (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)

IX - (revogado) ; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

X - (revogado) ; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal , de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.

Destarte, além de se exigir que o agente público pratique ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, exige-se, exige-se também, que a conduta seja subsumida a um dos incisos do artigo 11 da LIA, bem como a finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade e sejam indicadas as normas constitucionais, legais ou infralegais violadas (§§ 1º e 3º do mesmo dispositivo).

Como se vê, com a Lei nº 14.230/2021, o
caput
do art. 11 foi modificado (não mais existindo a “condenação genérica” por transgressão aos princípios da Administração Pública, adotando rol taxativo de condutas) e
o inciso I foi revogado
. Deste modo, é possível que a referida lei retroaja para beneficiar o réu, implicando em
abolitio criminis
, aplicando-se analogicamente o entendimento inerente à seara criminal.

Neste sentido, cito, exemplificativamente, a doutrina de Juarez Cirino dos Santos:

O advento de lei descriminalizadora do fato extingue a punibilidade independente da fase do processo de criminalização ou do trânsito em julgado da sentença criminal condenatória; igualmente,
o advento de lei penal mais favorável, segundo o critério concreto da aplicação da pena, incluindo circunstâncias legais, agravantes e atenuantes, bem como causas especiais de aumento ou de diminuição de pena, aplica-se retroativamente aos fatos anteriores, inclusive com decisão transitada em julgado
.

Nesse sentido, também é a mais recente jurisprudência, senão, vejamos:

“(...)
embargos de declaração. apelação cível. ação civil pública. município de engenheiro beltrão/PR que, em tese, não estaria implementando o piso salarial profissional nacional (instituído pela lei nº 11.738/2008 e fixado pela portaria nº 1.595/2017 do ministério da educação) para os profissionais do magistério público da educação básica da rede municipal de ensino. sentença de improcedência da inicial. acórdão que deu provimento ao apelo ministerial, reformando a decisão para condenar o requerido (ex-prefeito) pela prática de ato ímprobo, por ofensa ao princípio da legalidade (art , 11, caput, da lia) e por ter deixado de praticar indevidamente ato de ofício (art. 11, ii, lia). imposição das sanções de pagamento de multa civil (dez vezes sobre valor da última remuneração percebida) e suspensão dos direitos políticos (3 anos). mérito recursal. suposta omissão da decisão colegiada no que tange à nova redação conferida pela lei nº 14.230/2021. acolhimento. em primeiro lugar, é importante recordar que fatos novos capazes de influir no julgamento da lide podem ser conhecidos na via dos embargos de declaração, conforme estabelece a jurisprudência do superior tribunal de justiça (stj). em segundo lugar
, a jurisprudência do Tribunal da Cidadania se consolidou no sentido de possibilitar a extensão da garantia constitucional prevista no art. 5º, XL, da CF (retroatividade da lei penal mais benéfica) ao direito administrativo sancionador
. no caso em apreço, o colegiado reformou a sentença para condenar o requerido pela prática de atos ímprobos previstos no art. 11, caput e inciso II, da LIA, impondo as sanções de multa civil e de suspensão dos direitos políticos. ocorre que,
com as mudanças promovidas pela lei nº 14.230/2021, deixou de existir tanto a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), como a conduta prevista no inciso ii, que foi revogado. sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), as condutas anteriormente tipificadas deixaram de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis).
atribuição de efeitos modificativos ao recurso para reformar o Acórdão embargado, para julgar improcedente a inicial, ante a inexistência de atos de improbidade administrativa, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC e do art. 17, § 11º, da Lei nº 8.429/1992.recurso conhecido e provido, com efeitos infringentes. (TJPR - 4ª C.Cível - 0001211-77.2018.8.16.0080 - Engenheiro Beltrão - Rel.: DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA - J. 05.04.2022)
(TJ-PR - ED: 00012117720188160080 Engenheiro Beltrão 0001211-77.2018.8.16.0080 (Acórdão), Relator: Maria Aparecida Blanco de Lima, Data de Julgamento: 05/04/2022, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 06/04/2022) (destaquei)

Do mesmo modo, para enquadrar o agente na prática do art. 9º e 10,
é imprescindível a prova do dolo e, acima de tudo, que a ação tida como ímproba, enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação ou malbaratamento ou dilapidação dos bens e haveres da Administração Pública, não sendo suficiente a presunção desta perda ou do enriquecimento ilícito
.

No caso dos autos, como dito, além de haver lei autorizando a conduta, ainda não houve prova efetiva do suposto dano ao erário ou do auferimento de vantagem indevida pelos requeridos.

Diante de todo o exposto, à luz do princípio da retroatividade mais benéfica da Lei de Improbidade Administrativa, considerando as novas exigências do elemento subjetivo dolo e a necessidade de prova robusta sobre o dano ao erário – não demonstrada nos autos, voto pelo
PROVIMENTO DOS APELOS
,

para julgar improcedentes os pedidos condenatórios postos na inicial.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JUNIOR (1º VOGAL)

Em face da Lei nº 14.230/2021, em que há a necessidade de comprovação do dolo, e, no caso em apreço, existe lei municipal prevendo a conduta, acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP
(2ª VOGAL)

De igual modo, acompanho o voto do Relator, sem prejuízo do meu entendimento pessoal na Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, em que atuo, e na forma como venho votando há alguns anos.

Acompanho o entendimento da Câmara Temporária, ressalvando meu entendimento pessoal.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/07/2022