Tribunal: TJMT
Processo: 1021586-14.2016.8.11.0041
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-01-25
Data de publicação: 2021-01-30

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1021586-14.2016.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (REPRESENTANTE), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (APELANTE), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REPRESENTANTE), GISELA APARECIDA DE BARROS - CPF: 387.949.931-49 (APELANTE), ANTONIO FERNANDO MANCINI - CPF: 137.407.331-87 (ADVOGADO), ELAINE FERREIRA SANTOS MANCINI - CPF: 016.780.838-95 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, AFASTOU AS QUESTÕES PRÉVIAS E NO MÉRITO DESPROVEU OS RECURSOS DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO; DE GISELA APARECIDA DE BARROS E PROVEU DO ESTADO DE MATO GROSSO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A:

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL –
APELAÇÕES CÍVEIS –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – QUESTÕES PRÉVIAS –
PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA –
CERCEAMENTO DE DEFESA
– AFASTADAS –
ESTABILIDADE CONSTITUCIONAL EXTRAORDINÁRIA – ART. 19 DO ADCT – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO – NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO
CONCESSIVO DE ESTABILIDADE EXTRAORDINÁRIA, DAS PROGRESSÕES FUNCIONAIS E DA APOSENTADORIA POR REGIME PRÓPRIO
–
MULTA COMINATÓRIA EM DESFAVOR DO REPRESENTANTE DA PESSOA JURÍDICA
–
DESCABIDA
–
RECURSOS DO SERVIDOR E DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DESPROVIDOS, APELO DO ESTADO DE MATO GROSSO PROVIDO.

O princípio da segurança jurídica não impede a modificação da situação inconstitucional, uma vez que os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam a situações que afrontam diretamente a Constituição da República.

Não configura cerceamento de defesa o julgamento da causa sem a produção de prova, quando o Juízo
a quo
considerar substancialmente instruído o feito, declarando a existência de provas suficientes para seu convencimento.

A estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT da CRFB/1988, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional, em 05/10/1988, estava em exercício de cargo público por mais de 5 (cinco) anos ininterruptos, em um mesmo ente federado.

A efetividade não se confunde com a estabilidade, pois aquela é atributo exclusivo daqueles que detêm cargo público, em razão da aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos.

Não havendo o cumprimento do tempo de serviço exigido para a aquisição da estabilidade excepcional, prevista no artigo 19, do ADCT, não há falar em direito à aposentadoria pelo regime próprio de previdência.

Descabido o redirecionamento da
astreinte
ao representante do Estado de Mato Grosso, diante da autonomia funcional da Assembleia Legislativa e, também, pelo fato de esta não ter participado da relação jurídico-processual.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL
(RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interposto pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, pelo Estado de Mato Grosso e por Gisela Aparecida de Barros, contra a sentença, proferida pela Juíza da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá-MT que julgou procedentes os pedidos, formulados na Ação Civil Pública, para declarar a nulidade dos atos administrativos, editados pela AL-MT que transformou o emprego da Requerida Gisela Aparecida de Barros em cargo de carreira (Ato OMD n. 027/1990).

Na mesma oportunidade, anulou também o ato que lhe concedeu a indevida estabilidade excepcional no Serviço Público, com base no artigo 19, do ADCT (Ato n. 258/1996) e, por arrastamento, ainda, a nulidade dos atos subsequentes, tais como o que a enquadrou no cargo de Técnico Legislativo de Nível Superior, Classe A, referência 07 (Ato n. 600/2003), as progressões viciadas, reenquadramentos, promoções, vantagens salariais e outras derivadas, que a beneficiaram (id. 25370629, págs. 01/18).

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso pretende a reforma da sentença recorrida, levantando a prejudicial de prescrição, sob a alegação de que decorreram mais de 20 (vinte) anos, entre a data do ato tido por ilegal ou inconstitucional e a propositura da ação. No mérito, afirma que o Supremo Tribunal Federal, ao decidir várias ações em que se reconhece a inconstitucionalidade da concessão de estabilidade extraordinária e efetividade a servidores públicos, modula os efeitos da decisão, para observar o princípio da segurança jurídica e o da dignidade da pessoa humana, pois se trata de servidores aposentados e que preencheram os requisitos para que tal situação se consolidasse (id. 25370640, págs. 01/39).

Aduz que a sentença violou os princípios da dignidade da pessoa humana, já que a servidora ficará em total desamparo, com idade que dificulta o retorno ao mercado de trabalho e da eficiência, pois o desligamento abrupto de servidores acarretará a paralisação de diversas atividades administrativas e, inclusive, parlamentares.

Defende que a estabilidade foi concedida com base em documentos constantes da ficha funcional que gozam de fé pública, o que demonstra ter agido de boa-fé.

Afirma que houve ofensa ao artigo 21, da Lei n. 4.717/1965 (decadência da ACP), do artigo 23 e incisos da Lei n. 8.429/1992 (prescrição dos atos de improbidade) e do artigo 24, do Decreto-Lei n. 4.657/1942.

