Tribunal: TJMT
Processo: 1000792-57.2019.8.11.0011
Relator(a): MARCIO VIDAL
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-01-25
Data de publicação: 2021-01-30

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000792-57.2019.8.11.0011
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Cabimento, Obrigação de Fazer / Não Fazer, Liminar]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CURVELANDIA - CNPJ: 04.217.647/0001-20 (APELANTE), EDMILSON VASCONCELOS DE MORAES - CPF: 690.343.541-72 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CURVELANDIA - CNPJ: 04.217.647/0001-20 (REPRESENTANTE), ANTONIO PEREIRA DA SILVA - CPF: 800.717.081-20 (APELANTE), EMERSON RODRIGUES DA SILVA - CPF: 814.280.491-34 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), ANTONIO PEREIRA DA SILVA - CPF: 800.717.081-20 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR E NO MÉRITO PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

E M E N T A

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO – AFASTADA – LOTEAMENTO CLANDESTINO – OBRAS DE INFRAESTRUTURA BÁSICA NÃO REALIZADAS – PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO E DE REGULARIZAÇÃO NÃO EXERCIDO PELO PODER PÚBLICO – OMISSÃO CONFIGURADA – RESPONSABILIDADE PRINCIPAL DO LOTEADOR – SUBSIDIARIAMENTE DO ENTE MUNICIPAL – DANO MORAL COLETIVO – INEXISTENTE – PROVIMENTO PARCIAL.

O Município é parte legítima para figurar no polo passivo de Ação Civil Pública, proposta com vistas a regularizar e fazer com que as obras de infraestrutura no loteamento urbano sejam realizadas, já que tem o poder-dever de agir para que o empreendimento irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição.

A responsabilidade pela implantação da infraestrutura no loteamento privado é do loteador. Contudo, tal encargo transfere-se, subsidiariamente, para o Município, como decorrência do dever constitucional de fiscalização da ocupação do solo urbano e seu parcelamento.

Inexistindo comprovação de que a implementação de loteamento clandestino tenha causado dano ambiental e lesão moral na coletividade, deve-se afastar a condenação.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Município de Curvelândia, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Primeira Vara da Comarca de Mirassol D’Oeste que, nos autos da Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer, proposta pelo Ministério Público Estadual, julgou procedente o pedido inicial, para determinar que o Apelante e Antônio Pereira da Silva, regularizem, no prazo não superior a 01 (um) ano, o loteamento Santo Antônio, providenciando toda a obra de infraestrutura necessária, bem assim para condená-los ao pagamento de indenização, a título de dano moral coletivo, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), devidamente atualizado (id. 47482144, págs. 01/10).

O Recorrente pretende a reforma da sentença recorrida, levantando a preliminar de ilegitimidade passiva. No mérito, defende que a sua responsabilidade é subsidiária, de modo que a obrigação deve ser exigida do loteador.

Argumenta que o dano moral coletivo deve ser excluído, já que inexiste nexo de causalidade entre a atuação da municipalidade e dos atos ilícitos praticados que resultaram em danos ambientais e urbanísticos.

Defende que o
quantum
indenizatório mostra-se exorbitante, pugnando por sua redução.

O Ministério Público Estadual apresentou suas contrarrazões ao Apelo, rebatendo a argumentação esposada nas razões recursais e, ao final, pugna por seu desprovimento (id. 47482169, págs. 01/14).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra do Dr. Luiz Alberto Esteves Scaloppe, opina pelo desprovimento do Recurso (id. 53785958, págs. 02/06).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Como explicitado no relatório, trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Município de Curvelândia, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Primeira Vara da Comarca de Mirassol D’Oeste que, nos autos da Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer, proposta pelo Ministério Público Estadual, julgou procedente o pedido inicial.

Denota-se dos autos que o Ministério Público Estadual propôs Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer contra o Município de Curvelândia e Antônio Pereira da Silva, objetivando a regularização do loteamento denominado de Santo Antônio, bem assim a realização de obras de infraestrutura necessária.

Afirmou, na inicial, que, no ano de 2015, recebeu uma representação de um morador do Município de Curvelândia, relatando que possui um loteamento regularizado na referida cidade, mas há diversos outros irregulares, e que as pessoas estão comercializando lotes livremente.

Salientou que ficou constatado no Inquérito Civil n. 04/2015 que há vários loteamentos naquele Município, sem asfalto, rede de esgoto, rede elétrica e de água, ou seja, sem qualquer infraestrutura básica.

Argumentou que, por omissão do ente público municipal, foi implementado o loteamento clandestino Santo Antônio, de propriedade do loteador Antônio Pereira da Silva, que não possui ruas asfaltadas, calçadas, rede de esgoto e de água, galerias pluviais, guia e iluminação pública.

