Tribunal: TJMT
Processo: 1016686-72.2020.8.11.0000
Relator(a): PAULO DA CUNHA
Órgão julgador: PAULO DA CUNHA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2021-07-15
Data de publicação: 2021-07-22

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1016686-72.2020.8.11.0000
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
PAULO DA CUNHA

Turma Julgadora:

[DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[EXCELENTISSIMO GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0005-78 (AGRAVADO), GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0005-78 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE NEGOU PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)

AGRAVANTE: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO

AGRAVADO: GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

EMENTA

RECURSO DE AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DECRETO ESTADUAL N.
452/2020 – SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DOS DESCONTOS DE EMPRÉSTIMOS CONSGINADOS EM FOLHA DE PAGAMENTO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MATO GROSSO – PARÂMETRO DE CONTROLE – ARTIGO 22, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PETIÇÃO INICIAL INDEFERIDA – EXTINÇÃO DA AÇÃO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO – INCONSTITUCIONALIDADE REFLEXA OU OBLÍQUA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL –
RECURSO NÃO PROVIDO
.

A Constituição Estadual não prevê disposição específica (ou norma de reprodução obrigatória) a traduzir a competência privativa de ente federado para legislar sobre direito civil (artigo 22, inciso I, CF).

Inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua em face da Constituição Estadual, cuja apreciação não se revela possível por este Tribunal de Justiça.

R E L A T Ó R I O

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA - OE

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206) 1016686-72.2020.8.11.0000

AGRAVANTE: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO

AGRAVADO: GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA

Egrégio Órgão:

Trata-se de
Recurso de Agravo Regimental
interposto em face da decisão monocrática que indeferiu a petição inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade e extinguiu o processo, sem resolução de mérito, nos moldes do artigo 485, inciso I, do Código de Processo Civil, e artigo 4º da Lei n. 9.868/99, c/c artigo 51, inciso XIV, do RITJMT, ao fundamento de que, apesar de a norma impugnada afrontar à Constituição Federal (artigo 22, inciso I, CF), essa violação não se dá em relação à Constituição Estadual, que não dispõe de competência específica a traduzir a competência privativa do ente federado (União) para legislar sobre a temática de direito civil (inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua em face da Constituição Estadual).

O agravante sustenta que o artigo 22, inciso I, da Constituição Federal é norma de reprodução obrigatória e, nesse sentido, possível o exercício de constitucionalidade por este Tribunal de Justiça.

Ao final, requer seja conhecido e provido o recurso de agravo regimental para que seja julgada a ação direta de inconstitucionalidade pelo órgão colegiado.

O agravado pugna pelo não provimento do recurso de agravo regimental à justificativa que a norma impugnada afronta ao artigo 22, inciso I, da Constituição Federal e, assim, invade competência privativa da União para legislar sobre direito civil.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se pelo provimento do recurso para que seja processada e julgada a ação direta de inconstitucionalidade, ao fundamento de que a norma indigitada (artigo 22, inciso I, CF) é de reprodução obrigatória pela Constituição Estadual.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)

AGRAVANTE: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO

AGRAVADO: GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO

VOTO (MÉRITO)

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA (RELATOR)

Egrégio Órgão:

Destaca-se o cabimento desta ação direta de inconstitucionalidade em face do Decreto Estadual n. 452/2021. Isso porque se trata de decreto que assume feição autônoma, haja vista que não regulamenta lei, apresentando-o como ato normativo independente que inova no ordenamento jurídico e, como tal, comporta impugnação por meio de ADI, conforme jurisprudência assente no Supremo Tribunal Federal:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO ESTADUAL, DE NATUREZA AUTÔNOMA, QUE ESTABELECE VINCULAÇÃO DE REMUNERAÇÕES DE SERVIDORES PÚBLICOS. RESERVA DE LEI E EXPRESSA VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL.

1.
É cabível ação direta de inconstitucionalidade contra decreto executivo quando este assume feição flagrantemente autônoma, como é o caso presente, pois o decreto impugnado não regulamenta lei, apresentando-se, ao contrário, como ato normativo independente que inova na ordem jurídica, criando, modificando ou extinguindo direitos e deveres
. Precedentes. (...)” (ADI 5609, Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, julgada em 7/12/2020 e pulicada em 4/2/2021).

