Tribunal: TJMT
Processo: 1000637-19.2021.8.11.0000
Relator(a): JUVENAL PEREIRA DA SILVA
Órgão julgador: JUVENAL PEREIRA DA SILVA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2021-10-21
Data de publicação: 2021-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1000637-19.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
JUVENAL PEREIRA DA SILVA

Turma Julgadora:

[DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[EXCELENTÍSSIMO SR. PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, Senhor JOSÉ CARLOS JUNQUEIRA DE ARAÚJO (ZÉ CARLOS DO PÁTIO) (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS (AUTOR), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE, POR UNANIMIDADE E NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL 9922/2018 DE RONDONÓPOLIS – CRIA CENTROS DE ACOLHIMENTO E CONVIVÊNCIA PARA DEPENDENTES QUÍMICOS EM SITUAÇÃO DE VULNERABILIDADE SOCIAL, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – PRETENDIDA CONCESSÃO DE TUTELA DE URGÊNCIA – IMPROCEDÊNCIA
PRIMA FACIE
– VÍCIO DE INICIATIVA DO PREFEITO – INOCORRÊNCIA – NORMA DE CONTEÚDO PURAMENTE PROGRAMÁTICO – AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO OU ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃOS MUNICIPAIS – NÃO INFLIÇÃO DO ART. 195, III, DA CE/MT –
AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE
.

O art. 195, III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante exegese restritiva, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência. Ação direta improcedente.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (RELATOR)

Egrégia Câmara:

O Prefeito do Município de Rondonópolis,
José Carlos Junqueira de Araújo
, qualificado, ajuizou a presente Ação Direta com adminículo no art. 124, IX, da Constituição do Estado de Mato Grosso, com pedido de medida cautelar visando a suspensão da vigência da integralidade da
Lei Municipal 9.922, de 06 de agosto de 2018
, que autoriza a implantação de Centros de Acolhimento e Convivência para dependentes químicos em situação de vulnerabilidade social no município de Rondonópolis.

De acordo com o autor, a Lei Municipal tida como inconstitucional fere as disposições do art. 195, parágrafo único, e 162, III, da Constituição Mato-grossense, na medida em que desrespeita o princípio da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, promover a elaboração e a execução de plano ou programa administrativo, acarretando grave ônus econômico, ferindo assim, o princípio do equilíbrio orçamentário, criando despesas para outro poder, inclusive sem indicar de qual fonte viria tais recursos.

Postula a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia do ato normativo tido como inconstitucional, e, no mérito, a ratificação para declarar inconstitucional o texto normativo ora impugnado.

Instrui a ação com as cópias constantes dos ids. 72954038 a 72954040, incluindo a íntegra da Lei Municipal impugnada.

A distribuição foi realizada na modalidade sorteio [id. 72956964].

O termo de análise de prevenção não apontou processos passíveis de gerar prevenção de julgador [id. 92945045].

A certidão no id. 72945048 assinalou que a ação direta independe do prévio recolhimento de custas iniciais.

Os autos foram encaminhados com vista à douta Procuradoria de Justiça, na forma do art. 10, § 1º, da Lei n. 9.868/99, que, por sua vez, requereu a intimação da Câmara Municipal de Rondonópolis para apresentar as devidas informações [id. 77739487].

A Câmara de Vereadores do referido município, conquanto regularmente intimada [id. 98672479, p. 2], deixou transcorrer
in albis
o prazo para manifestação [id. 100732179].

A douta Procuradoria de Justiça, instada a manifestar-se a respeito, pugnou pelo
indeferimento da medida liminar
, e, no mérito, pela
improcedência da ação direta de inconstitucionalidade
, “[...]
vez que a Lei nº 9.922/2018, de origem parlamentar, não toca em matéria de competência privativa do Chefe do Executivo e ainda que toque no corpo da Administração Pública, não produz impacto suficiente para provocar uma mudança na sua estrutura ou atribuição; mais, a norma verte comando responsável por tutelar o direito fundamental à saúde, encartado no art. 3º, III, art. 13, art. 174, V, e art. 217, todos da Constituição Estadual, cenário que clama acolhimento e prestígio em detrimento do eventual reconhecimento de vício formal
” [id. 103092487, p. 18].

É o relatório.

V O T O

EXMO SR. DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

A ação direta de inconstitucionalidade aqui analisada foi ajuizada por parte legítima, Prefeito Municipal de Rondonópolis, nos termos do art. 124, IX, da Constituição do Estado de Mato Grosso, representado por Procurador-Geral da Municipalidade, consoante incluso instrumento de mandato, colimando defender assunto de interesse institucional do Poder Executivo Municipal, estando instruída, ainda, com cópia da Lei que é impugnada, inclusive com a indicação de sua publicação na imprensa oficial.

