Tribunal: TJMT
Processo: 1017517-86.2021.8.11.0000
Relator(a): ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão julgador: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-10-11
Data de publicação: 2022-10-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1017517-86.2021.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[ANDRE LUIZ SOUZA DA SILVEIRA - CPF: 528.721.571-15 (ADVOGADO), MARIA APARECIDA CORSO - CPF: 024.981.098-03 (AGRAVANTE), JOAO BATISTA MARTINS DA SILVA - CPF: 966.210.448-87 (AGRAVANTE), LUIS FELIPE FREIRE LISBOA - CPF: 862.749.021-04 (ADVOGADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MATO GROSSO (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ANDRE MESQUITA DE CARVALHO - CPF: 704.594.361-04 (TERCEIRO INTERESSADO), ANTONIO FRANCISCO DE CARVALHO - CPF: 191.235.909-04 (TERCEIRO INTERESSADO), CARLOS SILVA BATISTA - CPF: 411.619.981-87 (TERCEIRO INTERESSADO), HELIO SILVA PARENTE - CPF: 086.247.981-91 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), MPEMT - PARANATINGA (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, ACOLHEU A PRELIMINAR DE NULIDADE DE RECEBIMENTO DA INICIAL DE JOÃO BATISTA MARTINS DA SILVA; REJEITOU AS PRELIMINARES EM RELAÇÃO À MARIA APARECIDA CORSO E NO MÉRITO DESPROVEU O AGRAVO DE INSTRUMENTO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE NULIDADE – OCORRÊNCIA EM RELAÇÃO A UM DOS RÉUS – PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL, ILEGITIMIDADE PASSIVA,

INVIABILIDADE DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA MATRÍCULA E AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO DE CONSTITUIÇÃO DO PROCESSO – REJEITADAS – RECEBIMENTO DA INICIAL – INDÍCIOS DE AUTORIA E MATERIALIDADE – FRAUDE EM MATRÍCULA – RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE.

1.
Para o recebimento da ação de improbidade administrativa há que se ter indícios mínimos de autoria e materialidade, assim como a petição inicial deverá narrar de forma clara e individualizada a conduta de cada um dos demandados, permitindo ao Juiz que as identifique.

2. Na vigência do texto anterior da LIA - Lei de Improbidade Administrativa, ao analisar o recebimento da inicial em Ação Civil Pública, presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, e a ausência de elementos que afastem de plano a existência de improbidade administrativa, é devido o recebimento da inicial e o processamento da ação.

3. Recurso conhecido e parcialmente provido.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR.
ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Recurso de Agravo de Instrumento
interposto por
MARIA APARECIDA CORSO
e
JOÃO BATISTA MARTINS DA SILVA

em face de sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Cível da Comarca de Paranatinga/MT que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
(proc. 0001413-11.2015.8.11.0044), recebeu a inicial.

Em sede de preliminar, sustenta pela ausência de fundamentação, haja vista que “
não é possível de se compreender, com mínima clareza, como o Magistrado chegou à conclusão de que a inicial da ação civil pública deveria ser recebida, ou quais teriam sido os eventuais indícios — acaso considerados — de existência de ato de improbidade, muito menos como eles poderiam estar relacionados com os agravantes, que não são servidores públicos e não participaram dos atos descritos na exordial
”.

Também, argumenta pela ilegitimidade passiva dos ora agravantes, “
na medida em que não lhes foi atribuído nenhuma conduta ou mesmo participação na pretensa fraude registral
”.

Alega falta de pressuposto de constituição do processo, tendo em vista que “
a ação civil pública foi proposta antes mesmo da apuração da existência do pretenso ato de improbidade administrativa, o que significa que carece ao processo um dos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular, fazendo incidir o disposto no art. 485, IV, do CPC
”.

Ainda em preliminar, aduz pela inépcia da inicial, sob o argumento de “
ausência de individualização das condutas imputadas aos agravantes e não indicação de dolo — requisitos fundamentais na ação civil pública por improbidade administrativa
”.

Por fim, ainda em sede de preliminar, pugna pelo reconhecimento da inviabilidade de declaração de nulidade da matrícula, sob o argumento de que “
é flagrantemente inepto e inadmissível, já que não decorre da narração dos fatos da petição inicial, nos termos do art. 330, §1º e III, do CPC, devendo a inicial ser extinta com relação a esse pleito
”.

Em suas razões recursais, assevera que “
se é evidente a inexistência de provas da participação da agravante no suposto esquema de falsificação alegado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, também é evidente a inadmissibilidade da ação civil pública por improbidade administrativa em relação a ela
”.