Ao final, pleiteou que o loteador fosse compelido, de forma solidária, com o Município de Curvelândia, a proceder à regularização do loteamento.

A Magistrada de piso, ao apreciar o pedido, julgou-o procedente, nos seguintes termos:

Ante o exposto,
JULGO PROCEDENTES
os pedidos vertidos na inicial, confirmando a liminar deferida, para o fim de determinar que
ANTONIO PEREIRA DA SILVA
e
MUNICÍPIO DE CURVELÂNDIA/MT
regularizem, em prazo não superior a 1 (um) ano, o loteamento denominado Santo Antônio, realizando as obras necessárias à regularização da infraestrutura do local. E ainda, para
CONDENAR
, considerando a situação fática, bem como os critérios norteadores para o arbitramento do dano, como condição econômica dos ofendidos e grau de culpabilidade dos agressores, bem como a extensão e gravidade da intensidade da lesão, os requeridos solidariamente ao pagamento de indenização por danos morais coletivos no importe de
R$ 10.000,00 (dez mil reais)
, acrescidos de juros de 1% ao mês desde a citação e correção monetária pelo INPC a partir desta decisão, valor a ser destinado ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, nos termos do art. 13 da Lei 7.347/85; se não houver, aplique-se o disposto no § 1
o
.

Inconformado, o Município de Curvelândia interpôs o presente Recurso de Apelação Cível.

Inicialmente, cumpre analisar a preliminar, suscitada pelo Apelante.

Da Preliminar de Ilegitimidade Passiva do Município de Curvelândia

O Apelante defende sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação de base, salientando que não houve negligência na implantação do loteamento em área particular.

A Lei n. 6.766/1979 que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, em seu artigo 40, estabelece a obrigatoriedade de regularização do loteamento pelo ente público demandado. Veja-se:

Art . 40 - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

Em que pese à lei ter utilizado a expressão “poderá regularizar”, a jurisprudência do STJ é uníssona, no sentido de que tal dispositivo legal, na verdade, fixa um poder-dever, ou seja, um atuar vinculado da municipalidade.

A propósito, perfilho o seguinte julgado:

PROCESSUAL CIVIL
–
LOTEAMENTO
–
MUNICÍPIO
–
PODER-DEVER
–
LEGITIMIDADE. 1. A jurisprudência do STJ é no sentido de que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada. 2. Agravo Regimental não provido. (AgRg no AREsp 446.051/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/03/2014, DJe 22/04/2014).

Dessarte, em vista de a Administração Municipal ter sido omissiva, permitindo a implantação de loteamento clandestino, o Município é parte legítima para figurar no polo passivo de ação que vise tanto à regularização do loteamento, como ao pagamento de indenização a título de dano moral coletivo.

Registro que o Recorrente não trouxe nenhum documento que demonstre ter agido no sentido de evitar que o loteamento clandestino fosse implementado, nem sequer notificou o loteador sobre a irregularidade cometida.

Por tais razões, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Curvelândia.

Do Mérito

Colhe-se dos autos que a presente ação se apoiou no Procedimento Investigatório, instaurado pelo Ministério Público Estadual para averiguar as irregularidades no loteamento Santo Antônio, no Município de Curvelândia.

Da Responsabilidade Subsidiária

A Constituição da República Federativa do Brasil, em seus artigos 30, inciso VIII e 182, deixa expresso que compete aos Municípios promover o ordenamento territorial, por meio de planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Veja-se:

Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - (...);

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

A Lei Federal n. 6.766/1979, em seu artigo 2
o
, deixa expresso que o parcelamento do solo urbano pode ser feito, mediante o loteamento ou desmembramento, e quais são as
exigências de infraestrutura básica que devem ser observadas quando do parcelamento do solo urbano. Veja-se:

Art. 2º.
O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento
, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes.

§ 1º - Considera-se
loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.

§ 2º- (...)

§ 5
o
-
A infra-estrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação.

§ 6
o
- A infra-estrutura básica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS)
consistirá, no mínimo, de:

I - vias de circulação;

II - escoamento das águas pluviais;

III - rede para o abastecimento de água potável; e

IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar.
(Destaquei).

A Lei n. 235, de 28 de novembro de 2012, do Município de Curvelândia/MT, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, determina que o loteamento deveria ser submetido à aprovação do órgão competente da Prefeitura e ter pavimentação asfáltica, rede de abastecimento de água, energia elétrica, etc.,
in verbis:

Art. 2 - Todo o parcelamento do solo com características urbanas dentro do território Municipal, mesmo que fora do Perímetro Urbano da sede do Município, deve ser justificado na sua necessidade e submetido à aprovação do órgão competente da Prefeitura Municipal, obedecidas as diretrizes desta lei.

