Tribunal: TJMT
Processo: 1010806-31.2022.8.11.0000
Relator(a): RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO
Órgão julgador: RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2022-12-15
Data de publicação: 2022-12-21

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1010806-31.2022.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[PREFEITO MUNICIPAL DE NOVA UBIRATÃ (AUTOR), SAMUEL DE CAMPOS PONTES - CPF: 039.446.189-47 (ADVOGADO), CLAUDIA REGINA POLETTO - CPF: 827.572.161-04 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE NOVA UBIRATA - CNPJ: 01.642.066/0001-48 (REU), MUNICIPIO DE NOVA UBIRATA - CNPJ: 01.614.521/0001-00 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), HANDERSON PIRES COSTA - CPF: 059.190.209-54 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE NOVA UBIRATA (REU), JOAO CARNEIRO BARROS NETO - CPF: 590.628.351-04 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 999/2022 – MUNICÍPIO DE NOVA UBIRATÃ – FIXAÇÃO DE PLACAS INFORMATIVAS EM IMÓVEIS LOCADOS PELA ADMINISTRAÇÃO – INICIATIVA LEGISLATIVA DE VEREADORA – CONSTITUCIONALIDADE – PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DIREITO À INFORMAÇÃO – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO – PRECEDENTE DO STF –
AÇÃO IMPROCEDENTE
.

Não é inconstitucional e não padece do vício de iniciativa, a Lei de iniciativa do legislativo municipal que impõe ao executivo a fixação de placa informativa em imóveis locados pela Administração viabilizando o acesso aos dados relativos aos contratos celebrados pelo município, até porque materializa o dever de publicidade e transparência dos atos da Administração Pública.

RELATÓRIO

A
ção Direta de Inconstitucionalidade da
Lei n. 999 de 5 de abril de 2022
da Câmara de Vereadores de Nova Ubiratã que dispõe sobre a obrigatoriedade de fixação de placa em imóveis locados para a Administração Pública daquele município, com informação da respectiva locação.

O autor alega que essa norma fere a autonomia do Poder Executivo, “
pois altera a forma como a administração moderniza os seus atos de transparência pública, e ainda indiretamente cria despesas
”.

Argumenta que, apesar de os fundamentos constantes na mensagem de veto serem consistentes, a Lei foi promulgada pela Câmara de Vereadores.

Sustenta a existência de vícios materiais e formais já que houve afronta ao princípio da separação dos poderes, inclusive da autonomia do município, os quais estariam elencados nos artigos 9º, 190 e 206 da Constituição do Estado de Mato Grosso, nos artigos 2º e 6º da Lei Orgânica do Município e no art. 2º da CF.

Aduz também que a Lei conflita com a modernização dos atos públicos já que os municípios se utilizam do próprio Portal da Transparência, do Portal do Tribunal de Contas (Portal Radar) e do Portal Nacional de Contratações Públicas, do Governo Federal.

Argui que impor a colocação de placas em frente aos imóveis locados é um retrocesso pois se trata de “
recurso de publicidade obsoleto nos dias atuais
”, além de afrontar o princípio da eficiência (art. 37,
caput
, da CF) e o art. 175 c/c o art. 61, §1º, II, alínea “b”, da CF, que outorgam ao chefe do executivo a exclusividade para deflagrar processo legislativo sobre serviços públicos.

Diz que é evidente a inconstitucionalidade e pede a concessão da liminar, visto que presentes os requisitos autorizadores (ID. n. 130515176).

O feito seguiu o rito processual preconizado no artigo 12 da Lei n. 9.868/99, com a oitiva das autoridades correspondentes (ID. 133831179).

A Câmara Municipal de Nova Ubiratã sustenta que a norma tramitou regularmente e aprovada pelo Legislativo, vetada pelo autor, mas devidamente promulgada; que o objetivo da Lei é garantir transparência e dar publicidade dos contratos de locação firmados pela municipalidade, concretizando o direito à informação previsto no art. 5º, XIV e XXXIII, da CF.

Pontua que e caso similar do município de Guarujá/SP, o STF decidiu pela inexistência de vício de iniciativa parlamentar de Lei que determina a fixação de placas informativas, como se vê do RE 795.804 (ID 135485162).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pela improcedência da Ação (ID 138047679).

