Tribunal: TJMT
Processo: 0002381-45.2008.8.11.0025
Relator(a): ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão julgador: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-12-13
Data de publicação: 2022-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002381-45.2008.8.11.0025
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
DR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ALTIR ANTONIO PERUZZO - CPF: 549.491.659-68 (APELANTE), MUNICIPIO DE JUINA - CNPJ: 15.359.201/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE JUINA - CNPJ: 15.359.201/0001-57 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), NADER THOME NETO - CPF: 574.639.309-63 (ADVOGADO), LUIS FELIPE AVILA PRADO - CPF: 515.115.170-34 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), NELLO AUGUSTO DOS SANTOS NOCCHI - CPF: 250.323.008-37 (ADVOGADO), RONY DE ABREU MUNHOZ - CPF: 010.178.181-42 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU AS PRELIMINARES, NO MÉRITO NEGOU PROVIMENTO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, SENTENÇA RATIFICADA.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR – AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL – REJEITADA – PREJUDICIAL DE MÉRITO –
PRESCRIÇÃO
INTERCORRENTE – TEMA 1.199 DO STF – INAPLICABILIDADE DAS ALTERAÇÕES ADVINDAS DA LEI Nº 14.230/2021 – MÉRITO – PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO –– MÉRITO – DOLO DEMONSTRADO – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA.

1. A apelação combate diretamente os termos da sentença que se pautou na análise dos atos ímprobos cometidos.

2. O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral (Tema nº 1199), decidiu pela não retroatividade da
prescrição

intercorrente
instituída pela Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, que alterou a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, aos processos em curso.

3.
Restando demonstrado, no caso concreto, o dolo do recorrente em praticar as condutas vedadas pela lei em prejuízo ao erário e à coletividade, impõe-se a manutenção da sentença que lhes impôs pelo ressarcimento integral do dano.

4. Recurso desprovido. Sentença mantida.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR.
ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Recurso de Apelação Cível interposto
por
Altir Antonio Peruzzo
em face de sentença prolatada pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Juína/MT, que nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, julgou
procedentes os pedidos ministeriais.

Em suas razões recursais, argumenta que “
os atos fatos objetos da presente ação, ocorreram nos idos anos de 2004, quer seja, numa época em que as Administrações Municipais eram totalmente desprovidas de servidores qualificados e capacitados, assim como do necessário controle interno dos atos e ações administrativas”.

Verbera que “
quando inquerido em juízo sobre a contabilização e alocação dos bens públicos nos inventários de Bens Imóveis, realmente, o requerido confirmou o incidente, porém não por menosprezar as normas ou princípios que regem a administração pública, e sim, por que essa era a praxe da época”.
(sic)

Aduz que “
seu agir, era motivado tão e simplesmente, pela prática e rotina da época, usual nos setores da Municipalidade
”.

Sustenta que “
a auditoria somente indica e constata erro de natureza material, técnica, por pura inabilidade e não desonestidade do administrador público
”.

Alega que “
o simples fato da ‘auditoria’ alegar a impossibilidade de identificação dos depósitos, não induz de per se a ocorrência de dano ou desvios de dinheiro público
”.

Por fim, postula pela reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos por ausência de dano ao erário e enriquecimento ilícito.

Contrarrazões ofertadas pelo desprovimento do recurso (Id. 107182997, p. 20 e 107190450, p. 28).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer de lavra da d. Procuradora Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, opina pelo desprovimento do apelo (Id. 107190450, p. 45).

No petitório de Id. 120053974, o Apelante requer a aplicação da novel legislação, Lei nº 14.230/2021, notadamente quanto à atipicidade da conduta, bem como em relação à prescrição intercorrente.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos,
conheço
do recurso voluntário interposto.

Na origem, cuida-se de ação proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em desfavor de
Altair Antonio Peruzzo
, ex-prefeito do Município de Juína, por ter praticado ato de improbidade administrativa que acarretou dano ao erário.

Após a regular instrução do feito, eis teor da sentença prolatada:

“(...)

Consta na inicial que o Município de Juína/MT, representado pelo gestor que tomou posse em 01/01/2005, foi surpreendido por irregularidades decorrentes da administração anterior, chefiada pelo requerido.
Restou apontado na exordial que no ano de 2004, o ex-gestor Altir Antônio Peruzzo, alienou lotes residenciais e comerciais nos setores “J”, “L”, “M” e Eixo Comercial neste município, pelo valor de R$ 97.316,17(noventa e sete mil, trezentos e dezesseis reais e dezessete centavos), arrecadação que deveria ser destinada à construção da rede de energia elétrica do Setor Módulo VI, consoante edição de lei própria.

No entanto, por meio de auditoria, foi apurada a existência de violação da lei municipal n. 752/04 e da lei de licitações, bem como o desvio de parte do montante recebido e irregularidades com relação ao pagamento de fornecedores.

