Tribunal: TJMT
Processo: 0006012-26.2009.8.11.0004
Relator(a): AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão julgador: AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-07-12
Data de publicação: 2022-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0006012-26.2009.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]

Relator:
DES. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR

Turma Julgadora
: DES. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR, DES. GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS.

Parte(s):

[MUNICIPIO DE BARRA DO GARCAS - CNPJ: 03.439.239/0001-50 (APELADO), MUNICIPIO DE BARRA DO GARCAS - CNPJ: 03.439.239/0001-50 (REPRESENTANTE), ZOZIMO WELLINGTON CHAPARRAL FERREIRA - CPF: 353.108.551-49 (APELANTE), OZAIR SILVA PROTO - CPF: 255.325.451-20 (ADVOGADO), DILERMANDO VILELA GARCIA FILHO - CPF: 325.855.861-20 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – IRREGULARIDADE NO ATO DE PRESTAR CONTAS – CONVÊNIO Nº 056/2007 – CELEBRADO COM O MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO – MAPA – REALIZAÇÃO DA XXIV EXPOLESTE – FUNDAMENTO DA CONDENAÇÃO: ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992 (VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NO ARTIGO 11, VI, DA LEI N° 8.429/92 – NÃO COMPROVAÇÃO DE QUE O ATO VISAVA OCULTAR IRREGULARIDADES – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO.

1. A Lei n° 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais.

2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica.

3. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

4. O artigo 11, VI foi ALTERADO, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21, passando a constar da seguinte forma:
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo,
desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades
.

5. Logo, não é cabível a condenação com fundamento neste tipo, haja vista não ter restado comprovado o dolo específico, isto é, vontade livre e consciente do Apelante de alcançar o resulto ilícito tipificado no artigo 11, VI, da Lei nº 8.429/92, nem tampouco que o ato visava ocultar irregularidades.

6. Dessa forma, impõe-se a improcedência da demanda.

7. Recurso provido, sentença reformada.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por
Zózimo Wellington Chaparral Ferreira
contra sentença prolatada pelo Juízo da 4ª Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, que nos autos da Ação Civil Pública por atos de improbidade administrativa nº 0006012-26.2009.811.0004, ajuizada pelo
Município de Barra do Garças/MT,
julgou procedentes os pedidos, condenando-o pela prática dos atos descritos nos artigos 11, VI e 12, III, da Lei 8.429/92, aplicando-lhe as sanções de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos, ressarcimento dos danos causados ao Município,

multa civil equivalente a cinco vezes a última remuneração percebida no cargo de prefeito, proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios e pagamentos das custas e despesas processuais.

O Município de Barra do Garças/MT ajuizou a presente Ação Civil Pública por atos de improbidade administrativa em face do Apelante, com base na constatação de irregularidades no Convênio nº 056/2007 no valor de R$ 29.924,00 (vinte e nove mil novecentos e vinte e quatro reais), celebrado entre o Município de Barra do Garças e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento para realização da XXIV Exposição Agropecuária – Expoleste, entre o período de 12 a 16 de 2007.

Irresignado, Zózimo Wellington Chaparral Ferreira argui, preliminarmente, falta de publicação da decisão no nome do advogado constituído, cerceamento de defesa decorrente do julgamento antecipado da lide e prescrição. No mérito, aduz ausência de acervo probatório, e, ao final, requer recebimento do recurso e provimento para reformar a sentença e declarar os pedidos da peça exordial improcedentes (ids. 4458445, 4458446 e 4458447).

O Apelante comprovou o recolhimento do preparo recursal ao id. 4458448. Certidão de id. 4458450 apontou a tempestividade do recurso.

O Apelado apresentou contrarrazões ao id. 4458454, pugnando pelo desprovimento do Apelo e confirmação da sentença de 1º grau.

Em vistas, a D. Procuradoria de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso (id. 5186559).

Diante do advento da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, determinou-se a intimação das partes para manifestarem nos autos acerca dos possíveis impactos da novel legislação
in casu
(id. 129462660).