O Estado de Mato Grosso alega, nas suas razões recursais (id. 25370642, págs. 01/09), que a multa arbitrada ao representante do ente público estadual, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), para o caso de descumprimento da ordem de cessar o pagamento à Requerida, é descabida, principalmente, porque a servidora não é vinculada ao Executivo.

Assevera ser incompatível a fixação das
astreintes,
quando não há resistência do ente público no cumprimento da ordem judicial.

Requer, subsidiariamente, a redução do valor da multa, invocando os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Gisela Aparecida de Barros, nas razões recursais (id. 25370656, págs. 01/54), suscita as prejudiciais de nulidade da sentença, por cerceamento de defesa, já que o feito foi julgado, antecipadamente, e de decadência e prescrição, pois o ato questionado ocorreu há mais de 20 (vinte) anos. No mérito, pretende que seja aplicada ao caso a repercussão geral, reconhecida no RE n. 817.338/DF, bem assim que sejam modulados os efeitos da decisão, para que a anulação do ato não se aplique a ela.

Argumenta a ocorrência de fato novo – aposentadoria –, o que, no seu entendimento, obsta que os efeitos da sentença alcancem o benefício previdenciário.

Enfatiza que o ato aposentatório somente pode ser cassado, se tivesse cometido infração punível com demissão.

O Recorrido apresentou as contrarrazões aos Apelos (id. 25370661, págs. 01/29), rebatendo a argumentação esposada e, ao final, pugna pelo desprovimento dos Recursos.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, opina pela rejeição das prejudiciais e, no mérito, pelo provimento do Apelo do Estado de Mato Grosso e pelo desprovimento das demais Apelações (id. 33117978, págs. 01/09).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Como explicitado no relatório, trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, pelo Estado de Mato Grosso e por Gisela Aparecida de Barros, contra a sentença, proferida pela Juíza da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá/MT, que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial.

Denota-se dos autos que o Ministério Público Estadual propôs a Ação Civil Pública, contra a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, Estado de Mato Grosso e Gisela Aparecida de Barros, salientando que a primeira Requerida concedeu, indevidamente, à terceira Requerida, a estabilidade e efetividade no Serviço Público, sem que ele preenchesse os requisitos previstos no artigo 19, do ADCT e, tampouco, tenha ingressado por meio de aprovação em concurso público.

Na inicial, o Autor objetivou:

a) a declaração de nulidade do ato emanado do Poder Legislativo Estadual (Ato n. 258/1996), que concedeu à Gisele Aparecida de Barros a indevida estabilidade excepcional no Serviço Público, anulando-se por arrastamento todos os atos administrativos subsequentes;

b) a decretação das nulidades postuladas e a declaração da perda do vínculo efetivo correspondente, declarando vago o cargo.

Ao analisar os pedidos, a Juíza singular julgou-os procedentes, ficando a parte dispositiva assim transcrita:

Diante do exposto
, julgo procedentes
os pedidos para, diante da flagrante inconstitucionalidade, declarar a nulidade dos atos administrativos editados pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, que transformou o emprego da requerida
Gisela Aparecida de Barros
em cargo de carreira (Ato OMD 027/90); que lhe concedeu a indevida estabilidade excepcional no serviço público com base no art. 19, do ADCT (Ato nº 258/96); e, por arrastamento, a nulidade de todos os atos subsequentes, tais como o que enquadraram a requerida no cargo de "Técnico Legislativo de Nível Superior", classe A, referência 07 (Ato nº 600/03); bem como, todas as viciadas progressões, reenquadramentos, promoções, vantagens salariais e outras derivadas, que a beneficiaram indevida e ilegalmente.

Condeno a requerida
Gisela Aparecida de Barros
, ao pagamento das custas judiciais e despesas processuais, deixando de condenar o Estado de Mato Grosso e Assembleia Legislativa de Mato Grosso, uma vez que são isentas.

No tocante aos honorários advocatícios, deixo de fixá-los, pois incabíveis em ação civil pública movida pelo Ministério Público, seja ele vencedor ou vencido.

Transitada em julgado a sentença, o Estado de Mato Grosso e a Assembleia Legislativa Estadual, deverão ser intimados, na pessoa de seus representantes legais para, no prazo de 15 (quinze) dias, interrompam o pagamento à requerida
Gisela Aparecida de Barros
, de qualquer remuneração, subsídio etc., provenientes e decorrentes do Ato OMD 027/90, do Ato nº 258/96 e do Ato nº 600/03, sob pena de incidirem, pessoalmente, em multa diária, no valor de R$5.000,00 (cinco mil reais).

Comprovado o cumprimento da determinação acima, procedam-se as anotações necessárias e arquivem-se os autos.

Contra essa decisão, insurgem-se os Requeridos,
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, Estado de Mato Grosso e Gisela Aparecida de Barros
.

Inicialmente, cumpre analisar as questões prévias, suscitadas pelos Recorrentes.

