Tribunal: TJMT
Processo: 0004915-06.2014.8.11.0007
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2021-07-28
Data de publicação: 2021-08-13

Ementa:

Inteiro teor:
APELANTE(S):
IGREJA APOSTOLICA PRIMITIVA
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA
APELADO(S):
IGREJA APOSTOLICA PRIMITIVA
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA

Número do Protocolo: 130713/2017
Data de Julgamento: 28-07-2021

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ORDEINÁRIA - DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE LEI MUNICIPAL – IMPOSSIBILIDADE - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - EXTINÇÃO DO PROCESSO – RECURSOS PREJUDICADOS.
1 - O ordenamento jurídico brasileiro não contempla a declaração pura e simples de nulidade de lei municipal, como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, disciplinada pela Lei nº 9.882/1999.
2 - A ausência do interesse agir caracterizada pela inadequação da via eleita, induz o reconhecimento da carência da ação, em qualquer fase e grau de jurisdição.

APELANTE(S):
IGREJA APOSTOLICA PRIMITIVA
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA
APELADO(S):
IGREJA APOSTOLICA PRIMITIVA
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI
Egrégia Câmara:
Recursos de Apelação Cível interpostos por Igreja Apostólica Primitiva e Município de Alta Floresta, respectivamente, contra a sentença proferida pelo nos autos da Ação Declaratória de Nulidade de Lei Municipal, ajuizada pela primeira apelante, em face do Município de Alta Floresta, onde o Juiz julgou procedentes os pedidos, com resolução do mérito, para declarar a nulidade da Lei Municipal n. 2.191/2014, validando a redação original da Lei Municipal n. 1.818/2010, restituindo à autora a posição de donatária do imóvel sob a matrícula n. 22.035, junto ao RGI de Alta Floresta-MT, reintegrando-a na posse do aludido imóvel.
Nas razões de recurso, a igreja apelante alega preliminar de ilegitimidade ativa ad causam, em face da indevida representação do polo ativo; sustenta também a preliminar de nulidade processual por ausência de formação do litisconsórcio passivo necessária. No mérito, alega que não houve vício no processo legislativo com a edição da Lei Municipal n. 2.191/2014, porque esta teria sido editada com o objetivo de corrigir erro material constante na Lei Municipal n. 1.818/2010, no tocante à regularização do CNPJ da agremiação religiosa.
Por isto, pugnou pela reforma da sentença, a fim de ver declarada a legalidade da Lei Municipal n. 2.191/2014, de modo que seja mantida a sua posse e propriedade sobre o imóvel. Invocando o princípio da eventualidade, em caso de não ser reformada a sentença, pugna pelo direito à indenização pelas benfeitorias realizadas no local.
Por sua vez, o Município de Alta Floresta alega que não possui interesse quanto à reforma de mérito da ação, mas tão somente no que diz respeito ao valor dos honorários arbitrados, pedindo que seja minorado, em observância aos §§ 2º e 4º, do art. 85, do CPC.
A contrarrazões vieram às fls. 241-245-TJ.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça arguiu preliminar de inadequação da via eleita; quanto à preliminar de ilegitimidade ativa disse que deve ser parcialmente acolhida, embora por outros fundamentos; rechaçou a preliminar de nulidade por ausência do litisconsórcio passivo necessário e, no mérito, recomendou a declaração de inconstitucionalidade das leis municipais objeto da ação, observando o art. 97, da Constituição da República, que trata da reserva de plenário. Acaso não acolhida, pede seja desprovido o recurso (fls. 280-284-v-TJ)
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
EXMO. SR. DR. MARCELO FERRA DE CARVALHO (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
A despeito das preliminares arguidas pela apelante, a situação jurídica impõe acolher a preliminar prejudicial das demais, que, no caso, é a inadequação da via eleita, nos termos da manifestação do Ministério Público.
Vejamos.
Na origem, a Igreja Apostólica Primitiva (CNPJ 18.257.717/0001-89) ajuizou Ação Declaratória de Nulidade de Lei Municipal em face do Município de Alta Floresta e Igreja Apostólica Primitiva (CNPJ 13.279.873/0001-27), na pessoa de seu presidente, Cezar da Cruz.
Nos fundamentos da ação, a autora alegou que, através da Lei Municipal n. 1.818/2010, houve a autorização para que o Município de Alta Floresta lhe doasse um lote (Lote LP N3/1A, Setor N3, desmembrado do Lote LP N3/1, com área de 1.000,00m2 (um mil metros quadrados). Todavia, após a realização da doação, foi promulgada a Lei Municipal n. 2.191/2014, a qual tramitou sob regime de urgência especial, e que alterou o artigo 1º da Lei Municipal n. 1.818/2010, alterando a entidade donatária para Igreja Apostólica Primitiva (CNPJ 13.279.873/0001-27).
Daí que a autora, ora apelante, argumentou que não houve qualquer justificativa para a adoção do regime de urgência especial; disse que cumpriu as condições da doação anteriormente realizada e, portanto, que seria incabível a revogação da doação, de forma unilateral.
Apreciando o pedido, ao sentenciar, o juiz decidiu que:
“(...) além da inexistência de processo administrativo para justificar a alteração da donatária, bem como da inexistência de justa causa para a revogação da doação, não houve, por parte da Autora, autorização ou anuência ao ato praticado pelas requeridas.
Em consequência, NULA foi a alteração legislativa a qual modificou a donatária do imóvel descrito na exordial, constituindo a segunda requerida em tal posição.
Nesse ponto, ressalto que o próprio Município, em suas alegações finais (fls. 143/144), reconhece que incidiu em erro ao realizar tal alteração legislativa.