O Município de Barra do Garças, em manifestação de id. 130974692, argui:
Ante o exposto, não tendo a nova Lei repercussão na espécie em análise, pelo que pugnase pelo não conhecimento do recurso e, conhecido, pelo improvimento.

O Ministério Público, por sua vez, ao id. 133132151, argumentou pela irretroatividade da Lei nº 14.230/21 nos pontos em que dispositivos da Lei nº 8.429/92 foram alterados.

É o relatório.

AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JUNIOR

JUIZ DE DIREITO CONVOCADO

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Conforme mencionado no relatório, na origem, o
Município de Barra do Garças
ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em desfavor do apelante
Zózimo Wellington Chaparral,
atribuindo a ele a prática de atos que causam prejuízo ao erário e que atentam contra os princípios da Administração Pública, consistente no fato de que o requerido, na condição de prefeito, deixou de prestar constas em relação ao Convênio nº 056/2007 que foi celebrado entre o Município e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, para realização da XXIV Expoleste - Exposição Agropecuária, entre o período de 12 a 16 de setembro de 2007.

Na sentença, o Juiz reconheceu que restou comprovada a prática de ato de improbidade administrativa por parte do requerido, consistente em violação aos princípios da Administração Pública (art. 11, VI, da LIA).

Irresignado, o Requerido na origem, interpôs o presente Apelo.

Em suas razões recursais, o apelante alega, preliminarmente, falta de publicação da decisão no nome do advogado constituído, cerceamento de defesa decorrente do julgamento antecipado da lide e prescrição. No mérito, aduz ausência de acervo probatório, e, ao final, requer recebimento do recurso e provimento para reformar a sentença e declarar os pedidos da peça exordial improcedentes.

Pois bem.

Inicialmente, tratando-se de improbidade administrativa, cumpre tecer algumas considerações, haja vista a recente publicação da Lei n° 14.230/2021, de 26/10/2021, que alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, afetando diretamente as matérias aventadas nas razões recursais, quais sejam os elementos subjetivos do tipo e critérios de dosimetria da pena, haja vista que o art. 11 da LIA foi o mais afetado com a mudança.

Com efeito, ainda em votação, quando identificada como PL n° 2.505/2021, intensos debates e propostas de emenda incitaram discussões sobre a retroatividade das mudanças que estavam sendo operadas na Lei de Improbidade Administrativa, sem, contudo, prosperar.

Não obstante a ausência de qualquer previsão acerca da retroatividade, tenho que a Lei benéfica deve retroagir para beneficiar aquele que seja alvo de pretensão sancionadora em sede de improbidade administrativa.

Como é cediço, o sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, retroatividade da lei benéfica, individualização da pena e da razoabilidade e proporcionalidade.

A propósito, assim dispõe o artigo 1°, § 4°, da Lei n° 14.230/2021:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Desse modo, mesmo que não se trate de Direito Penal propriamente dito, por se tratar de Direito Sancionador, na hipótese da improbidade Administrativa, o princípio constitucional da retroatividade da lei mais benéfica, caso da Lei nº 14.230/2021, deve ser aplicado ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual se inserem atos ímprobos, justamente por que, assim como a lei penal, a Lei de Improbidade também prevê em seu corpo estrutural um coletivo de sanções e penalidades.

Logo, a retroatividade da lei mais benigna se insere em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal neste se inserindo a Lei de Improbidade Administrativa.

Neste sentido tem se posicionado a doutrina, senão veja-se:

As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, em todas as passagens que configurem tratamento mais benéfico relativamente à configuração ou ao sancionamento por improbidade administrativa, aplicam-se a todas as condutas consumadas em data anterior à sua vigência
.