É o relatório.

Des. Rubens de Oliveira Santos Filho

Relator

VOTO

De início, importante esclarecer que o mérito desta Ação está sendo analisado apesar de ainda não apreciado o pedido liminar de suspensão do ato normativo impugnado diante do rito processual preconizado no
caput
do art. 12 da Lei n. 9.868/99.

Como relatado, a ré já se manifestou, de modo que foram cumpridas as formalidades da Lei de regência, circunstância que não obsta o regular processamento da demanda.

Assim, inexistindo quaisquer outras providências a serem tomadas para o julgamento do mérito desta lide, sobre o qual se manifestou a douta Procuradoria-Geral de Justiça,
não
há razão alguma para examinar a medida cautelar. Aliás, a Lei n. 9.898/1999 assim autoriza.

Eis o inteiro teor da norma impugnada:

LEI Nº 999, DE 05 DE ABRIL DE 2022.

DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE FIXAÇÃO DE PLACA EM IMÓVEIS LOCADOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE NOVA UBIRATÃ/MT, INFORMANDO OS DADOS DA LOCAÇÃO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

HEDER SAIS MACHADO Presidente da Câmara Municipal de Nova Ubiratã, Estado de Mato Grosso, no uso de suas atribuições e baseado no art. 16, IV, do Regimento Interno e no art. 37, incisos 5º da Lei Orgânica, sanciona a seguinte lei:

Art. 1º. Fica obrigatório para todo e qualquer prédio locado da Administração Pública, Direta ou Indireta e Autarquias do Município de Nova Ubiratã/MT, a colocação e manutenção pelo órgão responsável, em local visível, de placa indicativa com todos os dados sobre a locação, com as seguintes informações:

I – Objeto do contrato de locação, com as especificações do imóvel;

II – Prazo de vigência (início e término);

III – valor da locação;

IV – Nome do proprietário do imóvel.

Art. 2º. A placa de identificação deverá ser afixada em local visível da parte frontal do imóvel podendo ser confeccionada de qualquer material e obedecendo às seguintes medidas: 45 cm x 30 cm.

Art. 3º. O Poder Executivo regulamentará esta Lei, no que couber, por ato próprio, no prazo de 30 (trinta) dias.

Art. 4º. As despesas decorrentes da implantação desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 5º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Plenário Benedito Dutra, em 05 de abril de 2022.

Heder Sais Machado

Presidente da Câmara Municipal”.

O autor
alega que a lei afronta a autonomia do Executivo, porque alteraria a forma com que a administração moderniza seus atos de transparência, daí a consistência dos fundamentos de veto; que há vícios formais e materiais ante a afronta ao princípio da separação dos poderes, inclusive da autonomia do município, todos elencados nos artigos 9º, 190 e 206 da Constituição do Estado de Mato Grosso, nos artigos 2º e 6º da Lei Orgânica do Município, e no art. 2º da CF, além de conflitar com a modernização dos atos públicos, já que os municípios se utilizam de portais de transparência, como o do próprio município de Nova Ubiratã, o do Tribunal de Contas (Portal Radar) e o Nacional de Contratações Públicas, do Governo Federal.

Desse modo, impor a colocação de placas em frente aos imóveis locados é um retrocesso por se tratar de recurso de publicidade obsoleto.

A Câmara de Vereadores, por sua vez, anota que o STF já apreciou matéria idêntica à destes autos, oportunidade em que consignou não existir violação à competência reservada ao chefe do Executivo do município (RE 795804-SP).

Em respectiva monocrática, o relator, Ministro Gilmar Mendes consignou:

“No que tange à alegada inconstitucionalidade, referente à reserva de iniciativa do Poder Executivo, ressalto que o acórdão recorrido, proferido em sede de controle concentrado de constitucionalidade perante o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, teve por parâmetro norma da Constituição estadual relacionada à reserva de iniciativa no processo legislativo, obrigatoriamente subordinada à reprodução do que estabelecido na Constituição Federal no regramento deste tema.

