Tribunal: TJMT
Processo: 0006886-26.2014.8.11.0007
Relator(a): MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2021-08-25
Data de publicação: 2021-09-02

Ementa:

Inteiro teor:
APELANTE(S):
MINISTERIO PÚBLICO
APELADO(S):
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA

Número do Protocolo: 98098/2018
Data de Julgamento: 25-08-2021

E M E N T A

APELAÇÃO – EMBARGOS À EXECUÇÃO POR QUANTIA CERTA – TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) – OBRIGAÇÃO DE AFASTAMENTO DE TODOS OS SERVIDORES CONTRATATOS SEM CONCURSO PÚBLICO E NÃO INVESTIDOS EM CARGOS DE COMISSÃO – DESVIO DE FUNÇÃO DE ALGUNS COMISSIONADOS – PONTO NÃO PACTUADO – REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO PARA TODOS OS CARGOS VAGOS NO PRAZO DE 12 MESES – DESCUMPRIMENTO – MULTA DIÁRIA – VALOR EXCESSIVO – REDUÇÃO – POSSIBILIDADE – FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO – INADMISSIBILIDADE – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
Se a obrigação assumida pela Municipalidade consistiu no afastamento de todos os servidores contratados sem concurso público e que não sejam investidos em cargo em comissão, eventual desvio de função por parte de certos servidores comissionados não tem o condão de comprovar o descumprimento da avença, pelo simples fato de que tal ponto não fora pactuado pelas partes.
Por outro lado, restando descumprida a obrigação de realizar concurso público para todos os cargos vagos na Administração Municipal no prazo de 12 meses, a rejeição dos embargos, no ponto, é medida que se impõe.
As astreintes podem ter seu valor revisto a qualquer tempo, a pedido ou por iniciativa própria do juízo, sempre que se mostrar desproporcional ou desarrazoado, ou causar enriquecimento ilícito de uma das partes. Precedentes do STJ.
Não são devidos honorários advocatícios ao Ministério Público por expressa vedação do art. 128, §5º, II, “a”, da CF.

APELANTE(S):
MINISTERIO PÚBLICO
APELADO(S):
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES
Egrégia Câmara:
Trata-se de recurso de Apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE ALTO FLORESTA contra a sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Cível da Comarca de Alta Floresta que, nos autos dos Embargos à Execução opostos em face do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (proc. n. 0006886-26.2014.8.11.0007 – Cód. 119189), julgou improcedentes os embargos, condenando o Apelante de honorários advocatícios fixados em 20% sobre o valor da causa.
Em suas razões, aduz, quanto ao descumprimento da cláusula primeira do TAC, que as exonerações estavam se dando paulatinamente, no intuito de não prejudicar o atendimento à população, permanecendo ativo, à época, apenas os contratos que tratavam de cargos relativos à área da saúde e da educação, visto que o afastamento de todos os servidores simultaneamente causaria danos sérios e irreversíveis aos referidos serviços essenciais prestados pelo Município.
Assevera, quanto ao descumprimento cláusula quarta, que existia, à época, concurso público ainda dentro do prazo de validade, o de n. 001/2012, de forma que optou por, ao invés de realizar novo certame, convocar os candidatos já classificados para suprir a necessidade da Administração Pública, sendo que novo concurso foi realizado em 2013, para os cargos de médico e técnico de arrecadação e fiscalização diante da inexistência de aprovados no certame de 2012.
Defende a inexigibilidade do termo de ajustamento de conduta (TAC) diante do cumprimento das obrigações assumidas.
Alega a necessidade de redução do valor estipulado a título de multa à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como a impertinência da fixação de honorários advocatícios sucumbenciais em favor do Ministério Público.
Pugna pelo provimento do recurso, a reforma da sentença, para que sejam julgados totalmente improcedentes os pedidos contidos na exordial diante do cumprimento do TAC.
Contrarrazões às fls. 109/114.
A Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer de fls. 121/122, opina pelo parcial provimento do apelo, apenas para excluir da condenação o pagamento de honorários advocatícios em favor do Parquet.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
EXMA. SRA. DRA. EUNICE HELENA RODRIGUES DE BARROS (PROCURADORA DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR)
Egrégia Câmara:
Ressai dos autos que, em 31/07/2013, o MUNICÍPIO DE ALTO FLORESTA firmou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, comprometendo-se às seguintes obrigações:
“CLÁUSULA PRIMEIRA do TAC: O Compromissário se obriga a afastar da Administração Pública Municipal todos os servidores contratados sem concurso público e que não sejam investidos em cargo em comissão declarado em lei como de livre nomeação e exoneração, no prazo de dois meses contados a partir da lavratura deste TAC, sob pena de pagar multa diária no valor de R$1.000,00 (mil reais), POR SERVIDOR, destinada ao CEEDA-Centro Educacional Especializado em Deficiência Auditiva;
(...)
CLÁUSULA QUARTA do TAC: O Compromissário se obriga a realizar concurso(s) publico(s) para todos os cargos e empregos públicos vagos da administração municipal de Alta Floresta/MT, impreterivelmente no prazo de 12 (doze) meses, contados a partir da assinatura do presente termo, sob pena de pagar multa diária no valor de R$1.000,00 (mil reais), destinada ao CEEDA-Centro Educacional Especializado em Deficiência Auditiva;