Prescrição e decadência

Os Apelantes,
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e Gisela Aparecida de Barros, suscitam, em seus respectivos Apelos, a ocorrência de prescrição e da decadência, frente ao lapso de mais de 20 (vinte) anos, que separam a edição do ato e o seu questionamento judicial.

É certo que à Administração Pública aplica-se o princípio da autotutela administrativa. Esta, por sua vez, revela-se na possibilidade de revisão de seus atos seja por vícios de ilegalidade, seja por motivos de conveniência e oportunidade.

Sobre o tema, trago a lume o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

A anulação pode ser feita pela Administração Pública, com base no seu poder de autotutela sobre os próprios atos, conforme entendimento já consagrado pelo STF por meio das Súmulas nºs 346 e 473. Pela primeira, “a Administração pode declarar a nulidade de seus próprios atos”; e nos termos da segunda, “a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles nãos e originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
(
in
: Direito administrativo, 22. ed. - São Paulo: Atlas, 2009).

Com efeito, ao desfazimento dos atos eivados de ilegalidade, dá-se o nome de
invalidação
ou
anulação
. Esta nada mais é que a restauração da ordem jurídica,
tendo em mira o princípio da legalidade e a indisponibilidade do interesse público.

A propósito, conveniente citar trechos da lição da professora Clarissa Sampaio Silva, no intuito de reforçar o raciocínio ora percorrido:

O desfazimento dos atos viciados pela própria Administração ocorre mediante a invalidação, que pode ser conceituada como a eliminação de um ato administrativo, por outro ato ou por decisão judicial, em virtude de violação à ordem jurídica, com a desconstituição dos efeitos por ele produzidos.

A invalidação ou anulação, é, pois, feita por meio de um ato administrativo que desfaz o outro (tal técnica foi elaborada pelo Conselho de Estado Francês no início do século XX), incidindo apenas sobre o ato, na hipótese de este não ter ainda gerado efeitos, ou sobre o ato e seus efeitos.

Entrementes, não tem cariz absoluto tal dever, pois existem certos limites, dentre eles a
prescrição e a decadência
, que conferem relatividade, portanto, a tal invalidação.

Importante destacar que, na invalidação de algum ato administrativo,
poderá ocorrer eventual conflito entre os princípios da segurança jurídica e da legalidade
.

Sob esse aspecto, entendo que calha lançar luz no que diz respeito à influência hermenêutica dentro do sistema jurídico pátrio.

Marcelo Ribeiro, autor da obra Curso de Processo Civil e Teoria Geral e Processo de Conhecimento, acentua o seguinte:

(...) a aplicação de um dos princípios envolvidos no conflito não afirma qualquer prevalência genérica e hierárquica frente aos demais, pois a ponderação deve ser feita com respaldo nas informações trazidas pela individualidade do caso, coadunando-se perfeitamente com o escopo da individualização da justiça.

Sobre o tema, Robert Alexy afirma:

(...) as colisões entre princípios devem ser solucionadas de forma completamente diversa. Se dois princípios colidem – o que ocorre, por exemplo, quando algo é proibido de acordo com um princípio e, de acordo com outro permitido -, um dos princípios terá que ceder. Isto não significa, contudo, nem que o princípio cedente deva ser declarado inválido, nem que nele deverá ser introduzida uma cláusula de exceção. Na verdade o que houve é que um dos princípios tem precedência sobre o outro em determinadas condições. Sobre outras condições a questão da precedência pode ser resolvida de forma oposta (...).

George Marmelstein retrata bem essa situação:

(...) A ponderação é uma técnica de decisão empregada para solucionar conflitos normativos que envolvam valores ou opções políticas, em relação aos quais as técnicas tradicionais de hermenêutica não se mostram suficientes. É justamente o que ocorre com a colisão de normas constitucionais, pois, nesse caso, não se pode adotar nem o critério hierárquico, nem o cronológico, nem a especialidade para resolver uma antinomia de valores (...).

Diante desse contexto, entendo que a moldura fático-jurídica, delineada aos autos, não permite, após a ponderação hermenêutica supramencionada, a cedência do princípio da
segurança jurídica, pois este não deve impedir a modificação de situação inconstitucional, uma vez que os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam a situações que afrontam diretamente a Constituição da República.

Como se observa, os Recorrentes visam à declaração da
prescrição
, consubstanciada nas Leis ns. 4.717/1965 (art. 21), 8.429/1992 (art. 23) e 7.692/2002 (art. 26), bem assim no Decreto n. 20.910/1932,
em razão de os atos terem sido praticados há mais de 20 (vinte) anos.

Parece-me, então, com a devida vênia daqueles que entendem de modo diverso, que o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público.