Segundo o relatório da auditoria, os lotes transferidos pelo Estado para o município de Juína/MT não foram contabilizados e alocados no inventário de bens imóveis; além disso, registrou-se que o processo licitatório não respeitou a modalidade constante na lei municipal n. 752/04, que autorizou a alienação.

Acrescentou-se que não foi criada conta bancária específica para o recebimento dos valores decorrentes da alienação desses mencionados lotes.

Antes de avançar para as provas constantes nos autos e analisar a existência ou não de atos de improbidade administrativa, oportuno tecer algumas considerações legais e doutrinárias.

Sobre a matéria é importante assinalar que, em nosso ordenamento jurídico, se verifica uma série de princípios que regem a administração pública; a Constituição Federal de 1988 elenca em seu art. 37, “caput”, cinco destes princípios, os quais norteiam a legislação concernente ao tema, sendo eles os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Imprescindível assinalar que a ausência de procedimento licitatório para contratar na administração pública, além de ferir a legalidade, golpeia o princípio da isonomia, pois não segue critérios de devida competição.

Vale ressaltar, ainda, a violação do princípio da moralidade e da eficiência, vez que ao não aplicar a lei de licitações e contratos públicos, o gestor demonstrou sua má-administração e, conseguintemente, a violação de padrões éticos exigidos pela sociedade.

Importante frisar que, para ocorrência das condutas tipificadas no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa não são necessários o enriquecimento ilícito do agente, nem efetivo prejuízo ao patrimônio público, sendo que o fato do agente não observar seus deveres como servidor público é suficiente para ocorrência da atividade ímproba.

Nesse diapasão, oportuno assinalar que a improbidade administrativa, de acordo com a LIA divide-se nas seguintes modalidades:

a) atos que importem em enriquecimento ilícito (art. 9º);
b) causem prejuízo ao erário (art. 10) e/ou;

c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

(...)

Nesse compasso, insta salientar que os atos descritos no art. 10 da Lei 8.429/92 (atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário) pode ser proveniente de conduta culposa ou dolosa.

(...)

No caso em tela, o prejuízo ao erário restou demonstrado, uma vez que como prefeito municipal o demandado não observou os ditames legais ao alienar bens públicos, o que caracterizou atos de improbidade.

Para atuação mais clara e didática, pertinente analisar o mérito na forma requerida pelo “parquet”, ou seja, em capítulos.
I – LOTES TRANSFERIDOS PELO ESTADO DE MATO GROSSO AO MUNICÍPIO DE JUÍNA QUE NÃO FORAM CONTABILIZADOS E ALOCADOS NO INVENTÁRIO DE BENS IMÓVEIS.
Consta no relatório da auditoria realizada pela gestão de 2005 (fl. 30): “1 – Examinamos os registros contábeis e documentos que deram origem ao procedimento de Alienação de Lotes residenciais e comerciais nos setores “J”, “L”, “M”, situado no município de Juína-MT. 2 – O exame foi efetuado na extensão e profundidade julgadas necessárias nas circunstâncias, de acordo com os padrões e normas de auditoria aplicadas ao serviço público, e consequentemente incluem: provas no registro mantido pelo ente; comprovação quanto a legitimidade dos documentos que deram origem e dos atos praticados pelo gestor. 3 – Conforme exposto ao longo do relatório, a documentação e controle SÃO FALHOS, OMISSOS, DEIXANDO EVIDENCIADOS PROCEDIMENTOS FRAUDULENTOS. 4 – Em nossa opinião, face as irregularidades mencionadas no parágrafo anterior, os exames levados a efeitos em consonância com o escopo definido nos parágrafos 1 e 2 e consubstanciados no presente Relatório Parcial de Auditoria n. 05, considerando IRREGULAR os atos do gestor responsável no exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2004.” (destaque meu).

Ainda segundo a mencionada fiscalização, os lotes tiveram origem em certidões que foram colacionadas às fls. 44/49, emitidas pelo Instituto de Terras de Mato Grosso – INTERMAT, as quais outorgaram o título definitivo de propriedade à Prefeitura Municipal de Juína em 09 de janeiro de 2003.

Contudo, após a efetiva transferência dos títulos ao município, os bens não foram alocados no inventário municipal, conforme se constatou às fls. 50/71.

Nessa linha, importante ressaltar que o próprio requerido, quando ouvido por este juízo, confirmou o fato; entretanto, disse que tal situação se traduziu em mera irregularidade, causada por inobservância de alguns servidores e que o mesmo nem tinha ciência do ocorrido; afirmou que os arquivos não eram organizados.
No entrelaçamento da abstração das normas legais impostas à administração pública com os fatos apresentados, autorizada a conclusão de que o requerido demonstrou seu descaso com a Administração Pública, uma vez que, conforme já exposto, incorreu em ato de improbidade, que causou dano ao erário, independentemente de conduta culposa ou dolosa, conforme dispositivos da LIA abaixo:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, DOLOSA OU CULPOSA, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
(...)
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, BEM COMO NO QUE DIZ RESPEITO À CONSERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO;”
(...)
Portanto, demonstrado que o gestor municipal deixou de elaborar o inventário de bens imóveis recebidos do Estado de Mato Grosso, por intermédio do INTERMAT, deve ser condenado nos termos do art. 10 da lei de improbidade administrativa.

