Tribunal: TJMT
Processo: 0000765-77.2016.8.11.0082
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-08-08
Data de publicação: 2022-08-16

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000765-77.2016.8.11.0082
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Efeitos]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), CONDOMINIO CIVIL PANTANAL SHOPPING - CNPJ: 06.954.647/0001-39 (APELADO), USSIEL TAVARES DA SILVA FILHO - CPF: 991.698.278-34 (ADVOGADO), MARCELO ALEXANDRE OLIVEIRA DA SILVA - CPF: 878.207.651-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

EMENTA

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – REEXAME NECESSÁRIO DA SENTENÇA – MANDADO DE SEGURANÇA – PROIBIÇÃO DE COBRANÇA – ESTACIONAMENTO – ESTABELECIMENTO COMERCIAL – INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL – FORMAL E MATERIAL – MATÉRIA LEGISLATIVA DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO – DIREITO À PROPRIEDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA ECONÔMICA – SUBMISSÃO A RESERVA DE PLENÁRIO – ART. 97 DA CRFB – DESNECESSIDADE – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSOS VOLUNTÁRIOS DESPROVIDOS.

Lei municipal não pode proibir a cobrança de estacionamento por estabelecimentos comerciais, por ser matéria de competência da União (direito civil), envolvendo direito à propriedade, e, também, diante dos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência econômica (artigo 170,
caput
, e inciso IV, da Constituição Federal).

Invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I, da CF/88) a norma municipal que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado. Precedentes do STF.

Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário, ou ao órgão especial, a arguição de inconstitucionalidade, quando já houver pronunciamento destes, ou do plenário do Supremo Tribunal Federal, sobre a questão.

RELATÓRIO

Egrégia Câmara

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, com Reexame Necessário, interpostos pelo Ministério Público e pelo Município de Cuiabá, contra a sentença, proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente – Juizado Volante Ambiental, que, nos autos do Mandado de Segurança Preventivo n. 765-77.2016.811.0082, impetrado pelo Condomínio Civil do Pantanal Shopping, contra o Prefeito de Cuiabá, concedeu a ordem e julgou procedentes os pedidos contidos na inicial, tendo declarado,
incidenter tantum
, a inconstitucionalidade formal e material dos artigos 173, 174 e 175, todos da Lei Complementar Municipal n. 389/2015, com fundamento nos artigos 1º, inciso IV, 5º inciso XX II, 22, inciso I, 170, inciso II e parágrafo único todos da Constituição Federal.

O Ministério Público Estadual, ora Apelante, sustentou, em síntese, ser da competência legislativa municipal disciplinar a matéria relativa ao uso e a ocupação do solo urbano.

Defendeu, ainda, que a legislação impugnada na ação mandamental regulamenta as restrições e limitações impostas em prol da mobilidade urbana, sendo conteúdo típico de lei urbanística, de sorte que não há falar na sua inconstitucionalidade.

Pugnou pelo conhecimento e provimento do Recurso, para que seja reformada a sentença, reconhecendo a constitucionalidade dos dispositivos legais questionados no
mandamus
e, consequentemente, denegando-se a ordem postulada (p. 325/330).

O Município de Cuiabá, ora Recorrente, por sua vez, aduziu, em resumo, que a regulamentação dos assuntos de ordem local, no tocante ao parcelamento e uso do solo urbano, encontra-se na esfera de competência da municipalidade, de forma que o disposto na Lei Complementar n. 389/2015 não viola a livre iniciativa e a propriedade privada, nos termos encartados na Constituição Federal.

Argumentou, ainda, que não há como desvincular o caráter social do econômico na norma urbanística de uso, ocupação e urbanização do solo, devendo o Apelado atentar para os preceitos de compatibilidade e relação pública de vizinhança.