De outro lado, a inicial indica as disposições de lei municipal que pretende declarar inconstitucional, sem, contudo, declinar a relação existente com os fundamentos jurídicos respectivos, não preenchendo as condições do art. 3º da Lei n. 9.868/99.

A Lei Municipal Rondonopolitana n. 9.922, de 06 de agosto de 2018, de autoria do ver.
Batista da

Coder
, promulgada pela Câmara Municipal de Rondonópolis após veto integral do Prefeito Municipal, objeto da presente ação direta, dispõe “
sobre a autorização da implantação de Centros e Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em Situação de Vulnerabilidade Social, no âmbito do Município de Rondonópolis M.T, e dá outras providências
”, assim vazada:

“
Art. 1° Fica o Executivo autorizado a implantar Centros de Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em Situação de Vulnerabilidade Social, no âmbito do Município de Rondonópolis.

Parágrafo Único. Entende-se por situação de vulnerabilidade social a condição de morador de rua, doença ou miséria social.

Art. 2° Os Centros de Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em Situação de Vulnerabilidade Social serão instalados em pontos estratégicos do Município, de acordo com a demanda, por região.

Parágrafo Único. Devem ser priorizadas as áreas com maior concentração de usuários de drogas e dependentes químicos em situação de vulnerabilidade.

Art. 3° Os Centros de Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em Situação de Vulnerabilidade Social terão como objetivo oferecer atendimento social, psicossocial, clínico, educacional e humanitário para cidadãos que se encontram em situação de dependência química e vulnerabilidade social.

Art. 4° Os padrões dos atendimentos nas diversas áreas serão na esfera básica e deverão buscar o encaminhamento para outros serviços e instituições sempre que necessário. As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.

Art. 5° Os Centros de Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em Situação de Vulnerabilidade Social deverão, além da atenção e atendimento básico, oferecer meios saudáveis de convívio social e cultural, visando a integração social, o reatamento de laços familiares e outros meios para a valorização da autoestima.

Art. 6° Todos os Centros de Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em situação de Vulnerabilidade Social deverão estar equipados para promover:

I – O atendimento clínico básico para eventual encaminhamento a outros serviços de saúde;

II - o atendimento psicossocial básico para eventual encaminhamento ao Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) e a programas relacionados à dependência química;

III - o atendimento para proteção social básica que terá por objetivo realizar eventual encaminhamento para o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) e outros serviços ligados à Assistência Social;

IV - o atendimento nutricional para pessoas que apresentarem sinais de desnutrição evidentes a ser diagnosticado por profissional da saúde;

V - encaminhamento para órgãos competentes quando o acolhido não mais possuir documentos como RG, Certidão de Nascimento, dentre outros;

VI - palestras sobre a importância do uso terapêutico para a superação da dependência de drogas lícitas e ilícitas;

VII - espaço para atividades esportivas monitoradas por profissionais da Área;

VIII -espaço para atividades culturais monitoradas por profissionais da Área;

IX - atividades e oficinas de caráter lúdico monitorado por profissionais da área;

X - cursos e oficinas profissionalizantes;

XI - biblioteca e salas de leitura;

XII - telecentros;

XIII - sanitários;

XIV - espaço de convivência.

Art. 7° Para melhor viabilizar os objetivos propostos por esta lei, a Prefeitura poderá realizar Convênios de Cooperação, tanto na esfera pública como privada com os seguintes entes:

I - governo do estado;

II - governo federal;

III - outras prefeituras;

IV - organizações não governamentais;

V - instituições de ensino e pesquisa;

VI - universidades;

VII - entidades e associações de classe;

VIII - empresas privadas e públicas;

IX- organismos e instituições internacionais;

X - outros organismos e instituições que se atenham aos propósitos definidos nesta lei.

Art. 8° Os Centros de Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em situação de Vulnerabilidade Social poderão oferecer a administração assistida por profissionais de pequenas quantidades de entorpecente de modo a estimular o tratamento por meio da redução de danos e evitar casos de abstinência, nos termos da Lei 11.343/2006.

Art. 9º. As despesas decorrentes desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 10 Esta lei entrará em vigor 90 (noventa) dias após a sua publicação revogadas as disposições em contrário
” [id. 72954040, pp. 4-6].

Consta de uma perfunctória leitura da referida lei que
há apenas uma autorização
de criação dos referidos
Centros de Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em Situação de Vulnerabilidade Social, no âmbito do Município de Rondonópolis
, sem
cominar sanção em caso de descumprimento
, consistindo, pois, na adoção de
medidas puramente programáticas
com vistas à observância aos princípios constitucionais da solidariedade e dignidade da pessoa humana [art. 1º,
caput
, e 3º, VIII, ambos da Constituição do Estado de Mato Grosso], bem como, à inclusão e assistência social e à saúde [art. 3º, II e III da CE/MT].