II – ALIENAÇÃO DOS LOTES SEM PRÉVIA LICITAÇÃO.
Consoante explanado acima, o município de Juína/MT recebeu os mencionados lotes e editou, em 27/04/2004, a lei n. 752, que autorizou a alienação dos referidos bens imóveis, mediante licitação pública na modalidade concorrência.

Contudo, ao realizar o certame licitatório, não foram alienados todos os imóveis, sendo certo que os lotes remanescentes foram vendidos por meio de dispensa de licitação.
Nessa linha, vale salientar que o requerido, baixou em 28/04/2004, o decreto n. 1161, onde dispôs sobre a regulamentação da alienação dos imóveis constantes do anexo à lei n. 752/2004, que disciplinou:

“(...) Art. 6º. Os demais imóveis que não foram alienados mediante o processo licitatório, por ausência de interessados ou quando estes não preencherem o restante das exigências legais e editalícias, serão alienados diretamente pela Administração Pública Municipal, observado o valor conferido ao imóvel no ato da avaliação (...)”.

Todavia, atendendo ao disposto no art. 22, XXVII, da Constituição Federal, a União editou a Lei n. 8.666/93, que trata a respeito de normas gerais de licitação e contratos para a Administração Pública, o que abrange as alienações de bens públicos.

O art. 17, inciso I, da Lei n. 8.666/93 estabelece que os imóveis públicos somente podem ser alienados com autorização legislativa e, como regra geral, por meio de licitação, na modalidade concorrência, que será dispensada em hipóteses especificadas nas alíneas do referido dispositivo.

Evidentemente, a lei que pode autorizar a venda de imóveis públicos deve ser editada pela pessoa política (União, Estado, Distrito Federal ou Município) que for proprietária do imóvel.

A alínea "f" do inciso I do art. 17 da Lei n. 8.666/93 dispensa a licitação para a alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública.

Portanto, fora dessa hipótese prevista na Lei n. 8.666/93, que trata de normas gerais de licitação e contratos da Administração Pública, parece que nem mesmo por meio de lei específica se poderia autorizar, sem licitação, a alienação de imóveis públicos.

Assim, a regularização de lotes e loteamentos situados em terrenos de propriedade do Poder Público somente poderia ser feita no âmbito de programas habitacionais destinados à população de baixa renda ou mediante procedimento de regularização fundiária no qual a venda dos lotes seria feita mediante concorrência (licitação).
Nesse sentido, o auditor concluiu o seu relatório à fl. 34:
“(...) Entendemos que o art. 6º do decreto 1161/2004, não procede tendo em vista que a hipótese de dispensar a licitação, como se depreende da leitura do art. 6º do Decreto n. 1161/2004, está afeta ao art. 24, V da lei n. 8.666/93, que é distinta da dispensa de licitação, que é tratada no artigo 17 da referida Lei e as dispensas de licitação, estabelecida no art. 24, repousam no sujeito ativo que promove a alienação, figurando no primeiro caso a Administração, no interesse de ceder a parte do seu patrimônio; e no caso do art. 24, a situação é oposta, estando a Administração como regra, na condição de compradora ou tomadora de serviços. Dessa forma, podemos entender que a administração não poderá alienar imóveis que não foram alienados na licitação inicial. Para estes deverá efetuar quantas licitações forem necessárias, mas jamais alienar diretamente a seu bel prazer. (...)”.

Portanto, entendo que assiste razão ao “parquet”, ao pontuar que “o Decreto Municipal n. 1161/04, em seu art. 6º, ao dispensar a licitação, é totalmente inconstitucional, motivo pelo qual o requerido não poderia utilizá-lo como fundamento”, bem como que os municípios não podem abolir a licitação nos casos constitucionalmente exigidos.

Por conseguinte, restou evidenciado que não foram observados requisitos básicos exigidos para a alienação de bens imóveis pertencentes ao Poder Público Municipal.
A violação da lei 8.666/93 pelo demandado feriu frontalmente os princípios da legalidade e da moralidade administrativa.

Nessa esteira, disciplina a lei n. 8.429/92:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

(...) VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente; (...)”

(...) Dessa forma, restou evidenciado que ao dispensar indevidamente processo licitatório, o requerido praticou ato de improbidade.

III – DESOBEDIÊNCIA AOS PRECEITOS DA LEI MUNICIPAL N. 752/2004: DESTINAÇÃO DIVERSA DOS RECURSOS AUFERIDOS COM A VENDA DOS LOTES, DEPÓSITO FEITO EM CONTA DIVERSA E INEXISTÊNCIA DO MONTANTE TOTAL.

