Tribunal: TJMT
Processo: 0002378-55.2010.8.11.0111
Relator(a): ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão julgador: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2022-05-24
Data de publicação: 2022-06-06

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002378-55.2010.8.11.0111
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Efeitos]
Relator:
Dr. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS]

Parte(s):

[JAIR REIS - CPF: 227.903.490-53 (APELANTE), JONAS DE SOUZA (APELANTE), NERI LUIZ DALLA VECCHIA - CPF: 423.804.729-04 (APELANTE), CELSO DANIEL PAULO (APELANTE), MUNICIPIO DE MATUPA - CNPJ: 24.772.188/0001-54 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ROSELUCIA RODRIGUES DE SOUZA - CPF: 401.135.741-34 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RETIFICOU A SENTENÇA E JULGOU PREJUDICADO O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – DIREITO CONSTITUCIONAL – AÇÃO POPULAR – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA – REMESSA NECESSÁRIA – EXPRESSA EXIGÊNCIA NA LEI N. 4.717/1965 - PRESSUPOSTOS DE CABIMENTO – LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO – NÃO OCORRÊNCIA – COBRANÇA DE CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – EXTINÇÃO - RECURSO PREJUDICADO.

1.

Nos termos do artigo
19,
caput
, da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular), “
a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição
”.

2.

A ação popular pressupõe interesse geral na busca de evitar danos ao erário e lesão à probidade administrativa; interesse difuso quando visa preservar o patrimônio histórico, artístico, cultural ou ambiental da sociedade (art. 5º, LXXIII, CF).

3.

No caso, deve ser reconhecida a inadequação da via eleita para discutir eventual ilegalidade da cobrança de contribuição de melhoria, vez que não se amolda aos pressupostos de cabimento da ação constitucional.

4.

Sentença retificada em remessa necessária. Apelo prejudicado.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por JARI REIS e outros em face de sentença que, em Ação Popular ajuizada em desfavor
do MUNICÍPIO DE MATUPÁ,
julgou improcedente

o pedido inicial
e reconheceu a legitimidade da cobrança da contribuição de melhoria.

Em suas razões, sustentam, preliminarmente, a nulidade do processo ante a ausência de intimação do Ministério Público para audiência de instrução e julgamento.

No mérito, alegam a não observância do processo de cobrança do tributo, em referência aos artigos 81 e 82, I, “a”, II, todos do Código Tributário Nacional. Argumentam que a instituição da
contribuição de melhoria das Avenidas Victor Fidelis Donini, Herminio Ometto e Interpeninsular
– não atende os requisitos legais para dar exigibilidade ao crédito tributário, como as normas que exigem memorial descrito (art. 5º, Decreto-Lei n.195/97, art. 193, Código Tributário Municipal e art. 82, CTN) e a comprovação da valorização dos imóveis, motivo por que pugnam pela inexigibilidade do tributo, nulidade dos lançamentos correspondentes às áreas questionadas e a inexistência de obrigação tributária por ausência do fato gerador (valorização imobiliária)

Certidão de tempestividade às fls. 274.

Nas contrarrazões de fls. 277/303, o Município requer o desprovimento do recurso sob a assertiva de que todos os requisitos para a cobrança do tributo e, nesse aspecto, seria acobertado pela legalidade.

A Procuradoria-Geral de Justiça,

às fls. 320/321, opina pela retificação da sentença por inadequação da via eleita,
“já que impertinente o debate de tributo em sede de ação popular.”

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se, na origem, de ação popular ajuizada em desfavor do Município de Matupá, cujo objeto é a cobrança da contribuição de melhoria decorrente de obra de pavimentação.

O juízo
a quo
concluiu pela legitimidade do tributo em relação aos perímetros discutidos, sob os argumentos de que não houve arbitrariedades na apuração do valor, sendo que nenhum contribuinte está respondendo por parcela superior à valorização do seu respectivo imóvel, respeitando, por isso o limite individual, tal como o limite total. Ao final, julgou improcedente o pedido inicial:

“No mesmo diapasão demonstrou quanto a impugnação a
ausência de publicação de Editais e arbitrariedades na apuração do valor da contribuição de melhoria nas obras realizadas nas Avenidas Victor Fidelis Donini, Herminio Ometto e Interpeninsular.