“(...) [o decreto] introduziu uma inovação unilateral.
O SUPREMO, nesta hipótese, admite ADIN contra decreto. Há precedentes quando o decreto não for meramente regulamentador, ou seja, quando introduzir inovações normativas
. São os chamados ‘decretos autônomos’ (ADI 2439/MS, Pleno, Rel Ilmar Galvão, DJU, 21.03.2002, ADI 2155-MC/PR, Pleno Rel. Sydney Sanches)” (ADI 3.673-MC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 03.03.2006).

“1. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Objeto. Admissibilidade.
Impugnação de decreto autônomo
, que institui benefícios fiscais.
Caráter não meramente regulamentar. Introdução de novidade normativa. Preliminar repelida. Precedentes. Decreto que, não se limitando a regulamentar lei, institua benefício fiscal ou introduza outra novidade normativa, reputa-se autônomo e, como tal, é suscetível de controle concentrado de constitucionalidade
. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Decreto nº 27.427/00, do Estado do Rio de Janeiro. Tributo. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS (...)” (ADI 3664, Relator(a): CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/06/2011, DJe-181 DIVULG 20-09-2011 PUBLIC 21-09-2011 EMENT VOL-02591-01 PP-00017 RTJ VOL-00219-01 PP-00187)

O Procurador-Geral de Justiça aduz, na peça inicial, que a norma impugnada – Decreto Estadual n. 452/2020 que autoriza a suspensão temporária de descontos decorrentes de empréstimos consignados, em folha de pagamento, dos servidores do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, pelo período de noventa (90) dias –
“afronta a competência privativa da União para legislar sobre direito civil, caracterizando, assim,
inconstitucionalidade formal, por usurpação de competência
”
, nos moldes do artigo 22, inciso I, da Constituição Federal.

Ressalta também como violados o artigo 1º,
caput
, artigo 3º, inciso I, e artigo 9º,
caput
, da Constituição Estadual.

Destarte, conquanto o autor da ação utilize como substrato de sua fundamentação a violação aos princípios constitucionais fundamentais (artigo 1º,
caput
, artigo 3º, inciso I, e artigo 9º,
caput
), disciplinados na Constituição Estadual
, elege como vulnerável o artigo
22, inciso I, da Constituição Federal
, que trata da competência privativa da União para legislar sobre direito civil.

Nesse ponto, ainda que a norma impugnada possa afrontar à Constituição Federal, não o faz em relação à Constituição Estadual, que
não prevê disposição específica a traduzir a competência privativa de ente federado para legislar sobre o tema invocado
(direito civil).

Vale dizer com isso que, o que existe é apenas uma
situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua em face da Constituição Estadual
, cuja apreciação não se revela possível por esta Corte Estadual.

E, com base nessa ordem de ideias,
indeferi monocraticamente a petição inicial
da Ação Direta de Inconstitucionalidade e extingui o processo, sem resolução de mérito, nos moldes do artigo 485, inciso I, do Código de Processo Civil, e artigo 4º da Lei n. 9.868/99, c/c artigo 51, inciso XIV, do RITJMT, ao fundamento de que, apesar de a norma impugnada afrontar à Constituição Federal (artigo 22, inciso I, CF), essa violação não se dá em relação à Constituição Estadual.

Entretanto, em sede de agravo regimental, o Procurador-Geral de Justiça argumenta que o artigo apontado como violado, afigura-se como
norma de reprodução obrigatória na Constituição Estadual
e, sob esse enfoque, pretende o provimento do recurso para que seja processada a ação direta de inconstitucionalidade

O Supremo Tribunal Federal tem admitido, para fins do disposto no artigo 125, § º, da Constituição Federal, que
“o que se revela essencial reconhecer, em tema de controle abstrato de constitucionalidade, quando instaurado perante os Tribunais de Justiça dos Estados-membros ou Distrito Federal e dos Territórios, é que o único instrumento normativo revestido de parametricidade, para esse específico efeito, é, somente, a Constituição estadual ou, quando for o caso, a Lei Orgânica do Distrito Federal. Jamais, porém, a própria Constituição da República”
(Rcl 25283 MC-AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 10/10/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-249 DIVULG 14-10-2020 PUBLIC 15-10-2020)

Vale dizer que o único instrumento jurídico revestido de
parametricidade
, para efeito de controle concentrado de constitucionalidade de leis ou de atos normativos estaduais ou municipais é, somente, a
Constituição do próprio Estado
, que se qualifica como norma de referência ou paradigma de confronto, mesmo nos casos em que a
Constituição Estadual incorporou ao seu texto norma de reprodução obrigatória da Constituição Federal
.