Alega a impossibilidade de opor a terceiros, fraude cometida pelos funcionários do RGI – Cartório do Registro de Imóveis da Comarca de Paranatinga, em suposto conluio com o antigo proprietário dos imóveis em questão, “
em razão da presunção de legalidade dos atos públicos
”.

Argumenta pela inexistência de dolo, bem como de benefícios recebidos indevidamente.

Ainda, aduz pela ausência de má-fé em adquirir os imóveis em questão e, subsidiariamente, requer o reconhecimento de usucapião, haja vista que “
desde que adquiriu o imóvel em questão, em 2004, a agravante exerce a sua posse de forma ininterrupta e incontestável, há mais de 15 anos, tendo realizado, naquela área, diversos investimentos para a produção agrícola
”.

Pugna pelo provimento do recurso, para decretar a nulidade da decisão, em razão da manifesta ausência de fundamentação, ou, com vistas no disposto no art. 282, §2º, do Código de Processo Civil, para rejeitar a inicial da ação civil pública, em razão da sua manifesta inadmissibilidade.

Contrarrazões ofertadas no Id. 111401477.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer no Id. Id. 111885450, opina pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Ressai dos autos que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou Ação de Improbidade Administrativa contra Antônio Francisco de Carvalho, André Mesquita de Carvalho, Maria Aparecida Corso e Silva, João Batista Martins da Silva, Carlos Silva Batista e Hélio Silva Parente, sob a alegação, em síntese, que os requeridos teriam praticado uma série de fraudes nas matrículas nº 1.141 do CRI de Paranatinga/MT, que resultaram em enriquecimento ilícito e em violação de princípios da Administração Pública.

O Juízo
a quo
, após análise dos autos, recebeu a inicial, proferindo entendimento de que os indícios da prática de ato ímprobo estão demonstrados pelos documentos colacionados ao Inquérito Civil trazido aos autos.

Irresignados, Maria Aparecida Corso e João Batista Martins da Silva interpuseram o presente agravo requerendo a reforma do
decisum
.

Eis trechos da decisão agravada para melhor contextualizar (Id. 103735491):

“Na espécie, o arcabouço processual demonstra lastro probatório mínimo a resultar no recebimento da inicial, notadamente pela extensa documentação que a instrui.

Isto porque, no caso dos autos, os indícios da prática de ato ímprobo estão demonstrados pelos documentos colacionados ao Inquérito Civil trazido aos autos.

Neste ponto, importante salientar que apesar da relevância dos argumentos dos requeridos, não há robustez necessária em sua manifestação capaz de ilidir a pretensão ministerial, sem antes oportunizar a dilação probatória.

Apresentados tais argumentos, conclui-se pela suficiência de suporte fático mínimo e sua possível configuração como ato de improbidade administrativa, de forma a autorizar o recebimento da petição inicial, uma vez que se comprovados os fatos descritos na inicial, podem dar ensejo à aplicação das penalidades previstas na Lei nº 8.429/92.

Assim, dada a qualidade dos interesses disputados, de natureza eminentemente pública e indisponível, e considerando-se, também, a impossibilidade de rejeição de ação de improbidade a menos que se tenha sua manifesta impropriedade tenho por suprida a determinação contida no § 7º, do art. 17 da Lei nº 8.429/92, razão pela qual impõe-se o prosseguimento do feito.

Acrescento que as preliminares apresentadas em manifestação escrita serão analisadas na oportunidade do saneamento do feito, a fim de prezar pelo aproveitamento dos atos judiciais, considerando que ainda será oportunizada a apresentação de contestação às partes.

Diante do exposto, nos termos do art. 17, § 9º, da Lei nº 8.429/92, recebo a inicial e determino que os requeridos sejam citados para, querendo, contestarem o pedido no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de revelia (CPC, artigo 344).

Consigne-se que, não sendo contestados os pedidos formulados, serão presumidos como verdadeiros os fatos articulados pelo autor. Após, com a apresentação da resposta, ou, havendo o decurso do prazo, vistas ao Ministério Público Estadual para manifestarem-se, no prazo legal”.

I – QUESTÕES PRELIMINARES ALEGADAS EM NÍVEL RECUSAL

1. Da nulidade da decisão agravada pela ausência de fundamentação das razões jurídicas invocadas e falha na fundamentação

Em suas razões recursais, os Agravantes requerem a decretação de nulidade da decisão agravada sob o argumento de que o juízo
a quo
não enfrentou as razões jurídicas invocadas pelas partes, tampouco detalhou os fundamentos pelos quais se chegou à conclusão final.