Esta é, inclusive, a posição iterativa no colendo Superior Tribunal de Justiça. Veja-se:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL
–
SERVIDOR PÚBLICO
–
INVESTIDURA
–
AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO
–
INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO
–
INEXISTÊNCIA DE DECADÊNCIA
–

1. O acórdão encontra-se em harmonia com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que não ocorre a decadência administrativa em situações de evidente inconstitucionalidade, como é o caso de admissão de servidores sem concurso público (RMS 48.848/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 9/8/2016, DJe 18/8/2016). Precedentes.

2. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no AREsp 1108774/GO, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 13/03/2018, DJe 5/4/2018). (Negritei).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO
–

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL
–
SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL

–
ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO
–
AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO
PARQUET
ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DES SE ATO
–

PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA.
1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte.

2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte.
Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.
(AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 01/03/2018, DJe 12/3/2018). (Destaquei).

Nessa toada, por fim, ainda é válido suscitar que não é legítima a invocação dos princípios da confiança e da boa-fé, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação.

Diante disso,
afasto
esta prejudicial arguida.

Cerceamento de Defesa

A Apelante Gisela Aparecida de Barros alega nulidade da sentença, haja vista que o seu direito de defesa foi cerceado pelo julgamento antecipado da lide.

Com efeito, houve o julgamento antecipado da lide, por entender o Juízo monocrático que o feito estava devidamente instruído, e que havia nos autos elementos suficientes para que a sentença fosse proferida, motivo por que não se verifica nenhuma mácula processual na solução antecipada da lide.

É assente juridicamente que só ocorrerá cerceamento do direito de defesa quando, proferido o julgamento antecipado da lide, a alegação da parte é desconsiderada por insuficiência probatória.

Todavia, as questões postas nestes autos, confrontadas com os documentos que deles constam, indicam a dispensabilidade da realização das provas, haja vista que versa sobre matéria exclusivamente de direito.

Além do mais, as provas documentais, juntadas nos autos, mostram-se satisfatórias para amparar a convicção do magistrado singular.

Impõe anotar que a Magistrada
a quo
determinou a remessa de cópia dos autos à Central de Inquéritos do Ministério Público do Estado de Mato Grosso, para apuração criminal da prática, em tese, de falsificação de documento, em relação às declarações de tempo de serviço que a Recorrente Gisela Aparecida de Barros teria prestado, junto à Prefeitura Municipal de Torixoréu-MT.

Desse modo, é certo que inexistiram dúvidas, quanto à falsidade da Certidão de Tempo de Contribuição, constante do id. 25370593, pág. 28.

Sendo assim, afasto a prejudicial de cerceamento de defesa.

Mérito

Inicialmente, anoto que por possuírem fundamentos semelhantes, os Recursos interpostos pela
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
e por
Gisela Aparecida de Barros
serão analisados conjuntamente.

A Constituição de 1988, em seu artigo 37, inciso II, estabelece que a investidura em cargo, ou em emprego público, depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos. Confira-se:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II -
a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos
, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Negritei).

A obrigatoriedade da realização de concurso público tem seus pilares na moralidade pública e na isonomia que deve adotar a Administração para com os administrados, evitando-se favorecimentos ou discriminações e, com isso, permitindo a seleção das pessoas mais preparadas para a função.

Dessa forma, é indiscutível que, após a Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, o ingresso de servidor em cargo público, sem o concurso,
configura violação aos princípios da impessoalidade, da igualdade, da publicidade, da probidade e da legalidade.

Entrementes, a própria Constituição disciplinou o acesso às funções públicas que não dependem de concurso, por meio de contratação, ante a necessidade de funcionamento dos serviços, mas esses têm caráter de temporariedade, nos termos do art. 37, IX. Senão, veja-se:

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Por outro turno, não há olvidar que a CRFB estendeu a estabilidade aos servidores públicos, em exercício há, pelo menos, 05 (cinco) anos continuados, verificados na data de sua promulgação, e que não tivessem sido admitidos por concurso público (art. 19, do ADCT).

A estabilidade extraordinária, excepcional ou anômala tem previsão no artigo 19, do ADCT, da Constituição da República Federativa do Brasil e consiste em benefício, conferido pelo constituinte originário, aos servidores não admitidos por concurso público que, na data da promulgação da Constituição Federal de 1988, estivessem em exercício há pelo menos 5 (cinco) anos contínuos no cargo/função pública para o qual foram contratados.

Tem-se, portanto, uma exceção à regra mencionada, já que os servidores que preenchiam determinados requisitos passaram a ter estabilidade.

A propósito dispõe o artigo 19 dos ADCT:

Art. 19 -
Os servidores públicos
civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas,
em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37 da Constituição, são considerados estáveis no serviço público
. (Destaquei).

In casu,
o Ato n. 258, de 16/10/1996 (id. 25370568, pág. 16) não obedeceu aos requisitos do artigo 19 da ADCT e, tampouco, os do artigo 37, inciso II, afrontando, consequentemente, o artigo 37, § 2
o
, todos da CRFB, uma vez que a investidura da Apelante Gisela Aparecida de Barros, no cargo público de Oficial de Apoio Legislativo, inicialmente ocupado, de natureza efetiva, não se deu por aprovação em concurso público e, também, não, por estabilidade extraordinária, haja vista que, na data da promulgação da Constituição Federal, não contava pelo menos 5 (cinco) anos, contínuos, de Serviço Público, prestados na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso.