Assim, a referida lei não cria qualquer obrigação para a Municipalidade, apenas autorizando o Prefeito, por meio dos instrumentos regulatórios cabíveis, a adoção das medidas em sentido a promover o bem-estar de dependentes químicos em situação de vulnerabilidade social.

Normas de conteúdo programático, também denominadas normas dirigentes, consoante lembra-nos Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo,
in
Direito Constitucional Esquematizado
, 2020, p. 63, “
constituem programas a serem realizados pelo Poder Público, disciplinando interesses econômicos-sociais, tais como: realização da justiça social; valorização do trabalho; amparo à família; combate ao analfabetismo, etc
”.

No caso, a impugnação de normas programáticas deve ser realizada por outro instrumento judicial, diverso da ação direta de inconstitucionalidade, porque não se admite o manejo desta última para o enfrentamento de normas de conteúdo programático.

“
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO AO ART. 278 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO E ÀS LEIS ESTADUAIS NºS 3.603/86; 3.707/84; 3.863/86 E 4.139/88. INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS. Não se conhece da ação na parte que impugna leis anteriores à Constituição Federal de 1988, que, ademais, já foram revogadas por lei posterior, não objeto desta ação direta de inconstitucionalidade. Improcedência da ação no tocante ao art. 278 da Constituição do Estado do Espírito Santo, que assegurou o sistema previdenciário dos deputados, ‘na forma da lei’, por se tratar de norma de conteúdo programático
” [STF, ADI 148/ES, Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 20/11/1997, DJU de 19/12/1997, p. 40].

Conquanto o atendimento aos destinatários da norma municipal antes referida já esteja contemplado naquela cidade, por meio
Centro POP
– Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua, vinculado à Secretaria Municipal de Promoção e Assistência Social, nos termos da Lei Complementar Municipal n. 185, de 19/12/2013, bem assim, os nominados
CRAS
– Centros de Referência e Assistência Social,
CAPS
– Centros de Atenção Psicossocial,
Casa Abrigo
,
Serviço de Abordagem Social
e demais organizações da sociedade civil,
o simples fato de o instrumento normativo autorizar a criação de
criação dos referidos
Centros de Acolhimento e Convivência para Dependentes Químicos em Situação de Vulnerabilidade Social, no âmbito do Município de Rondonópolis
não permite concluir que está a criar órgão de administração pública municipal ou despesa
, a atrair a incidência do art. 195, inciso III, da CE/MT, assim disciplinada:

“
Art. 195 O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

[...]

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal
”.

Tanto que a redação do
art. 7º da Lei n. 9.922/2018 cita a possibilidade de descentralização administrativa
para o atingimento dos fins a que a norma foi criada, mediante a instituição de
convênios com outros entes federativos, bem como outras instituições não ligadas ao governo, nacionais ou internacionais, incluindo a iniciativa privada
.

Perfeita a colocação do eminente parecerista, para quem:

“
Em um primeiro momento, empregando uma análise mais superficial, poderíamos cogitar que qualquer alteração mínima nesses órgãos já implicaria em ingerência do Poder Legislativo. Contudo, não podemos esquecer que esse poder tem como função primária justamente o exercício da atividade legiferante, isto é, cabe precipuamente a ele inovar no ordenamento jurídico impondo obrigações com efeito erga omnes.

Nesse passo, não nos parece que a melhor interpretação para o art. 195, parágrafo único, III, da Constituição Estadual, passe pelo reconhecimento de que qualquer lei deflagrada pelo Poder Legislativo tocando minimamente no corpo de órgãos da administração pública seja fonte de inconstitucionalidade. Esse cenário de ingerência, que deve efetivamente ser repudiado pelo Poder Judiciário, deve surgir tão somente quando a norma legislativa implica em verdadeira alteração da atribuição dos órgãos, e não quando os toca de modo superficial, sob pena de tolhermos e engessarmos a função precípua do Poder Legislativo, que é a de deflagrar leis.

Ora, é difícil imaginar uma norma deflagrada pelo Poder Legislativo que não toque direta ou indiretamente, seja em grau mais profundo ou raso, na estrutura da Administração Pública Municipal. É dizer, qualquer norma iniciada pela Casa de Leis acabará, invariavelmente, atingindo o corpo da Administração Pública, e, dentro desse contexto, o Poder Judiciário deverá analisar cuidadosamente se o ato em questão altera verdadeiramente a estrutura/atribuição do órgão, caso em que a atuação legislativa deve ser freada, ou se apenas toca no corpo administrativo de maneira a não constranger sua estrutura ou alterar sua atribuição, caso em que a iniciativa parlamentar deverá ser prestigiada.