Sabe-se que, de acordo com o § 7
o
do artigo 17, da Lei n. 8.429/1992, proposta a ação, deve o Julgador determinar a notificação da parte demandada para apresentar defesa prévia.

Esse procedimento preliminar oportuniza ao Julgador analisar a conveniência do recebimento, ou não, da petição inicial e, ao mesmo tempo, evitar o manejo de ações temerárias, desarrazoadas ou sem fundamento. Contudo, não significa que o recebimento da ação seja um prejulgamento de mérito.

Nesse sentido, perfilho o aresto do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE NO ACÓRDÃO RECORRIDO – RECEBIMENTO DA INICIAL – NECESSIDADE DE FUNDAMENTAÇÃO – PRESENTES INDÍCIOS SUFICIENTES DE AUTORIA E EXISTÊNCIA DA CONDUTA DESCRITA COMO ÍMPROBA – NECESSIDADE DE NOTIFICAÇÃO PRÉVIA – COMPARECIMENTO ESPONTÂNEO PARA APRESENTAÇÃO DE DEFESA PRELIMINAR – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.

1. (...). 3.
Ao receber a inicial, cabe ao Magistrado fundamentar as razões preliminares de sua decisão que demonstrem a existência de justa causa; tal fundamentação se baseará em juízo sumário de admissibilidade, não sendo necessária, nessa fase, prova incontestável do ato de improbidade, como se exigirá para o eventual juízo condenatório futuro
. 4. (...). (STJ - REsp: 1153853 RJ 2009/0149730-1, Relator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, data de julgamento: 03/09/2013, T1 - Primeira Turma, data de publicação: DJe 24/09/2013). (Destaquei).

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PRELIMINAR - NULIDADE DA DECISÃO AGRAVADA - AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - PETIÇÃO INICIAL - RECEBIMENTO - ATOS DE IMPROBIDADE - INDÍCIOS SUFICIENTES – RECURSO DESPROVIDO.

1. Não há que se falar em nulidade da decisão por ausência de fundamentação quando a decisão recorrida analisou as questões necessárias ao recebimento da inicial, em observância a Lei de regência, indicando as suas razões de decidir.

2. Para o recebimento da petição inicial e consequente processamento do feito, são suficientes os indícios de prática de atos de improbidade administrativa, pelos agentes públicos.

3. Na fase inicial da Ação de Improbidade Administrativa aplica-se o princípio do in dubio pro societate.

4. Recurso desprovido.

(N.U 1014058-76.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 23/05/2022, Publicado no DJE 31/05/2022)

No caso dos autos, observo que a conduta da ré Maria Aparecida Corso encontra-se devidamente delineada nos autos, conforme se colhe da decisão de recebimento da inicial, estabelecendo que “
apesar da relevância dos argumentos dos requeridos, não há robustez necessária em sua manifestação capaz de ilidir a pretensão ministerial, sem antes oportunizar a dilação probatória
”.

Ainda, na inicial, o
parquet
aduz que: “
o que se infere é que este e aquele agiram e conluio, neste caso específico para beneficiar MARIA APARECIDA CORSO MARTINS E SILVA, e com a participação direta e efetiva de HÉLIO SILVA PARENTE, todos eles obtendo vantagem patrimonial e violando princípios administrativos
” (Id. 103735494).

Recebimento da inicial em relação a João Batista Martins da Silva.
Por outro lado, em relação ao réu João Batista Martins da Silva, verifico que as razões do agravo encontram provimento, porque não foi possível extrair dos autos a mera descrição da conduta do réu que ensejaria dano ao erário.

Da leitura da inicial não se encontra qualquer menção ao ato ímprobo praticado pelo ora agravante, devendo a
decisão
ser retificada neste ponto. Neste sentido, já decidiu Tribunal Pátrio:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL. AUSÊNCIA DE PRETENSÃO RAZOÁVEL. PRESCRIÇÃO AFASTADA.

1. Não há prescrição, porquanto apenas após cessados os sucessivos mandatos do recorrente como Vereador é que começou a fluir o prazo quinquenal para a propositura da lide.

