Tribunal: TJMT
Processo: 0030001-47.2009.8.11.0041
Relator(a): GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-05-31
Data de publicação: 2021-06-17

Ementa:

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0030001-47.2009.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Liminar, Transporte Terrestre]
Relator: Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[CLAUTUR VIAGENS E TURISMO LTDA - CNPJ: 06.298.914/0001-67 (APELANTE), EDUARDO GOMES SILVA FILHO - CPF: 995.738.571-20 (ADVOGADO), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELADO), EMERSON DE ALMEIDA DE SOUZA - CPF: 522.474.301-04 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), VANIELE MENDES FIOR DE CASTRO - CPF: 732.006.621-15 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – ASSISTENTE LITISCONSORCIAL – NÃO CABIMENTO - SUSPENSÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS – LICENÇA PRECÁRIA – ILEGALIDADE DO ATO COATOR NÃO COMPROVADA – COMPETÊNCIA DA AGER – PODER DE FISCALIZAÇÃO – AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO – RECURSO DESPROVIDO.

Incabível o ingresso de terceiro na qualidade de assistente litisconsorcial em mandado de segurança, seja pela incompatibilidade do procedimento e do instituto processual de intervenção de terceiros, seja por ausência de permissivo legal
(STF, SL 1054 AgR-ED-AgR).

A AGER – Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos de Mato Grosso detém do poder de fiscalização das concessões e permissões do serviço público de transporte intermunicipal de passageiros (Lei Complementar n. 66/99 e Lei Complementar n. 149/2003).

As permissões e concessões que envolvem a prestação de serviço público de transporte intermunicipal de passageiros devem se dar mediante prévia licitação, de modo que a suspensão de autorização, a título precário, para prestação desse serviço, não viola direito líquido e certo a ser resguardado por mandado de segurança.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de apelação cível interposto por
Clautur Viagens e Turismo Ltda.
, em face da sentença que, nos autos do mandado de segurança impetrado contra ato da
Presidente da

Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso
, revogou a liminar anteriormente concedida e denegou a segurança vindicada.

Nas razões de recurso, sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença, ante a inobservância do disposto nos artigos 119 e 120 do CPC, quanto à inclusão de assistente litisconsorcial sem prévia intimação das partes para manifestação.

Quanto ao mérito, aduz que não foi analisada a questão de incompetência da AGER para suspender a vigência das licenças precárias que lhe foram concedidas pela SINFRA e, também, a violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa, tendo em vista que não lhe foi oportunizada a se defender em prévio e regular procedimento administrativo.

Em outro ponto, alega que não há lesão a ordem e a segurança pública quando as decisões provisórias, como no caso de concessão de licença precária para exploração de serviço de transporte intermunicipal, garantem a continuidade da prestação de serviço público.

Discorre sobre os princípios da administração pública e salienta que a interrupção do uso das linhas de transporte intermunicipal de passageiros que liga Cuiabá-Sapezal (via Tangará da Serra e Comodoro), provoca grave lesão à ordem pública, pois além da ofensa ao direito constitucional de ir e vir dos moradores da região, a situação ocasiona prejuízos a sua empresa e seus funcionários, que dependem exclusivamente da atividade por ela desenvolvida.

Pede o provimento do recurso, para acolher a preliminar de nulidade da sentença, por não lhe ter sido oportunizado a manifestação quanto aos fatos apresentados pela assistente litisconsorcial e, no mérito, que seja concedida a segurança vindicada.

Contrarrazões apresentada pela AGER, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pelo acolhimento da preliminar suscitada e, no mérito, pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO (PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA)

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

A apelante sustenta a preliminar de nulidade da sentença, ante a ausência de intimação para manifestar acerca dos fatos e documentos trazidos pelo assistente litisconsorcial, que foi admitido pelo juízo
a quo
.

No caso, não obstante tenha o Juízo
a quo
determinado a inclusão da empresa no polo passivo da ação, como assistente litisconsorcial, o Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento no sentido de que a ausência de exclusividade na exploração do serviço público de transporte de passageiros afasta o litisconsórcio passivo necessário.