Nota-se, do controle de vida funcional, fornecido pela Assembleia Legislativa (id. 25370593, págs. 06/15), que, na data de 05 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição Federal, a Recorrente Gisela Aparecida de Barros encontrava-se trabalhando na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, mas contava menos de 05 (cinco) anos de Serviço Público, prestado à referida Casa de Leis, uma vez que ingressou em
01 de novembro de 1984
, a título de experiência, no cargo de Recepcionista, ou seja, tinha 3 (três) anos, 11 (onze) meses e 04 (quatro) dias antes da promulgação da Constituição.

Logo, se Gisela Aparecida de Barros não adquiriu a estabilidade prevista no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, é certo que ocupou o cargo de forma precária, de modo que, poderia ter havido progressão funcional.

Ademais, efetividade não se confunde com estabilidade. São institutos diferentes, como bem leciona José dos Santos Carvalho Filho,
in verbis
:

(...) Com muita frequência têm sido confundidas as noções de estabilidade e efetividade. Trata-se, entretanto, de figuras de perfil bem diferenciado, com natureza e finalidades próprias, embora ambas tenham grande relevância no estudo dos servidores públicos. Estabilidade, como vimos acima, é a garantia constitucional do servidor público estatutário de permanecer no serviço público, após o período de três anos de efetivo exercício. Efetividade nada mais é do que a situação jurídica que qualifica a titularização de cargos efetivos, para distinguir-se da que é relativa aos ocupantes de cargos em comissão(...)
.

Ressalte-se que o direito à estabilidade excepcional, previsto na ADCT, limita-se a conferir a permanência no Serviço Público e, mesmo assim, no cargo ocupado à época da promulgação da Constituição de 1988, o que, no caso em concreto, não se verificou.

Desse modo, é evidente que o Ato 258/1996 que a declarou estável no serviço público é nulo de pleno direito, por padecer do vício de inconstitucionalidade.

Importante destacar que o Ofício n. 056, encaminhado pelo Chefe do Serviço de Benefício do INSS de Cuiabá, informou a ausência de recolhimento de contribuições previdenciárias, no período em que, supostamente, laborou para o Município de Torixoréu (id. 25370570, pág. 10), comprovando que houve a utilização de documento falso para o obter a estabilidade excepcional na AL/MT.

Além de ter sido, irregularmente, beneficiada com a estabilidade constitucional, a Recorrente Gisela Aparecida de Barros
jamais
deveria ter sido enquadrada como servidora efetiva para ocupar o cargo de Técnico Legislativo de Nível Superior na Assembleia Legislativa de Mato Grosso, posto que o cargo de recepcionista foi transformado no de carreira de Oficial de Apoio Legislativo que é de Nível Médio. Logo, é evidente que houve ascensão irregular de cargos e, logicamente, o Ato n. 600/2003 também padece de nulidade.

Frise-se que o fato de os atos terem sido praticados há mais de 20 (vinte) anos não tem o condão de tornar a Recorrente estável no Serviço Público, porque não se adquire direito em detrimento da Constituição.

Por essas considerações, tenho que, na hipótese, não há falar em ofensa aos princípios da segurança jurídica, proteção da confiança, dignidade da pessoa humana, eficiência e boa-fé. Como desdobramento dessa ideia, cito o julgado deste Sodalício:

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE A SERVIDOR PÚBLICO PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – ILEGITIMIDADE DO ESTADO DE MATOGROSSO – NÃO-CONFIGURAÇÃO– ALEGAÇÃO AFASTADA – NULIDADE DA SENTENÇA POR SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA E POR CERCEAMENTO DE DEFESA – PRELIMINARES REJEITADAS– PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS DO ART.19, DO ADCT DA CF NO CARGO EM QUE O SERVIDOR OBTEVE O FAVOR CONSTITUCIONAL – NÃO OCORRÊNCIA – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃOEM CONCURSO PÚBLICO DE PROVASOU PROVASE TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE –ATOSFLAGRANTEMENTEINCONSTITUCIONAIS – PRETENDIDA CONVALIDAÇÃO PELA INÉRCIA DAS PARTES – INVIABILIDADE – VÍCIO QUE NÃO SE SUJEITA PRAZOS Fl.1de32 TERCEIRACÂMARACÍVEL APELAÇÃONº54624/2014-CLASSECNJ-19 COMARCA CAPITAL - PRESCRICIONAIS OU DECADENCIAIS – INAPLICABILIDADE DO DISPOSTO NOS ARTS.26, DALEI ESTADUALN. 7.692/2001 E 54, DA LEI N. 9.784/99 – PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS – PRETENDIDA APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃODA EFICÁCIA E SUPREMACIA DACONSTITUIÇÃO, ALÉMDOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA IGUALDADE E DO CONCURSO PÚBLICO - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – CONDENAÇÃO EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO – INADMISSIBILIDADE – PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE – SENTENÇA MANTIDA INTEGRALMENTE – RECURSOS DE TODOS OS RÉUS E DO
PARQUET
DESPROVIDOS.