2. Para o recebimento da ação de improbidade administrativa há que se ter indícios mínimos de autoria e materialidade, assim como a petição inicial deverá narrar de forma clara e individualizada a conduta de cada um dos demandados, permitindo ao Juiz que as identifique. Não há necessidade, com efeito, que se faça um juízo exauriente acerca dos fatos e das provas, mas o Magistrado há, obviamente, que fundamentar sua decisão apresentando os motivos que o levam a receber a inicial. Assim, se de um lado não se exige cognição exauriente, até mesmo porque tal depende de ampla cognição e produção de provas, de outro, há que se verificar nos autos indícios mínimos de autoria e materialidade, como se disse. E, da mesma sorte, da própria petição inicial há que se ter condições de conhecer a conduta individualizada de cada réu. No caso concreto, da petição inicial e da prova produzida, não se evidencia justa causa e tampouco pretensão razoável para o recebimento da inicial e processamento da lide. RECURSO PROVIDO.

(TJ-RS - AI: 70082048976 RS, Relator: Carlos Roberto Lofego Canibal, Data de Julgamento: 02/10/2019, Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: 07/10/2019)

Forte nessas razões, ausente conduta individualizada do agravante nos presentes autos,
acolho
a preliminar invocada,
não recebo a inicial
e
EXTINGO
o feito, sem resolução do mérito, em face da inépcia da inicial, em relação a João Batista Martins da Silva.

Contudo, em relação à Agravante Maria Aparecida Corso,
rejeito
a preliminar arguida.

2. Da preliminar de ausência de pressuposto de constituição do processo

Tal tema não merece maiores aclarações, isto porque é consabido que o inquérito civil é mera faculdade, dispensável e prescindível caso o Ministério Público possua elementos probatórios de convicção da prática de improbidade administrativa, como depoimentos, documentos, laudos, enfim, provas lícitas.

Essa também foi a posição adotada pelo Superior Tribunal de Justiça, senão, veja-se:

Processual Civil. Ação Civil Pública. Ministério Público. Desnecessidade de Prévio Inquérito Civil. Honorários Advocatícios Indevidos. Lei nº 7.347/85 (arts. 8º, 9º e 17). Súmula 7/STJ.

1.
Compete ao Ministério Público facultativamente promover, ou não, o inquérito civil (§ 1º, art. 8º, Lei 7.347/85), procedimento administrativo e de caráter pré-processual, com atos e procedimentos extrajudiciais. Não é, pois, cogente ou impositivo, dependendo a sua necessidade, ou não, das provas ou quaisquer elementos informativos precedentemente coligidos. Existindo prévia demonstração hábil para o exercício responsável da Ação Civil Pública, o alvitre do seu ajuizamento, ou não, é do Ministério Público, uma vez que o inquérito não é imprescindível, nem condição de procedibilidade. A decisão sobre a dispensa, ou não, está reservada ao Ministério Público, por óbvio, interditada a possibilidade de lide temerária ou com o sinete da má-fé
.

2. Existente fundamentação razoável, vivificados os objetivos e funções do órgão ministerial, cuja participação é reputada de excepcional significância, tanto que, se não aparecer como autor, obrigatoriamente, deverá intervir como custos legis (§ 1º, art. 5º, ref.), não se compatibiliza com o espírito da lei de regência, no caso da improcedência da Ação Civil Pública, atribuir-lhe a litigância de má-fé (art. 17, Lei ant., c/c o art. 115, Lei nº 8.078/90), com a condenação em honorários advocatícios. Demais, no caso, a pretensão não se mostra infundada, não revela propósito inadvertido ou clavado pelo sentimento pessoal de causar dano à parte ré ou que a ação resultante de manifestação sombreada por censurável iniciativa. Grampea-se que a litigância de má-fé sempre reclama convincente demonstração.

3. Recurso parcialmente conhecido e provido para derruir a condenação nos honorários advocatícios.

(REsp 152447 /MG RECURSO ESPECIAL1997/0075340-9 – Relator: Min. Milton Luiz Pereira- Primeira Turma- Julgamento:28/08/2001- DJ:25/02/2002).

Conclui-se, portanto, que a ação civil pública de improbidade administrativa de modo algum se subordina a prévia conclusão ou instauração de inquérito civil, policial ou procedimento administrativo.

Razão porque
rejeito
a preliminar de nulidade por não conclusão do inquérito civil.

3. Da preliminar de ilegitimidade passiva

A agravante Maria Corso defende ser parte ilegítima para figurar no polo passivo da ação, sustentando que não foi lhe atribuído nenhuma conduta ou mesmo participação na pretensa fraude registral.

A irresignação não merece prosperar.