Art. 5 - A infraestrutura básica dos loteamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de drenagem das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, rede de distribuição de energia elétrica e vias de circulação.

Da análise detida dos documentos, instruidores do caderno processual, verifico que o Sr. Antônio Pereira da Silva, loteador do bairro Santo Antônio, não cumpriu as determinações constantes da legislação pertinente, visto que criou o bairro sem a infraestrutura mínima.

Com efeito, as provas documentais constantes do caderno processual comprovam que o bairro Santo Antônio foi instituído sem que os requisitos mínimos, previstos na lei de parcelamento do solo urbano, fossem preenchidos, uma vez que não tem asfalto, calçada, rede de esgoto e de água, galeria de águas pluviais (id. 47482012, págs. 28/30).

O próprio loteador, na sua contestação, confirma que o loteamento não cumpriu as exigências legais. Veja-se (id. 47482030, pág. 09):

(...) Importante ressaltar que o Sr. Antônio Pereira da Silva é morador da cidade de Curvelândia desde a sua fundação, tendo acompanhado o desenvolvimento desta cidade.

Ao perceber a necessidade de expansão do núcleo urbano, e em razão da proximidade da sua propriedade com a área urbana da cidade, decidiu lotear.

Fez como todos os outros loteadores fizeram, abriu ruas, instalou rede elétrica, rede de agua, parcelou o solo obedecendo o tamanho legal.

Jamais tinha conhecimento de que estava cometendo qualquer irregularidade, já que todos os parcelamentos de solo naquela cidade eram feitos da mesma forma.

Vê-se, portanto, que a omissão do ente público municipal é incontroversa, já que permitiu a implementação de loteamento clandestino.

A Lei n. 6.766/1979 foi expressa, no sentido de que o Município, ao verificar a existência de loteamento clandestino, deve notificar o loteador para suprir a falta,
in verbis
:

Art. 38
.
Verificado que o loteamento ou desmembramento não se acha registrado ou regularmente executado ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, deverá o adquirente do lote suspender o pagamento das prestações restantes e notificar o loteador para suprir a falta.

§ 1º (...).

§ 2º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, ou o Ministério Público, poderá promover a notificação ao loteador prevista no
caput
deste artigo.

Na hipótese de o loteador não atender à notificação, o Município, nos termos do artigo 40, da referida lei, tem a faculdade de realizar o necessário, ressarcindo-se, posteriormente:

Art. 40 -
A Prefeitura Municipal
, ou o Distrito Federal quando for o caso,
se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

§ 1º (...).

§ 4º
A Prefeitura Municipal
, ou o Distrito Federal quando for o caso,
para assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados.
(Negritei).

Nota-se que o artigo 40 não se refere à responsabilidade, mas ao simplificado procedimento para a efetivação de políticas públicas de desenvolvimento urbano, pois a obrigação é do empreendedor.

Entrementes, quando o empreendedor procede ao loteamento de solo urbano, sem a observância das regras legais, e a Municipalidade, ciente, não toma nenhuma medida para impedi-lo, ou seja, não cumpre o seu dever de fiscalizar, é possível ser responsabilizada. Logo, não há dúvidas de que a
responsabilidade do Município é subsidiária.

Aliás, o entendimento jurisprudencial é pacífico, no sentido de que, em se tratando de regularização de loteamento irregular, deve-se, primeiro, cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações, para, depois, em caso de descumprimento, exigir do ente municipal, o cumprimento de seu dever, à luz do princípio da indisponibilidade do interesse público.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL
–

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL
–
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
–
APLICABILIDADE
–
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
–
URBANÍSTICO
–
LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO
–

RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO
–
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA
–
APLICAÇÃO DE MULTA
–
ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
–

DESCABIMENTO.

I – (...).

II -
É subsidiária a responsabilidade do Município pela execução das obras de infraestrutura indispensáveis à regularização de loteamentos clandestinos, sem prejuízo de ação regressiva em face dos empreendedores. Precedentes.

III – (...). (AgInt no REsp 1403738/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 16/03/2020, DJe 23/03/2020). (Negritei).

Frise-se que, no caso em tela, a omissão do Município de Curvelândia é evidente, incontestável, visto que permitiu que o loteamento Santo Antônio fosse implementado, sem que o loteador tivesse cumprido as obrigações exigidas na lei de regência.

Assim, em vista de o loteador ter violado o direito à infraestrutura urbana, o Poder Público Municipal, caso o responsável principal não proceda à sua regularização, passou a ser o responsável pela regularização
lato sensu
do citado loteamento.