ISTO POSTO, JULGO PROCEDENTES os pedidos, com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, inciso I do CPC, para DECLARAR a nulidade da Lei Municipal n. 2.191/2014.
Ainda, DECLARO válida a redação original da Lei Municipal n. 1818/2010, restituindo à autora a posição de donatária do imóvel sob matrícula n. 22.035 junto ao Cartório do RGI desta Comarca.

Com efeito, o que se verifica é que o magistrado singular, ao rótulo de nulidade, acabou por declarar sem efeito um ato normativo, que foi exatamente o que a autora buscou, por meio da ação declaratória, que, como será demonstrado, não é o meio hábil para tanto.
De fato, a autora promoveu a ação declaratória de nulidade de Lei Municipal, buscando, assim, a nulidade da Lei n. 2.194/2014, por defeito no seu processo legislativo. Logo, o que se constata é que a pretensão, revestida de declaração de nulidade, é em verdade, a declaração incidental de inconstitucionalidade, que, no caso, não é a causa de pedir, mas é o próprio pedido principal.
Isso porque, conforme asseverado pela douta Procuradoria-Geral de Justiça, a igreja recorrida buscou essencialmente, o reconhecimento da inconstitucionalidade de “lei em tese”, por vício formal, buscando valer-se da via ordinária como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, o que é inadmitido pela doutrina e jurisprudência pátria, haja vista que, mesmo na modalidade do controle de constitucionalidade difuso, de modo incidental, à luz do caso concreto, a inconstitucionalidade deve dar-se como causa de pedir e não pedido principal.
Com efeito, inexiste na ordem jurídica pátria a possibilidade de obter a nulidade de lei, por vício formal, relativo a defeito no processo legislativo, como questão principal, eis que o caminho, como é cediço, está estritamente delineado pela Constituição e pelas normas infraconstitucionais.
Ademais, o pedido principal, feito por pessoa jurídica de direito privado, é a declaração de nulidade de lei, em razão de defeito em seu processo legislativo, visando a restauração de texto modificado, em que a doação de um terreno público lhe beneficia. Logo, é inquestionável ser inviável o pedido de “nulidade de lei”, nestes termos.
Neste sentido é a jurisprudência, senão, vejamos:
AÇÃO POPULAR – PRETENSÃO À DECLARAÇÃO DE "NULIDADE" DAS LEIS MUNICIPAIS N.º 6.663/2018 E N.º 6. 803/2019, COM A RESTITUIÇÃO DOS VALORES PERCEBIDOS POR SERVIDORES EFETIVOS DO MUNICÍPIO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO, A TÍTULO DE GRATIFICAÇÃO ESPECIAL PELO EXERCÍCIO DE DETERMINADOS CARGOS COMISSIONADOS – Sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito – Manutenção que se impõe – Descabimento do ajuizamento da ação popular – Pedido principal de declaração de inconstitucionalidade das leis municipais mencionadas e consequente ressarcimento de valores – Precedentes. Apelo e reexame necessário desprovidos. (TJ-SP - AC: 10228892420198260564 SP 1022889-24.2019.8.26.0564, Relator: Spoladore Dominguez, Data de Julgamento: 13/04/2021, 13ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 13/04/2021)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE LEI MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL ALTERNATIVA. DESCABIMENTO. EXTINÇÃO DO PROCESSO.
1. Nosso ordenamento jurídico não contempla, ainda que em sede de ação civil pública, a declaração pura e simples de nulidade de lei municipal, como sucedânea da ação direta de inconstitucionalidade, disciplinada pela Lei nº 9.882/1999. 2. Igualmente, revela-se descabido pleito alternativo, a título de incidente de inconstitucionalidade, se o autor não formula nenhuma pretensão principal autônoma, à qual constituirá pressuposto lógico e necessário de sua solução . 3. A ausência do interesse agir caracterizada pela inadequação da via eleita, induz o reconhecimento da carência da ação, em qualquer fase e grau de jurisdição. RECURSO PREJUDICADO. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. (TJ-GO - AC: 862326520128090067 GOIATUBA, Relator: DES. JEOVA SARDINHA DE MORAES, Data de Julgamento: 07/07/2015, 6A CAMARA CIVEL, Data de Publicação: DJ 1827 de 16/07/2015) (destaquei)