Extrai-se dos autos que a ora agravante contribuiu com a fraude da referida matrícula, se beneficiando da prática do ato ímprobo, razão pela qual não há qualquer nulidade visualizada na hipótese, sendo certo que a responsabilização não é matéria de análise nesta fase do procedimento.

Nesta linha de intelecção, este Sodalício já proferiu entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES: ILEGITIMIDADE PASSIVA – AFASTADA – INÉPCIA DA INICIAL – AFASTADA – MÉRITO – FUNDAMENTO DA CONDENAÇÃO: ARTS. 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/1992 – AÇÃO FUNDAMENTADA UNICAMENTE EM PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE TRAMITOU NO TCE – ATO IMPUTADO AO CHEFE DO EXECUTIVO, CONTADOR E SECRETÁRIO DE FINANÇAS DO MUNICÍPIO – NÃO CONSTATAÇÃO DE MA-FÉ OU DOLO –RECURSO PROVIDO – SENTENÇA REFORMADA.

1. Justificado na ação que o particular pode ter sido beneficiado pelos atos apontados como ímprobos, é legítima a indicação no polo passivo da ação, independentemente da responsabilização, que é matéria de mérito. Preliminar de ilegitimidade passiva afastada.

2. Quando a ação tem por base unicamente acórdão, parecer técnico e julgamento das contas do Município pelo Tribunal de Contas do Estado, estando ausente a demonstração da presença de dolo não pode proceder a pretensão da condenação por ato de improbidade, eis que a irregularidade somente constitui conduta ímproba nos termos da Lei 8.429/92, quando presente o dolo ou a má-fé do gestor.

(N.U 0001205-41.2011.8.11.0020, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/09/2022, Publicado no DJE 16/09/2022)

A teor do disposto no art. 1º, da Lei nº 8.429/92, contudo, sem perfazer sua adequação ao fato posto, os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, serão punidos na forma da referida Lei.

Deste modo, em análise perfunctória, verifica-se que sendo imputados como réus na Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa nº 0001419-18.2015.8.11.0044, se buscará a aplicação das sanções previstas na Lei 8.429/92, mesmo se tratando de particulares, essa é a inteligência do artigo 3° da referida lei,
in verbis:
“
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta
”.

Nessa esteira, evidente que a Recorrente é parte legítima para figurar no polo passivo da ação de base, já que há indícios da prática de ato ímprobo, consubstanciado nas fraudes ocorridas em matrículas do Cartório de Registro de Imóveis da localidade,
em benefício da ora agravante.

Dessa forma, penso que somente com a dilação probatória será possível aferir se a Recorrente teve, ou não, participação na prática do ato ímprobo.

Por tais considerações,
rejeito
a preliminar de ilegitimidade passiva.

4. Da inviabilidade de declaração de nulidade da matrícula

Insurge-se a Agravante acerca da nulidade da matrícula, sob o argumento de que não houve fraude no registro de compra e venda.

Destaca-se que é plenamente cabível a cumulação de pedidos típicos de ação por ato de improbidade administrativa com pedido de declaração de nulidade do registro público (objeto do ato de improbidade administrativa).
Neste sentido, já decidiu Tribunal pátrio:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CUMULAÇÃO COM PEDIDO DE EXCLUSÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI - POSSIBILIDADE - CONVÊNIO FIRMADO POR MUNICÍPIO COM O ESTADO DE MINAS GERAIS - SECRETARIA ESTADUAL DA EDUCAÇÃO - REPASSE DE VERBAS - AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA - AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. 1- Nos termos do artigo 327 do CPC é lícita a cumulação, em um único processo, contra o mesmo réu, de vários pedidos, ainda que entre eles não haja conexão, sendo requisitos de admissibilidade da cumulação que os pedidos sejam compatíveis entre si, que seja competente para conhecer deles o mesmo juízo e que seja adequado para todos os pedidos o tipo de procedimento. 2- Atendidos os requisitos legalmente previstos para a cumulação de pedidos em um único processo, deve ser reformada a sentença que o extinguiu sem resolução do mérito. 3- Em caso de convênio firmado entre Município e o Estado de Minas Gerais para repasse de verbas, há o dever de prestação de contas, previsto no Decreto Estadual 43.635/2003. 4- A configuração de ato de improbidade administrativa, conforme previsão dos arts. 10 e 11, Lei 8429/1992, requer a inequívoca presença do elemento subjetivo dolo por parte do agente. A improbidade administrativa é mais do que a mera ilegalidade, devendo ser qualificada pela má-fé.

