Tribunal: TJMT
Processo: 0006151-46.2017.8.11.0020
Relator(a): ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão julgador: ALEXANDRE ELIAS FILHO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-09-27
Data de publicação: 2022-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
: 0006151-46.2017.8.11.0020

Classe:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

Assunto:
[Improbidade Administrativa]

Relator
:
DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO

Turma Julgadora:
[DES. LUIZ CARLOS DA COSTA, DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,
DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO
]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), HUMBERTO LUIZ NOGUEIRA DE MENEZES - CPF: 592.832.541-04 (APELANTE), THIAGO BORGES ANDRADE - CPF: 033.221.741-82 (ADVOGADO), CLAYTON PARREIRA DA SILVA - CPF: 990.141.141-68 (APELANTE), CLENEI PARREIRA DA SILVA - CPF: 942.486.991-68 (APELANTE), GILMAR MOURA DO NASCIMENTO - CPF: 007.910.881-46 (ADVOGADO), TANIA GUIOMAR RESENDE CARDOSO CARVALHO - CPF: 496.105.621-91 (APELANTE), JOAO PEREIRA DOS SANTOS - CPF: 106.084.511-34 (APELANTE), CLAYTON PARREIRA DA SILVA - ME - CNPJ: 18.048.626/0001-33 (APELANTE), STUART NOGUEIRA E SILVA - CPF: 002.121.251-17 (APELANTE), ELAYNE BENTO PARREIRA - CPF: 535.975.241-68 (REPRESENTANTE/NOTICIANTE), SEBASTIAO GUSTAVO PRIMO PARREIRA - CPF: 732.895.231-87 (ADVOGADO), LAURA CRISTINA PRIMO PARREIRA - CPF: 732.895.151-68 (ADVOGADO), ELAYNE BENTO PARREIRA - CPF: 535.975.241-68 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), RONAN DE OLIVEIRA SOUZA - CPF: 313.531.341-72 (ADVOGADO), RONAN DE OLIVEIRA SOUZA - CPF: 313.531.341-72 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ART. 11, “CAPUT” E INCISO I, DA LEI Nº 8.429/1992 – REFORMA SUBSTANCIAL DO DIPLOMA LEGAL PROMOVIDO PELA LEI N. 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DO TIPO QUE PREVIA A CONDUTA IMPUTADA AO REQUERIDO – APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – INSUBSISTÊNCIA DA CONDENAÇÃO – RECURSO PROVIDO.

1. Na esteira de entendimento já preconizado pelo Superior Tribunal de Justiça (RMS 37.031/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, 1ª Turma, DJe 20/02/2018), esta Corte já assentou que “o sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei nº 14.230/2021 (...)” (N.U 0004657-13.2016.8.11.0011, Gilberto Lopes Bussiki, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/11/2021).

2. Considerando que a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa deve retroagir para alcançar os fatos pretéritos no que for mais favorável ao réu, ressai evidente a insubsistência da condenação pela prática do ato descrito no art. 11, I, da Lei n. 8429/92, em razão da expressa revogação do referido dispositivo.

3. Recurso provido.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO (RELATOR)

Trata-se de recursos de apelação, interpostos por Humberto Luiz nogueira Menezes, Clayton Parreira da Silva, Clenei Parreira da Silva, Stuart Nogueira e Silva, Tania Guiomar Resende Cardoso Carvalho, João Pereira dos Santos e Clayton Parreira da Sila – ME, em face da sentença proferida pelo juízo da Segunda Vara Criminal e Cível da Comarca de Alto Araguaia-MT, que, na ação civil pública de nº 0006151-46.2017.8.11.0020, julgou parcialmente procedentes os pedidos, para condenar os requeridos, pela prática de ato de improbidade administrativa,

Bem como estabeleceu as seguintes penalidades: a)
Multa civil
aos requeridos Clenei Parreira da Silva, Elayne Bento Parreira, Humberto Luiz Nogueira de Menezes, Stuart Nogueira e Silva, João Pereira dos Santos, Tânia Guiomar Resende Cardoso Carvalho e Elayne Bento Parreira,
no importe correspondente a 10 (dez) vezes o valor da remuneração que receberam no mês de março/2014, devidamente atualizado; b)Multa civil
aos requeridos Clayton Parreira da Silva e Clayton Parreira da Silva ME,
no valor de equivalente a 20 (vinte) vezes o valor do salário mínimo vigente em março/2014,
para cada; c)
proibição a todos os réus de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios
, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária,
pelo prazo de 04 (quatro) anos
.