Dispõe a Lei Municipal n. 752/2004 (fl. 72):

“Art. 3º. A aplicação da receita proveniente da alienação, observado o artigo 44 da Lei Complementar n. 101/2000, será destinada à construção da rede de energia elétrica do Módulo VI, sendo que na ocorrência de eventuais saldos, os mesmos serão destinados em melhorias no referido complexo urbano. Parágrafo único. A alienação auferida deverá ser depositada em uma conta específica.”

A auditoria realizada constatou que a receita decorrente da alienação dos imóveis foi recebida em caixa e não em conta específica, conforme disciplinou a lei municipal supracitada.

Tal situação também foi confirmada pelo demandado, pois informou que os valores referentes à alienação dos lotes foram recebidos via tesouraria, pois naquela época não era exigência do Tribunal de Contas que fosse efetuada por meio de conta bancária específica.

Em contestação alegou: “(...) Com relação ao fato de que os valores da receita das alienações não foram em sua totalidade depositadas em conta específica, indispensável arrazoar que do mesmo modo que a alocação dos imóveis, nos idos ano de 2004, a praxe eram os valores serem recebidos via tesouraria, no entanto, não há indício algum seja nestes autos seja nos documentos contábeis da Municipalidade ou seja no mundo concreto de que houve desvio de dinheiro e bens públicos ou malversação dos mesmos. Por que, em realidade, o que existiu foi ausência de técnica dos servidores que na época eram responsáveis pelo recolhimento de valores. (fl. 219).

Nesse ponto, destacou o profissional da auditoria:
“Foram disponibilizados aleatoriamente os contratos de compromisso de compra e venda de imóvel urbano, dos quais foram recebidos VIA CAIXA, em 2004, o valor de R$ 97.316,17, consoante relatório para conferência em anexo. Cumpre salientar que a cláusula quatro do contrato colide com parágrafo único do artigo 3º da Lei Municipal 752/04, bem como o § 2º do artigo 1º do Decreto Municipal n. 1161/04, uma vez que estabelece que o pagamento seja realizado junto a Tesouraria da Prefeitura Municipal de Juína/MT, quando os dispositivos das normas legais, estabelecem que os recebimentos dos valores deveriam ser efetuados em conta bancária específica.”

Os contratos de compra e venda dos imóveis em questão, firmados com os compradores dos lotes, anexados às fls. 233/1157, demonstram que o local de pagamento seria a “Tesouraria da Prefeitura Municipal de Juína/MT”.

Consta que foi aberta a conta bancária específica para arrecadação no Banco do Brasil, c/c n. 14340-5 lotes BCA e c/c 11601-7 – Rateio ICMS.

Contudo, as receitas que foram objeto de crédito não tiveram origem exclusiva nos depósitos efetuados pelos compradores - até mesmo porque deveriam recolher na tesouraria.

Concluindo o relatório, o profissional assim registrou: “(...) Ante a constatação da diferença apurada entre os valores recebidos pela alienação e valores depositados que totalizam R$ 43.581,32, é de nossa opinião que a diferença, totalizando R$ 53.734,85, deve ser debitada ao gestor à época, devendo o mesmo ser acionado e compelido a entregar à municipalidade o valor relativo à diferença. Tal fato se impõe tendo em vista que os recursos advindos das alienações não foram depositados em conta específica (bancária) deixando transparecer, com esse comportamento, a intenção de dificultar qualquer forma de conciliação dos valores alocados. Em nossa opinião, tanto os depósitos quanto os pagamentos, deveriam ser exclusivamente na conta bancária indicada.”

No entanto, o requerido infringiu, neste caso específico, a LC n. 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, publicada em 19 de dezembro de 2000, que prevê:
“Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas conforme estabelece o §3º do art. 164 da Constituição.”

“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.”
“Art. 164, CF:

§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.”

Ao infrigir a lei de responsabilidade fiscal, uma vez que não fez o depósito integral dos valores auferidos na venda dos lotes em uma conta específica, bem como pela ausência de controle do recebimento dessa receita para demonstrar a exata aplicação dos recursos, cometeu ato de improbidade, pois atentou contra os Princípios da Administração Pública, consoante art. 11 da LIA.

O requerido ao ser inquirido em juízo esclareceu que o valor referente à alienação dos lotes ainda foi superior ao valor de R$ 97.316,17, uma vez que este total foi recebido no exercício de 2004, mas como os lotes foram vendidos parcelados, o restante do recebimento passou-se para o ano seguinte.

No caso em tela, o dolo genérico restou estampado, uma vez que, como prefeito municipal, o demandado descumpriu a LRF, bem como recebeu dinheiro público sem o devido controle financeiro e contábil; não observando os ditames legais e os princípios constitucionais da administração pública, demonstrando negligência com o patrimônio público, ações/omissões que sabia serem ilícitas e que caracterizam atos de improbidade.