(TJ-MG - AC: 10522130028270001 Porteirinha, Relator: Jair Varão, Data de Julgamento: 19/03/2021, Câmaras Cíveis / 3ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 27/04/2021)

Logo, sendo os pedidos compatíveis entre si,
rejeito
a preliminar elencada pela ora agravante.

5. Da inépcia da inicial

Em suas razões, a recorrente levanta a hipótese de inépcia da peça inicial, amparados no argumento de que o MPE/MT requereu condenação sem que fossem individualizadas as condutas ímprobas supostamente praticadas, sem que identificasse o dolo na suposta conduta ímproba.

Pois bem. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça assentou que: “
na fase preliminar de recebimento da inicial em ação de improbidade administrativa, vige o princípio do in dubio pro societate, apenas ações evidentemente temerárias devem ser rechaçadas, sendo suficiente simples indícios (e não prova robusta, a qual se formará no decorrer da instrução processual) da conduta ímproba
” (AgRg no Ag 1.154.659/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/9/2010).

Assim, ao final desta fase preliminar, a demonstração da existência de indícios de autoria e da prática de ato passível de configurar a improbidade administrativa é condição suficiente para o recebimento da exordial pelo Juízo, em decorrência do princípio do
in dubio pro societate
.

Nesta linha de intelecção:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 17, § 8º, DA LEI Nº 8.429/1992. INDÍCIOS DE COMETIMENTO DE ATOS DE IMPROBIDADE. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE.

1. A jurisprudência desta Corte tem asseverado que "é suficiente a demonstração de indícios razoáveis de prática de atos de improbidade e autoria, para que se determine o processamento da ação, em obediência ao princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse público" (REsp 1.197.406/MS, Relª. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 22/8/2013).

2. Como deflui da expressa dicção do § 8º do art. 17 da Lei nº 8.429/92, somente será possível a pronta rejeição da ação, pelo magistrado, caso resulte convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.

3. Agravo interno a que se nega provimento (AgInt no AREsp 952.487/MS, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 18/9/2018).

Na mesma toada, Hely Lopes Meirelles, analisando o procedimento da ação de improbidade administrativa, ensina que:

O § 7º do art. 17 cria uma fase de defesa prévia dos réus, com a possibilidade de juntada de razões escritas e documentos, após o que o juiz pode rejeitar a ação de plano, na forma do § 8º. Somente após a defesa prévia é que o juiz receberá a ação e manda efetivamente citar o réu (§ 9º) – decisão, esta, impugnável por agravo de instrumento (§ 10). O objetivo do procedimento, que a princípio pode parecer repetitivo, é o de filtrar as ações que não tenham base sólida e segura, obrigando o juiz – com possibilidade de recurso ao tribunal – examinar efetivamente, desde logo, com atenção e cuidado, as alegações e os documentos da inicial, somente dando prosseguimento àquelas ações que tiverem alguma possibilidade de êxito e bloqueando aquelas que não passem de alegações especulativas, sem provas ou indícios concretos. (MEIRELLES, Hely
Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 37 ed. São Paulo: Malheiros, 2016, pp. 346-347)

Assim, após a defesa preliminar do réu na ação de improbidade, caberá ao julgador inquirir e decidir sobre a existência de justa causa para a ação de improbidade, ou seja, de justificativa para o prosseguimento da ação, que estará presente quando houver plausibilidade da pretensão deduzida pelo autor, consistente na presença de indícios suficientes da existência do ato de improbidade administrativa, nos termos da dicção do § 6º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992.

Deste modo, ressai dos autos a cristalina justificativa para prosseguimento da ação, uma vez que o julgador consignou na decisão que
:

“
Apresentados tais argumentos, conclui-se pela suficiência de suporte fático mínimo e sua possível configuração como ato de improbidade administrativa, de forma a autorizar o recebimento da petição inicial, uma vez que se comprovados os fatos descritos na inicial, podem dar ensejo à aplicação das penalidades previstas na Lei nº 8.429/92”.

Logo, considerando que a justificativa para prosseguimento da ação está devidamente fundamentada nos autos de origem,
rejeito
a preliminar de inépcia da inicial.

II – MÉRITO

Ressalto, de início, que ao tempo da inovação legislativa – Lei nº 14.230/2021, que entrou em vigência em 25/10/2021, já havia se encerrada a fase inicial, de apresentação da defesa prévia e recebimento da exordial, procedimento esse revogado, devendo ser respeitados os atos processuais atinentes à primeira etapa do procedimento bifásico da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa.