Alegou o município que ‘conforme se observa do Decreto n. 866/2006 e Edital 01/2006,
nenhum dos contribuintes beneficiados arrolados está respondendo por parcela superior a valorização dos seus imóvel (limite individual)
, que levando em consideração declaração de empresa do setor imobiliário e o valor venal do imóvel foi apurada uma valorização de R$12,28 por metro quadrado de construção, dos imóveis localizados na Avenida Herminio Ometto, já que os imóveis beneficiados não têm acesso direito ao asfalto e terão custos adicionais com calçadas e estacionamento, conforme projeto original do município; e, R$22,50 por metro quadrado de construção dos imóveis localizados na Avenida Avenidas Victor Fidelis Donini e Interpeninsular, já que os imóveis beneficiados possuem acesso direto ao asfalto, sem maiores custos de urbanização, conforme projeto original do município’. (f. 93).

Esclareceu ainda
quanto ao limite total
‘importante observar que a
soma das contribuições individuais das obras realizadas na Avenida Herminio Ometto, que resultam em R$64.020,55
(sessenta e quatro mil vinte reais e cinquenta e cinco centavos),
nem de longe atinge o custo total da obra que importa em R$650.145,07
(seiscentos e cinquenta mil cento e quarenta e cinco reais e sete centavos) demonstrados; e
, a soma das contribuições individuais das obras realizadas nas Avenida Avenidas Victor Fidelis Donini e Interpeninsular, que resultam em R$156.189,60
(cento e cinquenta e seis mil, cento e oitenta e nove reais e sessenta centavos),
nem de longe atinge o custo total da obra que importa em R$1.171.689
(um milhão, cento e setenta e um mil, seiscentos e oitenta e nove reais e quatro centavos) demonstrados.’ (f. 93-94).” (grifei) (fls. 235/235-v)

(...)

“Por derradeiro,
demonstrados que todos os requisitos para a cobrança do tributo foram preenchidos pela municipalidade
, ausente a comprovação do alegado pelos autores que fosse suficiente a desconstituir a forma como realizada a cobrança do tributo, em consonância com o parecer ministerial, a improcedência do pedido é medida imperativa.

(...) Sem custas e honorários (grifei). (fl. 235-v)

Os autos vieram remetidos em virtude do recurso voluntário interposto, consoante relatado. Contudo, diante do resultado, o artigo
19,
caput
, da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular), redação dada pela Lei n. 6.014/1973, prescreve que:

Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.

Nesse caso, em virtude da expressa necessidade de reexame necessário dos autos, impõe-se a sua avocação em detrimento da omissão contida na sentença.

Pois bem.

A ação popular, ação constitucional, pressupõe interesse geral na busca de evitar danos ao erário e lesão à probidade administrativa; interesse difuso quando visa preservar o patrimônio histórico, artístico, cultural ou ambiental da sociedade (art. 5º, LXXIII, CF):

“Art. 5º

(...)

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

(...)”

As hipóteses de cabimento pela Constituição de 1988, em relação à Lei n. 4.717/65, enceta a necessidade de que o ato impugnado, além de ilegal, deve ser lesivo ao patrimônio público, cuja comprovação incumbe ao autor. A respeito:

REEXAME NECESSÁRIO — AÇÃO POPULAR — IMPROCEDÊNCIA — INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI ––LICITAÇÃO PÚBLICA — CONCESSÃO DE SERVIÇOS — AUSÊNCIA DA LESIVIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO - SENTENÇA RATIFICADA. A ação popular é um instrumento judicial de exercício direto da soberania, com caráter cívico, que viabiliza que o cidadão controle a legalidade dos atos administrativos e impeça as lesividades, fazendo valer seu direito subjetivo a um Governo probo, desprovido de corrupção e desonestidade. Consiste, portanto, na possibilidade de qualquer membro da coletividade, com maior ou menor amplitude, invocar a tutela jurisdicional no intuito de preservar os interesses coletivos. A despeito de existir previsão de prévia audiência pública em se tratando de licitações de grande vulto (art.39, Lei 8.666/93) e em diplomas legislativos que regulam espécies específicas de concessão de serviços, tal como a Lei 11.079/04 (Parceria Público-Privada), mesmo em tais casos, a consulta pública deve ocorrer antes da licitação, e não previamente à autorização pelo Legislativo. Diante da ausência de ilicitude ou da ausência de comprovação da lesividade no ato administrativa, deve ser mantida a sentença que julgou improcedente a ação popular. Sentença ratificada em remessa necessária.