Destacou, ainda, que os artigos 173, 174 e 175 da Lei Complementar Municipal questionada não impedem que os empreendimentos comerciais cobrem pelas primeiros 30 (trinta) minutos de todas as vagas de estacionamento disponibilizadas, mas sim, daquelas vagas definidas como obrigatórias por lei, aquelas que cada imóvel deve dispor como mínimo, para que obtenha o alvará de obra e o habite-se, a saber: 01 vaga a cada 40 m2 de área construída, para que se evite o excessivo número de veículos estacionados nos arredores dos “empreendimentos de alto impacto” e, com isso, não prejudique a mobilidade urbana.

Afiançou, ainda, que a manutenção da decisão combatida encerra a existência do
periculum in mora
reverso, a equivocada interpretação da jurisprudência, a não observância do princípio da função social da propriedade e o desrespeito do princípio do “poluidor-pagador” e da internalização dos custos urbanísticos pelo empreendedor.

Requereu, então, o conhecimento e provimento do Recurso, denegando-se a ordem mandamental.

O Recorrido, nas suas contrarrazões aos Recursos, manifestou-se pelo desprovimento dos Apelos e pela manutenção da sentença.

O Ministério Público opinou pelo provimento dos Recursos
.

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara

Como visto, o Ministério Público e o Município de Cuiabá insurgem-se contra a sentença, proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente – Juizado Volante Ambiental, que, nos autos do Mandado de Segurança Preventivo n. 765-77.2016.811.0082, impetrado pelo Condomínio Civil do Pantanal Shopping, contra o Prefeito de Cuiabá, concedeu a ordem e julgou procedentes os pedidos contidos na inicial, tendo declarado,
incidenter tantum
, a inconstitucionalidade formal e material dos artigos 173, 174 e 175, todos da Lei Complementar Municipal n. 389/2015, com fundamento nos artigos 1º, inciso IV, 5º inciso XX II, 22, inciso I, 170, inciso II e parágrafo único todos da Constituição Federal.

Denota-se dos autos que a empresa Condomínio Civil do Pantanal Shopping manejou o sobredito Mandado de Segurança, de cunho preventivo, objetivando afastar uma possível autuação pelos órgãos fiscalizadores do Poder Executivo Municipal, amparada na Lei Complementar Municipal n. 389/2015, notadamente a aplicação da sanção prevista no artigo 174 da sobredita norma.

Asseverou, naquela impetração, que os artigos 173, 174 e 175, todos da referida lei, ao proibir a cobrança de estacionamento e sancionar o empreendedor com multa, no caso do descumprimento, são inconstitucionais, porque invadiu a esfera de competência da União para legislar sobre direito civil, especialmente, o direito de propriedade, bem assim, por incorrer em violação aos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência econômica.

O Juízo
a quo
, ao decidir a ação de base,

concedeu a segurança, nos seguintes termos:

Pelo exposto, JULGO PROCEDENTES os pedidos contidos na inicial e, DECLARO,
incidenter tantum
, a inconstitucionalidade formal e material dos artigos 173, 174 e 175, todos da Lei Complementar n. 389/2015, com fundamento nos artigos 1º, inciso IV, 5º, inciso XXII, 22, inciso I, 170, inciso II e parágrafo único, todos da Constituição Federal de 1988, por conseguinte, CONCEDO a ordem almejada para confirmar a liminar concedida às fls. 283/284.

Nesses termos, JULGO EXTINTO o processo com resolução de mérito, com fundamento no art. 487, inciso I, do CPC.

Contra essa decisão, insurgem-se, agora, o Ministério Público e o Município de Cuiabá, ora Apelantes, conforme os fundamentos já expostos.

Antes, porém, de adentrar no mérito da controvérsia, compre-me apreciar a questão da ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal e da utilização da ação constitucional para impugnar uma lei em tese, ventiladas no curso do processo e suscitadas no parecer Ministerial de p. 454/455.

Da ilegitimidade passiva da autoridade Impetrada
.