Nesse sentido:

“Essa percepção do alcance da norma inscrita no art. 125, § 2º, da Constituição, por sua vez, reflete-se na jurisprudência constitucional que o Supremo Tribunal Federal firmou na matéria ora em análise, sempre salientando que, em tema de fiscalização abstrata perante os Tribunais de Justiça locais, o parâmetro de controle a ser invocado (e considerado) nas ações diretas somente pode ser a Constituição do próprio Estado-membro, e não a Constituição da República (RTJ 135/12 – RTJ 181/7 – RTJ 185/373-374, v.g.), ainda que a Carta local haja formalmente incorporado ao seu texto normas constitucionais federais de observância compulsória pelas unidades federadas (RTJ 147/404, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ 152/371-373, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – RTJ 158/3, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ 177/1084 , Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ 183/936, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 1.529-QO/MT, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – Rcl 526/SP, Rel. Min. MOREIRA ALVES – Rcl 1.701-MC/RJ , Rel. Min. CELSO DE MELLO – Rcl 2.129-AgR/SP, Rel. Min. NELSON JOBIM)” (Rcl 25283 MC-AgR)

No caso dos autos, apesar de o autor trazer como violados o artigo 1º,
caput
, artigo 3º, inciso I, e artigo 9º,
caput
, da Constituição Estadual, invocando para exame de inconstitucionalidade os
princípios constitucionais fundamentais da Constituição Estadual
,
elegeu como vulnerável a regra do artigo 22, inciso I, da Constituição Federal
.

Todavia, resta saber se a norma do artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, que trata da competência privativa da União para legislar sobre direito civil, foi reproduzida no texto da Constituição Estadual, o que refletiria no processamento desta ação direta de inconstitucionalidade por este Tribunal de Justiça.

Ao que tudo indica, não. Ressalte-se que da análise dos dispositivos da Constituição Estadual, não se verifica qualquer comando constitucional que normatize tal competência.

Como se sabe, é característica dos entes federativos a repartição de competências. Nas palavras de José Afonso da Silva,
“competências são, assim, as diversas modalidades de poder de que servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções”
(SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2007).

A propósito:

“1.
As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito
. Princípio da predominância do interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. A Lei 4.132/2008 do Distrito Federal dispõe sobre a obrigatoriedade da apresentação de documento de identidade com foto no ato das operações com cartão de crédito e débito em conta. Tem por objeto normas de direito civil, tema inserido no rol de competências legislativas privativas da União (art. 22, I, da CF). 4.
Apesar de a lei impugnada tangenciar matéria ligada à proteção do consumidor, inserida na competência legislativa concorrente dos entes federativos União e Distrito Federal (art. 24, V, da CF), o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL entende que lei estadual que trata de relações de consumo não pode legislar sobre direito civil, notadamente sobre relações contratuais.
Precedentes desta CORTE
:
RE 877.596 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe de 29/6/2015 e ADI 4.701/PE, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 22/8/2014. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei 4.132/2008 do Distrito Federal.” (ADI 4.228, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 13/8/2018) (grifei).

Portanto, não há que se cogitar a possibilidade de controle de constitucionalidade estadual ao argumento de a norma constitucional federal ser de reprodução obrigatória pela Constituição do Estado.

É que o
artigo 1º,
caput
, artigo 3º, inciso I, e artigo 9º,
caput
, da Constituição Estadual, trazidos como parâmetro para o ajuizamento desta ação,
não guardam relação direta (ou implícita) com o artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, que delimita a
competência privativa da União

para legislar sobre direito civil
.

O que existe é apenas uma situação de
inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua
em face da Constituição Estadual
, cuja apreciação se revela incabível por este Tribunal.

De outro lado, destaca-se que, em razão da separação de competências entre os entes federados, é pacífico o entendimento no Supremo Tribunal Federal no sentido de que são inconstitucionais normas locais que tratam de matérias de competência privativa da União.