O fundamento constitucional utilizado pelo aresto recorrido está em consonância com a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal firmada a propósito da questão jurídica debatida na origem. Nesse contexto, impende consignar que a produção normativa primária, ordinariamente, faz-se por meio de lei, a representar prerrogativa do ente político no exercício de sua competência constitucionalmente definida.

Assim, o campo material para projetos de lei de autoria parlamentar é amplo, comportando tão somente as exceções expressamente previstas no texto constitucional.

Sobre esse aspecto, em voto condutor no julgamento da ADI 724-MC, Tribunal Pleno, DJ 27.4.2001, o Relator, Ministro Celso de Mello, assim anotou: “A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume nem comporta interpretação ampliativa na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma explícita inequívoca”.

No caso, nitidamente, vê-se que as proposições normativas da Lei 3.966, de 29 de outubro de 2012, do Município de Guarujá (SP),
não potencializam indevida ingerência na administração interna do Executivo, sendo certo que apenas estabelecem a materialização do dever de publicidade e transparência dos atos da Administração Pública, por meio da fixação de placas informativas que viabilizem o acesso aos dados relativos a obras públicas em execução pelo Município
.

Ademais, o Supremo Tribunal Federal já fixou entendimento no sentido de que os Municípios são competentes para legislar sobre questões relativas à edificações ou construções realizadas no seu território, nos termos do art. 30, I, da Constituição.

Portanto, o referido diploma legal não padece do vício de iniciativa apontado pelo recurso em análise.

Nesse sentido, mutatis mutandis, entre outros, confiram-se: RE 681.307-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJ 24.5.2013; RE 290.549-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29.3.2012; ADI 2730, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe 28.5.2010, AI 491.420-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 24.3.2006”.

A propósito do tema, o douto parecer consignou:

No caso em análise, como dito nos parágrafos anteriores, não nos parece que a simples autorização para fixar placas em imóveis públicos implique em cenário de alteração na estrutura ou atribuição de órgão da Prefeitura Municipal, ainda mais quando levamos em conta que a norma busca concretizar o princípio da publicidade, esculpido no art. 37 da CF/88.

Veja, Excelência, que a norma não promove alteração na composição dos quadros de funcionários da Prefeitura Municipal, não provoca mudança aguda na sua estrutura, não dispõe sobre a alteração de sua função precípua, não impede o regular funcionamento da administração municipal, mas apenas impõe, amparada no ordenamento constitucional, a identificação das informações referente ao imóvel público.

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal possui precedente afirmando a constitucionalidade de diploma legal responsável por determinar a fixação de placas informativas que permitem o acesso aos dados das obras públicas em execução no Município.

Nesse sentido é a decisão monocrática proferida pelo Min. Gilmar Mendes nos autos do RE 795.804/SP.

Ademais, o Supremo Tribunal Federal já fixou entendimento no sentido de que os Municípios são competentes para legislar sobre questões relativas à edificações ou construções realizadas no seu território, nos termos do art. 30, I, da Constituição. Portanto, o referido diploma legal não padece do vício de iniciativa apontado pelo recurso em análise.

Ainda sobre o tema do vício de iniciativa, vale trazer a decisão de mérito proferida pela Des. Maria Erotides Kneip Baranjak nos autos da ADI 1018462-10.2020.8.11.0000, ajuizada pelo Prefeito do Município de Cláudia/MT combatendo normas legislativas que criaram estradas no município.

O acórdão restou assim ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE CLÁUDIA – MUNICIPALIZAÇÃO DE ESTRADAS – ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO – POSSIBILIDADE – TEMA 917/STF – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL – VIOLAÇÃO À ATIVIDADE ORÇAMENTÁRIA – INOCORRÊNCIA – PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DE INTERESSE – IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

1. “[...] Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte”. Recurso extraordinário provido. [...]” (STF - ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES).

2. Embora as Leis Municipais impugnadas possam gerar despesas decorrentes da manutenção das estradas criadas por meio delas, de forma reflexa, essas não resultam em afronta às atividades orçamentárias da Administração Pública Municipal a justificar o acolhimento da tese de inconstitucionalidade material.

3. A Constituição Federal (artigos 30 e 31) não exaure a competência legislativa da Câmara Municipal ao usar a expressão interesse local como catalisador dos assuntos de competência municipal, devendo ser analisada a matéria sob o prisma da predominância de interesse (RE 11511237/STF).