1. Conquanto emanados da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, os atos que concederam estabilidade extraordinária e efetividade ao recorrente o tornaram servidor público estadual, e, portanto, com vínculo institucional não só com aquela Casa, mas, também, com o Estado de Mato Grosso, de onde deriva, a rigor, a sua remuneração, o que autoriza a permanência desta entidade federativa no polo passivo da demanda. 2. O direito de ação é autônomo e as instâncias civil, penal e administrativa, como regra, são independentes entre si. Logo, a ausência de processo na via administrativa para apuração da legalidade de atos administrativos previamente à instauração de ação judicial pelo Ministério Público, não importa supressão de instância, ante a regra contida no art. 5º, XXXV, da CF, que consagra o princípio da inafastabilidade da jurisdição. 3. O art. 330, do CPC autoriza o julgamento antecipado da lide quando se tratar de matéria exclusivamente de direito ou, sendo de direito e de fato, a prova já carreada aos autos mostrar-se suficiente à formação da convicção do julgador, o qual, a teor dos arts. 130 e 131, do mesmo diploma legal, é o destinatário das provas, cabendo-lhe decidir quanto à necessidade e utilidade de sua produção. 4. Se, embora de fato e de direito, a matéria objeto dos autos – preenchimento dos requisitos para a obtenção de estabilidade extraordinária e de efetividade – não depende da produção de qualquer outra prova, senão daquela que acompanhou a petição inicial da ação civil pública, o caso é de se afastara te sede que o julgamento antecipado da lide, levado a efeito pelo juiz a quo, importou em cerceamento de defesa do servidor. 5. A estabilidade extraordinária tem previsão no art. 19, do ADCT da Constituição Federal, e consiste em benefício conferido pelo constituinte originário aos servidores não admitidos por concurso público que, na data da promulgaçãodaConstituiçãoFederalde1988, estivessem em exercício há pelo menos 5 (cinco) anos contínuos no cargo/função pública para o qual foram contratados. 6. À luz da doutrina e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, para obtenção do favor constitucional, além do exercício de função pública por cinco anos continuados antes da promulgação da Constituição de 1988, é necessário que a estabilidade excepcional recaia sobreo cargo em que o servidor público foi contratado e que este não se caracterize como de provimento em comissão, em respeito ao art. 19, §2º, do ADCT da CF.7.
A efetividade é atributo exclusivo daqueles que detêm cargo público em razão da aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, não se confundindo com estabilidade.
8.
Atos administrativos que concedem estabilidade extraordinária e efetividade a servidor que não preencheu os requisitos exigidos pelo constituinte originário e nem se submeteu a concurso público de provas ou de provas e títulos são marcados por flagrante inconstitucionalidade, pois malferem tanto o art. 19, do ADCT, como, também, o art. 37, II, da Constituição da República, que consagra o concurso público como a principal forma de ingresso no serviço público.
9. Sendo estes atos administrativos absolutamente nulos, por contrariarem a Constituição, são também insuscetíveis de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais ou decadenciais, a exemplo do prazo de cinco anos previstos no art. 26 da Lei estadual n. 7.692/2002enoart. 54daLein.9.784/99. 10.
De igual modo, também não podem ser mantidos no ordenamento jurídico os referidos atos administrativos por aplicação dos princípios da segurança jurídica, da dignidade da pessoa humana e da boa-fé ou da teoria do fato consumado, diante da grave mácula de inconstitucionalidade que os mesmos se revestem, devendo prevalecer a eficácia e a supremacia da Constituição, bem como o disposto nos princípios da legalidade, da impessoalidade e da igualdade. 11.Conformejurisprudênciado Superior Tribunal de Justiça “em ação civil pública movida pelo Parquet, devem ser seguidas as seguintes balizas: I) o Ministério Público não pode auferir honorários por vedação constitucional, consoante o art. 128, § 5º, II, letra "a", da Constituição da República
; II) aplicam-se estritamente os critérios previstos nas regras específicas da Lei 7.347/85, quanto à verba honorária; III) o STJ entende que o Ministério público somente pode ser condenado ao pagamento de honorários advocatícios apenas nos casos de prova irrefutável de sua má-fé e; IV) dentro de critério de absoluta simetria, se o Ministério Público não paga os honorários, também não deve recebê-los. (Precedente: REsp 1099573/RJ, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 27/04/2010, DJe 19/05/2010)”. (STJ-2ª T. – REsp 1264364/PR, Rel. Min. Humberto Martins, j .6/3/2012, DJe 14/3/2012).
(
Órgão Julgador: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo – data do julgamento: 20/10/2015 – Classe Apelação – data da publicação:19/10/2015, Relatora Desa. Maria Aparecida Ribeiro).