Vejamos,
in verbis
:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
MANDADO DE SEGURANÇA. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. EXPLORAÇÃO DE LINHA RODOVIÁRIA. INEXISTÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO OU DE HIPÓTESE DE ASSISTÊNCIA LITISCONSORCIAL.
1. Litisconsorte é parte, e não terceiro, na relação processual. Assim, para legitimar-se como litisconsorte é indispensável, antes de mais nada, legitimar-se como parte. Em nosso sistema, salvo nos casos em que a lei admite a legitimação extraordinária por substituição processual, só é parte legítima para a causa quem, em tese, figura como parte na relação de direito material nela deduzida. 2. A assistência litisconsorcial supõe, conforme o art. 54 do CPC, a existência de uma relação jurídica material entre o assistente e o adversário do assistido que pode ser afetada pela sentença de mérito. 3. No caso concreto, a empresa Salutran Serviço Auto Transporte Ltda. não figura na relação de direito material objeto da demanda, sendo que a relação jurídica que mantém com a Administração não será afetada, qualquer que seja o resultado da causa. Precedentes da 1ª Turma: REsp 617.258/RJ, DJ de 07.12.2006; REsp 763019, DJ de 20.09.07 4. Recurso especial a que se nega provimento.” (REsp 1065574/RJ, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/10/2008, DJe 20/10/2008) (destaquei)

Além disso, o entendimento consolidado nos Tribunais Superiores, é de que é incabível a intervenção de terceiros no rito procedimental do mandado de segurança,
in verbis
:

“Agravo regimental nos embargos de declaração no agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão de indeferimento de ingresso de terceiro como assistente litisconsorcial. Descabimento do pedido em sede de suspensão. Ausência de interesse recursal. Agravo regimental não provido. 1.
A decisão agravada lastreou-se na pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de que, sendo incabível o ingresso de terceiro na qualidade de assistente litisconsorcial em mandado de segurança
, também o seria em relação às suspensões. Precedentes. 2. O pedido de ingresso da agravante como terceira prejudicada foi realizado a destempo, tratando-se, portanto, de matéria alcançada por preclusão, inexistindo, assim, interesse recursal para a interposição de recurso. 3. Ainda que subsistisse interesse recursal, as alegações trazidas constituem inovação em relação à matéria fática deduzida na ação originária, não sendo cabível sua análise na estreita via da presente contracautela. 4. Agravo regimental não provido.” (SL 1054 AgR-ED-AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 27/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-091 DIVULG 16-04-2020 PUBLIC 17-04-2020) (destaquei)

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE INGRESSO NO FEITO COMO ASSISTENTE LITISCONSORCIAL. DESCABIMENTO. GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE VIDA. VIOLAÇÃO DE ENUNCIADO DE SÚMULA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 518/STJ. CONTROVÉRSIA SOLUCIONADA COM BASE EM LEI LOCAL. SUMULA 280/STF. 1.
O ingresso nos autos como assistente litisconsorcial não é compatível com o rito do Mandado de Segurança, nos termos do art. 24 da Lei n. 12.016/09 (AgRg no MS 16.702/DF, Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Seção, DJe 22/10/2015)
. 2. Acerca da possível violação à Súmula 339/STF e Súmula Vincunlante 37/STF, a irresignação não merece conhecimento. Isso porque, consoante jurisprudência do STJ, para fins do art. 105, III, "a", da CF, não é cabível recurso especial fundado em alegada violação de enunciado de súmula. Precedente. 3. O Tribunal a quo, analisou o direito à gratificação pretendida, valendo-se da interpretação de legislação local. Incide, na espécie, a Súmula 280/STF. 4. Agravo interno não provido.” (AgInt no AREsp 885.847/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/05/2018, DJe 21/05/2018) (destaquei)

Nesse contexto, mostra-se incabível a intervenção voluntária de terceiro, na condição de assistente no processo de mandado de segurança, seja pela incompatibilidade do procedimento e do instituto processual de intervenção de terceiros, seja por ausência de permissivo legal.

Sendo assim, não há falar em nulidade da sentença, ante a ausência de intimação da parte impetrante para manifestar sobre a inclusão do assistente litisconsorcial, pois inadmissível na espécie.

VOTO (MÉRITO)

EXMO. SR. DR. GILBERT LOPES BUSSIKI.

Egrégia Câmara:

Trata-se de mandado de segurança impetrado por Clautur Viagens e Turismo Ltda. em face de ato atribuído a Presidente da AGER – Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso, que suspendeu os efeitos das Autorizações Precárias n. 002/2009 e 003/2009 expedidas pela Secretaria de Infraestrutura de Mato Grosso, sem observar a sua incompetência e o devido processo administrativo, sendo-lhe privada do direito ao contraditório e a ampla defesa.

O juízo
a quo
denegou a segurança, por entender que a impetrante, ora apelante, não se submeteu a nenhum processo licitatório, não havendo justificativa legal que a autorize a continuar com a exploração do serviço público que vinha sendo realizado de forma irregular.

O recurso não comporta provimento, porquanto a sentença foi proferida em consonância com o entendimento firmado por este Sodalício.