4. Ação julgada improcedente.

Nesse caso, vale notar que o TJ/MT não reconheceu cenário de vício de iniciativa em leis responsáveis por criarem estradas. Adotando esse precedente como um norte para o desfecho da presente ADI - o que é de toda razoável vez que foi firmado em sede de controle abstrato e, portanto, dotado de efeitos erga omnes - é fácil perceber que deve ser afastado o vício de inconstitucionalidade ora aventado, pois, em termos simplórios, se nem a criação de estradas pelo legislativo atrita com o ordenamento constitucional, com maior razão deve ser repudiada a pretensão de se obter a declaração de inconstitucionalidade de norma parlamentar que, além de não alterar a estrutura de órgão administrativo, verte comando responsável por tutelar o princípio da publicidade e transparência.

Prosseguindo no debate, agora abordando o segundo argumento aventado pelo autor para afirmar o grau de inconstitucionalidade da norma, cumpre destacar ser assente no entendimento Pretoriano que o simples fato de norma oriunda do Poder Legislativo ser dirigida ao Poder Executivo e provocar aumento de custo para esse Poder, não é circunstância que por si só relega obrigatoriamente a inciativa da norma ao Chefe desse Poder.

Com efeito, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento afetado a sistemática da repercussão geral (Tema 917/STF) preconizando que: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”

Para compreender as razões que fundamentam esse posicionamento, é preciso reconhecer que a discussão relativa a vício de iniciativa no processo legislativo reveste-se de inegável relevância jurídica, mormente quando se cogita desrespeito à competência privativa do Chefe do Poder Executivo. Ainda, é preciso ter em mente que as regras disciplinadoras do processo legislativo, dispostas na Constituição Federal, assumem natureza de norma de reprodução obrigatória e, portanto, devem necessariamente reverberar no sistema constitucional dos demais entes federados.

Dentro desse contexto, o STF firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que, como visto, trata da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Em reforço, asseverou não ser permitido realizar uma interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional com a pretensão de abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública e aquelas relacionados com o regime jurídico dos servidores desse Poder.

Nesse sentido é a jurisprudência do STF, a saber:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local.

Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil - matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. [...] (ADI nº 3394/AM, Rel. Min. Eros Grau, Dje 15/8/08).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.

1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes. [...] (STF - ADI: 4723 AC 9940463-91.2012.1.00.0000, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 22/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 08/07/2020).

DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO CRIA ÓRGÃOS OU CARGOS PÚBLICOS E NÃO GERA DESPESAS AO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido

de que não há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo na hipótese em que o projeto de lei parlamentar: (i) não preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; e (ii) não disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos. Precedentes. [...] (STF - AgR RE: 1243591 MT - MATO GROSSO 1009465-43.2017.8.11.0000, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 21/02/2020, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe047 06-03-2020)

Com efeito, o Supremo Tribunal Federal preconiza que somente nas matérias reservadas à competência privativa do Chefe do Executivo – estrutura da administração pública e regime dos servidores – é que é vedada a iniciativa parlamentar causadora de aumento de despesa.

No caso, como já enfaticamente exposto, não há espaço para se reconhecer que a norma parlamentar está enquadrada em hipótese de competência privativa do Chefe do Executivo, vez que inexiste cenário de modificação na estrutura de órgão da Administração Pública.

Toda essa exposição leve a conclusão inexorável de que a norma ora atacada não toca em matéria de competência privativa do Chefe do Executivo, mas é comando voltado a tutelar e prestigiar o princípio da publicidade e transparência.

Além disso, foi possível compreender que não é toda norma de origem parlamentar incrementadora de custo ao Poder Executivo que recebe a pecha de inconstitucional, mas apenas aquelas que tratam das matérias inseridas na competência privativa do chefe desse poder ligadas à alteração na estrutura ou atribuição de órgãos públicos e regime jurídico de servidor público, o que, a toda evidência, não é o caso dos autos”.

Pelo exposto, em consonância com o parecer, julgo
improcedente
a presente ADIN.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/12/2022