Sistema do isolamento dos atos processuais.
Pelo
sistema de isolamento dos atos processuais
, a lei nova não atinge os atos processuais já praticados, nem seus efeitos,
aplicando-se aos atos processuais pendentes, a serem praticados
. É o sistema que tem a adesão da maioria dos processualistas e expressamente consagrado pelos Códigos processuais – CPP (art. 2º) e pelo CPC (arts. 1.045 e 1.046). De acordo com tal sistema, a norma processual não tem efeito retroativo, mas provê para o futuro, alcançando somente os atos processuais ainda não realizados ao tempo em que teve início a sua vigência. Os atos anteriores não são atingidos pela lei nova, e, aos processos pendentes, aplica-se a lei nova
[1]
.

Nessa dicção, destaco julgado deste Tribunal de Justiça, em caso semelhante, quanto ao recebimento da inicial e o viger da nova Lei:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SUPOSTO DESCUMPRIMENTO DE JORNADA DE TRABALHO E EXERCÍCIO DE ATIVIDADE PRIVADA DURANTE O PERÍODO EM QUE DEVERIA ESTAR LABORANDO – RECEBIMENTO DA INICIAL – PRELIMINAR DE NULIDADE POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – REJEIÇÃO – FUNDADOS INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATOS ÍMPROBOS – PROVAS TESTEMUNHAIS CORROBORADAS POR OUTROS DOCUMENTOS – NÃO COMPROVAÇÃO DE QUALQUER DAS HIPÓTESES DE EXTINÇÃO DO FEITO QUE, À ÉPOCA, CONSTAVAM DO ART. 17, § 8º, DA LEI Nº 8.492/92, EM OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM (ART. 14 DO CPC) – INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE NESTA FASE INICIAL – PRECEDENTES – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1. Declinadas as razões de fato e de direito para o recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa, não há que se falar em ausência de fundamentação, pois embora deva ser fundamentada, nesta fase processual não se deve esgotar o mérito da ação.

2.
Inobstante o texto legal da LIA, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, tenha acrescentado a exigência de que a inicial da ação de improbidade já contenha as provas ou indícios suficientes tanto da prática do ato de improbidade quanto do dolo imputado (art. 17, caput e § 6º, I e II), sob pena do seu indeferimento de ofício pelo magistrado; não se pode desconsiderar que, apesar da aplicabilidade imediata das inovações normativas de natureza processual, aos feitos em curso, segundo disposto no art. 14 do CPC, deve se respeitar os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada (princípio do tempus regit actum)
.

3. A ação de improbidade administrativa somente deve ser rejeitada de plano se o julgador se convencer da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita, conforme dispõe o artigo 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, sendo que a presença de indícios da prática de atos ímprobos é suficiente para o recebimento e processamento da ação, uma vez que, nessa fase, impera o princípio do in dubio pro societate.

(N.U 1017522-11.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 20/06/2022, Publicado no DJE 30/06/2022) (grifei)

Assim, analiso a decisão recorrida à luz da Lei de Improbidade Administrativa conforme texto legal anterior à Lei nº 14.230/2021.

Pois bem. É certo que, na primeira fase da ação de improbidade administrativa, não se exige o exame meritório, devendo ser analisado apenas se é possível inferir a existência de indícios de ilícito ou da sua autoria a partir dos elementos apontados na petição inicial. Assim, o exame deve ater à justa causa para evitar demandas desprovidas de lastro (art. 17, § 6º, Lei 8.429/92).

Ou seja, o não recebimento da inicial da ação é medida excepcional e deve estar calcada na inexistência de indícios da prática de ato de improbidade administrativa (AgInt no Resp 1.471.776/SP, Rel. Min. Sergio Kukina, Primeira Turma, DJe 19.2.2018) ou na inexistência do ato ou da sua autoria ou ausentes condições da ação ou pressupostos processuais (Acórdão 1261842, 07054328920208070000, Relatora: FÁTIMA RAFAEL, Terceira Turma Cível, data de julgamento: 1/7/2020, publicado no PJe : 17/7/2020).

Não é o quadro dos autos.

Segunda a narrativa do Ministério Público, da análise da conduta dos requeridos, vê-se que se amoldavam nas perfeitas tipificações previstas no art. 9º,
inciso I e art. 11, inciso I
, ambos da LIA (redação anterior):

“
Art. 9º
Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
”

“Art. 11.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;”

Assim, havendo indícios da pratica de atos improbo, mister se faz o recebimento da inicial.