No caso em análise, como dito nos parágrafos anteriores, não nos parece que a simples autorização para implementar Centros de Acolhimento e Convivência para dependentes químicos em situação de vulnerabilidade implique em cenário de alteração na estrutura ou atribuição de órgão da Administração Pública, ainda mais quando levamos em conta que o objetivo da norma é o de ‘oferecer atendimento social, psicossocial, clínico, educacional e humanitário’ (art. 3º) e ‘oferecer meios saudáveis de convívio social e cultural, visando a integração social, o reatamento de laços familiares e outros meios para a valorização da autoestima’ (art. 5º), amparando, nesses termos, o direito fundamental à saúde, um dos direitos fundamentais pilares do nosso ordenamento constitucional, devendo por isso mesmo ser promovido e garantido por políticas públicas, sendo precisamente nesse caminho o comando disposto no art. 217 da Constituição do Estado de Mato Grosso, in verbis:

‘Art. 217 A saúde é direito de todos e dever do Estado, assegurada mediante políticas sociais, econômicas e ambientais que visem à eliminação de risco de doenças e outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços, para sua promoção, proteção e recuperação’.

Nesse mesmo sentido caminha o art. 13 da Constituição do Estado de Mato Grosso, in verbis:

Art. 13 É dever do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à convivência familiar e comunitária, bem como coloca-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência e maus tratos.

Veja, Excelência, que a norma não promove alteração na composição dos quadros de funcionários da Administração Pública, não provoca mudança aguda na sua estrutura, não dispõe sobre a alteração de funções de órgãos municipais, não impede o regular funcionamento da administração municipal, mas apenas impõe, amparada no ordenamento constitucional, a criação de um programa visando assegurar o amparo a dependentes químicos em vulnerabilidade, prestigiando-se, nesses termos, o direito fundamental à saúde, encartado no art. 3º, III, art. 13, art. 174, V, e art. 217, todos da Constituição Estadual
” [parecer, id. 103092487, pp. 11-12]

Registre-se, no mesmo sentido:

“[...]
1. ‘[...] Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.
[...]’ (STF - ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES)” [TJMT, ADI 1018462-10.2020.8.11.0000, Órgão Especial, REL. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, j. 22/4/2021, DJE 06/5/2021].

O art. 195, III, da CE/MT, ao atribuir privativamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal a iniciativa legislativa de projetos de lei que visem à criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, deve ser compreendido mediante
exegese restritiva
, somente abrangendo a criação, funcionamento e estruturação de órgãos da Administração Pública, de modo que as normas de conteúdo puramente programático que determinem uma simples autorização com fins de promoção do bem-estar social não se inclui no âmbito de sua incidência.

Confira-se,
mutatis mutantis
:

“
As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil - matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes
[...]” [STF, ADI 3394, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2007, DJe-087

DIVULG 23-08-2007

PUBLIC 24-08-2007 REPUBLICAÇÃO: DJe-152

DIVULG 14-08-2008

PUBLIC 15-08-2008 EMENT VOL-02328-01

PP-00099 DJ 24-08-2007 PP-00023 RT v. 96, n. 866, 2007, p. 112-117]

Anoto, por último, que um dos objetivos traçados pela norma constitucional estadual aos municípios é a assistência aos segmentos mais vulneráveis da sociedade, bem como, assegurar concretas condições básicas em sentido a proteger e recuperar a saúde individual e coletiva dos cidadãos. Dispõe o art. 174 da CE/MT, a esse respeito:

“
Art. 174 Na gerência dos interesses da população, o Município deverá observar os seguintes objetivos prioritários:

[...]

II - assistir os segmentos mais carentes da sociedade, sem prejuízo do estímulo e apoio do desenvolvimento econômico;

[...]

V - assegurar as condições básicas para as ações e serviços que visem a promover, a proteger e a recuperar a saúde individual e coletiva
”.

Assim, sem mais delongas, por esses motivos, concluo que a ação direta merece ser julgada improcedente, embora, a intenção seja elogiável vai de encontro a normas constitucionais, por invadir proposições que só compete ao executivo municipal, ademais, aumento de despesas sem previsão orçamentária.

Ante o exposto, com o parecer,
julgo improcedente a ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada em face da Lei Municipal de Rondonópolis/MT n. 9.922/2018, na forma da fundamentação retro mencionada,
julgando prejudicada a pretensão de concessão initio litis de suspensão da norma encimada
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/10/2021