Malgrado a ação tenha questionado a inconstitucionalidade da referida Lei Complementar, o caráter preventivo da impetração direciona essa insurgência contra uma futura e iminente atuação do Poder Executivo Municipal, diante da não observância das regras insculpidas na referida norma legal, que proíbe a cobrança de estacionamento por estabelecimentos comerciais, sendo que, a sua desobediência, acarretará na incidência de multa.

De fato, conforme se depreende da peça portal, o pleito inicial é no sentido de determinar à autoridade Impetrada que se abstenha de aplicar a multa prevista no artigo 174 da Lei Complementar Municipal n. 389/2015, cabível no caso de descumprimento da obrigação prevista no artigo 173 da mesma regra, cujos dispositivos são, no entender do Recorrido, inconstitucionais.

Diante desse cenário, entendo que não há falar na ilegitimidade passiva do Chefe do Executivo Municipal, na medida que essa autoridade representa a estrutura organizacional da qual poderia emanar a referida sanção.

Assim, reconheço a legitimidade passiva da autoridade impetrada.

Da utilização da impetração para impugnar a lei em tese
.

Na mesma linha de raciocínio, traçada linhas atrás, entendo que a impetração não se insurge contra a lei em tese, mas contra uma possível e futura atuação do Poder Executivo Municipal, diante da não observância das regras insculpidas na mencionada Lei Complementar, que, no entender do recorrido, são inconstitucionais.

Nessa senda, em razão do caráter preventivo da impetração, a inconstitucionalidade das regras legais não constituiu o pedido principal, mas a causa de pedir para afastar uma eventual e futura autuação administrativa.

Logo,
afasto
a incidência da Súmula n. 266 do STF, ao dispor que “não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.

Do mérito recursal
.

A matéria discutida no presente Recurso não é nova no âmbito deste Sodalício, e já foi decidida, inclusive, por esta Turma.

De fato, a questão resume-se em saber se as normas dos artigos 173, 174 e 175, todos da Lei Complementar Municipal n. 389/2015, estão, ou não, adequadas ao ordenamento constitucional.

Veja-se o que estabelecem as regras em mesa:

Art. 173. As instituições bancárias, hospitais, estabelecimentos de ensino, clínicas particulares ou conveniadas, centros comerciais e shopping centers situadas no Município de Cuiabá, que possuam estacionamento próprio, mesmo que terceirizado, ficam proibidas de cobrar estacionamento de seus clientes das vagas exigidas por lei, incluindo as vagas que entrarem no cômputo de área não computável.

§ 1º A gratuidade de que trata o caput deste artigo atingirá somente a primeira meia hora para todos os usuários do estacionamento.

§ 2º A partir da primeira meia hora, a gratuidade do estacionamento só se estenderá ao usuário que comprovar gastos de qualquer valor dentro do empreendimento, sendo lícita a cobrança pelo uso do estacionamento aos usuários que não consumirem nenhum produto ou serviço no empreendimento.

Art. 174. As instituições mencionadas no caput do artigo anterior que desrespeitarem o que se estabelece nesta Lei ficarão sujeitas a multa a ser fixada pelo Poder Executivo Municipal.

Parágrafo único. A instituição que for reincidente terá o valor de sua multa dobrado, e assim sucessivamente.

Art. 175. As instituições mencionadas nesta Seção terão o prazo de 30 (trinta) dias, após a vigência desta Lei, para se adequarem as normas relativas à cobrança de estacionamento.

Da leitura dos dispositivos supracitados, verifica-se que o sobredito artigo 173, ao impor aos estabelecimentos indicados a proibição de cobrar pelas vagas de estacionamento exigidas em lei, cominou séria restrição ao direito constitucional de propriedade.

O direito à propriedade está consagrado no artigo 5º, inciso XXII, da Carta Política. O Código Civil Brasileiro, por sua vez, permite ao proprietário usar, gozar e dispor da coisa, em consonância com as finalidades econômicas e sociais.

Ademais, o proprietário do estabelecimento comercial tem o direito subjetivo de exercer sua atividade econômica de maneira livre, desde que respeitada sua função social.