Mister frisar que a Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser o norte de todos os gestores públicos, uma vez que foi criada para estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Avigorando que a LIA impõe aos agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia a obrigação de velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos (artigo 4º).

Nessa linha, convém anotar que a improbidade administrativa é mais do que mera atuação desconforme com a singela e fria letra da lei. É conduta denotativa de subversão das finalidades administrativas, seja pelo uso nocivo (legal e imoral) do Poder Público, seja pela omissão indevida de atuação funcional, seja pela inobservância dolosa ou culposa das normas legais. Decorre tanto da desonestidade e da deslealdade, quanto da inidoneidade ou da incompetência do agente público no desempenho de suas atividades funcionais.

Atenta às alegações defensivas, por fim, ressalto que os fatos não se tratam de mero erro dos servidores ou mera irregularidade, mas sim omissões/ações que se tinha ciência ser ato de improbidade administrativa.
Nesse diapasão, vale ressaltar também que as sanções previstas na LIA independem da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

(...) Portanto, violados os princípios da legalidade e moralidade, previstos no art. 37, “caput”, da CF restou configurada a conduta típica prevista no art. 11, “caput” da LIA.

IV – PAGAMENTOS IRREGULARES ÀS EMPRESAS HIDROSAN ENG. COM. RESPRES. LTDA, JOSÉ RODRIGUES DE SOUZA E ELETRICIDADE PARANÁ LTDA.
Com relação a esse capítulo, trouxe o relatório de auditoria a notícia de que os pagamentos realizados com os recursos originários da alienação dos bens imóveis referem-se em parte a despesas correntes, relativas a material de consumo, o que é expressamente vedado pelo art. 44 da Lei Complementar n. 101/2000 e, inclusive, com vedação expressa também dada pela Lei Municipal n. 752/04 e pelo Decreto Municipal 1161/04, que foram editados pelo próprio gestor.

Narrou o auditor que os pagamentos efetuados às empresas, Hidrosan e José Rodrigues de Sousa, referem-se a despesas correntes num total de R$ 6.778,51 (fl. 41).

Ademais, anotou também que o pagamento à empresa Eletricidade Paraná Ltda. no valor de R$ 29.704,28 foi totalmente irregular, pois se trata de um procedimento fraudulento.
Neste trilhar fático, foi demonstrado no relatório que o número do CNPJ, estampado nos documentos da empresa, não pertence à Eletricidade Paraná Ltda., localizada no Estado do Paraná e sim à empresa Elektron – Construções Elétricas Ltda., com sede neste município.
Ao ser inquirido, demandado narrou que não estava sob sua responsabilidade a conferência dos documentos fiscais, para averiguação de quaisquer irregularidades das empresas contratadas pelo município e “que não tinha como saber, mas que o serviço foi realizado” (oitiva digital às fls. 1162/1166).

Não menos importante para a demonstração da irregularidade dos pagamentos, relatou o profissional da auditoria que as notas fiscais foram confeccionadas de forma fraudulenta, com a finalidade única e exclusiva de atender licitação no município de Juína-MT (fls. 39/40). Assim, concluiu-se, ainda, que o requerido fraudou licitação, favorecendo terceiros no certame.
Por apego à fundamentação, vale transcrever alguns itens de recomendações acerca da conclusão do relatório de auditoria de fls. 29/42:

(...)
COM ESSAS CONSIDERAÇÕES, NOS TERMOS DO ART. 269, INCISO I DO CPC, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES OS PEDIDOS E CONDENO O REQUERIDO POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTIDOS NOS ARTIGOS 10 E 11 DA LIA, COM A APLICAÇÃO DAS SANÇÕES PREVISTAS NO ARTIGO 12, INCISOS II E III DA LEI N. 8.429/92, CONSISTENTES EM:

A) RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO, DEVENDO O REQUERIDO RESSARCIR AO MUNICÍPIO DE JUÍNA, OS VALORES DESCRITOS NO RELATÓRIO DE AUDITORIA ENCARTADO NO PROCEDIMENTO, DEVIDAMENTE CORRIGIDOS A PARTIR DA CITAÇÃO ATÉ O PAGAMENTO NESTE FEITO:

A.1 - R$ 35.482,79(TRINTA E CINCO MIL, QUATROCENTOS E OITENTA DOIS REAIS E SETENTA NOVE CENTAVOS) RELATIVOS AOS PAGAMENTOS IRREGULARES E;

A.2 - R$ 53.734,85(CINQUENTA E TRÊS MIL, SETECENTOS E TRINTA E QUATRO REAIS E OITENTA E CINCO CENTAVOS) REFERENTE À DIFERENÇA NÃO DEPOSITADA EM CONTA ESPECÍFICA.
B) PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA, SE A EXERCER;
C) SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS POR CINCO ANOS;

D) PAGAMENTO DE MULTA CIVIL EM DUAS VEZES O VALOR DO DANO;

E) PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO OU RECEBER BENEFÍCIOS FISCAIS OU CREDITÍCIOS, DIRETA OU INDIRETAMENTE, AINDA QUE POR INTERMÉDIO DE PESSOA JURÍDICA DA QUAL SEJA SÓCIO MAJORITÁRIO, PELO PRAZO DE CINCO ANOS.