No caso, a impetrante/apelante obteve autorização precária expedida pela Secretaria de Infraestrutura do Estado de Mato Grosso para exploração do serviço de transporte intermunicipal de passageiros entre o Municípios Cuiabá-Sapezal (via Tangará da Serra e Comodoro), sendo notificada pela Presidente da AGER, para suspender total e imediatamente a exploração do serviço, tendo em vista o acatamento de Notificação Recomendatória do Ministério Público do Estado de Mato Grosso (Id. 2033995-pág. 3).

Ressalte-se que, ao contrário do que alega a apelante, a AGER detém, por meio da Lei Complementar n. 66/99, poder de fiscalização das concessões e permissões do serviço público de transporte intermunicipal de passageiros, vejamos,
in verbis
:

“Art. 3º Compete a AGER/MT, observada a competência própria dos outros entes federados, controlar e fiscalizar, bem como se for o caso, normatizar padronizar, conceder e fixar tarifas dos serviços públicos delegados em decorrência de norma legal ou regulamentar, disposição convenial ou contratual, ou por ato administrativo do Estado de Mato Grosso suas autarquias e fundações públicas ou entidades paraestatais, em especial:

(...)

V – transportes intermunicipais de passageiros
;

(...)

§1º A AGER/MT poderá exercer as funções de regulação, controle e fiscalização dos serviços de competência da União e dos Municípios, que lhe sejam delegadas mediante legislação específica ou convênio.

(...)

Art. 4º Compete ainda à AGER/MT:

(...)

III –
cumprir e fazer cumprir a legislação específica relacionada aos serviços públicos
;” (destaquei)

Do mesmo modo, compete a AGER o processamento e expedição de autorizações precárias, conforme disposto no art. 27, da Lei Complementar n. 149/2003.

Logo, ao suspender a autorização precária obtida pela impetrante/apelante, a Presidente da AGER agiu de acordo com o seu poder de polícia.

Destaque-se, nesse ponto, que a AGER apenas notificou a suspensão das autorizações precárias, recomendando à SINFRA a revogação das autorizações concedidas. Ou seja, dentro do seu poder de autotutela.

Quanto a ausência de direito líquido certo da impetrante, a matéria em debate não é nova neste Tribunal de Justiça, que já firmou entendimento no sentido de que nas permissões e concessões que envolvem a prestação de serviço público de transporte intermunicipal de passageiros devem se dar mediante prévia licitação.

Portanto, o ato de suspender as autorizações precárias concedidas se deu motivadamente, no âmbito de interesse da Administração, diante da ausência de processo licitatório prévio.

Ressalte-se que a impetrante/apelante, ignorando o preceito da necessidade do procedimento licitatório para a concessão/permissão de serviços públicos, pleiteia pelo remédio heroico a proteção de um direito líquido e certo inexistente (serviço de transporte de passageiros fundamentada em uma permissão precária). Assim, não há que se falar na existência de direito por outorga da Secretaria de Infraestrutura do Estado de Mato Grosso.

Desse modo, diante da nulidade absoluta das autorizações concedidas, não há que se falar em violação aos princípios da ampla defesa, contraditório e devido processo legal, como quer fazer crer a apelante.

Da mesma forma, o interesse genérico e potencial dos usuários não autoriza a supressão da exigência constitucional/legal (art. 37 e 175 da CF).

Nesse sentido, colaciono precedentes deste Sodalício,
in verbis
:

“
MANDADO DE SEGURANÇA –
TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS – REVOGAÇÃO DOS CONTRATOS DE PERMISSÃO PRECÁRIA – CHAMAMENTO EMERGENCIAL – INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO
– DENEGAÇÃO DA ORDEM. Decorrendo o Edital de Chamamento Emergencial dos termos firmados em TAC, homologado em Juízo, que, por sua vez, originou-se das decisões judiciais, transitadas em julgado, inclusive das Cortes Superiores, exigindo a adoção de providências que afastem a precariedade na prestação dos serviços de transporte intermunicipal no Estado de Mato Grosso, não há falar-se em direito líquido e certo passível de proteção pela via mandamental.
A precariedade não garante a continuidade do serviço, podendo a Administração Pública revogar a concessão a qualquer tempo
.” (TJ-MT - MS: 10149739620198110000 MT, Relator: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 04/06/2020, Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 26/08/2020) (destaquei)