Assim, em dissonância com o referido julgamento:

1- Stuart Nogueira e Silva, Clenei Parreira da Silva, João Pereira dos Santos e Tânia Guiomar Resende Cardoso Carvalho interpuseram recurso de apelação, sob o argumento de que o magistrado não acertou na prolação da referida sentença,
pois que não houve a prática de improbidade administrativa
. Desse modo, pugnam pelo provimento do recurso para anular a sentença proferida e absolver os apelantes, por falta do elemento subjetivo de ação, com afastamento de multas e da proibição de contratação com o Poder Público ou de recebimento de incentivos fiscais ou creditícios.

Subsidiariamente
, caso mantidas,
que as multas sejam no valor de um salário mínimo nacional vigente
.

2- Clayton Parreira da Silva e Clayton Parreira da Silva – ME também interpuseram apelo, alegando preliminarmente o
cerceamento de defesa pela não apreciação do pedido de realização de audiência, além de que a inicial é inepta.
No mérito, expõem
que não houve o dano ao erário e nem a conduta ilegal dos apelantes, razão pela qual não se caracteriza como ato de improbidade.

Diante disso,
requerem a reforma da sentença para absolver os apelantes por absoluta falta do elemento subjetivo da ação (dolo e culpa), com afastamento de multas e da proibição de contratação com o Poder Público ou de recebimento de incentivos fiscais ou creditícios. E subsidiariamente, caso mantidas, que as multas sejam no valor de um salário mínimo nacional vigente.

3- Humberto Luiz Nogueira de Menezes em seu recurso de apelação, dispõe que os fatos narrados na denúncia estão longe de configurar um ato de improbidade, bem como que não há que se falar em dolo genérico para a configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração. De modo que, pede pelo provimento do recurso, para modificar a sentença, absolvendo o apelante ou, subsidiariamente, requer anulação do r. decisum, reformando a sentença com nova decisão.

Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso expõe que inexiste nulidade da sentença por cerceamento de defesa, tendo em vista a possibilidade dispensa de produção de outras provas pelo magistrado. Além do que, argumenta que a ação possui todos os requisitos essenciais, com pedido e causa de pedir, narração dos fatos condizentes com a conclusão, razão pela qual, não há que se falar em inépcia da inicial.

No mérito, coloca que o apelante Clenei Parreira da Silva era irmão de Clayton e Presidente da Comissão Processante de Licitação. Que a empresa privada percebeu o valor de R$ 3.250,00 (três mil e duzentos e cinquenta reais) a título de pagamento para prestação do serviço, valor diverso do que Clayton, pessoa física, recebia para desempenhar a mesma função.

Elucida que os pagamentos eram realizados antes da apresentação de nota fiscal, não sendo possível atestar a prestação dos serviços. Que mesmo Clenei não tendo ocupado função responsável por julgar ou deliberar, poderia influenciar a decisão do Pregoeiro, o que indiretamente deixa dúvida da lisura do referido procedimento.

Que “houve violação dos Princípios da Administração Pública por parte dos requeridos, pois todos estavam cientes quanto ao vínculo existente entre Clayton Parreira da Silva e Clenei Parreira da Silva e mantiveram-se inertes, sendo que a condenação decorreu apenas quanto a esta conduta, pois na interpretação do d. Magistrado, não restou comprovada a ilicitude nas demais condutas dos requeridos expostas por este órgão ministerial”.

Após, coloca que a quantidade de tempo em que os requeridos não poderão contratar com o Poder Público ou receber benefícios/incentivos fiscais deve ser reduzido para três anos, o máximo previsto no art. 12, inc. III, da Lei 8.429/92, para situações em que ocorram violações dos Princípios da Administração Pública.

Instada, a Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento dos apelos.

Houve despacho para intimação das partes sobre a reforma da Lei nº 8.429/1992 promovida pela Lei nº 14.320/2021, tendo a PGJ disposto que, de acordo com o disposto no art. 14 do CPC, a norma processual não retroagirá. Ao passo que, os apelantes pedem pela retroatividade das alterações da lei.

É o relatório.

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. FLAVIO CEZAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA)

Ratifico o parecer escrito.