(...)”

Da prolação da sentença, o Requerido interpôs o presente Recurso de Apelação, o qual passo à análise.

VOTO

Da dialeticidade recursal
. Em suas contrarrazões recursais, o
parquet
requer o não conhecimento do recurso por ausência de dialeticidade, afirmando que o Apelante se limitou a reproduzir o teor da petição de contestação e alegações finais, não atacando os elementos da sentença.

O argumento não merece prosperar, tendo em vista que a apelação combate diretamente os termos da sentença que se pautou na análise dos atos ímprobos cometidos.

Inclusive, não se verifica a reprodução dos argumentos utilizados em sede de contestação e alegações finais na hipótese.

Por esses motivos, em consonância com o parecer ministerial,
rejeito
a preliminar sob o ponto arguido.

Da prescrição intercorrente.
No petitório de Id. 120053947, o Apelante requer o reconhecimento da prescrição intercorrente, nos moldes da Lei nº 14.230/2021.

Nesse sentido,
in casu,
deve ser aplicado o artigo que à época regia a questão. Transcrevo-o:

Art. 23 — As ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - Até cinco anos apos o término do exercício do mandato, de cargo em comissão ou função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

(...)

Importante frisar que a Lei de Improbidade Administrativa não trazia, à época, causas de suspensão ou interrupção da prescrição prevista no art. 23.

É certo que se trata de pedido fundamentado na aplicação das alterações realizadas pela Lei nº 14.230/2021. Logo, mesmo à luz do direito administrativo sancionador, sua aplicabilidade imediata não pode atingir atos processuais perfectibilizados, considerando que a norma tem conteúdo misto (processual e material).

Decerto, a prescrição intercorrente tem feitio de direito material, já que fulmina a pretensão punitiva, isto é, a aptidão do
jus puniendi
de ser reconhecido em juízo.

Todavia, sua deflagração e interrupção se confunde com a prática de atos processuais (ajuizamento da ação de improbidade, prolação da sentença, publicação de decisão ou acórdão etc.) e tem como consequência imediata influenciar a marcha processual, sinalizando ao Poder Judiciário e às partes a urgência que se deve ou não imprimir à tramitação do feito e ao manejo das estratégias de defesa e acusação.

Logo, considerando que a legislação à época não atribuía aos atos processuais a consequência de reiniciar ou interromper o lapso prescricional, não se pode reconhecer dos atos praticados à época, de forma retroativa, o decurso do prazo prescricional intercorrente, mesmo porque a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça era consolidada no sentido de que inexistia prescrição intercorrente, à míngua de previsão legal.

Trata-se, pois, de instituto cuja hipótese de incidência se confunde como iter procedimental e tem como finalidade regular a duração razoável do processo; daí porque, em razão do conteúdo misto, mas fortemente processual da norma, a aplicação retroativa da prescrição intercorrente afrontaria atos jurídicos processuais perfeitos (art. 14, do CPC e art. 6º, da LINDB).

Registra-se o entendimento desta Egrégia Corte:

AGRAVO DE INSTRUMENTO — IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE — NÃO RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230, DE 25 DE OUTUBRO DE 2021 — QUESTÃO DECIDIDA EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA Nº 1199) — MARCO INICIAL DA CONTAGEM DO PRAZO DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE — DATA DA PUBLICAÇÃO DA LEI MODIFICADORA.

IMPOSSIBILIDADE DE EXAME DA PRESCRIÇÃO GERAL PELO TRIBUNAL — NECESSIDADE DE SUBMISSÃO AO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU.

O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral (Tema nº 1199), decidiu pela não retroatividade da prescrição intercorrente instituída pela Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, que alterou a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, aos processos em curso. Também, fixou a data da publicação da lei modificadora como marco inicial da contagem do prazo de prescrição intercorrente.

Por outro lado, compete ao Juízo de Primeiro Grau examinar a questão da prescrição geral à luz do artigo 23 da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Recurso não provido.

(N.U 1004907-52.2022.8.11.0000, SEÇÃO DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/09/2022, Publicado no DJE 13/09/2022)

Assim,
rejeito
a prejudicial de mérito.

Mérito.
Extrai-se dos autos que o Apelante, na condição de preferido do Município de Juína/MT, teria causado dano ao erário ao alienar lotes residenciais e comerciais nos setores “J”, “L”, “M” e Eixo Comercial no referido municipal, de forma a violar a Lei Municipal nº 452/04 e a lei de licitações vigente à época.

Inicialmente pontuo que, com o julgamento recente do Tema 1.199, pelo pleno do Supremo Tribunal Federal, não restam dúvidas que as disposições contidas na Lei nº 14.230/2021 aplicam-se aos processos em trâmite, tal qual o presente.