Isso significa que, mesmo
no caso de processos já iniciados, aplica-se a disciplina contemplada na Lei 14.230/2021
. Portanto e por exemplo, tornou-se juridicamente inexistente a improbidade meramente culposa, tal como não se admite mais a presunção de ilicitude ou de dano ao erário. Logo, os
processos em curso que envolvam pretensão de aplicação da disciplina original da Lei 8.429 subordinam-se às regras mais benéficas da Lei 14.230/2021.

(...)

Por outro lado, os dispositivos de natureza processual não se aplicam retroativamente, mas incidem de modo imediato. Apanham inclusive os processos em curso. Os eventos processuais consumados em data anterior ao
ajuizamento não são afetados pela superveniência da nova Lei. No entanto, aplicam-se as normas da Lei 14.230/2021 aos atos e fatos processuais a serem verificados em data posterior à sua vigência.
(JUSTEN FILHO, Marçal.
Reforma da lei de improbidade administrativa comentada e comparada:
Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021. Rio de Janeiro: Forense, 2022,, p. 293 e seguintes)

“(...) as modificações promovidas pela Lei 14.230/21 têm aplicação imediata, não há vacatio legis ou período de vigência conjunta com a antiga norma (como aconteceu com a Nova Lei de Licitações).

(...)

O direito administrativo sancionador é fruto de construção doutrinária e jurisprudencial, sendo um ramo que congrega distintos segmentos pelos quais operaria o poder punitivo do Estado (...)

Assim, embora seja um tema do direito administrativo, quando falamos de sanções devemos aplicar alguns princípios constitucionais típicos do direito penal.

(...)

Portanto, á luz do §4º do art. 1º da LIA e do conceito de direito administrativo sancionador, temos que as alterações devem ser aplicadas retroativamente apenas quando beneficiam os réus.

(...)”
(CASTRO JÚNIOR, Renério.
Manual de direito administrativo.
2. ed. São Paulo: Juspodivm, 2022, p. 825-826).

Como subespécie do direito punitivo, o Direito Administrativo Sancionador é destinatário da retroatividade mais benéfica, razão pela qual novas leis que limitam a atividade repressora do Estado, devem ter aplicação imediata, como retroagir aos casos em andamento.

Ademais, a aplicação da retroatividade da norma mais benigna na esfera do Direito Administrativo Sancionador é uma consequência lógica do artigo 5º, XL, da Magna Carta, que apesar de inicialmente ser endereçada para o Direito Penal, faz parte do arcabouço dos princípios constitucionais do direito sancionador em sentido geral.

Nesse diapasão, cumpre relembrar que o artigo 9º do Pacto de San José da Costa Rica, ao replicar o princípio da retroatividade da lei benigna, não o cingiu à norma penal, de modo que, sabido ostentar a referida convenção
status
supralegal, sua dicção, sozinha, já haveria de se sobrepor à legislação infraconstitucional, particularmente no que concerne à interpretação sobre a extensão dos efeitos de alterações positivas.

De igual forma, no que se refere à retroatividade da lei mais benigna na esfera do direito sancionador, Alexandra de Moraes assevera que
“admite-se, porém constitucionalmente, sempre a favor do agente da prática do fato delituoso, a retroatividade da lei penal mais benigna”
(MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 6. Ed., Atlas, 2006, p. 318).

Em igual sentido, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu a aplicação da retroatividade da lei mais benéfica aos processos administrativos sancionadores, senão veja-se:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. (...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n° 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente.

IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da Sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais (...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança Parcialmente provido”.

(STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Min. Helena Costa, 1ª Turma, DJ de 20/02/2018).

Desse modo, as mudanças mais benéficas da nova lei retroagem em benefício de agentes públicos ou terceiros cujas demandas tenham sido distribuídas com base na redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa.

In casu
, conforme mencionado, o Município Apelado imputa ao apelante a prática de ato de improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11, VI, da Lei n° 8.429/92).

No que diz respeito ao tipo mencionado é notório que a ação de improbidade administrativa passa a exigir a comprovação do dolo específico, assim considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11, VI da referida Lei, não bastando apenas a voluntariedade do agente.