4.1 – O Compromissário se obriga a nomear e empossar os aprovados no concurso(s) público(s) que trata o item anterior no prazo máximo de dois meses, contados a partir da conclusão do(s) concurso(s) público(s), sob pena de pagar a multa diária no valor de R$1.000,00 (mil reais), destinada ao CEEDA;

4.2 – As nomeações dos aprovados no(s) concurso(s) público(s) a que se refere o item anterior serão feitas pela Administração Pública Municipal de forma discricionária, conforme número de vagas existentes em seu quadro de pessoal e sua necessidade de contratação;” (fls. 21/26 dos autos em anexo)

Diante do descumprimento da obrigação assumida em ambos os instrumentos, o Ministério Público ajuizou Ação de Execução de Obrigação de Pagar Quantia Certa.
Opostos os competentes Embargos pelo Município executado, foram eles rejeitados pelo Juízo singular, em sentença contra a qual se insurge por meio do presente recurso.
Pois bem.
Compulsando os autos, tenho que razão assiste ao Apelante, em parte.
Com efeito, para demonstrar o descumprimento da cláusula primeira, expôs o Parquet que quatro servidores, todos nomeados em comissão antes da celebração do TAC, exerciam cargos em desvio de função.
Nesse sentido, indicou que os servidores Ozeas Marques da Silva e Awuer Kaiabi, apesar de nomeados para o cargo de Assessor Técnico Comissionado em 20/03/2013 e 13/05/2013, respectivamente, em verdade, exerciam a função de Agente Administrativo; Roseli Correia de Souza, nomeada como Assessora Especial em 10/01/2013, em verdade, exercia a função de Assistente Social e Manoel Pereira da Silva, nomeado como Chefe de Estação de Trabalho em 12/01/2013, em verdade, exercia a função de Vigia.
Ocorre que, como se verifica da referida cláusula acima transcrita, a obrigação assumida pela Municipalidade consistiu no afastamento de todos os servidores contratados sem concurso público e que não sejam investidos em cargo em comissão.
Logo, eventual desviou de função por parte de certos servidores comissionados não tem o condão de comprovar o descumprimento da avença, pelo simples fato de que tal ponto não fora pactuado pelas partes.
Outrossim, conquanto o Recorrente tenha confessado que ainda manteve ativo por certo tempo contratos que tratavam de cargos relativos à área da saúde e da educação, promovendo as exonerações de forma paulatina, a justificativa para tanto demonstra razoabilidade, visto que o afastamento de todos os servidores simultaneamente comprometeria a prestação dos serviços públicos essenciais prestados pelo Município nas citadas áreas.
Aliás, o próprio Ministério Público, a despeito de ter feito um levantamento prévio da situação atual dos servidores municipais quando do ajuizamento da execução, não fez qualquer apontamento na exordial quanto a manutenção de tais contratações, limitando-se a indicar o desvio de função dos quatro servidores acima mencionados, o que indica que não observara violação ao TAC no ponto.
De toda forma, pelo que consta do feito executivo originário, a exoneração de todos os servidores irregulares foi concluída pelo Município em 2015 (fls. 143/193 dos autos em anexo).
Por outro lado, o descumprimento da cláusula quarta do TAC restou plenamente demonstrado nos autos.
Isso porque, além de não comprovado o aproveitamento dos candidatos aprovados no certame de 2012, não demonstrou o Apelante a realização de concurso(s) publico(s) para todos os cargos e empregos públicos vagos da administração municipal de Alta Floresta/MT, restando consignado pelo julgador singular, inclusive, que a Administração Pública, até fevereiro de 2018, data da prolação da sentença, ainda não havia assim procedido.