E, nesse aspecto, o Município de Cuiabá, ao legislar sobre o tema, invade a competência da União, na medida que regulamenta matéria própria de Direito Civil, conforme artigo 22, inciso I, da Carta da República.

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

A matéria em questão já foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, vejamos:

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei 16.785, de 11 de janeiro de 2011, do Estado do Paraná. 3. Cobrança proporcional ao tempo efetivamente utilizado por serviços de estacionamento privado. Inconstitucionalidade configurada. 4. Ação direta julgada procedente. (ADI 4862, Relator(a): Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2016, processo eletrônico, DJe-023, divulg. 06-02-2017, public. 07-02-2017).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. ESTACIONAMENTO EM LOCAIS PRIVADOS. COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 22, I DA CONSTITUIÇÃO. Esta Corte, em diversas ocasiões, firmou entendimento no sentido de que invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF/88) a norma estadual que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado (ADI 1.918, rel. min. Maurício Corrêa; ADI 2.448, rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.472, rel. min. Ilmar Galvão). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 1623, Relator(a): Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2011, DJe-072, divulg. 14-04-2011, public. 15-04-2011).

DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE DA EXPRESSÃO "OU PARTICULARES" CONSTANTE DO ART. 1º DA LEI Nº 2.702, DE 04/04/2001, DO DISTRITO FEDERAL, DESTE TEOR: "FICA PROIBIDA A COBRANÇA, SOB QUALQUER PRETEXTO, PELA UTILIZAÇÃO DE ESTACIONAMENTO DE VEÍCULOS EM ÁREAS PERTENCENTES A INSTITUIÇÕES DE ENSINO FUNDAMENTAL, MÉDIO E SUPERIOR, PÚBLICAS OU PARTICULARES". ALEGAÇÃO DE QUE SUA INCLUSÃO, NO TEXTO, IMPLICA VIOLAÇÃO ÀS NORMAS DOS ARTIGOS 22, I, 5º, XXII, XXIV e LIV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. QUESTÃO PRELIMINAR SUSCITADA PELA CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL: a) DE DESCABIMENTO DA ADI, POR TER CARÁTER MUNICIPAL A LEI EM QUESTÃO; b) DE ILEGITIMIDADE PASSIVA "AD CAUSAM". (...) 3. Não compete ao Distrito Federal, mas, sim, à União legislar sobre Direito Civil, como, por exemplo, cobrança de preço de estacionamento de veículos em áreas pertencentes a instituições particulares de ensino fundamental, médio e superior, matéria que envolve, também, direito decorrente de propriedade. 4. Ação Direta julgada procedente, com a declaração de inconstitucionalidade da expressão "ou particulares", contida no art. 1° da Lei n° 2.702, de 04.4.2001, do Distrito Federal. (ADI 2448, Relator (a): Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 23/04/2003, DJ 13-06-2003)

Não destoa desse entendimento, aliás, essa Primeira Câmara de Direito Púbico e Coletivo, que já decidiu Recursos similares ao presente,
in verbis
:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C PEDIDO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL – PROIBIÇÃO DE COBRANÇA – ESTACIONAMENTO – ESTABELECIMENTO COMERCIAL – INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL – FORMAL E MATERIAL – MATÉRIA LEGISLATIVA DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO – DIREITO À PROPRIEDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE COMPETÊNCIA – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSO DESPROVIDO. 1. O Município de Cuiabá não pode proibir a cobrança de estacionamento por estabelecimentos comerciais, por ser matéria de competência da União (direito civil), envolvendo direito à propriedade, e também face aos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência - artigo 170, caput, e inciso IV, da Constituição Federal.