Nessa linha de intelecção, a decisão recorrida, apesar de ter fundamentação sucinta, se mostra concisa, acertada, apontando a existência de indícios de atos de improbidade nos termos dos dispositivos da Lei n. 8.429/92, mostrando-se, portanto, adequada a via eleita e o recebimento da inicial para dar prosseguimento ao feito.

Nesse sentido segue a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA INICIAL. INDÍCIOS. VERIFICAÇÃO. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. SÚMULA 7/STJ. 1. A presença de indícios do cometimento de ato de improbidade administrativa autoriza o recebimento da petição inicial da ação destinada à apuração e sanção das condutas ilícitas. Conforme o entendimento desta Corte Superior, essa fase processual é regida pelo princípio do
in dubio pro societate
. 2. No caso, o acórdão recorrido estabelece a existência desses indícios. A afirmação do contrário demanda o reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 7/STJ. 3. Recurso especial não conhecido. (STJ - REsp: 1563455 GO 2015/0127217-2, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 03/10/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/10/2017)

Também nesse sentido é o entendimento desta Corte:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PRELIMINAR INÉPCIA DA INICIAL - RECEBIMENTO DA INICIAL - INDÍCIOS DE MATERIALIDADE – BURLA A LICITAÇAO – LESÃO AO ERÁRIO – RECURSO DESPROVIDO.

1. Na vigência do texto anterior da LIA, ao analisar o recebimento da inicial em Ação Civil Pública, presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, e a ausência de elementos que afastem de plano a existência de improbidade administrativa, é devido o recebimento da inicial e o processamento da ação.

2. Da leitura da inicial, é possível identificar a conduta da Agravante que poderá configurar improbidade administrativa, eis que durante a sua Gestão Municipal, como Secretária de Saúde, houve aparente lesão ao erário em decorrência de compra de medicamentos sem o devido procedimento licitatório prévio (art. 10, VIII e IX, da LIA – redação anterior).

3. Recurso desprovido.

(N.U 1000451-93.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 19/09/2022, Publicado no DJE 21/09/2022)

Logo, considerando a supremacia do interesse público defendido na ação civil pública, em que se analisam possíveis atos de improbidade administrativa, os indícios da prática exposta mediante o lastro probatório que acompanha a exordial autoriza o recebimento da inicial, com o prosseguimento da demanda, prevalecendo na espécie o princípio do
in dubio pro societate
.

Neste caso, a conduta deverá ser analisada na fase de instrução, momento em que será exercido o direito ao contraditório influência.

Portanto, as razões do agravo não importam acolhimento.

Do pedido subsidiário

No que tange ao pedido de “
Necessidade de Reconhecimento, Subsidiariamente, da Usucapião – Prescrição Aquisitiva
”, constato que é inviável a apreciação, isso porque, o recurso de agravo de instrumento, em função do seu efeito devolutivo, está limitado a impugnar as matérias decididas pelo Juízo
a quo
, sendo vedado ao Juízo ad quem, por incorrer em supressão de instância e na violação ao duplo grau de jurisdição, a análise de matérias que extrapolem esses limites objetivos.

Nesse sentido:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM FASE DE LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA - OMISSÃO – VÍCIO INEXISTÊNCIA – PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO– EMBARGOS REJEITADOS. Não se acolhem os embargos de declaração se a parte embargante pretende tão somente de rediscutir e alterar o julgamento do acórdão embargado.

O efeito devolutivo do Agravo de Instrumento está adstrito aos termos da decisão vergastada não podendo o julgamento imiscuir-se sobre matéria ainda não debatida em singela instância sob pena de supressão de instância e violação do duplo grau de jurisdição, bem como do contraditório e ampla defesa
.

(N.U 1013287-69.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PRIVADO, SEBASTIAO BARBOSA FARIAS, Primeira Câmara de Direito Privado, Julgado em 10/03/2020, Publicado no DJE 16/03/2020). (Grifos nossos).

Assim sendo, por não ter sido a questão apreciada pelo Juízo de Primeiro Grau, impedida se torna a sua análise por este Relator.

Em face do exposto,
ACOLHO
a preliminar de nulidade do recebimento da inicial em favor do Agravante João Batista Martins da Silva, e, em consonância com o parecer ministerial,
REJEITO
as preliminares arguidas em relação à ré Maria Aparecida Corso e, no mérito,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso.

É como voto.

Juiz

ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Relator

[1]
PELEJA JÚNIOR, Antônio Veloso.
Reformas Processuais e Novos Mecanismos de Acesso à Justiça.
Curitiba: Juruá, 2010.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/10/2022