Em verdade, através do edital n. 001/2014 (fls. 38/70), o Recorrente comprovou apenas a realização de concurso para o provimento de cargos de médico, fiscal de tributos, fiscal de vigilância sanitária e fiscal de obras, “não englobando os demais cargos, tais como os administrativos, técnicos, serviços gerais, etc.”, como salientado pela Procuradoria em seu parecer.
Aliás, a exoneração dos quatro servidores comissionados supra somente após o ajuizamento da ação, em 2015 (fls. 18/21 dos autos em anexo), apenas corrobora que a Administração Municipal optou por manter servidores em desvio de função ao invés de realizar concurso público para preenchimento dos respectivos cargos em carência.
De outro norte, faz-se necessária a redução do valor estipulado a título de multa.
Deveras, o Superior Tribunal de Justiça, em recente julgado, consolidou o entendimento no sentido de que as astreintes podem ter seu valor revisto a qualquer tempo, a pedido ou por iniciativa própria do juízo, sempre que se mostrar desproporcional ou desarrazoado, ou causar enriquecimento ilícito de uma das partes, senão vejamos:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ASTREINTES. VALOR EXCESSIVO. DESPROPORCIONALIDADE. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. PRECLUSÃO. COISA JULGADA. NÃO SUBMISSÃO. REVISÃO A QUALQUER TEMPO. POSSIBILIDADE. É possível que o magistrado, a qualquer tempo, e mesmo de ofício, revise o valor desproporcional das astreintes. Há, nos arestos confrontados, discussão de questão de direito processual, acerca de operar-se, ou não, a preclusão ou a coisa julgada a impossibilitar a revisão pelo julgador do valor fixado a título de astreintes. Há, outrossim, debate a respeito da possibilidade de revisão da multa cominatória se o valor alcançado ferir os princípios da razoabilidade e proporcionalidade ou a vedação do enriquecimento sem causa. É possível a revisão do quantum fixado a título de multa cominatória, na via do recurso uniformizador, por meio do exame da questão de direito processual adjacente - preclusão da discussão do valor da multa cominatória -, mormente diante do flagrante exagero da quantia alcançada, em afronta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e à vedação do enriquecimento sem causa. Ressalte-se que a finalidade das astreintes é conferir efetividade ao comando judicial, coibindo o comportamento desidioso da parte contra a qual foi imposta obrigação judicial. Seu escopo não é indenizar ou substituir o adimplemento da obrigação, tampouco servir ao enriquecimento imotivado da parte credora, devendo, pois, serem observados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Nessa toada, a própria legislação que prevê a possibilidade de imposição de multa cominatória autoriza o magistrado, a requerimento da parte ou de ofício, alterar o valor e a periodicidade da multa, quando, em observância aos referidos princípios, entender ser esta insuficiente ou excessiva, nos termos do art. 461, § 6º, do CPC/1973 e, atualmente, do art. 537, § 1º, do CPC/2015. Interpretando as referidas normas processuais, o Superior Tribunal de Justiça firmou orientação de que o valor das astreintes, previstas no citado art. 461 do Código de Processo Civil revogado (correspondente ao art. 536 do Código vigente), é estabelecido sob a cláusula rebus sic stantibus, de maneira que, quando se tornar irrisório ou exorbitante ou desnecessário, pode ser modificado ou até mesmo revogado pelo magistrado, a qualquer tempo, até mesmo de ofício, ainda que o feito esteja em fase de execução ou cumprimento de sentença, não havendo falar em preclusão ou ofensa à coisa julgada. Considera-se que a multa não tem uma finalidade