Ressalto que, em vista da violação do ato administrativo à CRFB, frente à necessidade da garantia da eficácia e supremacia da Constituição, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado invocada pelos Apelantes.

Da mesma forma, tenho que a pretensão de que a decisão tenha efeito
ex nunc
não merece acolhimento, porque ainda que decorridos 20 (vinte) anos, os atos não devem ser consolidados, pois contrários à CRFB e, portanto, nulos e não se convalidam com o decurso do tempo.

Quanto
ao ato de aposentadoria da Recorrente Gisela Aparecida de Barros, cumpre assinalar que, se não houve o preenchimento dos requisitos necessários para concessão da estabilidade excepcional, prevista no artigo 19, da ADCT, é certo que não tem direito à aposentadoria pelo regime próprio.

Nesse sentido é a jurisprudência deste Sodalício em caso semelhante,
in verbis
:

REMESSA NECESSÁRIA C/C RECURSOS DE APELAÇÃO
–
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
–
SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE
–
CONCESSÃO DA ESTABILIDADE ESPECIAL OU EXCEPCIONAL
–
REQUISITOS DO ARTIGO 19, DO ADCT
–
EXERCÍCIO DE 05 (CINCO) ANOS DE SERVIÇO CONTÍNUO ATÉ A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NO MESMO ENTE FEDERATIVO
–
APROVEITAMENTO DO TEMPO DE SERVIÇO EM OUTROS ENTES PÚBLICOS
–
IMPOSSIBILIDADE
–
NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCEDEU AS ESTABILIDADES - DIREITO À APOSENTADORIA ESPECIAL AFASTADO – INCIDÊNCIA DA REGRA GERAL (ART. 40, § 13, DA CRFB) – APELOS DESPROVIDOS – SENTENÇA RATIFICADA EM REMESSA NECESSARIA.
A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 05.10.88, estivesse em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado
. A contagem ou aproveitamento do tempo de serviço exercido em outro Ente Público não é admitida para fins de aquisição do direito a estabilidade especial,
o que impõe a nulidade dos Atos administrativos que deferiram o benefício
. Não cumprida a condição (concurso público) para a efetividade, tampouco preenchido o requisito da estabilidade excepcional, não há direito à aposentadoria pelo regime próprio de previdência.

Apelos desprovidos. Sentença ratificada em remessa necessária. (Apelação/Remessa Necessária 136719/2015, Desa. Antônia Siqueira Gonçalves, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 12/02/2019, publicado no DJE 20/02/2019). (Negritei).

Ademais, verifico que a Apelante Gisela Aparecida de Barros somente formulou o pedido de aposentadoria em 14/05/2017, portanto, após a propositura da ação que ocorreu em 29/11/2016 e só comunicou o Juízo tal fato depois de prolatada a sentença, o que afasta a tese de que se trata de fato superveniente.

Impõe-se anotar que, na hipótese, não está sendo cassado o ato de aposentação da Apelante Gisela Aparecida de Barros, mas apenas reconhecendo a sua nulidade, pois o ato administrativo que a tornou estável no Serviço Público foi declarado nulo.

Com relação ao pleito de aplicação do entendimento esposado na Repercussão Geral no RE n. 817.338/DF, entendo não merecer acolhimento, porque o mencionado Recurso diz respeito à possibilidade de a própria Administração anular ato no qual houve violação direta do texto constitucional, quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784/99. Veja-se
:

Direito Constitucional e Administrativo. Segurança concedida para declarar a decadência de ato da Administração por meio do qual se anulou portaria anistiadora. Análise quanto à existência ou não de frontal violação do art. 8º do ADCT.
Julgamento de tese sobre a possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a violação direta do texto constitucional, ser anulado pela Administração Pública quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei nº 9.784/99
. Matéria dotada de repercussão econômica e jurídica. Questões suscetíveis de repetição em inúmeros processos. Repercussão geral reconhecida. (RE 817338 RG, Relator(a): Min. Dias Toffoli, julgado em 27/08/2015, Processo Eletrônico Dje-202 Divulg 07-10-2015 Public 08-10-2015). (Destaquei).

Registro que, além de a Repercussão Geral se referir à Lei n. 9.784/1999, que regula apenas o Processo Administrativo em âmbito federal, nota-se que o Ministério Público busca obter a nulidade do ato administrativo por meio da decisão judicial, portanto, inexiste questionamento sobre o fato de a própria Administração anular seus atos.

Relativamente ao prequestionamento, enfatizo que o Julgador não está obrigado a esgotar, um a um, os fundamentos e artigos de lei, invocados pelas partes, sendo suficiente que exponha, de forma clara e precisa, os argumentos de sua convicção, com incidência das normas legais ou jurisprudência a embasar sua decisão, mostrando-se desnecessário o prequestionamento explícito da matéria.