Diante disso, tenho que o Apelo, quanto a este ponto, deve ser provido para reconhecer que, na espécie, a responsabilidade do Município de Curvelândia é subsidiária.

Do Dano Moral Coletivo

O Ministério Público Estadual, ao postular a condenação dos Requeridos ao pagamento de indenização por dano moral coletivo, salientou o seguinte:

No feito em lume, o ato ilícito encontra-se estampado nos autos, eis que o requerido implementou loteamento sem a aprovação do Projeto necessário junto ao Poder Executivo Municipal, e não bastando, ao que tudo indica, comercializou diversos lotes, auferindo lucro sobre um loteamento clandestino.

Tratando-se de interesse transindividual, é prescindível a comprovação efetiva dos danos morais, eis que, diferente do dano moral individual, possui caráter punitivo, e não meramente reparador. Além do caráter punitivo, tem-se ainda o objetivo de desestimular práticas ilícitas em detrimento da sociedade. (...).

Não obstante prescindível,
in casu
há evidências de ocorrência de dano moral coletivo, o qual resta demasiadamente demonstrado. Isso, pois, como já demonstrado outrora, a ausência da infraestrutura mínima em loteamento acarreta diversos prejuízos a sociedade transindividual, comprometendo a qualidade de vida e do meio ambiente.

O dano moral difuso afeta não só os moradores, mas sim a sociedade como um todo, eis que o direito a qualidade de vida e ao meio ambiente é garantido a todos. Assim, ainda que não seja morador do loteamento, a sociedade como um todo sofre com a ausência de infraestrutura, com a ausência de rede de esgoto, vias de circulação, áreas de lazer, calcadas para pedestres transitar, área para passeios etc.

Da análise da argumentação esposada pelo Recorrido, na inicial, entendo que se mostrou genérica e, portanto, incapaz de justificar a condenação ao pagamento de indenização por dano moral coletivo.

Ademais, o conjunto probatório não demonstra a ocorrência de abalo à moral da coletividade, visto que não se demonstrou qualquer lesão ao meio ambiente, mas apenas irregularidades que devem ser sanadas para adequação à Lei do Parcelamento do Solo Urbano.

Ademais, é incontestável que os adquirentes dos lotes tinham conhecimento da falta de infraestrutura do loteamento e, logicamente, da sua clandestinidade, de modo que não há falar em dissabores causados aos compradores de boa-fé.

Da mesma forma, não visualizo que a ilegalidade praticada tenha ofendido a moral da sociedade. Logo, a condenação ao pagamento de indenização a título de dano moral coletivo deve ser afastada da sentença recorrida.

Corroborando o entendimento, perfilho o seguinte julgado:

APELAÇÃO CÍVEL
–
DIREITO AMBIENTAL
–
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
–
MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE
–
REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO
–
PODER-DEVER DO ENTE PÚBLICO
–
RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO
–
LOTEAMENTO IRREGULAR
–
CONDENAÇÃO DO REQUERIDO NA REPARAÇÃO PELOS DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS
–
POSSIBILIDADE
–
CONDENAÇÃO EM DANOS MORAIS COLETIVOS
–
AUSÊNCIA DE PROVAS
–
DANOS MORAIS COLETIVOS NÃO VERIFICADOS.

- Compete aos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo.

- O Município deve fiscalizar os loteamentos, sendo que, tem o dever de, em caso de irregularidade, promover a regularização territorial e, sendo o caso, poderá buscar eventuais reparações contra os responsáveis pela irregularidade.

-
O dano moral coletivo em âmbito ambiental é verificado quando o prejuízo atinge a esfera moral de uma coletividade especifica, como quando se constata a degradação do meio ambiente em que determinada coletividade vive ou se observa a queda da qualidade de vida do coletivo. Ou seja, é necessário que esse dano tenha causado prejuízos constatáveis a certas pessoas.
(TJMG - Apelação Cível n. 1.0024.09.457084-3/001, Relator(a): Des.(a) Dárcio Lopardi Mendes, 4ª Câmara Cível, julgamento em 29/08/2019, publicação da súmula em 03/09/2019). (Destaquei).

Nessa esteira, o Apelo deve ser provido para excluir da sentença recorrida a determinação de pagamento de indenização a título de dano moral coletivo.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Curvelândia e, no mérito,
PROVEJO, EM PARTE,
o Apelo, para reconhecer a responsabilidade subsidiária do ente municipal e excluir a condenação ao pagamento de indenização por dano moral coletivo, mantendo, contudo, a sentença nos demais pontos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/01/2021