em si mesma e assim como pode ser fixada de ofício pelo juiz, em qualquer fase do processo, também pode ser revista ex officio por este, a qualquer tempo. A propósito, no julgamento do Recurso Especial 1.333.988/SP, sob a sistemática dos recursos repetitivos, a Segunda Seção, no Tema 706, consolidou a tese de que "a decisão que comina astreintes não preclui, não fazendo tampouco coisa julgada". Por sua vez, a Primeira Seção, também julgando Recurso Especial Repetitivo para analisar o Tema 98 (possibilidade de imposição de multa diária a ente público, para compeli-lo a fornecer medicamento a pessoa desprovida de recursos financeiros), afirmou a não incidência do instituto da coisa julgada na revisão do valor das astreintes. Nesse contexto, com respaldo na legislação e na jurisprudência desta Corte Superior, pode o julgador, a requerimento da parte ou de ofício, a qualquer tempo, ainda que o feito esteja em fase de cumprimento de sentença, modificar o valor das astreintes, seja para majorá-lo, para evitar a conduta recalcitrante do devedor em cumprir a decisão judicial, seja para minorá-lo, quando seu montante exorbitar da razoabilidade e da proporcionalidade, ou até mesmo para excluir a multa cominatória, quando não houver mais justa causa para sua mantença. Nessa linha de intelecção, ainda que já tenha havido redução anterior do valor da multa cominatória, não há vedação legal a que o magistrado, amparado na constatação de que o total devido a esse título alcançou montante elevado, reexamine a matéria novamente, caso identifique, diante de um novo quadro, que a cominação atingiu patamar desproporcional à finalidade da obrigação judicial imposta. Nesse diapasão, em atenção aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, é recomendável a redução, quantas vezes forem necessárias, do valor das astreintes, sobretudo nas hipóteses em que a sua fixação ensejar valor superior ao discutido na ação judicial em que foi imposta, a fim de evitar eventual enriquecimento sem causa. Desse modo, fixada a premissa de que as astreintes não se sujeitam à preclusão ou à coisa julgada, deve-se definir os critérios para a melhor adequação do valor da multa quando ele se tornar excessivo ou irrisório. Acerca da temática, a Quarta Turma, em importante precedente, de relatoria do Ministro Luis Felipe Salomão (AgInt no AgRg no AREsp 738.682/RJ), delineou que o julgador, na fixação e/ou alteração do valor da multa cominatória, deve-se balizar segundo dois "vetores de ponderação: a) efetividade da tutela prestada, para cuja realização as astreintes devem ser suficientemente persuasivas; e b) vedação ao enriquecimento sem causa do beneficiário, porquanto a multa não é, em si, um bem jurídico perseguido em juízo". Assim, lançou o eminente Relator alguns parâmetros para nortear o magistrado na difícil tarefa de fixar o quantum devido a título de astreintes: "i) valor da obrigação e importância do bem jurídico tutelado; ii) tempo para cumprimento (prazo razoável e periodicidade); iii) capacidade econômica e de resistência do devedor; iv) possibilidade de adoção de outros meios pelo magistrado e dever do credor de mitigar o próprio prejuízo (duty to mitigate de loss)". Assim, entende-se que o magistrado, diante da desproporção que alcançou o valor da multa diária originariamente arbitrada, deve, com base nos referidos critérios, de ofício ou a requerimento da parte, fazer novo balizamento do quantum, garantindo, com isso, a eficácia da decisão judicial e, ao mesmo tempo, evitando o enriquecimento sem causa do beneficiário. (EAREsp 650.536/RJ, Rel. Min. Raul Araújo, Corte Especial, por maioria, julgado em 07/04/2021). (destaquei)