V O T O

EXMO. SR. DR. ALEXANDRE ELIAS FILHO (RELATOR)

Conforme o exposto nos autos, foram interpostos três recursos de apelação contra a sentença proferida pelo juízo da Segunda Vara Criminal e Cível da Comarca de Alto Araguaia-MT, que, na ação civil pública de nº 0006151-46.2017.8.11.0020, julgou parcialmente procedentes os pedidos, para condenar os requeridos, pela prática de ato de improbidade administrativa, nos seguintes termos:

Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos, para condenar os requeridos Humberto Luiz Nogueira de Menezes, Clayton Parreira da Silva e Clayton Parreira da Silva ME, Clayton Parreira da Silva, Stuart Nogueira e Silva, Clenei Parreira da Silva, João Pereira dos Santos, Tânia Guiomar Resende Cardoso Carvalho e Elayne Bento Parreira, pela prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 11, caput, da Lei nº 8.429/1992. Em consequência, aplico aos requeridos as seguintes penalidades, com fundamento no artigo 12, III, da mesma lei, ponderadas concretamente de acordo com a extensão dos danos aos princípios da Administração Pública: a)Multa civil aos requeridos Clenei Parreira da Silva, Elayne Bento Parreira, Humberto Luiz Nogueira de Menezes, Stuart Nogueira e Silva, João Petreira dos Santos, Tânia Guiomar Resende Cardoso Carvalho e Elayne Bento Parreira, no importe correspondente a 10 (dez) vezes o valor da remuneração que receberam no mês de março/2014, devidamente atualizado; b)Multa civil aos requeridos Clayton Parreira da Silva e Clayton Parreira da Silva ME, no valor de equivalente a 20 (vinte) vezes o valor do salário mínimo vigente em março/2014, para cada; c)proibição a todos os réus de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de 04 (quatro) anos.

Todavia, cumpre observar que a matéria recursal há de ser analisada tendo como horizonte normativo as alterações promovidas pela
Lei n. 14.230/2021
na Lei n. 8.429/92, aplicáveis retroativamente nos pontos em que beneficiam o réu, porquanto inseridas no âmbito do direito administrativo sancionador.

Nesse sentido, o STJ compreende que “
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
” (RMS 37.031/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/02/2018, DJe 20/02/2018).

Igualmente, esta Corte tem afirmado que “
o sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei nº 14.230/2021 (...)
” (N.U 0004657-13.2016.8.11.0011, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 24/11/2021, Publicado no DJE 03/12/2021).

Nessa contextura, a sentença ora em exame merece reforma.

Incialmente, verifico que a petição inicial traz que “os fatos se amoldam ao previsto no art. 11, “caput” e inciso I da Lei 8.429/92”.

Bem como que ao tempo da propositura da ação, a redação do referido dispositivo era a seguinte:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;”

Contudo, em 25.10.2021, foi editada a Lei n. 14.230/2021, que expressamente dispôs:

“Art. 4º Ficam revogados os seguintes dispositivos e seção da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992:

VI - incisos I, II, IX e X do caput do art. 11;

(...)

Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Cumpre repisar que a Lei n. 14.230/2021, que trouxe mudanças significativas materiais e processuais na Lei 8.429/92, previu, expressamente, que a ação por improbidade administrativa não possui natureza civil, mas repressiva, de caráter sancionatório (art. 17-D), com a aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4).

Tendo em vista a aplicação dos princípios do Direito Administrativo Sancionador à Improbidade Administrativa e sua relação de proximidade com o direito penal, impõe-se a observância da norma do art. 5º, XL, da CF, a se concluir pela retroatividade benéfica às alterações materiais introduzidas na Lei 8.429/92.

Releve-se, por oportuno, que o Superior Tribunal de Justiça tem firme posicionamento no sentido de que “a norma administrativa mais benéfica, no que deixa de sancionar determinado comportamento, é dotada de eficácia retroativa” (Nesse sentido: REsp 1.153.083/MT, Rel. p/ Acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 19/11/2014).

Como visto, a Lei n. 14.230/2021 expressamente revogou o inciso I do art. 11, passando a prever que apenas constitui ato de improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública a ação ou omissão dolosa caracterizada por uma das condutas taxativamente ali previstas.

Nesse contexto, o princípio tempus regit actum invocado pelo Parquet não se aplica à hipótese, impondo-se, em verdade, a observância da retroatividade da lei mais benéfica, que, aplicável ao caso concreto, deixou de considerar ímprobo o ato imputado ao requerido.

Nesse sentido colhe-se julgados emanados dos Tribunais Pátrios:

“IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, I E II, DA LEI N. 8.429/1992. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. RECURSO DE AMBAS AS PARTES. POSTERIOR INOVAÇÃO LEGISLATIVA. LEI N. 14.230/2021. REVOGAÇÃO DOS TIPOS QUE PREVIAM AS CONDUTAS IMPUTADAS AO RÉU. 1) INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 4º, VI, DA LEI N. 14.230/2021, QUE REVOGOU OS INCISOS I, II, IX E X DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE IMUTABILIDADE DO ROL DE CONDUTAS. FATO QUE, POR SI SÓ, NÃO CONFIGURA RETROCESSO OU PROTEÇÃO DEFICIENTE. 2)

INAPLICABILIDADE DA LEI N. 14.230/2021 AOS ATOS PRATICADOS ANTES DA SUA VIGÊNCIA. PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. TESE AFASTADA. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APLICAÇÃO DAS NORMAS DE DIREITO PENAL, EM ESPECIAL O ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI PENAL MAIS BENÉFICA. RECURSO DO AUTOR PROVIDO PARA JULGAR IMPROCEDENTE O PEDIDO, PREJUDICADO O DO MINISTÉRIO PÚBLICO.” (TJSC, Apelação n. 0900599-55.2017.8.24.0039, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel.

Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. 01-02-2022).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL QUE NÃO ATENDEU ÀS INTIMAÇÕES JUDICIAIS PARA CUMPRIR OBRIGAÇÃO DE PAGAR. IMPUTAÇÃO DA PRÁTICA DE "RETARDAR OU DEIXAR DE PRATICAR, INDEVIDAMENTE, ATO DE OFÍCIO". AUSÊNCIA DE DOLO. LEI N. 14.230/2021 REVOGADORA DO INCISO II, ART. 11, DA LEI N. 8.429/92. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. NORMA MAIS BENÉFICA. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Apelação interposta pelo MPF em face de sentença que julgou improcedente o pedido deduzido em sede de ação civil pública por ato de improbidade administrativa sob o fundamento de que inexistem nos autos elementos de convicção que comprovem a infringência pelo requerido dos princípios da Administração Pública, muito embora se vislumbre possível ilegalidade no desatendimento do requisitório. 2. Segundo o MPF, o réu, ora apelado, apesar de reiteradamente intimado, deixou de cumprir, na condição de prefeito do município de Almadina/BA, mandado judicial emanado do juízo Federal de Itabuna/BA para pagar, por meio de RPV, o valor original de R$ 1.581,23 (mil, quinhentos e oitenta e um reais e vinte e três centavos). 3. Os fatos narrados são incontroversos, o que foi objeto, inclusive, de confissão pelo réu, ora apelado. 4. No caso, o parquet federal anexou nos autos cópia do processo 2005.33.00.009190-5, que tramitou inicialmente perante a 08ª Vara da Seção Judiciária da Bahia e, em seguida, na subseção de Itabuna/BA sob numeração 2006.33.11.001246-5, no qual foi proferida sentença sem resolução de mérito e, por conseguinte, condenou o município de Almadina ao pagamento de honorários advocatícios no percentual de 5% do valor da causa (fl. 190). Em seguida, consta dos autos que o apelado recebeu o mandado de intimação nº 332/2010 em 26.10.2010, cuja finalidade era o depósito da referida condenação atualizada (fl. 219), o que se repetiu em 07.06.2011 (fl. 230) e em 07.02.2012 (fl. 242). Conquanto não se tenha notícia do cumprimento da ordem judicial, não restou configurado nos presentes autos o elemento subjetivo praticado pelo réu, ora apelado, em desatender à ordem judicial, apto a configurar ato de improbidade administrativa. 5. Em acréscimo, a Lei n. 14.230/2021 (vigente a partir de 26/10/2021) revogou o inciso II do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, deixando de considerar, portanto, ato de improbidade a conduta de “retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício". Considerando-se as novas disposições legais e ainda a previsão de que se aplicam ao sistema da improbidade disciplinado em tal lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, §4º da Lei n. 8.429/1992, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021), é necessária observância do art. 5º, XL, da Constituição, aplicando-se as novas disposições legais quando mais favoráveis aos réus. 6. Vale destacar, ainda, o teor do novel §1º do citado art. 11 da Lei n. 8.429/92, segundo o qual (...) somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, o que não ocorreu na espécie. 7. Apelação desprovida. (AC 0000131-14.2013.4.01.3311, DESEMBARGADOR FEDERAL NÉVITON GUEDES, TRF1 - QUARTA TURMA, PJe 22/11/2021).

Logo, considerando que foi revogada a conduta imputada aos réus, a hipótese é de insubsistência da condenação e, como não há falar em má-fé, afigura-se descabida a condenação em honorários sucumbenciais (art. 23-B, § 2º, da Lei n. 8429/1992).

Ante o exposto, dou provimento ao recurso para, reformando a sentença, julgar improcedentes os pedidos formulados na ação subjacente.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

V O T O

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2º VOGAL)

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

EM 05 DE JULHO DE 2021:

APÓS O VOTO DO RELATOR NO SENTIDO DE DAR PROVIMENTO AO RECURSO, E SER ACOMPANHADO PELO 1º VOGAL, PEDIU VISTA O 2º VOGAL - DES. LUIZ CARLOS DA COSTA.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DE 27 DE SETEMBRO DE 2022 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O VISTA

EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2º VOGAL)

Acompanho o voto do relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/09/2022