(N.U 0000169-56.2004.8.11.0004, LUIZ CARLOS DA COSTA, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 11/12/2019, Publicado no DJE 13/12/2019)

CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO POPULAR – DANO AMBIENTAL – PRETENSÃO DE ALTERAÇÃO DE DECISÃO JUDICIAL – CONDIÇÕES PROCEDIMENTAIS DA LEI N. 4.717/1965 – NÃO DEMONSTRADAS – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO – RECURSO PROVIDO EM PARTE. A ação popular é o meio utilizado para a anulação de atos ou contratos administrativos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, no que tange à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, pois não serve para a defesa de interesses particulares, tampouco pode ser utilizada a alteração da decisão judicial. Não demonstrada, pelos argumentos expendidos, pretensão destinada à proteção do patrimônio público, do meio ambiente e da moralidade administrativa contra o ato ilegal e lesivo, condições da ação popular, nos termos do que prevê a Lei n. 4.717/1965 (regula a Ação Popular). Afasta-se a condenação em litigância de má-fé e indenização por perdas e danos, quando não restar comprovado algum fato jurídico prescrito nos incisos do artigo 80 do CPC.

(N.U 0018554-18.2016.8.11.0041, MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 09/12/2019, Publicado no DJE 18/12/2019)

Assim, seu manejo deve buscar invalidar atos práticos eivados de ilegalidade, dos quais resultam lesão ao patrimônio público, razão por que exige a presença desses dois requisitos, situação que não se afigura na hipótese posta – ausência de comprovada lesão aos bens ou valores tuteláveis por meio da ação constitucional.

In casu,
a publicação dos editais de lançamento tributário não se amolda ao requisito de prejuízo ao erário nem ofensa,
prima facie
, à probidade administrativa. Não obstante a descrição dada pelo artigo 2º da Lei n. 4.717/1965 para conceituar a nulidade (incompetência; vício de forma; ilegalidade do objeto; inexistência dos motivos; e desvio da finalidade), cabe delimitar que ação popular não é a sede para discutir ou defender direitos individuais homogêneos de contribuintes plenamente identificáveis e atingidos por ato administrativo que, à luz dos documentos arrolados na origem, não importou em
déficit
aos cofres públicos da municipalidade.

A questão foi pontuada pelo
parquet
em segunda instância, mediante seu parecer às 320-321, d. Procuradora de Justiça Eliana Cícero de Sá M. Ayres. Destaco excertos:

“(...)

A ação popular deve ser utilizada para anular ato lesivo e ilegal que venha comprometer direitos difusos ou individual homogêneo e acarrete prejuízo ao erário, o que não é o caso da vertente demanda. A hipótese descreve a irresignação de particulares que não concordam com o pagamento e recolhimento da contribuição de melhoria e, com isso questionam o fato gerador em si e a relação jurídico-tributária eventualmente existente entre a cobrança do tributo e o fato a que deu causa. Pois bem. A ação declaratória de inexistência de relação jurídico-tributária é a via adequada para dirimir o vertente empasse, até porque o pleito versa sobre interesse particular que, nem de longe se encontra dentre as causas de ajuizamento da ação popular. Pontua-se que a relação de direito tributário está adstrita ao contribuinte e o fisco não sendo viável a colocação de interposta pessoa, mesmo porque esta relação é personalíssima.

(...)”

Na mesma intelecção, o Superior Tribunal de Justiça proveu recurso versando sobre ação popular que atacava taxa de iluminação pública decorrente de decreto municipal. Eis a ementa:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. DECRETO MUNICIPAL. TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. DIREITOS PATRIMONIAIS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. VIOLAÇÃO DO ART. 480 DO CPC. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N.º 282 E 356 DO STF. INDICAÇÃO DE OFENSA A DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA DO PRETÓRIO EXCELSO.

1. A ação popular
não é servil à defesa de interesses particulares, tampouco de interesses patrimoniais individuais, ainda que homogêneos
.

2. É que o art. 1.º da Lei n.º 4.717/65 dispõe que:

"Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos."

3. O objeto mediato da ação popular
é sempre o patrimônio das entidades públicas, o que não se confunde com o patrimônio público em geral, no qual estão encartados os interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos de caráter tributário
.

4. Deveras, mesmo em se tratando de interesses transindividuais, a própria Lei n.º 7.347/85 interdita o uso da Ação Civil Pública para veicular pretensões individuais homogêneas de caráter tributário.

5. In casu, o pleito é de anulação do Decreto Municipal n.º 062/2003, que regulamentou a cobrança de Contribuição de Iluminação Pública, instituída pela Lei Municipal n.º 2.379/02, bem como a restituição dos valores indevidamente recolhidos pelo Município a este título,
o que evidencia a inadequação da via eleita pelos autores populares
.

6. A ofensa a princípios e preceitos da Carta Magna não é passível de apreciação em sede de recurso especial.

7. É inviável a apreciação, em sede de Recurso Especial, de matéria sobre a qual não se pronunciou o tribunal de origem, porquanto indispensável o requisito do prequestionamento. Ademais, como de sabença, "é inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada na decisão recorrida, a questão federal suscitada" (Súmula 282/STF), e "o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento" (Súmula N.º 356/STJ).

8. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido,
para extinguir o processo sem resolução de mérito
.

(REsp n. 776.857/RJ, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 18/2/2009)

Colhe-se ainda entendimento haurido neste Tribunal de Justiça da necessidade dos elementos condicionantes:

REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO POPULAR – INDEFERIMENTO DA INICIAL E EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO – CONDIÇÕES PROCEDIMENTAIS DA LEI Nº 4.717/65 – PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO, DO MEIO AMBIENTE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA ATO ILEGAL E LESIVO – NÃO DEMONSTRADAS – PRETENSÕES COM NÍTIDO CARÁTER DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – IMPOSSIBILIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA RATIFICADA.

Não demonstrada, pelos argumentos expendidos, pretensão destinada à proteção do patrimônio público, do meio ambiente e da moralidade administrativa contra ato ilegal e lesivo, condições da ação popular, nos termos do que prevê a Lei nº 4.717/1965 (regula a Ação Popular) e o art. 5º, LXXIII da Constituição Federal, correta a sentença que indefere a inicial e julga extinto o feito por inadequação da via eleita.

(N.U 1000113-48.2020.8.11.0035, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/03/2021, Publicado no DJE 29/03/2021)

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO POPULAR – DISCUSSÃO SOBRE TRIBUTO RECOLHIDO A MENOR (ITBI) – TRANSAÇÃO DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL ENTRE PARTICULARES – ARGUIÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO – POSTERIOR RECOLHIMENTO DA DIFERENÇA - AUSÊNCIA DE ATO LESIVO - MODALIDADE PROCESSUAL QUE NÃO ABRANGE A PRETENSÃO DOS AUTORES - FLAGRANTE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO. A pretensão de impor ao particular o recolhimento de suposta diferença de ITBI recolhido a menor configura discussão sobre imposto, logo, pretensão que extrapola o escopo da ação popular, tendo em vista que não guardam relação de adequação com a hipótese de cabimento desta modalidade processual de natureza desconstitutiva, qual seja a pretensão de anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, a rigor do disposto no art. 5º, LXXIII, da CF/88 e na Lei n. 4.717/65.

(N.U 0000048-24.2012.8.11.0044, JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 16/09/2020, Publicado no DJE 23/09/2020)

REMESSA NECESSÁRIA- AÇÃO POPULAR- INSURGÊNCIA CONTRA DECRETO MUNICIPAL – AUSÊNCIA DE ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO- TUTELA DE INTERESSES PARTICULARES- NÃO CABIMENTO DO MANEJO DA AÇÃO – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA- EXTINÇÃO DO PROCESSO- SENTENÇA RATIFICADA.

A ação popular tem por objetivo combater ato ilegal e lesivo ao patrimônio público, não se podendo dela valer para questionamento de decreto que visa implementar, no âmbito municipal, medidas de controle sanitário da pandemia causada pelo Novo Corona Vírus, COVID-19, sem que qualquer prejuízo ao patrimônio dos entes públicos referidos no art. 1º, da Lei 4.717 \65 tenha sido acusado na inicial.

Extinção do processo sem julgamento de mérito. Sentença ratificada.

(N.U 1002115-28.2020.8.11.0055, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 10/08/2021, Publicado no DJE 19/08/2021)

À vista disso, deve ser reconhecida a inadequação da via eleita, considerando que não foi demonstrado que o ato impugnado, de algum modo, acarretou lesão ao patrimônio público, notadamente pela sua natureza/escopo, que não se confunde com o patrimônio particular, ainda que em coletividade.

Por consequência, prejudicado o recurso de apelação. Importa chamar atenção que, em primeiro grau, o órgão ministerial manifestou-se pela improcedência dos pedidos, o que faz cair por terra a tese de arguição de nulidade do processo (
pas de nullité sans grief
) e, por fim, se avulta pela manifestação nesta instância.

Em face do exposto, em consonância com o parecer ministerial, em remessa necessária,
retifico
a sentença para reformar a sentença e extinguir o feito, sem resolução de mérito, ante a inadequação da via eleita para o fim pretendido. Prejudicado o exame do presente Recurso de Apelação.

Sem ônus da sucumbência, conforme parte final do inciso LXXIII, art. 5º, da Constituição Federal.

À Secretaria para retificação da autuação no sistema PJe a fim de acrescentar a classe pertinente ao reexame necessário com apelação cível.

É como voto.

Juiz

ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/05/2022