Tal fato se deve pois, como consignado no voto relator, o seu objetivo não é indenizar ou substituir o cumprimento da obrigação, tampouco servir ao enriquecimento infundado da parte credora, devendo sempre serem observados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e sendo recomendável, inclusive,“a redução, quantas vezes forem necessárias”.
Outro não é o entendimento deste Sodalício:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – EXECUÇÃO POR QUANTIA CERTA – EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE – ALEGAÇÃO DE NULIDADE DE TAC POR VÍCIO DE DECLARAÇÃO DE VONTADE – NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA– DESCUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES PACTUADAS – REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA DIÁRIA – POSSIBILIDADE - LESIVIDADE EXCESSIVA – BINOMIO RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. (...) 2. Sendo incontroverso o descumprimento das obrigações assumidas no Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, é devida a multa pactuada para o caso de inadimplemento. Contudo, nada obsta que o montante da multa resultante do descumprimento da obrigação seja revisado, a fim de evitar enriquecimento sem causa ou configurar a imposição de penalidade excessiva ao devedor. (...) (N.U 1002205-07.2020.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, YALE SABO MENDES, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 12/05/2021, Publicado no DJE 17/05/2021) (destaquei)

Na espécie, embora pactuada pelas partes no valor diária de R$ 1.000,00 para cada uma das obrigações assumidas no TAC, tal montante se mostra exorbitante, mormente ao se considerar o transcurso de cerca de anos desde o ajuizamento do feito executivo.
Aliás, embora ora afastada, basta se observar da peça inicial que, à época de sua propositura (2014), o valor da multa somente pelo descumprimento da obrigação prevista na cláusula primeira do TAC já superava a quantia de R$ 1.200.000,00.
Não se pode olvidar, ainda, que o ônus acaba recaindo sobre o próprio Erário e, consequentemente, sobre a coletividade, de forma que entendo imperiosa sua redução para o valor diário de R$ 100,00 (cem reais).
Por derradeiro, igualmente necessário o afastamento da condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, visto que expressamente vedado pela Constituição Federal em seu art. 128, §5º, II, “a”.
A propósito:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO — AÇÃO RESCISÓRIA — FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO — INADMISSIBILIDADE — EFEITOS INFRINGENTES — ATRIBUIÇÃO — RESULTADO DO ACÓRDÃO — ALTERAÇÃO. Não são devidos honorários advocatícios ao Ministério Público por expressa vedação do artigo 128, § 5º, II, a, da Constituição da República Federativa do Brasil. Logo, é de se atribuir efeitos infringentes aos aclaratórios, para excluí-los da parte dispositiva. Embargos acolhidos, com atribuição de efeitos infringentes. (N.U 1010087-88.2018.8.11.0000, CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Seção de Direito Público, Julgado em 15/07/2021, Publicado no DJE 21/07/2021) (destaquei)

Ante todo o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso para: (i) afastar a pena de multa quanto ao suposto descumprimento da cláusula primeira; (ii) reduzir a multa diária fixada para R$ 100,00 (cem reais) quanto ao descumprimento da cláusula quarta e (iii) afastar a condenação do Apelante ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público.
É como voto.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (Relator), DR. YALE SABO MENDES (1º Vogal convocado) e DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA (2º Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 25 de agosto de 2021.

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DOUTOR MARCIO APARECIDO GUEDES - RELATOR