“MANDADO DE SEGURANÇA - ATO ADMINISTRATIVO -
TRANSPORTE PÚBLICO INTERMUNICIPAL ALTERNATIVO - AUTORIZAÇÃO PRECÁRIA PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO - REVOGAÇÃO PELO SECRETÁRIO ESTADUAL DE INFRA-ESTRUTURA -ALEGADO PELO IMPETRANTE O DIREITO LÍQUIDO E CERTO DE PERMANECER COMO AUTORIZATÁRIA NA LINHA - PLEITO DESARRAZOADO
- INEXISTÊNCIA DA SUSCITADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA - ATO DISCRICIONÁRIO, UNILATERAL E PRECÁRIO, REVOGÁVEL A QUALQUER TEMPO - INTELIGÊNCIA DO § 1º, DO ART. 32, DA LCE Nº 149/03 - ALEGADA AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DO ATO - INOCORRÊNCIA - DECISÃO BASEADA EM RECOMENDAÇÃO DA AGER/MT - DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO À CONCESSIONÁRIA DA LINHA, CONSTATADO PELA COORDENADORIA DE ESTUDOS ECONÔMICOS DA AGER/MT - INOCORRÊNCIA, AINDA, DE ILEGALIDADE - ARGÜIDA OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA LIVRE INICIATIVA - INEXISTÊNCIA - AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO PREEXISTENTE - MERA CONDESCENDÊNCIA ADMINISTRATIVA - ATO ADMINISTRATIVO INATACÁVEL - ORDEM DENEGADA.
Exegese do § 1º, do art. 32, da LCE nº 149/03, não há qualquer ilegalidade ou abuso de poder na revogação de autorização precária concedida à impetrante na prestação de serviço público de transporte alternativo intermunicipal quando constatado pela Comissão de Estudos Econômicos da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro à concessionária da linha, uma vez que, apesar de devidamente motivado, tal ato administrativo é discricionário, unilateral, precário e revogável a qualquer tempo, razão pela qual ausente qualquer ofensa aos princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa, inexistindo, portanto, direito líquido e certo da autorizatária a ser amparado via mandamus
. Precedentes do STJ.
A revogação unilateral e sumária da autorização precária delegada à impetrante não afronta o princípio constitucional da Livre Iniciativa, eis que em casos tais, não há qualquer direito subjetivo preexistente a ser amparado tendo em vista que a autorização se dá por condescendência administrativa
.” (TJ-MT - MS: 00285022520078110000 MT, Relator: MARILSEN ANDRADE ADDARIO, Data de Julgamento: 21/08/2007, SEGUNDA TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PRIVADO, Data de Publicação: 03/09/2007) (destaquei)

No mesmo sentido, trago à colação julgado do Superior Tribunal de Justiça,
in verbis
:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. MATÉRIA NÃO SUSCITADA EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SÚMULAS 282 E 356/STF. CERCEAMENTO DE DEFESA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. ÓBICE DA SÚMULA 7/STJ.
CONTRATO DE PERMISSÃO DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. PRORROGAÇÃO DO CONTRATO POR LONGO PRAZO. ILEGALIDADE
. INEXISTÊNCIA DO DIREITO À INDENIZAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. CONDENAÇÃO. NÃO CABIMENTO. 1. Afasta-se a alegada ofensa ao art. 535, II, do CPC/73, porquanto a instância ordinária dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a controvérsia posta nos presentes autos; não se pode, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. Conforme iterativa jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, ainda que a suposta contrariedade à lei federal surja no julgamento do acórdão recorrido, é indispensável a oposição de embargos de declaração para que o Tribunal de origem se manifeste sobre a questão, sob pena de restar desatendido o requisito do prequestionamento. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. 3. Esta Corte Superior possui entendimento assente de que é o magistrado o destinatário final das provas, o qual pode, com base em seu livre convencimento, indeferir ou deferir aquelas que considere dispensáveis ou não à solução da lide. Nesse contexto, em julgamento de recurso especial, inviável rever se determinado conteúdo probatório era de fato necessário, porquanto tal procedimento é vedado pela Súmula 7/STJ. 4.
A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça assevera que "A prorrogação do contrato de permissão por longo prazo, fundamentada na necessidade de se organizar o procedimento licitatório, não pode ser acolhida para justificar a prorrogação efetuada, visto que trata de suposto direito econômico das empresas que não podem se sobrepor ao preceito constitucional que obriga a licitar e visa garantir e resguardar o interesse público da contratação precedida de licitação
" (AgRg no AREsp 481.094/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 21/5/2014). 5. Prevalece neste Sodalício a compreensão de que o art. 42, § 2º, da Lei 8.987/95 não se aplica às hipóteses de permissão, mas apenas aos casos de concessão de serviço público. Precedentes. 6. Por simetria, reconhece-se o não cabimento da condenação do réu ao pagamento de honorários advocatícios em ação civil pública, quando não comprovada má-fé. Assim, na espécie, deve ser afastado o pagamento de verba sucumbencial imposta à empresa ré em favor da autarquia estadual. 7. Agravo interno da Viação São Joaquim Ltda. parcialmente provido.” (AgInt no AREsp 548.852/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/08/2020, DJe 31/08/2020) (destaquei)

Desse modo, não merece reforma a sentença.

Isso posto,
nego provimento
ao recurso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/05/2021