É irrefutável o entendimento de que qualquer ato legislativo contrário à constituição é nulo, contudo, a grosso modo, sem descer às minúcias do tema, por demais complexo, realce que o seu controle concentrado deve ser exercitado através de ação direta de inconstitucionalidade, regulamentada pela Lei nº 9.882/1999.
Em caráter individual, por assim dizer, defrontamos com o incidente de inconstitucionalidade, que também constitui um controle de forma difusa, configurando uma verdadeira questão prejudicial, na medida em que não se busca a real declaração de inconstitucionalidade do ato, mas sim a sua inaplicabilidade ao caso concreto, entre as partes, como pressuposto indispensável à solução do litígio principal.
A propósito desta questão incidental, valiosa é a orientação do eminente Ministro Luís Roberto Barroso, em sua monumental obra: Controle De Constitucionalidade No Direito Brasileiro, Ed. Saraiva, 6ª edição, 2012, p. 117:
A segunda característica a ser destacada no controle incidental é que o reconhecimento da inconstitucionalidade da lei não é o objeto da causa, não é a providência postulada. O que a parte pede no processo é o reconhecimento do seu direito, que, todavia, é afetado pela norma cuja validade se questiona. Para decidir acerca da constitucionalidade ou não da norma. Por isso se diz que a questão constitucional é uma questão prejudicial: porque ela precisa ser decidida previamente, como pressuposto lógico e necessário da solução do problema principal. (destaquei).

No caso concreto, percebe nitidamente da exordial que a autora buscou pura e simplesmente a declaração de “nulidade” da lei municipal, cujo processo legislativo não teria sido obedecido. O reconhecimento de “nulidade” da lei municipal, então, é o objeto fim.
Dessarte, constatando-se a inadequação do instrumento processual eleito pela instituição autora, notadamente no que se diz respeito à forma como foi abordada a questão da nulidade da lei, forçoso reconhecer a ausência do interesse processual inicialmente retratado e, por conseguinte, a carência de ação.
Em face do exposto, considero prejudicado o recurso de apelação interposto por ambas as partes e, acolhendo a preliminar arguida pelo Ministério Público, com fulcro no art. 485, inciso VI, do CPC, encaminho o voto para declarar extinto o processo, sem resolução de mérito, ante a falta de interesse de agir da autora, em sua modalidade adequação.
É como voto.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (Relator), DR. YALE SABO MENDES (1º Vogal) e DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA (2º Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, JULGARAM PREJUDICADO O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 28 de julho de 2021.

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DOUTOR GILBERTO LOPES BUSSIKI - RELATOR