Como se sabe, a Lei de Improbidade Administrativa tem, como papel principal, coibir atos ilegais e lesivos ao ente e ao patrimônio público e, no caso da transgressão da norma, fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, para que possa a Administração Pública cumprir sua finalidade, que é o bem comum.

É certo que a Lei nº 8.429/92 busca impedir, ou dificultar, toda e qualquer forma de malversação e de ilicitude no exercício dos cargos públicos e na administração da coisa pública.

Neste diapasão, a prática de um ato ilegal não significa, necessariamente, ter havido a prática de um ato ímprobo, porque não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade.

A improbidade tem ligações com intenções defeituosas e condutas imorais. Está mais ligada à moralidade pública do que à legalidade. Assim, a legalidade assume uma posição inferior, em relação à moralidade, e, por isso, para a ilegalidade do ato ser reconhecida como de improbidade administrativa, há de receber exegese conectada com o princípio da moralidade administrativa.

Logo, para que seja reconhecida a tipificação da conduta como incursa nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo consubstanciado pelo dolo, notadamente quanto às alterações legislativas promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

Não por outra razão, para fins de caracterização das hipóteses de improbidade administrativa previstas nos art. 09 e art. 11 da Lei nº 8.429/92, faz-se necessária comprovação do dolo do agente, ainda que genérico, de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO. ÓBICE DA SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. REEXAME DE PROVAS. (...) 5. A Primeira Seção desta Corte Superior, nos autos do REsp 951.389/SC, firmou jurisprudência de que,
para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11 da LIA, se faz necessária a análise do elemento volitivo, consubstanciado pelo dolo, ao menos genérico, de agir no intuito de infringir os princípios regentes da administração pública
. (...) (AgInt no AREsp 1312027/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 02/09/2021) (grifou-se)

Na hipótese dos autos, tenho que se encontra devidamente demonstrado o elemento subjetivo na conduta do Apelante. Explico.

Extrai-se dos autos que, apesar da edição da Lei Municipal nº 752/2004, o então prefeito municipal, ora apelante, ao realizar o certame licitatório autorizado pela referida norma, não alienou todos os imóveis por meio da modalidade concorrência, conforme previsto.

Isso, pois, de acordo com auditoria realizada, constatou-se que parte dos lotes foram vendidos por meio de dispensa de licitação, de forma a não observar requisitos básicos na alienação de bens imóveis pertencentes ao poder público.

Além disso, foi constatada diferença entre os valores recebidos pela alienação e os valores depositados, acarretando a ausência de controle financeiro e contábil sobre tais montantes.

Neste ponto, não há se falar em mera irregularidade material, tendo em vista que o ato cometido pelo gestor municipal impossibilitou a análise e averiguação do correto recebimento dos valores.

Ainda, em relação à aplicação das receitas provenientes das alienações, verifica-se a ocorrência de pagamento irregular a diversas empresas. Em sede de audiência de instrução, o Apelante argumentou que “não tinha como saber” sobre as informações falsas constantes em documentos fiscais.

Inclusive, foi devidamente comprovado na instrução dos autos, que as notas fiscais de pagamento à Empresa Eletricidade Paraná LTDA foram confeccionadas de forma fraudulenta.

Neste ponto, o documento constante no Id. 107182958, p. 16 dos autos, comprovam que o CNPJ que consta do processo licitatório e demais documentos apresentados contém vícios de fraude, tendo em vista a presença de número de CNPJ e endereço não pertencente à empresa contratada, bem como que as NFs foram confeccionadas com a finalidade única e exclusiva de atender a licitação do Município.

Por fim, registra-se, uma a uma, as irregularidades atribuídas ao ora Apelante:

“a) não foram contabilizados e alocados no inventário de bens imóveis do Município, os lotes transferidos pelo Estado de Mato Grosso;

b) foram alienados indevidamente lotes com dispensa de licitação;

c) foi dada destinação diversa aos recursos auferidos com a venda desses imóveis e não foram recebidos por meio de conta específica e sem o controle necessário;

d) foram efetuados pagamentos irregulares às empresas contratadas Hidrosan Eng. Com. Repre. Ltda, José Rodrigues de Souza e Eletricidade Paraná Ltda”.

Portanto, restou devidamente demonstrado que o Apelante agiu de forma dolosa, ferindo o princípio da legalidade e causando dano ao erário.

Inclusive, o elemento subjetivo restou devidamente demonstrado no ato sentencial, nos seguintes termos: “
No caso em tela, o dolo genérico restou estampado, uma vez que, como prefeito municipal, o demandado descumpriu a LRF, bem como recebeu dinheiro público sem o devido controle financeiro e contábil; não observando os ditames legais e os princípios constitucionais da administração pública, demonstrando negligência com o patrimônio público, ações/omissões que sabia serem ilícitas e que caracterizam atos de improbidade
”.