Além disso, o mencionado dispositivo foi alterado, passando a contar com a seguinte redação:

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo,
desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
[grifou-se a modificação].

Desse modo, ainda que a conduta do agente possa ter se dado de forma desidiosa, a mera ausência de prestação de contas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito da improbidade e com vistas a ocultar irregularidade, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa (art. 1°, § 3°, da Lei 8.429/92).

Na hipótese do apelante, além de não ter ficado clara e comprovada qual foi sua conduta que violou os princípios da Administração Pública, não há qualquer indício de que teria agido com dolo para a prática do ato ímprobo.

Assim, não havendo demonstração da intenção do agente em alcançar qualquer resultado ilícito, forçoso é admitir que, de fato, pode até haver ilegalidade com consequente nulidade, mas, não é o caso de aplicação das punições previstas na Lei n° 8.429/92.

A propósito, nesse sentido já caminhava a jurisprudência deste Sodalício antes da alteração legislativa:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE DOLO – MERA IRREGULARIDADE – VIOLAÇÃO NÃO CONFIGURADA – RECURSO NÃO PROVIDO

A Lei 8.429/1992 é instrumento salutar na defesa da moralidade administrativa, porém sua aplicação deve ser feita com cautela, evitando-se a imposição de sanções em face de erros toleráveis e meras irregularidades. Nessa linha de pensamento, se não estiver evidenciado o dolo do administrador público, o que configura mera irregularidade administrativa, deve o magistrado aplicar a Lei de Improbidade Administrativa com a devida cautela, na medida em que não se pode determinar suas penalidades em face de erros toleráveis ou, ainda, de meras irregularidades administrativas. A conduta não se reveste de grau de ofensividade suficiente para ser alcançada pela Lei de Improbidade Administrativa, primeiro pela ausência de precedentes e segundo pela ausência de conduta dolosa. Nem toda ilegalidade pode ser erigida em ato de improbidade administrativa. Há a necessidade de incidir em dolo e má-fé.

(N.U 0001386-27.2011.8.11.0025, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 10/03/2021, Publicado no DJE 17/03/2021).

E ainda mais se firmou após o advento da novel legislação, senão veja-se:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE
IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA
– PEDIDO DO BENEFÍCIO DE JUSTIÇA GRATUITA NÃO APRECIADO – DEFRIMENTO TÁCITO - EX SECRETÁRIO MUNICIPAL – POSSÍVEL PARTICIPAÇÃO NA SIMULAÇÃO DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL PÚBLICO - DOAÇÃO – IMPUTAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ALTERAÇÕES NA LEI DE
IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA
PELA LEI N° 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE
DOLO
ESPECÍFICO –
AUSÊNCIA
DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NO ARTIGO 11 DA LEI N° 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO.
1. Segundo remansosa jurisprudência do STJ, "a
ausência
de manifestação do Judiciário quanto ao pedido de assistência judiciária gratuita leva à conclusão de seu deferimento tácito, a autorizar a interposição do recurso cabível sem o correspondente preparo" (AgRg nos EAREsp 440.971/RS, Rel. Ministro Raul Araújo, Corte Especial, julgado em 3/2/2016, DJe 17/3/2016).
2. A Lei n° 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, passando a exigir o
dolo
específico para a configuração dos atos de
improbidade

administrativa
, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais.
3. O sistema da
Improbidade

Administrativa
adotou expressamente os princípios do Direito
Administrativo
Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito
administrativo
sancionador.
4. O artigo 11, inc. I, da Lei n. 8429/92 foi REVOGADO com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de
Improbidade

Administrativa
, quaisquer elementos que evidenciem a existência de
dolo
, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado no artigo 11 da Lei n° 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda.

(N.U 0000118-94.2008.8.11.0007, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/05/2022, Publicado no DJE 20/06/2022)

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso, para reformar a sentença de Primeiro Grau, a fim de julgar improcedentes os pedidos iniciais em relação ao apelante.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/07/2022