Nesse sentido, é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO
–
RECURSO ESPECIAL
–
PROCESSUAL CIVIL
–
BACENJUD
–
BLOQUEIO
–

PENHORA
–
EQUIVALÊNCIA –

TRANSFERÊNCIA DE VALORES –

PREMISSA

RECURSAL

AUSENTE

NO ACÓRDÃO RECORRIDO

–

SÚMULA 7/STJ

–

OMISSÃO
–
PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO
–

DESNECESSIDADE.

1. Para fins de conhecimento do recurso especial, é dispensável o prequestionamento explícito dos dispositivos tidos como violados, inexistindo contrariedade ao art. 535 do CPC/1973 quando a Corte de origem decide clara e fundamentadamente todas as questões postas a seu exame
. (...) (REsp 1259035/MG, Rel. Ministro OG Fernandes, Segunda Turma, julgado em 05/04/2018, DJe 11/04/2018).

Nessa quadra, os Apelos da ALMT e de Gisela Aparecida de Barros devem ser desprovidos.

Do Apelo do Estado de Mato Grosso

O Apelo do ente público estadual restringe-se à multa aplicada para o caso de descumprimento da decisão que ordenou o corte do pagamento do subsídio da Recorrente Gisela Aparecida de Barros.

Analisando a argumentação esposada pelo Recorrente, entendo ser incabível a aplicação da multa ao representante do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, porque, além de não ter participado do processo, a obrigação deve ser cumprida pela Assembleia Legislativa Estadual, inexistindo a possibilidade de o Chefe do Executivo gerenciar ou determinar o cumprimento de obrigações de outros Poderes, em observância ao Princípio da Separação dos Poderes.

Esse é o entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL
–
TRANSPORTE PÚBLICO
–
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
–
REGULARIZAÇÃO DE OUTORGAS

–

IMPERIOSIDADE DE REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES PARA A CONCESSÃO DO SERVIÇO PÚBLICO
–
PROCRASTINAÇÃO INJUSTIFICADA
–

INCONFORMISMO COM PROCEDÊNCIA DA AÇÃO NO SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO
–
DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO
–
FUNDAMENTO SUFICIENTE INATACADO
–
SÚMULA 283/STF. NECESSIDADE DE COTEJO ANALÍTICO
–
DEFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À ALÍNEA C DO INC. III, DA CF. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DO CONTEÚDO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ
–

APLICAÇÃO DE MULTA INDIVIDUALMENTE AOS GESTORES DOS ENTES PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. (...) II - RECURSO ESPECIAL DO ESTADO DO PARANÁ. 26. Inconforma-se o recorrente com a imputação pessoal das
astreintes
em desfavor do Diretor do DER/PR e do Secretário de Estado de Infraestrutura e Logística do Paraná, pois, impondo multa cominatória a sujeitos alheios à relação jurídica processual, ofenderia o artigo 461, § 4º, do CPC/1973. 27.
Com efeito, é pacífico o entendimento do STJ que admite a imposição da multa cominatória prevista no art. 461, § 4º, do CPC à Fazenda Pública, não sendo possível, contudo, estendê-la ao agente político que não participou do processo e, portanto, não exercitou seu constitucional direito de ampla defesa.
(AgRg no AREsp 196.946/SE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 2/5/2013, DJe 16/5/2013; REsp 1.315.719/SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/8/2013, DJe 18/9/2013; REsp 847.907/DF, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, julgado em 5/5/2011, DJe 16/11/2011). [...] 29. Recurso Especial provido, aviado pelo Estado do Paraná. (REsp 1541676/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 07/12/2017, DJe 19/12/2017).

Por fim, trago à mesa o julgado deste Sodalício:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO – FIXAÇÃO DE MULTA POR DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL EM DESFAVOR DA FAZENDA PÚBLICA – POSSIBILIDADE
–
REDUÇÃO DO VALOR DIÁRIO
–
PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – DIRECIONAMENTO AO AGENTE POLÍTICO – MOMENTO PROCESSUAL INOPORTUNO
–
RECURSO PROVIDO EM PARTE – SENTENÇA RETIFICADA PARCIALMENTE. 1- (...).
3
- A extensão da multa a pessoa do agente político responsável pelo cumprimento da ordem judicial, neste momento processual, se mostra inoportuno, a luz do princípio do contraditório e da ampla defesa. (Apelação / Remessa Necessária 7907/2013, Desa. Maria Erotides Kneip Baranjak, Terceira Câmara Cível, julgado em 23/07/2013, publicado no DJE 16/07/2014).
(Destaquei).

Dessarte, deve ser provido o Apelo, interposto pelo Estado de Mato Grosso.

A
nte o exposto,
AFASTO
as questões prévias
, suscitadas pelos Recorrentes. No mérito,
DESPROVEJO
os Apelos, interpostos pela
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e por Gisela Aparecida de Barros e
PROVEJO
a Apelação, interposta pelo Estado de Mato Grosso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/01/2021