2. “(...) invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF/88) a norma estadual que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado (ADI 1.918, rel. min. Maurício Corrêa; ADI 2.448, rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.472, rel. min. Ilmar Galvão). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 1623, Relator (a): Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2011, DJe-072 DIVULG 14-04-2011 PUBLIC 15-04-2011 EMENT VOL-02504-01 PP-00011 RT v. 100, n. 909, 2011, p. 337-341) 3 – Esta matéria já foi objeto de debate em nossa Suprema Corte, sendo declarada a inconstitucionalidade de atos normativos similares (conforme ADI 4862/ PR), pois a cobrança de taxa de estacionamento em shoppings centers, escolas particulares, hospitais entre outras empresas, é matéria legislativa de competência da União, não podendo os Municípios editarem leis que regulem o assunto. (N.U 0000469-55.2016.8.11.0082, Rel. Helena Maria Bezerra Ramos, Vice-Presidência, Julgado em 03/02/2020, Publicado no DJE 13/02/2020).

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – AÇÃO MANDAMENTAL – PROIBIÇÃO DE COBRANÇA – ESTACIONAMENTO – ESTABELECIMENTO COMERCIAL – INCONSTITUCIONA- LIDADE INCIDENTAL – FORMAL E MATERIAL – MATÉRIA LEGISLATIVA DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO – DIREITO À PROPRIEDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE COMPETÊNCIA – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSO VOLUNTÁRIO DESPROVIDO.

1. O Município de Cuiabá não pode proibir a cobrança de estacionamento por estabelecimentos comerciais, por ser matéria de competência da União (direito civil), envolvendo direito à propriedade, e também face aos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência - artigo 170, caput, e inciso IV, da Constituição Federal.

2. “(...) invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF/88) a norma estadual que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado (ADI 1.918, rel. min. Maurício Corrêa; ADI 2.448, rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.472, rel. min. Ilmar Galvão). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 1623, Relator(a): Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2011, DJe-072 DIVULG 14-04-2011 PUBLIC 15-04-2011 EMENT VOL-02504-01 PP-00011 RT v. 100, n. 909, 2011, p. 337-341)

3. Sentença ratificada. Recurso voluntário desprovido.

(N.U 0000005-31.2016.8.11.0082, Rel. Maria Erotides Kneip, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/08/2018, Publicado no DJE 10/12/2018).

Registro, por oportuno, que, embora a Lei Municipal tenha sido declarada inconstitucional no bojo do processo, no caso dos autos, descabe a observação da cláusula de reserva de plenário, consagrada no artigo 97 da Constituição Federal, pois o artigo 949, parágrafo único, do Código de Processo Civil dispõe que:

Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão.

A propósito, colha-se a orientação do Supremo Tribunal Federal sobre a questão:

(...) Não ofende a cláusula de reserva de plenário a decisão do órgão fracionário do tribunal que se limita a aplicar entendimento anteriormente firmado pelo Supremo Tribunal Federal no sentido da inconstitucionalidade da norma. (...). (STF, Segunda Turma, RE 968771/PB AgR, relator Ministro Dias Toffoli, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 19 de junho de 2017).

Desse modo, é de rigor a aplicação do disposto no artigo 949, parágrafo único, do Código de Processo Civil, em face das decisões proferidas pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal, como acima transcrito, de sorte que deve o presente feito ser julgado independentemente de submissão da questão à reserva de plenário, ante a similitude entre os casos.

Assim, constatado que o Município de Cuiabá não poderia proibir a cobrança de estacionamento em áreas particulares, em razão da competência da União para regulamentar a matéria, porque restringe o direito à propriedade, bem assim, porque viola os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência (artigo 170, caput, e inciso IV, da Constituição Federal), o desprovimento dos Recursos manejados é medida que se impõe.

Por fim, reconhecida, incidentalmente, a inconstitucionalidade dos artigos 173, 174 e 175, todos da Lei Complementar Municipal n. 389/2015, ficam prejudicados os demais argumentos recursais levantados pelos Recorrentes.

Ante o exposto,
REJEITO
as preliminares suscitadas e, no mérito,
NEGO PROVIMENTO
aos Recursos de Apelação, interpostos pelo Ministério Público e pelo Município de Cuiabá, mantendo-se inalterada a decisão invectivada, e
RATIFICO
, em Reexame Necessário, a sentença proferida.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/08/2022