Não obstante, o tema –
suspensão temporária da cobrança das consignações voluntárias contratadas por servidores
– tem sido tratado, recorrentemente, pelos Municípios e Estados, desafiando a apreciação da matéria pela Suprema Corte, que tem perfilhado dos seguintes entendimentos:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI 8.842/2020 E DECRETO 47.173/2020, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
. EMPRÉSTIMOS CELEBRADOS E CONSIGNADOS. NORMA INSTITUIDORA DE SUSPENSÃO, POR 120 DIAS, DO CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES FINANCEIRAS.
USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE DIREITO CIVIL E DE POLÍTICA DE CRÉDITO. ART. 22, I E VII, DA CF
. CONVERSÃO EM JULGAMENTO DE MÉRITO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. I - Proposta de conversão da análise do referendo da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando que a presente ação direta encontra-se devidamente instruída, observando-se, ainda, a economia e a eficiência processual. Precedentes. II –
Os atos normativos questionados, ao interferirem na relação obrigacional estabelecida entre as instituições de crédito e os tomadores de empréstimos, adentraram na competência privativa da União, prevista no art. 22, I e VII, da Constituição Federal, para legislar sobre direito civil e política de crédito.
Precedentes
. III – Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 8.842/2020 e, por arrastamento, do Decreto 47.173/2020, ambos do Estado do Rio de Janeiro” (ADI 6495, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 23/11/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-285 DIVULG 02-12-2020 PUBLIC 03-12-2020) (grifei).

“EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 10.733/2020, do Estado do Rio Grande do Norte, que dispõe sobre a suspensão temporária da cobrança de créditos consignados. Inconstitucionalidade formal por violação ao art. 22, I e VII, CF. Inconstitucionalidade material por violação ao princípio da segurança jurídica. 1. Ação direta de inconstitucionalidade que impugna a Lei nº 10.733/2020, do Estado do Rio Grande do Norte, que dispõe sobre a suspensão da cobrança das consignações voluntárias contratadas por servidores públicos pelo prazo de até 180 (cento e oitenta) dias. 2.
Há vício de inconstitucionalidade formal por violação ao art. 22, I e VII, CF, que estabelecem competência privativa da União para legislar a respeito de direito civil e de política de crédito
.
Os Estados-membros não estão autorizados a editar normas acerca de relações contratuais, nem a respeito da regulação da consignação de crédito por servidores públicos
. A relevância das atividades desempenhadas pelas instituições financeiras demanda a existência de coordenação centralizada das políticas de crédito. 3. Há vício de inconstitucionalidade material por violação ao princípio da segurança jurídica, tendo em vista que a lei estadual promove intervenção desproporcional em relações privadas validamente constituídas. 4. Pedido julgado procedente. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que determina a suspensão temporária da cobrança das consignações voluntárias contratadas por servidores públicos estaduais” (ADI 6484, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 05/10/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-252 DIVULG 16-10-2020 PUBLIC 19-10-2020) (destaquei).

De tal modo, o legislador estadual, ao criar novas regras à cobrança dos consignados dos servidores públicos e entidades financeiras, invadiu competência privativa da União para legislar sobre direito civil e política de crédito (artigo 22, incisos I e VII, CF).

À luz dessas premissas, o ente estadual, ao elaborar ato normativo que trata de matéria de direito civil (relações contratuais) e política de crédito, p
rojeta-se no campo reversado à competência privativa da União, restando incabível o julgamento desta ação direta de inconstitucionalidade por este Tribunal de Justiça.

Por derradeiro, registro que este Órgão Especial, por maioria de votos,
na sessão de 13-5-2021
, negou provimento ao Recurso de Agravo Regimental e manteve a decisão monocrática, de relatoria da Desembargadora Maria Helena Gargaglione Póvoas, que indeferiu a petição inicial da
Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1015654-32.2020.8.11.0000
, ajuizada em face da Lei n. 6.547/2020, do Município de Cuiabá, que determinou a suspensão do pagamento de contratos de crédito consignado dos servidores públicos do Município de Cuiabá, por afrontar a competência privativa da União para legislar sobre direito civil (artigo 22, inciso I, CF), e, portanto, incabível o ajuizamento desta ADI nesta Corte de Justiça.

Pelo exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de agravo regimental e mantenho a decisão monocrática que indeferiu a petição inicial e julgou extinta a Ação Direta de Inconstitucionalidade, sem julgamento do mérito.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/07/2021