Logo, restando demonstrado, no caso concreto, o dolo do recorrente em praticar as condutas vedadas pela lei em benefício próprio e prejuízo ao erário e à coletividade, impõe-se a manutenção da sentença que lhe impôs condenação pela prática de ato ímprobo.

Nesta intelecção, este Sodalício:

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIZAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – REEDIÇÃO DAS PRELIMINARES DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL, PRESCRIÇÃO, ILEGITIMIDADE PASSIVA E NULIDADE POR INVERSÃO PROCESSUAL – DESCABIMENTO – MATÉRIAS ANALISADAS E DECIDIDAS PELO JUÍZO A QUO E NÃO IMPUGNADAS PELOS INTERESSADOS – PRECLUSÃO CONFIGURADA – PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO EM QUE TRAMITOU A DEMANDA – ATOS ÍMPROBOS PRATICADOS EM LOCAL DISTINTO – IRRELEVÂNCIA – COMARCA SEDE DO ENTE FEDERATIVO LESADO – REJEIÇÃO – PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – PREVISÃO CONTIDA NA LEI 14.230/2021 QUE ALTEROU A LEI 8.429/92 – INAPLICABILIDADE – IRRETROATIVIDADE DA LEI NOVA MAIS BENÉFICA – TEMA 1.199/STF – MÉRITO – SOLICITAÇÃO E RECEBIMENTO DE VANTAGEM INDEVIDA PARA REALIZAÇÃO DE TRIBUTAÇÃO A MENOR DE ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS - VIOLAÇÃO AOS ARTS. 9º, X, 10, VII E 11, I E II, DA LEI Nº 8.429/92 – COMPROVAÇÃO POR MEIO DE PROVA DOCUMENTAL E ORAL PRODUZIDA NOS AUTOS – ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO ESPECÍFICO) DOS REQUERIDOS DEVIDAMENTE DEMONSTRADO –

RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DEVIDO – PENAS COMINADAS PELA PRÁTICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – NECESSIDADE DE PARCIAL READEQUAÇÃO EM RELAÇÃO AO AGENTE PÚBLICO – MANUTENÇÃO QUANTO AO TERCEIRO – OBSERVÂNCIA DA GRAVIDADE E EXTENSÃO DOS ATOS PRATICADOS E DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE – RECURSO DA PRIMEIRA APELANTE DESPROVIDO – RECURSO DO SEGUNDO APELANTE PROVIDO EM PARTE.

1. Tendo as preliminares de inépcia da petição inicial, prescrição, legitimidade passiva e nulidade por inversão processual sido analisadas e repelidas nas decisões que recebeu a ação de improbidade administrativa e que saneou o processo, não há falar-se aplicação do art. 1.009, §1º, do CPC com vistas à reapreciação de tais matérias em sede recursal, dada a configuração de preclusão, visto que, embora cabível nos termos do art. 1.015, XIII, do CPC e do art. 19, §1º, da Lei de Ação Popular, não foi interposto recurso de agravo de instrumento contra tais atos decisórios pelos interessados.

2. Não se circunscrevendo, o dano apontado na ação de improbidade administrativa, aos limites territoriais do local onde praticados os atos ímprobos, mas atingindo o patrimônio material e imaterial do Estado de Mato Grosso, não há falar-se em incompetência do juízo da Comarca da Capital, sede do ente federativo lesado pela tributação a menor.

3. Pacificando a questão da retroatividade da Lei nº 14.230/2021 às ações de improbidade administrativa ajuizadas anteriormente à sua promulgação, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE n° 843989 pela sistemática da repercussão geral (Tema 1.199), firmou a tese jurídica de que “O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.

4. Com essa premissa, impõe-se a rejeição da preliminar de prescrição intercorrente arguida nos autos, tendo em vista que a prolação da sentença recorrida foi anterior à promulgação da Lei n° 14.230/2021, não sendo alcançada pelos novos marcos temporais trazidos pelo novel diploma legal.

5. Constitui ato de improbidade que causa enriquecimento ilícito, lesa o erário e viola os princípios que norteiam a Administração Pública a solicitação de vantagem indevida por agente público e o seu pagamento por estabelecimentos comerciais com vistas a proceder ao lançamento a menor dos tributos devidos em detrimento do erário estadual.

6. Restando demonstrado, no caso concreto, o dolo específico dos recorrentes em praticar as condutas vedadas pela lei em benefício próprio e prejuízo ao erário e à coletividade, impõe-se a manutenção da sentença na parte que lhes impôs o ressarcimento do dano causado ao erário estadual.

(...)

(N.U 0014796-02.2014.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 04/10/2022, Publicado no DJE 25/10/2022)

Em face do exposto, rejeito a preliminar elencada pelo
parquet
e, no mérito,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso e
mantenho
a sentença prolatada pelo Juízo
a quo
.

É como voto.

Juiz

ANTÔNIO VELOSO PELEJA JÚNIOR

Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 13/12/2022